Demandante: María Clemencia Grajales Londoño Demandado: Tribunal Administrativo de Quindío, Sala Quinta de Decisión Radicado: 11001-03-15-000-2023-02839-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá, D. C., dos (2) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2023-02839-01 Demandante: MARÍA CLEMENCIA GRAJALES LONDOÑO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE QUINDÍO, SALA QUINTA DE DECISIÓN Temas: Tutela contra providencia judicial.
Requisito de relevancia constitucional. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Procede la sala a resolver la impugnación elevada por la parte actora contra el fallo de 21 de julio de 2023, por medio del cual la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado declaró improcedente la solicitud de amparo interpuesta por la señora María Clemencia Grajales Londoño. 1.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda La señora María Clemencia Grajales Londoño, por medio de apoderado judicial, presentó acción de tutela con el fin de que se le protejan sus derechos fundamentales al «DEBIDO PROCESO, DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL, SITUACIÓN MÁS FAVORABLE AL TRABAJADOR EN CASO DE DUDA EN LA APLICACIÓN E INTERPRETACIÓN DE LAS FUENTES FORMALES DE DERECHO, GARANTÍA A LA SEGURIDAD SOCIAL, A LA IGUALDAD, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE LA PERPETUATIO JURISDICTIONIS, SEGURIDAD JURÍDICA, AL DESCONOCIMIENTO DE PRECEDENTE JUDICIAL VERTICAL».
Las referidas garantías constitucionales las consideró vulneradas con ocasión de la sentencia de 11 de mayo de 2023, proferida por la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo de Quindío, por medio de la cual se confirmó la decisión de 13 de septiembre de 2022, dictada por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Armenia, que denegó las pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que presentó la actora contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (en adelante Fomag) y el departamento de Quindío; proceso que se identificó con el radicado 63001-33-33-006-2022-00108-00/01/02.
Demandante: María Clemencia Grajales Londoño Demandado: Tribunal Administrativo de Quindío, Sala Quinta de Decisión Radicado: 11001-03-15-000-2023-02839-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.2. Pretensiones Las peticiones deprecadas son las siguientes: 1. Se declare que el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO en la sentencia proferida el día 11 de mayo de 2023, en el expediente rad.
No. 63001-3333-006-2022-00108-02, transgredió los derechos fundamentales: AL DEBIDO PROCESO, DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL, SITUACIÓN MÁS FAVORABLE AL TRABAJADOR EN CASO DE DUDA EN LA APLICACIÓN E INTERPRETACIÓN DE LAS FUENTES FORMALES DE DERECHO, GARANTÍA A LA SEGURIDAD SOCIAL, A LA IGUALDAD, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE LA PERPETUATIO JURISDICTIONIS, SEGURIDAD JURÍDICA, AL DESCONOCIMIENTO DE PRECEDENTE JUDICIAL VERTICAL, de la accionante, por considerar que las razones de la decisión no se ajustan a los postulados de la ley y a la abundante jurisprudencia constitucional y de este órgano de cierre en la jurisdicción contencioso administrativo, por lo que se encuentra vulnerando los derechos fundamentales de la accionada. 2.
Como consecuencia de la anterior declaración, se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO; dejar sin efectos la providencia referida en el numeral anterior y se profiera una nueva, atendiendo la multiplicidad de precedentes judiciales que sobre el tema edificó la Corte Constitucional en las sentencias SU 098 de 17 de octubre de 2018 y el de la Sección Segunda del H. Consejo de Estado mediante diferentes decisiones ordenando el reconocimiento y pago de la sanción por mora como fue solicitada en la demanda, de acuerdo a los postulados establecidos en los siguientes expedientes: […]1 (Negrillas y mayúsculas sostenidas originales) 1.3.
Hechos La accionante fundó su escrito de tutela en la siguiente síntesis: Señaló que labora con el departamento del Quindío desde el 18 de febrero de 1997 y que por tal motivo tiene derecho al reconocimiento y pago de cesantías por el régimen anualizado, junto con los intereses de cada año. Comentó que el 15 de febrero del año 2021, no le fueron consignadas sus cesantías por los servicios prestados en el 2020 por parte del Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Explicó que el 23 de julio de 2021 solicitó el pago de las cesantías, así como reconocimiento de la sanción por el pago tardío de estas, de conformidad con el artículo 99 de la Ley 50 de 1990 y la jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado. Alegó que, ante la ausencia de respuesta, procedió a demandar el acto ficto producto del silencio administrativo, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, que en primera instancia correspondió al Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Armenia.
Expuso que, en sentencia del 13 de septiembre de 2022, el a quo negó las súplicas de la demanda, al considerar que la sanción moratoria solo opera para aquellos docentes que no están afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. 1 Transcripción de conformidad con el texto original, con posibles errores. Demandante: María Clemencia Grajales Londoño Demandado: Tribunal Administrativo de Quindío, Sala Quinta de Decisión Radicado: 11001-03-15-000-2023-02839-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Manifestó que contra la anterior decisión interpuso recurso de apelación, al considerar que tanto la ley como la jurisprudencia de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, de los años 2021 a 2023, ya despejaron las dudas sobre la aplicación de la Ley 50 de 1990 a los docentes oficiales, en igualdad de condiciones que a los demás empleados públicos de Colombia.
Puso de presente que el recurso fue desatado por el Tribunal Administrativo del Quindío mediante sentencia del 11 de mayo de 2023, que resolvió confirmar la decisión recurrida, bajo la siguiente consideración: En este orden de ideas, se tiene que guarda una relación analógica este proceso con los definidos por las Salas Segunda, Tercera y Quinta de Decisión de esta Corporación, así que, siguiendo esta misma línea, debe concluirse que el fallo de primera instancia, que negó las pretensiones de la demanda por considerar que los docentes demandantes no tienen derecho al reconocimiento de la sanción moratoria consagrada en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990, toda vez que tienen un régimen especial contemplado en la Ley 91 de 1989, se ajusta a derecho, por lo que amerita ser confirmado. 1.4.
Fundamentos de la solicitud La actora consideró que la autoridad judicial accionada vulneró sus garantías fundamentales con la providencia de 11 de mayo de 2023, comoquiera que incurrió en los defectos sustantivo, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución. En primer lugar, se refirió ampliamente a la procedencia de este mecanismo constitucional contra providencias judiciales, para concluir que en el presente caso se cumplen con todos los requisitos generales señalados por la Corte Constitucional.
En especial enfatizó en el de la relevancia constitucional. De igual manera, explicó que en ese asunto se evidencia una serie de irregularidades sustantivas presentadas al interior de la decisión reprochada, dado que en ella se está determinando que solo se genera la obligación de pagar la sanción moratoria para quienes no se encuentran afiliados al Fomag, cuando lo cierto es que ninguna ley ha sustraído al Ministerio de Educación Nacional de la obligación de consignar al citado fondo los recursos correspondientes.
Explicó que existen varios pronunciamientos del Consejo de Estado en los que se han analizado casos con idéntica naturaleza al que se estudia en este proceso, en los cuales se han encontrado superados todos los requisitos tanto generales como específicos de procedibilidad y en ellos se ha determinado que las autoridades judiciales han incurrido en el desconocimiento del precedente.
Por lo tanto, solicitó que se tengan en cuenta estas providencias al momento de fallar. Determinó que, de acuerdo a la sentencia SU-098 de 2018, a los principios de igualdad e in dubio pro operario y a la Ley 244 de 1995, adicionada por la Ley 1071 de 2006, no se debe excluir al sector oficial docente de la aplicación de la Ley 50 de 1990, dado que al ser servidores públicos son beneficiarios de la sanción moratoria.
Demandante: María Clemencia Grajales Londoño Demandado: Tribunal Administrativo de Quindío, Sala Quinta de Decisión Radicado: 11001-03-15-000-2023-02839-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Indicó que «los docentes se encuentran en la categoría de empleados públicos, razón por la cual, no es admisible la distinción con los demás servidores públicos a que sus prestaciones sociales sean canceladas en tiempo, como lo es, el auxilio de cesantías, así, una interpretación contraria, conllevaría una restricción en la posibilidad de gozar de la garantía del pago oportuno del auxilio de cesantías y, a su vez, de las protecciones ya mencionadas que se derivan de esa prestación, lo que conlleva una connotación de relevancia constitucional, ya que se está vulnerando el derecho a la igualdad de los docentes, respecto de otros servidores públicos».
Enseguida hizo un recuento de los antecedentes históricos de la obligación del Ministerio de Educación Nacional de consignar antes del 15 de febrero de cada año, las cesantías de los docentes vinculados después del 1.° de enero de 1990. Puso de presente que en virtud de los principios de igualdad y de favorabilidad, es posible aplicar a los docentes oficiales afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio las disposiciones consagradas en la Ley 50 de 1990, en particular, las referidas a la sanción moratoria por la consignación extemporánea de las cesantías anuales.
Señaló que, de la interpretación y aplicación de las normas relacionadas con el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por la consignación tardía de cesantías a los docentes y, con base en la jurisprudencia constitucional, era dable concluir que «i) el pago oportuno de las cesantías es una garantía de todos los trabajadores que es protegida por la Constitución, ii) los docentes oficiales son empleados públicos, teniendo en cuenta las funciones que desarrollan, el régimen de carrera al que se encuentran sometidos y la vinculación mediante nombramiento y por lo tanto tienen derecho al reconocimiento y pago de la sanción moratoria por consignación tardía de las cesantías».
Sobre los defectos endilgados, la tutelante explicó que el sustantivo se configuró por la inaplicación del artículo 99 de la Ley 50 de 1990. Sobre el de la violación directa de la Constitución consideró que se desatendió el artículo 53 de la Carta Política, referido a la interpretación de la situación más favorable para el trabajador. Finalmente, en relación con el desconocimiento del precedente, citó algunas sentencias de la Corte Constitucional2 y de la Sección Segunda del Consejo de Estado3. 2 SU-098 de 2018, SU-332 de 2019 y SU-041 de 2020. 3 • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda.
Sentencia del 06.08.20. M.P. Sandra Lisset Ibarra. Exp. 08001-23-33-000-2013-00666-01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 24.01.19. M.P. Sandra Lisset Ibarra. Exp. 76001-23- 31-000-2009-00867-01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 29.07.19.
M.P. Nicolás Yepes Corrales. Exp. 11001-03-15- 000-2018-03499-01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 02.12.19. M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. Exp. 08001-23-33-000-2014-00173-01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 10.06.20.
M.P. Sandra Lisset Ibarra. Exp. 08001-23- 33-000-2014-00208-01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 22.10.20. M.P. William Hernández Gómez. Exp. 08001-23-33-000-2014-00254-01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 12.11.20. M.P. William Hernández Gómez.
Exp. 08001-23-33-000-2014-00132-01. Demandante: María Clemencia Grajales Londoño Demandado: Tribunal Administrativo de Quindío, Sala Quinta de Decisión Radicado: 11001-03-15-000-2023-02839-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.5. Trámite de la acción Mediante auto de 2 de junio de 2023, el a quo constitucional admitió la solicitud de amparo y ordenó notificar a la accionante y al Tribunal Administrativo de Quindío, como autoridad accionada.
Como terceros con interés, vinculó a la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y al departamento de Quindío, para que si lo consideraban se manifestaran en el presente trámite. Asimismo, dispuso la notificación de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, de conformidad el artículo 610 del Código General del Proceso.
Finalmente, requirió a la autoridad judicial accionada para que remitiera copia digital del expediente donde se dictó la providencia cuestionada y, reconoció personería al abogado Yobany Alberto López Quintero como apoderado de la parte actora. 1.6. Intervenciones Efectuadas las notificaciones correspondientes a través de mensajes enviados por correo electrónico, se presentaron las siguientes manifestaciones. 1.6.1.
Fiduciaria La Previsora S.A. La entidad, quien actúa en calidad de vocera y administradora del Patrimonio Autónomo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, solicitó su desvinculación del presente trámite constitucional al considerar que carece de legitimación en la causa por pasiva. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda.
Sentencia del 17.06.21. M.P. Gabriel Valbuena Hernández. Exp. 08001-23-31-000-2014-00815-01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 17.06.21. M.P. César Palomino Cortés. Exp. 08001-23-31-000-2015-00331-01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 04.11.21.
M.P. William Hernández Gómez. Exp. 19001-23-33-000-2015-00445-02. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 25.11.21. M.P. Sandra Lisset Ibarra. Exp. 08001-23- 33-000-2014-01127-01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 25.11.21. M.P. William Hernández Gómez.
Exp. 40001-23-40-000-2017-00134-01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 11.11.21. M.P. William Hernández Gómez. Exp. 080001-23-40-000-2015-90008-01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 11.11.21. M.P. Gabriel Valbuena Hernández.
Exp. 080001-23-40-000-2014-90022-01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 20.01.22. M.P. Gabriel Valbuena Hernández. Exp. 080001-23-33-000-2017-00931-01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 03.03.22. M.P. William Hernández Gómez.
Exp. 080001-23-33-000-2015-00075-01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 28.04.22. M.P. Carmelo Perdomo Cuéter. Exp. 76001-23-33-000-2013-00756-01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 09.05.22. M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas.
Exp. 080001-23-40-000-2017-00795-01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 19.05.22. M.P. Sandra Lisset Ibarra. Exp. 47001-23-33-000-2019-00359-01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 01.07.22. M.P. Sandra Lisset Ibarra. Exp. 47001-23-33-000-2019-00376-01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda.
Sentencia del 22.08.22. M.P. César Palomino Cortés. Exp. 08001-23-33- 000-2015-00509-01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 22.09.22. M.P. César Palomino Cortés. Exp. 08001-23-33-000-2015-90124-01. Demandante: María Clemencia Grajales Londoño Demandado: Tribunal Administrativo de Quindío, Sala Quinta de Decisión Radicado: 11001-03-15-000-2023-02839-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Asimismo, reprochó que no se acreditaron los requisitos de procedencia de este mecanismo de amparo contra providencia judicial y expuso que las autoridades judiciales actuaron conforme a la normativa establecida sin que haya desconocido los precedentes judiciales relacionados con el tema objeto de la demanda.
De igual manera, puso de manifiesto que las circunstancias fácticas estudiadas por la Corte Constitucional en la sentencia SU-098 de 2018 no corresponden a las mismas que hoy reclama la actora por vía tutela, teniendo en cuenta que no se cuestiona una afiliación inoportuna al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio que haya devenido en el retardo en la consignación de las cesantías. 1.6.2.
Tribunal Administrativo de Quindío El magistrado sustanciador de la providencia reprochada solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela de la referencia. Sobre el particular, refirió que la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado ha expresado que lo pretendido por la actora, es decir, el reconocimiento de la sanción moratoria, no alude a una prestación social, sino a una situación sancionatoria de orden económico.
Consideró que no se han violado los derechos fundamentales de la actora, dado que durante el trámite del proceso ordinario se cumplieron con rigor las dos instancias susceptibles de adelantarse en lo contencioso administrativo. Además, particularmente sobre el derecho a la igualdad, explicó que el tribunal que representa ha sido coherente en sus decisiones al confirmar la negación de las pretensiones en casos similares, las cuales ha también sido objeto de acciones de tutela ante el Consejo de Estado.
Asimismo, consideró que no se violentó el precedente judicial, sino que, por el contrario, en la sentencia cuestionada se puso de presente la situación contradictoria que existía sobre el tema y la determinación de estarse al criterio adoptado en la decisión de segunda instancia. Alegó que las múltiples providencias citadas en el escrito de tutela por la actora en las que se accedieron a las pretensiones de la demanda no constituyen precedente para el Tribunal Administrativo del Quindío. Finalmente, concluyó que la providencia enjuiciada se soportó en las pruebas recaudas y en el análisis integral que ameritaba dicho caso. 1.6.3.
Ministerio de Educación Nacional El jefe de la Oficina Asesora de esta cartera solicitó que se atiendan las motivaciones expuestas en los fallos de primera y segunda instancia del proceso ordinario, así como que se desvincule a esa cartera ministerial del trámite constitucional por cuanto no está desconociendo derecho fundamental alguno y, además, porque no es la entidad competente para para atender las solicitudes de reconocimiento y pago de prestaciones o asuntos a cargo de las Secretarías de Educación y de la Fiduprevisora S.A. Demandante: María Clemencia Grajales Londoño Demandado: Tribunal Administrativo de Quindío, Sala Quinta de Decisión Radicado: 11001-03-15-000-2023-02839-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Así mismo, pidió que se declare la improcedencia de la petición de amparo constitucional, en atención a las siguientes razones: (i) No se satisface el requisito de la relevancia constitucional, pues la accionante utiliza este mecanismo de amparo para reabrir un debate meramente legal.
(ii) No se cumple el requisito de la subsidiariedad ni se avizora la configuración de un perjuicio irremediable. (iii) La acción de tutela no es procedente para resolver controversias estrictamente económicas que no representen un interés general o que involucran una antijurídica afectación al patrimonio público. (iv) Las circunstancias fácticas expuestas en la sentencia SU-098 de 2018 por la Corte Constitucional no corresponden a las mismas en las que se funda la presente acción de tutela, puesto que no se cuestiona una afiliación inoportuna al Fomag que haya devenido en el retardo de la consignación de las cesantías.
Por último, sobre el principio de inescindibilidad consideró que «[…] atendiendo la interpretación de la Corte Constitucional en la Sentencia C-098 de 2018, encontramos que para garantizar el principio de inescindibilidad de la norma se deben atender, en su integridad, las normas que gobiernan, en este caso, el régimen especial de los docentes del FOMAG.
Al aplicar esas normas, encontramos este sistema no contempla cuentas individuales para cada docente, luego entonces no se da el hecho o acto de la consignación de las cesantías, con lo cual, no es posible extender una sanción que exclusivamente está contemplada para los casos de omisión o consignación tardía de las cesantías». 1.6.5.
María Clemencia Grajales Londoño En escrito radicado por la ventanilla virtual del aplicativo Samai, el apoderado de la tutelante se pronunció sobre los informes allegados, en el sentido de advertir la procedencia de la solicitud de amparo en el presente caso, en atención a la voluminosa y reiterada jurisprudencia de las altas cortes, sobre el derecho que les asiste a los docentes al pago de la sanción moratoria por la consignación tardía de sus cesantías. 1.7.
Fallo impugnado Mediante sentencia de 21 de julio de 2023, la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado declaró improcedente la solicitud de amparo al no advertir que la decisión cuestionada por la parte actora fuera caprichosa o arbitraria y que los argumentos expuestos por la solicitante estaban encaminados a volver sobre la controversia decidida por el juez natural.
Particularmente, consideró lo que se transcribe a continuación: La tutela contra providencia judicial tiene un carácter excepcional, por ello, no le corresponde al juez del amparo revisar, ni evaluar la interpretación y el alcance dado por el juez natural del asunto a los preceptos aplicados al resolver la controversia. Este recurso judicial tampoco constituye una instancia adicional al proceso ordinario, Demandante: María Clemencia Grajales Londoño Demandado: Tribunal Administrativo de Quindío, Sala Quinta de Decisión Radicado: 11001-03-15-000-2023-02839-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ni es un escenario para refutar la valoración probatoria del juez de conocimiento o para que la parte desfavorecida por una decisión proponga “una mejor solución” al caso.
Como no se advierte que la decisión cuestionada sea caprichosa o arbitraria y los argumentos expuestos por la solicitante están encaminados a volver sobre la controversia decidida por el juez natural, la tutela es improcedente. 1.8. Impugnación4 Mediante escrito enviado por correo electrónico el 14 de agosto de 2023, la parte actora solicitó que se revocara la decisión de primer grado y que, en consecuencia, se amparen sus derechos fundamentales invocados y se deje sin efectos la sentencia objeto del presente recurso de amparo contra providencia judicial.
Así, precisó que, no era cierto que no existiera una posición uniforme respecto de la aplicación de la Ley 50 de 1990, a los docentes oficiales, pues, desde el año 2019 el Consejo de Estado, en atención a los criterios fijados por la Corte Constitucional y dicha corporación, en sede de tutela, por principio de favorabilidad, en caso que el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio no consigne, a más tardar el 14 de febrero de cada año, las cesantías, incurrirá en mora, en los términos fijados en el artículo 99 de dicha norma.
Indicó que, la tutela cumplía con el requisito de la relevancia constitucional, en atención a que esta corporación, en un caso similar, en fallo de 23 de marzo de 2023, lo encontró superado, además de encontrar configurado en yerro de desconocimiento de precedente. A continuación, hizo referencia a la naturaleza de la acción constitucional de amparo y a la procedencia de esta frente a las providencias judiciales, para finalmente concluir que se cumplían en su caso todas las exigencias establecidas por la Corte Constitucional para tal fin.
Advirtió que, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de 19 de enero de 2023, dictada en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, ratificó la postura de la corporación sobre la aplicación de la Ley 50 de 1990, al personal del sector educativo. Enseguida, realizó un extenso pronunciamiento sobre el auxilio de cesantías, con el que resaltó la importancia de su pago oportuno como protección al trabajador frente a diversas eventualidades ocasionadas por el cese de sus actividades o para cubrir necesidades de capacitación o vivienda.
Iteró que, de acuerdo a la sentencia SU-098 de 2018 y a la Ley 244 de 1995, adicionada por la Ley 1071 de 2006, así como a los principios de igualdad, in dubio pro operario, no se debe excluir a los docentes de la aplicación de la Ley 50 de 1990, pues al tener el carácter de servidores públicos, son beneficiarios de la sanción moratoria prevista en dichas disposiciones.
En ese orden, aseveró que no era admisible un trato desigual respecto del sector al que pertenece, pues se le restringiría la posibilidad de gozar del pago oportuno de sus cesantías y de contera de las garantías antes referidas. 4 La impugnación se presentó dentro del término establecido en el artículo 31 del Decreto Ley 2591 de 1991, comoquiera que la sentencia de primera instancia se notificó el 10 de agosto de 2023, mientras que el recurso se interpuso el 14 de agosto del mismo año Demandante: María Clemencia Grajales Londoño Demandado: Tribunal Administrativo de Quindío, Sala Quinta de Decisión Radicado: 11001-03-15-000-2023-02839-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.9.
Trámite en segunda instancia Mediante auto de 10 de octubre de 2023, el magistrado sustanciador ordenó que, por Secretaría General, se pusiera en conocimiento del Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Armenia, la nulidad saneable que se presentaba en el proceso de la referencia, para que, dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación: (a) alegara la nulidad si a bien lo tenía, (b) se pronunciara sobre la solicitud de amparo sin alegar la nulidad, o (c) guardara silencio.
En estos dos últimos eventos, se le puso de presente que aquella se entendería saneada. 1.9.1 Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Armenia La titular de este despacho solicitó que se declare improcedente la acción de tutela, tal como lo consideró la Corte Constitucional en la sentencia SU-573 de 2019 y el Consejo de Estado en diferentes pronunciamientos.
Además, en relación con la causal de nulidad puesta de presente, pidió que se tuviera por saneada. Trajo a colación la reciente sentencia de unificación SUJ-032-CE-S2-2023 de 11 de octubre de 2023, emitida por la Sección Segunda del Consejo de Estado. Consideró que el asunto no tiene relevancia constitucional, toda vez que (i) la controversia es de orden legal y no constitucional, pues lo discutido está relacionado con derechos de carácter económico y no mínimos laborales, dado que lo reclamado son sanciones e indemnizaciones moratorias, y (ii) se pretender emplear el mecanismo de amparo como una tercera instancia, lo cual desconoce la competencia del juez natural, la seguridad jurídica y la cosa juzgada.
Igualmente, señaló que no se acreditó la configuración de algún defecto que dé lugar a una vulneración del debido proceso, comoquiera que se ha aplicado la normativa vigente, así como el precedente constitucional y del Consejo de Estado vinculante según los supuestos fácticos del caso, por lo cual expresó que se remite de manera íntegra a las consideraciones que fueron plasmadas en la providencia reprochada.
Destacó que la sentencia SU-098 de 2018, así como tampoco las decisiones del Consejo de Estado traídas a colación en la solicitud de tutela, no resultan aplicables al caso concreto por no tener similar o idéntico patrón fáctico, pues estas versan sobre casos de docentes que no tuvieron afiliación al Fomag, lo que se aparta del caso objeto de estudio, en el que siempre existió una afiliación.
2. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia Esta sección es competente para conocer de la impugnación presentada por la parte actora contra la sentencia de 21 de julio de 2023, proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, de conformidad con el Decreto 2591 de 1991, el Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021 y el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. Demandante: María Clemencia Grajales Londoño Demandado: Tribunal Administrativo de Quindío, Sala Quinta de Decisión Radicado: 11001-03-15-000-2023-02839-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.2.
Cuestión previa La Fiduciaria La Previsora S.A. y el Ministerio de Educación Nacional en sus intervenciones solicitaron su desvinculación del presente trámite, frente a lo cual no hubo pronunciamiento por el juez a quo constitucional, razón por la cual se decide en esta instancia en el sentido de negarlas, en atención a que la presencia de las entidades en este escenario es como terceros con interés y, en ese sentido, debe garantizarse su comparecencia. 2.3.
Problema jurídico Corresponde determinar si debe confirmarse, modificarse o revocarse la decisión de primera instancia de 21 de julio de 2023, a través de la cual la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado declaró improcedente la solicitud de amparo presentada por la señora María Clemencia Grajales Londoño contra el Tribunal Administrativo de Quindío. Para resolver este problema, se estudiarán los siguientes aspectos: (i) la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, (ii) de los requisitos de procedibilidad adjetiva, en especial el de la relevancia constitucional y, de superarse, junto con los demás, (iii) el caso concreto. 2.4.
Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 20125, unificó la diversidad de criterios que la corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma instancia habían adoptado posturas diversas sobre el tema6.
Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada Sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente en la parte resolutiva de la providencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales7. Sin embargo, fue importante precisar bajo qué parámetros procedería ese estudio, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los «fijados hasta el momento jurisprudencialmente».
Al efecto, en virtud de la sentencia de unificación de 5 de agosto de 20148, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, decidió adoptar los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 5 Sala Plena.
Consejo de Estado. Ref.: Exp. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. ACCIÓN DE TUTELA - Importancia jurídica. Actora: NERY GERMANIA ÁLVAREZ BELLO. Magistrada Ponente: María Elizabeth García González. 6 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. 7 Se dijo en la mencionada sentencia: “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expuesto a folios 2 a 50 de esta providencia”. 8 Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela-Importancia jurídica. actor: Alpina Productos Alimenticios. Magistrado Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Demandante: María Clemencia Grajales Londoño Demandado: Tribunal Administrativo de Quindío, Sala Quinta de Decisión Radicado: 11001-03-15-000-2023-02839-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.5.
Análisis de los requisitos generales de procedibilidad 2.5.1. Relevancia constitucional La Sala advierte que en el sub examine no se cumple el presupuesto de la referencia constitucional, para lo cual resulta pertinente recordar que, en principio, esta colegiatura otorgaba relevancia constitucional a toda pretensión que, en sede de tutela, estuviera relacionada con una controversia en torno al amparo de un derecho o garantía de rango fundamental, como lo son las cesantías.
No obstante, en asuntos como el caso en concreto, se ha sostenido que las pretensiones que versen sobre derechos de índole estrictamente económico, al no encontrarse ligados a la satisfacción de una garantía de dicha naturaleza, se tornan improcedentes frente al amparo constitucional9. El anterior lineamiento acogido por esta magistratura se ha construido en estricto seguimiento de lo señalado por la Corte Constitucional en la sentencia SU-573 de 201910, providencia cuyos elementos fácticos guardan identidad con el asunto examinado, dado que versó sobre tres solicitudes de amparo contra decisiones judiciales que no accedieron a la pretensión de reconocimiento de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías.
En el fallo en mención, el máximo tribunal Constitucional señaló que el carácter irrenunciable de las cesantías está relacionado con su naturaleza como prestación patronal de rango legal, cuya finalidad es el auxilio de la persona que se quede temporalmente en situación de desempleo y, por tanto, «solo en la medida en que lo reclamado sea dicha prestación, la tutela devendría procedente cuando se advierta que su falta de pago conlleva la vulneración del derecho al mínimo vital y a la seguridad social del trabajador».
De acuerdo con lo anterior, precisó la referida Corte en aquella sentencia unificadora que todo pago adicional no correspondiente con la finalidad buscada por las cesantías, sino relacionado con una penalidad impuesta al empleador por el no pago o pago tardío de las mismas, cuenta con una naturaleza estrictamente patrimonial cuyo reconocimiento, no requiere la acción del juez de tutela.
En efecto, con este precedente establecido por dicha autoridad judicial, el reconocimiento y pago de las cesantías constituye un derecho de carácter irrenunciable para el trabajador, y su falta de pago se traduce en la transgresión de garantías constitucionales de rango fundamental, como bien podrían ser los derechos al mínimo vital y a la seguridad social; no obstante, aclaró la Corte que no ocurre lo mismo con la cuantía correspondiente a la penalidad de la sanción moratoria cuando el empleador no consigna en tiempo tales cesantías, toda vez que, tal monto tiene el carácter de ser una simple prestación adicional de naturaleza eminentemente patrimonial que no da lugar a la intervención del juez constitucional11. 9 Ver fallos del 20 de febrero de 2020, proferido en el trámite del proceso N°11001-03-15-000-2019- 04788-01, y 7 de mayo de 2020, dictado en el expediente 11001-03-15-000-2019-04762-01, ambos con ponencia de la magistrada Rocío Araújo Oñate. 10 Corte Constitucional, Sentencia SU-573, 27.11.19, M.P. Carlos Bernal Pulido. 11 Así lo señaló el alto tribunal: Demandante: María Clemencia Grajales Londoño Demandado: Tribunal Administrativo de Quindío, Sala Quinta de Decisión Radicado: 11001-03-15-000-2023-02839-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La anterior posición es reiterada por la misma corporación en la SU-215 de 202212, en la cual se unificaron los criterios respecto al requisito de la relevancia constitucional en los casos de tutela contra providencia judicial, para lo cual se indicó: 40.
En síntesis, según la jurisprudencia de esta Corte, la relevancia constitucional protege el carácter subsidiario de la acción de tutela, las competencias tanto del juez de tutela como del ordinario, y previene que la tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para reabrir debates meramente legales. Para determinar si este requisito se cumple, el juez debe analizar: (i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales […].
(Énfasis de la Sala) Adicionalmente, se precisa que, si bien la Sección Segunda del Consejo de Estado como órgano de cierre especializado en la materia objeto de estudio expidió la sentencia SUJ-032-CE-S2-2023 de 11 de octubre de 202313 en la cual se unificó la postura respecto a la aplicabilidad de la sanción moratoria establecida en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990 y de la indemnización de la Ley 52 de 1975 a favor de los docentes, lo cierto es que lo hizo en los siguientes términos: Los docentes estatales afiliados al FOMAG no tienen derecho a la sanción moratoria prevista en el numeral 3 del artículo 99 de la Ley 50 de 1990, comoquiera que es incompatible con el sistema de administración de cesantías regulado por la Ley 91 de 1989.
Sin embargo, al personal docente en servicio activo que no esté afiliado al FOMAG le será aplicable la Ley 50 de 1990 y, por ende, la sanción moratoria del artículo 99, como un mínimo de protección social en favor del docente estatal. En la solicitud que ocupa a esta colegiatura, la señora María Clemencia Grajales Londoño busca que se dicte una decisión que deje sin efectos la sentencia de segunda instancia para que, en su lugar, se ordene en su favor el reconocimiento del monto equivalente a la sanción moratoria por el pago inoportuno de sus cesantías, lo que pone de presente que lo pretendido en esta tutela es hacer efectiva una prestación de índole estrictamente patrimonial, cuya ausencia de reconocimiento no configura un menoscabo o vulneración de alguna garantía fundamental. «La jurisprudencia de esta Corporación ha reconocido el carácter irrenunciable de las cesantías, como una prestación patronal de rango legal cuya finalidad es “auxiliar a la persona que se queda temporalmente sin trabajo”.
Por tanto, solo en la medida en que lo reclamado sea dicha prestación, la tutela devendría procedente cuando se advierta que su falta de pago conlleva la vulneración del derecho al mínimo vital y a la seguridad social del trabajador. En consecuencia, cualquier pago adicional que no corresponda a la finalidad misma de las cesantías, sino a una penalidad para el empleador que no las consigna al fondo o las paga al trabajador en los términos solicitados, es un reconocimiento de fuente legal con carácter netamente patrimonial, que no amerita la intervención del juez de tutela.». 12 Junio 16 de 2022. 13 Proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por Julián David Quintero Agudelo contra la Nación - Ministerio de Educación Nacional y otros, expediente identificado con el radicado 66001-33-33-001-2022-00016-01.
Demandante: María Clemencia Grajales Londoño Demandado: Tribunal Administrativo de Quindío, Sala Quinta de Decisión Radicado: 11001-03-15-000-2023-02839-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En ese orden, conforme a los pronunciamientos de unificación de la Corte Constitucional antes referidos, los cuales son acogidos y aplicados por esta judicatura, es claro, sin que resulte necesario analizar otros aspectos, que la petición de amparo en estudio resulta improcedente por incumplimiento del presupuesto de la relevancia constitucional, pues, se itera, el asunto en debate es de naturaleza eminentemente económica con intereses claramente particulares o privados. 2.6.
Conclusión En consecuencia, se confirmará la decisión de primera instancia que declaró improcedente el mecanismo de amparo de la referencia por falta de relevancia constitucional. 3. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: NEGAR las solicitudes de desvinculación presentadas por la Fiduciaria La Previsora S.A. y el Ministerio de Educación Nacional.
SEGUNDO: CONFIRMAR la sentencia de 21 de julio de 2023, proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado que declaró improcedente la solicitud de amparo.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto No. 2591 de 1991.
CUARTO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado «Esta providencia fue generada con firma electrónica la cual tiene plena validez y efectos jurídicos conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.»