Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá D. C., diez (10) de abril de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001-23-33-000-2019-00906-01 (6809-2024) Demandante: Jorge Alfonso Pantoja Bravo Demandado: Departamento del Valle del Cauca Temas: Actos susceptibles de control judicial/ Actos de trámite ________________________________________________________________ Asunto Decide la Sala el recurso apelación interpuesto por el demandante contra el ordinal 1º del auto del 18 de septiembre de 2020 proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que rechazó parcialmente la demanda de la referencia. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Pretensiones 1. Jorge Alfonso Pantoja Bravo presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo1 en orden a que se declarara la nulidad i) del Oficio 358146 del 19 de febrero de 2018; ii) de la Resolución 0142 del 22 de marzo de 2018; y iii) del Oficio 01100-025471382 del 22 de mayo de 2019 que resolvió el recurso de reposición presentado contra la mencionada resolución. 2.

Asimismo, solicitó que se inaplicara los efectos de la Circular 001 de 2019, en lo referente a la «exigencia de paz y salvo internos Bienes» por infringir la prohibición dispuesta en el artículo 15 del Decreto 2150 de 1995. 3. En consecuencia, a título de restablecimiento del derecho, solicitó i) el reconocimiento y pago de las primas, vacaciones, cesantías y sanción moratoria desde el 2 de noviembre de 2017 hasta cuando se efectuara el pago efectivo de lo dejado de recibir; ii) el reconocimiento y pago de dichos valores debidamente indexados, intereses legales y moratorios a los que hubiera lugar; y iii) el pago de las costas y agencias en derecho. 1 En adelante CPACA. 2 Radicado: 76001-23-33-000-2019-00906-01 (6809-2024) Demandante: Jorge Alfonso Pantoja Bravo 1.1.2.

Fundamentos fácticos 4. Los hechos relevantes que sustentaron las pretensiones de la demanda son los siguientes: 4.1. El 1 noviembre de 2017 el subdirector de Gestión Humana a través del Oficio 0101125321688 solicitó al demandante la entrega del inventario respectivo y los archivos a cargo debidamente clasificados, con fundamento en el artículo 5 del Decreto 2578 de 2012. 4.2.

El 3 de noviembre de 2017 Jorge Alfonso Pantoja Bravo entregó los informes y el acta de inventario de bienes muebles a los funcionarios de la entidad demandada, por haber sido aceptada su renuncia el 2 de noviembre de 2017 del cargo de subdirector de Representación Judicial, bajo los términos y requisitos señalados en la Ley 951 de 2005. 4.3.

Ninguno de los funcionarios revisó el acta de entrega, de acuerdo con la obligación legal de verificación dispuesta en el artículo 5 de la Ley 951 de 2005, lo cual perjudicó al demandante, pues la entidad demandada a través de sus funcionarios al no realizar la verificación del acta de entrega impidió cualquier trámite posterior y así de obtener el paz y salvo exigido por esa entidad; requisito en el que se fundamentó la demandada para no acceder al pago de las prestaciones sociales, cesantías y sanción moratoria. 4.4.

El demandante preguntó en varias oportunidades, vía WhatsApp y comunicaciones telefónicas a los funcionarios de la entidad demandada sobre la verificación del acta de entrega, pero siempre manifestaban que estaban revisando los muebles, por lo que no obtuvo una respuesta concreta. 4.5. El 10 de enero de 2018 Jorge Alfonso Pantoja Bravo solicitó la liquidación y pago de las prestaciones sociales del periodo comprendido entre el 10 de febrero de 2017 hasta el 2 de noviembre de ese año y anexó lo pertinente a los requisitos exigidos por la entidad demandada.

Asimismo, expuso la omisión por parte de los funcionarios que recibieron el acta de entrega y directivas que no la verificaron como tampoco el inventario de bienes, siendo esa actividad un trámite interno que le correspondía la entidad demandada que se escapaba de la competencia o de gestión alguna por parte de aquel. 4.6. El subsecretario de Gestión Humana mediante Oficio 358146 del 19 de febrero de 2018, le solicitó al demandante que se acercara a la Subdirección de Recursos Físicos para verificar si existía algún inconveniente.

Por lo que el funcionario encargado le «informó verbalmente que los bienes que debía eran 3 Radicado: 76001-23-33-000-2019-00906-01 (6809-2024) Demandante: Jorge Alfonso Pantoja Bravo aproximadamente (20 computadores), posteriormente se me imprimió un pantallazo donde debía cinco (5) equipos, situación que no es coherente con las actas de entrega y recibo del cargo anexadas al informe de entrega final de fecha de 3 de noviembre de 2017, ni por lo recibido en actas de entrega al momento del ejercicio del cargo.» 4.7.

El 20 de marzo de 2019 el demandante reiteró la reclamación de las prestaciones sociales y la sanción moratoria, por lo que solicitó que adelantaran todos los trámites con el fin de que se le pagaran las prestaciones adeudadas. 4.8. El 24 de abril de 2019 se le informó que mediante Resolución 0142 del 22 de marzo de 2018 se había ordenado el archivo de su solicitud, sin constancias de notificación y ejecutoria, adjuntó igualmente la Circular 001 de 2019. 4.9.

El 3 de mayo de 2019 interpuso recurso de reposición contra la anterior respuesta, pues desconocía hasta ese momento «el acto administrativo de archivo calendado con año 2018, sin constancia de notificación “personal” anterior, y en segundo lugar, por cuanto no resolvió en forma concreta la petición (20 de marzo de 2019), pues solo se limitó anexar el acto administrativo de archivo antes enunciado, sin referirse a la omisión por parte de los funcionarios que recibieron el cargo, y el trámite interno que le compete a la entidad de verificación de la entrega de bienes por parte del suscrito […].» 4.10.

La entidad demandada resolvió el recurso de reposición mediante Oficio 01100-025471382 del 22 de mayo de 2019, en el que negó la reclamación de las prestaciones sociales y la sanción moratoria, por no tener el paz y salvo de bienes muebles, desconociendo las circunstancias fácticas y legales de la situación. 1.2. Auto que inadmitió la demanda 5.

El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca mediante auto del 9 de diciembre de 2019 inadmitió la demanda de la referencia, por cuanto el demandante no estimó la cuantía de la demanda de forma razonada. 1.3. Subsanación de la demanda 6. El demandante presentó dentro del término dispuesto en el artículo 170 del CPACA, escrito con la subsanación de la demanda, en la que estableció la cuantía por la suma de $208.789.867 que correspondió a la sanción moratoria por la no consignación de las cesantías. 4 Radicado: 76001-23-33-000-2019-00906-01 (6809-2024) Demandante: Jorge Alfonso Pantoja Bravo 1.4.

Auto que rechazó la demanda 7. El 18 de septiembre de 2020 el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca rechazó la demanda de la referencia, respecto del control de legalidad del Oficio 358146 del 19 de febrero de 2018, por cuanto solo eran enjuiciables ante la jurisdicción contenciosa administrativa los actos administrativos que pusieran fin a la actuación o que hacían imposible la continuidad de esta.

Por lo que consideró que dicho oficio era un acto de trámite y por tanto no era susceptible de control judicial, de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 3 del artículo 169 del CPACA. 8. Por lo anterior, ordenó admitir la demanda del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho respecto de la Resolución 0142 del 22 de marzo de 2018 y del Oficio 01100-025 471382 del 22 de mayo de 2019 que resolvió el recurso de reposición contra la mencionada resolución. 1.5.

Recurso de reposición y apelación 9. El demandante presentó recurso de reposición contra el «literal quinto» del auto del 18 de septiembre de 2020 que ordenó notificar personalmente al Departamento del Valle del Cauca y al Ministerio Público; y recurso de apelación contra el «literal primero» de la providencia antes mencionada que rechazó la demanda respecto del Oficio 358146 del 19 de febrero de 2018, por las razones que se destacan a continuación: 9.1.

El Oficio 358146 del 19 de febrero de 2018 es un acto administrativo particular y concreto que causa plenos efectos jurídicos y particulares en la actuación administrativa por las siguientes características: «a) Es un acto particular y concreto: particular dirigido al suscrito y concreto respuesta a solicitud de fecha Febrero 16 de 2019. b) Es un acto que produce plenos efectos jurídicos: resuelve mi petición concreta sobre reclamación y pago de prestaciones sociales, imponiendo el requisito “PAZ Y SALVO DE BIENES MUEBLES E INVENTARIOS”, aspecto jurídico que lógicamente causa efectos jurídicos pues se está exigiendo por la administración para proceder al pago de las prestaciones. c) No es un acto de tramite: ya que da respuesta a una petición que de forma precisa le indicó a la entidad demandada la situación presentada por el suscrito respecto de los PAZ Y SALVOS; a su vez la entidad demandada en su oficio del 19 de febrero de 2018, me responde en síntesis que se debe aportar PAZ Y SALVO, so pena de archivo de la petición. d) Finalmente el contenido del oficio del 19 de febrero de 2018, acto administrativo indispensable ya que es el que sirve a la Entidad demandada de motivación para la Resolución No. 0142 de 2018, acto administrativo igualmente demandado, pues trae 5 Radicado: 76001-23-33-000-2019-00906-01 (6809-2024) Demandante: Jorge Alfonso Pantoja Bravo textualmente el aparte final descrito en dicho oficio respecto del Articulo 17 de la ley 1755 de 2015, y del cual es el sustento de la decisión de archivo. […] De acuerdo a lo anterior, el oficio demandado en la presente demanda, es acto administrativo particular y concreto, que produce plenos efectos jurídicos y es parte integral de una actuación administrativa compleja que igualmente sirvió de motivación o sustento para la expedición de la Resolución No. 0142 de 2017, lo que conlleva a concluir que no se puede excluir del presente estudio.

De acuerdo a lo anterior, el rechazo de la demanda sobre el mencionado acto administrativo (oficio de fecha 19 de febrero de 2018) no es solo una falta de interpretación de los hechos, fundamentos de derecho de la demanda, sino también de indebida interpretación normativa ya que el A quo aplica el numeral 3 del artículo 169 de la Ley 1437 de 2011, haciendo una indebida interpretación del acto administrativo como de trámite, lo cual es equivoco pues el asunto es de plena competencia conforme lo señala el artículo 104 y 138 del CPACA, y no se enmarca dentro de los aspectos definidos en el artículo 105 de la Ley 1437 de 2011; para ser considerada dicha pretensión que no es asunto de control judicial. […] La limitación de acceso a la justicia por parte del Tribunal del Valle es evidente pues al limitar con el rechazo de demanda la pretensión ( oficio No. 358146 del 19 de Febrero de 2018), se vulneran Derechos Fundamentales al Debido proceso, Derecho de Defensa, pues limita las pretensiones y a futuro puede generar una inepta demanda con dicha decisión, ya que como se precisó anteriormente el mencionado oficio es sustento de la Resolución No. 0142 de 2018 acto administrativo igualmente demandado y que respecto de dicho acto si se admitió la demanda.» [Sic] 1.6.

Auto que concedió el recurso de apelación 10. El 6 de julio de 2022 el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca resolvió no reponer el «numeral quinto» del auto del 18 de septiembre de 2020, concedió el recurso de apelación presentado por el demandante contra el «numeral primero» y, como consecuencia, ordenó remitir en el efecto suspensivo dicho asunto a esta Corporación. 11.

Sin embargo, el demandante presentó una solicitud de aclaración respecto de la anterior providencia, la cual se resolvió el 26 de noviembre de 2024 que negó dicha solicitud y ordenó remitir el expediente de la referencia al Consejo de Estado para que se surtiera el trámite del recurso de apelación. 2. Consideraciones 2.1. Competencia 12.

De conformidad con lo previsto en los artículos 125, numeral 2, literal g, 150 y 6 Radicado: 76001-23-33-000-2019-00906-01 (6809-2024) Demandante: Jorge Alfonso Pantoja Bravo 243.1 del CPACA, corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por el demandante. 2.2.

Problema jurídico 13. La Sala deberá determinar si en el presente asunto ¿el Oficio 358146 del 19 de febrero de 2018 es susceptible de control judicial? 14. Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala analizará i) el marco normativo sobre los actos susceptibles de control judicial; para luego abordar ii) el caso concreto. 2.3.

Marco normativo 2.3.1. Actos administrativos susceptibles de control judicial 15. El acto administrativo es toda declaración unilateral de la voluntad de la administración pública o de un particular, efectuada en ejercicio de la función administrativa otorgada por la Constitución o la ley, capaz de producir efectos jurídicos directos o definitivos, es decir el mecanismo por el cual la administración crea, modifica o extingue una situación jurídica determinada2. 16.

En el curso de un procedimiento administrativo las autoridades dictan diferentes actos los cuales son conocidos como de trámite, definitivos y de ejecución; en relación con los primeros se limitan a preparar o impulsar la actuación administrativa, los cuales en principio no son objeto de control judicial de forma autónoma e independiente, salvo que hagan imposible continuar con el procedimiento administrativo3; los segundos, son los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto o hacen imposible continuar con la actuación4; y los terceros, son aquellos que materializan o dan cumplimiento a una decisión judicial o administrativa, sin que de estos surjan situaciones jurídicas diferentes de las de la sentencia o acto ejecutado. 17.

Por lo tanto, los actos administrativos susceptibles de control judicial son aquellos que contienen una manifestación de la voluntad de la administración que crean, modifican o extinguen una situación jurídica particular, en ellos se incluyen, 2 Sentencia del 30 de mayo de 2024. MP Juan Enrique Bedoya Escobar. Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado.

Proceso con radicado: 25000-23-42-000-2015-05289-01 (3060- 2022). 3 Providencia del 9 de febrero de 2023. MP Gabriel Valbuena Hernández. Subsección A, Sección Segunda del Consejo de Estado. Proceso con radicado 25000-23-42-000-2012-00624-02 (1771- 2016). 4 Artículo 43 del CPACA. 7 Radicado: 76001-23-33-000-2019-00906-01 (6809-2024) Demandante: Jorge Alfonso Pantoja Bravo excepcionalmente, los de trámite cuando impiden seguir adelante con la actuación administrativa y los de ejecución cuando de su contenido se pueda advertir que la administración se apartó de lo dispuesto por la autoridad y, como consecuencia, creó, modificó o extinguió una situación jurídica particular conllevaría a considerar que se trata de un verdadero acto administrativo susceptible de control. 2.2.

Caso concreto 18. En el presente asunto el demandante pretendió que se revocara el ordinal 1º del auto del 18 de septiembre de 2020 proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que rechazó la demanda respecto del Oficio 358146 del 19 de febrero de 2018, por cuanto consideró que era un acto administrativo particular y concreto que producía efectos jurídicos. 19.

Al respecto, se advierte de las pruebas que obran en el expediente lo siguiente: 19.1. Decreto 010-24-0150 del 10 de febrero de 2017 mediante el cual la gobernadora departamento del Valle del Cauca nombró a Jorge Alfonso Pantoja Bravo como subdirector código 070, grado 02, de la Subdirección de Representación Judicial del Departamento Administrativo de la Planta de Personal de la Administración Central del departamento del Valle del Cauca. 19.2.

Decreto 010-24-1634 del 1 de noviembre de 2017 por medio del cual se aceptó la renuncia a Jorge Pantoja Bravo al cargo de subdirector código 070 grado 02 de la Subdirección de Representación Judicial del Departamento Administrativo de Jurídica. 19.3. Oficio 0101.1.25-321688 del 1 de noviembre de 2017 en el que se le informó al demandante que su renuncia había sido aceptada a partir del 2 de noviembre de 2017 y que de acuerdo con el Decreto 2578 de 2012 se le solicitaba hacer entrega de los documentos y archivos a su cargo, tanto físicos como electrónicos debidamente inventariados. 19.4.

Petición del 10 de enero de 2018 suscrita por Jorge Alfonso Pantoja Bravo en la que solicitó al subdirector de Gestión Humana la liquidación y pago de prestaciones sociales causadas desde el 10 de febrero de 2017 hasta el 2 de noviembre de ese año. 19.5. Oficio 326635 del 29 de enero de 2018 mediante el cual el subsecretario de Recursos Humanos de la Gobernación del Valle del Cauca le ofreció una respuesta y le informó que para continuar con el trámite del proceso para la liquidación y pago de las cesantías definitivas debía aportar la fotocopia de la 8 Radicado: 76001-23-33-000-2019-00906-01 (6809-2024) Demandante: Jorge Alfonso Pantoja Bravo cédula, formulario único declaración de bienes y rentas, certificación de la cuenta bancaria de la entidad financiera y el paz y salvo de bienes muebles e inventarios. 19.6.

Escrito del 15 de febrero de 2018 suscrito por el demandante y dirigido a la entidad demandada, mediante el cual indicó que aportaba la documentación solicitada y que «[r]especto del paz y salvo de bienes muebles e inventario, me permito manifestar que de acuerdo al informe de gestión entregado el día 2 de noviembre de 2017, se anexaron los formatos respectivos de entrega de bienes, sin embargo, a la fecha me informan que debido a movimientos internos falta un equipo, situación que se escapa de mi competencia, pues desconozco los trámites internos de traslado de los bienes de la Administración que realizaron desde el día que radique mi informe de gestión (2 de noviembre/2017) a la fecha.» [Sic] 19.7.

Oficio 358146 del 19 de febrero de 2018 suscrito por el subdirector de Gestión Humana en el que le informó que debía cumplir con los requisitos para el proceso de liquidación, reconocimiento y pago de las cesantías definitivas, esto es, aportar el respectivo paz y salvo de bienes muebles e inventarios y que sin dicho documento era imposible dictar algún acto administrativo de reconocimiento de cesantías definitivas; y si tenía algún inconveniente para obtenerlo debía acercarse a la Subdirección de Recursos Físicos. [Se destaca] 19.8.

Petición del 20 de marzo de 2019 suscrita por Jorge Alfonso Pantoja Bravo, en la que solicitó que se le certificara el valor y la fecha en la que se habían consignados las cesantías, de lo contrario que se procediera al pago de estas con la sanción moratoria desde la fecha de su desvinculación hasta la fecha efectiva del pago. 19.9.

Resolución 142 del 22 de marzo 2018 suscrita por el director del área de prestaciones sociales de la gobernación del Valle del Cauca, mediante la cual le informó al demandante que revisada su solicitud y la verificación del cumplimiento de los requisitos para el proceso de liquidación y pago de las cesantías definitivas, se encontró que estaba incompleta ya que no se habían aportado todos los documentos que le habían sido exigidos por esa entidad a través de Oficio 326635 del 29 de enero de 2018, sin embargo a la fecha no habían recibido respuesta al requerimiento efectuado por esa entidad, por lo que se resolvió archivar el expediente con los documentos aportados por Jorge Alfonso Pantoja Bravo, de acuerdo con lo previsto en el artículo 17 de la Ley 1755 de 2015. 19.10.

Oficio 01100-025 471382 del 22 de mayo de 2019 que resolvió no reponer la decisión tomada en la Resolución 0142 de 2018 y no reconocer «actualmente» el pago de las prestaciones sociales, por cuanto el demandante 9 Radicado: 76001-23-33-000-2019-00906-01 (6809-2024) Demandante: Jorge Alfonso Pantoja Bravo no había aportado todos los documentos para la liquidación de sus cesantías definitivas; y que consultada el área de bienes e inmuebles se certificó que tenía 10 activos fijos a su cargo que ascendían a la suma de $3.271.170. 20.

De acuerdo con las pruebas antes señaladas se evidencia que el Oficio 358146 del 19 de febrero de 2018 no corresponde a un acto administrativo que pueda ser susceptible de control judicial de forma autónoma e independiente por cuanto de su contenido se advierte que se trata de un acto de trámite, porque tenía como fin informar a Jorge Alfonso Pantoja Bravo que debía aportar el respectivo paz y salvo de bienes muebles e inventarios para así proceder a la liquidación, reconocimiento y pago de las cesantías definitivas. 21.

Y que si tenía algún inconveniente para obtener el paz y salvo de bienes muebles, debía acercarse a la Subdirección de Recursos Físicos, para lo cual contaba con 1 mes para completar la solicitud de lo contrario se entendería que había desistido de la petición y se ordenaría el archivo del expediente mediante acto administrativo motivado de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 17 de la Ley 1755 de 2015. 22.

Es decir, que con dicho oficio se puso en conocimiento al demandante que su solicitud se encontraba incompleta, por lo que dentro del término legal correspondiente debía completarla, porque no reunía con los requisitos legales para proceder con el reconocimiento y pago de sus cesantías definitivas; lo que permite concluir que se trataba de un acto que impulsó el trámite propio para posteriormente decidir el fondo del asunto, razón por la cual no puede ser objeto de control judicial; sin embargo, esto no excluye que en el juicio de legalidad de los actos definitivos las decisiones previas no sean objeto de análisis. 23.

Ahora, frente al argumento del demandante, relacionado con que dicho oficio es parte integral de una actuación administrativa compleja que sirvió de motivación para la expedición de la Resolución 0142 de 2017, es necesario precisar que esta Corporación ha entendido como acto administrativo complejo, lo siguiente: 24. En la sentencia proferida el 14 de febrero de 20125, la Sala Plena de esta corporación sostuvo que los actos administrativos complejos «son aquellos que se forman por la concurrencia de una serie de actos que no tienen existencia jurídica separada e independiente y que provienen de diversas voluntades y autoridades, generándose así una unidad de contenido y de fin, de tal suerte que las diversas voluntades concurren para formar un acto único6.» 5 Radicación 11001-03-26-000-2010-00036-01(IJ), CP.

Jaime Orlando Santofimio Gamboa. 6 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativa. Sentencias del 15 de octubre de 1964, Exp: 1015; 9 de julio de 1991. Exp: S-070; 27 de septiembre de 1994. Exp: S-342; 9 de noviembre de 1998. Exp: S-680. 10 Radicado: 76001-23-33-000-2019-00906-01 (6809-2024) Demandante: Jorge Alfonso Pantoja Bravo 25.

Igualmente, la jurisprudencia ha clasificado los actos administrativos complejos así: Acto complejo propio Acto complejo impropio o interno Se forma por la fusión de varias declaraciones que, con un mismo contenido y fin, profieren 2 o más órganos de manera separada y sucesiva. La complejidad del acto se debe a que sean varias las declaraciones que lo conforman, sin que cambie o exista la posibilidad de cambiar el contenido de una a otra, deben mantener contenido igual y que cada una de esas declaraciones provengan de entidades distintas7.

Se forma por la pluralidad de declaraciones con unidad de contenido. Están constituidos por varios pronunciamientos, dados en momentos distintos y consecutivos, pero emanados de un mismo órgano. Es interna, en tanto la pluralidad de actos se da en el interior de un solo órgano o entidad.8 Esta Sección ha señalado al respecto: «si bien existe concurrencia de voluntades en su producción, esta se da al interior de una misma entidad, por lo general entre autoridades de distinta jerarquía, como cuando se resuelven los recursos del procedimiento administrativo9.»10. 26.

Y también ha señalado que este se caracteriza11 (i) por la concurrencia de varias declaraciones de voluntad de la administración, realizadas por las distintas dependencias de una misma entidad pública, o por varias entidades, de manera conjunta o sucesiva; (ii) por la unidad de contenido y fin de las manifestaciones de la voluntad que lo componen;

(iii) por la inescindibilidad de las decisiones; y (iv) por el control judicial conjunto e integral del acto, partiendo de la premisa consistente en que los vicios de legalidad de alguna de las declaraciones se transmiten a toda la decisión administrativa. 27. No obstante, no todas las actuaciones que se deriven de otras conforman un acto administrativo complejo.

En efecto, esta Sección ha señalado que «en ciertos casos una de estas actuaciones puede ser de las que se conocen como preparatorias o de mero trámite en relación con el acto administrativo definitivo, tales como conceptos, proyectos, las informaciones, proposiciones, etc.12 En estos eventos, resulta clave reiterar que, ante la ausencia de una de las manifestaciones de voluntad concurrentes, el acto complejo ni 7 Sección Primera, sentencia del 17 de agosto de 2017, radicación 05001-23-31-000-2000-3882- 02, CP.

Roberto Augusto Serrato Valdés. 8 Sección Primera, sentencia del 17 de agosto de 2017, radicación 05001-23-31-000-2000-3882- 02, CP. Roberto Augusto Serrato Valdés. 9 Cfr. Luis Enrique Berrocal Guerrero, Manual del acto administrativo, 7.a ed., Bogotá, Librería Ediciones del Profesional, 2016, p. 173. 10 Sección Segunda Subsección A, sentencia del 26 de enero de 2023, expediente 11001-03-25- 000-2021-00209-00 (1324-2021), CP.

William Hernández Gómez. 11 Sección Primera, auto del 1 de diciembre de 2022, expediente 25001-23-41-000-2020-00764-01, CP. Roberto Augusto Serrato Valdés. 12 Cfr. Jaqueline Morand-Deviller, Curso de Derecho Administrativo, Zoraida Rincón Ardila y Juan C. Peláez (traductores), Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2010, p. 372. 11 Radicado: 76001-23-33-000-2019-00906-01 (6809-2024) Demandante: Jorge Alfonso Pantoja Bravo siquiera llega a existir y, por lo tanto, a producir efectos; mientras que, si falta un acto preparatorio, el acto definitivo puede existir si la autoridad que lo expide tiene la competencia para expedirlo por sí sola sin necesidad de una posterior aprobación por otra, pudiendo así producir efectos hasta que su presunción de legalidad no sea desvirtuada ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.»13 28.

De conformidad con lo expuesto, la Sala considera que no le asiste razón al demandante en su tesis sobre la conformación de un acto administrativo complejo entre el Oficio 358146 del 19 de febrero de 2018 y la Resolución 0142 del 22 de marzo de 2018 y el oficio 01100-025471382 del 22 de mayo de 2019 que resolvió el recurso de reposición contra la anterior resolución, comoquiera que de acuerdo con los requisitos definidos por la jurisprudencia para su configuración deben tener principalmente unidad de objeto, contenido y fin, lo cual no ocurre frente al Oficio 358146 y los otros actos administrativos demandados. 29.

En efecto, en cuanto a la unidad de contenido por una parte se tiene que en el Oficio 358146 le informó al demandante que debía aportar un documento que le hacía falta para estudiar su solicitud, por lo que le otorgó un término para que la completara; y de otra, la Resolución 0142 de 2018 ordenó archivar el expediente correspondiente a esa solicitud porque no cumplía con la documentación requerida y hasta la fecha el interesado no había atendido el requerimiento de la entidad; y en lo que respecta al Oficio 01100-025 471382 se tiene que resolvió no reponer la decisión tomada en la mencionada resolución y no reconocer «actualmente» el pago de las prestaciones sociales porque no se aportó la documentación requerida para ello y tenía 10 activos fijos a su cargo que ascendían a la suma de $3.271.170. 30.

Por lo que se observa que con el Oficio 358146 no se tomó ninguna decisión de fondo respecto de su situación, pues su fin era impulsar la actuación administrativa informándole al demandante que su solicitud estaba incompleta y que debía aportar los documentos requeridos para proceder al estudio del reconocimiento y pago de las cesantías definitivas y decidir de fondo su solicitud. 31.

Ahora, si bien el artículo 104 del CPACA estableció que la jurisdicción de lo contencioso administrativo estaba instituida para conocer de los litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo en los que estén involucradas las entidades del estado, o los particulares cuando ejerzan función administrativa, lo cierto es que no todos los actos expedidos en el ejercicio de la función administrativa son susceptibles de control judicial ante esta jurisdicción. 13 Sección Segunda Subsección A, sentencia del 26 de enero de 2023, expediente 11001-03-25- 000-2021-00209-00 (1324-2021), CP.

William Hernández Gómez. 12 Radicado: 76001-23-33-000-2019-00906-01 (6809-2024) Demandante: Jorge Alfonso Pantoja Bravo 32. En efecto, en el caso bajo examen, aun cuando el acto reprochado contiene una manifestación de la voluntad unilateral de la entidad y fue expedido por esta en ejercicio de la función administrativa, este no creó ni modificó o extinguió la situación jurídica del demandante, no produjo efectos jurídicos directos, por el contrario, permitió seguir adelante con la actuación administrativa, como se pudo evidenciar de las pruebas señaladas previamente. 2.5.

Conclusión 33. Esta Subsección considera que el acto contenido en el Oficio 358146 del 19 de febrero de 2018 no es susceptible de control judicial por tratarse de uno de trámite que no definió la situación jurídica del demandante, lo anterior no excluye que en el estudio de los actos definitivos se analice el trámite previo de los mismos.

Por lo tanto, se confirmará el ordinal 1º del auto del 18 de septiembre de 2020 que rechazó la demanda respecto del control de legalidad del oficio antes mencionado, proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por las razones expuestas en la presente providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Segunda, Subsección B

RESUELVE

Primero. Confirmar el ordinal 1º del auto del 18 de septiembre de 2020 proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que rechazó la demanda de la referencia respecto del Oficio 358146 del 19 de febrero de 2018, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Notificar esta providencia en los términos del artículo 205 del CPACA.

Tercero. Una vez ejecutoriada esta providencia, por medio de la Secretaría de la Sección Segunda devolver el expediente al tribunal de origen. Cuarto. Dejar las anotaciones pertinentes en la plataforma digital Samai. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente 13 Radicado: 76001-23-33-000-2019-00906-01 (6809-2024) Demandante: Jorge Alfonso Pantoja Bravo JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. KBV