CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C CONSEJERO PONENTE: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., veintitrés (23) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 25000-23-36-000-2018-01045-01 (67708) Demandante: Cooperativa Multiactiva para los Profesionales del Sector Salud-CMPS y otro Demandado: Superintendencia Nacional de Salud-Supersalud Proceso: Reparación directa COMPETENCIA EN SEGUNDA INSTANCIA-La apelación se entiende interpuesta en lo desfavorable al apelante y el superior no podrá enmendar la providencia en la parte que no fue objeto del recurso.
Servicio público de salud-Actores del Sistema General de Seguridad Social. Superintendencia Nacional de Salud-Ente de dirección, vigilancia y control, atribuciones y funciones. Régimen de funcionamiento de la medicina prepagada (Decreto 1570 de 1993, Decreto 1486 de 1994 y 38 de la Ley 1438 de 2011). Plazo razonable dentro del proceso administrativo-Debe tenerse en cuenta la complejidad del asunto solicitado.
CARGA DE LA PRUEBA-Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que persiguen (artículo 167 CGP). COSTAS-Se condena a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación y la Sala tasará las agencias en derecho en segunda instancia, art. 188 del CPACA, 365 y 366 del CGP. Surtido el trámite de ley, sin que se observe causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 30 de julio de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó las pretensiones de la demanda.
SÍNTESIS DEL CASO En el año 2013, la Cooperativa Multiactiva para los Profesionales del Sector Salud-CMPS y la Fundación Universitaria Juan N. Corpas constituyeron la sociedad Sanalife Medicina Prepagada S.A.S. El 30 de septiembre de 2013, la sociedad solicitó a la Supersalud autorización para funcionar como prepagada, y dentro del proceso administrativo, la entidad pública hizo requerimientos técnicos, financieros, de calidad y jurídicos.
Finalmente, el 30 de septiembre de 2016, negó el permiso pedido y el 4 de octubre de 2016 confirmó la decisión. Radicación: 25000-23-36-000-2018-01045-01 (67708) Demandante: CMPS y otro Demandado: Supersalud Proceso: Reparación directa 2 Alegan falla del servicio de la Supersalud por mora en el trámite administrativo de habilitación para funcionar como medicina prepagada.
ANTECEDENTES La demanda El 9 de noviembre de 2018, la Cooperativa Multiactiva para los Profesionales del Sector Salud-CMPS y la Fundación Universitaria Juan N. Corpas presentaron demanda de reparación directa contra la Superintendencia Nacional de Salud –en adelante Supersalud– para que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas: «2.1.
Que se declare que la entidad del Estado la Superintendencia Nacional de Salud es responsable por la falla en el servicio al haber decidido una solicitud del particular, Sanalife Medicina Prepagada S.A.S., de manera negligente, en un término de tres años y 4 días sin ninguna justificación para ello. 2.2. Que como consecuencia de lo anterior, la Superintendencia Nacional de Salud reconozca y pague a cada uno de los demandantes la suma de siete mil quinientos millones de pesos ($7.500.000.000) o la suma adicional que se llegare a probar, que corresponde al valor del daño emergente producido por la falla en el servicio del estado en cabeza de la Superintendencia Nacional de Salud, por la dilación injustificada para decidir de fondo y de manera definitiva la solicitud de autorización. 2.3.
Que como consecuencia de la falla en el servicio del Estado en cabeza de la Superintendencia Nacional de Salud, esta reconozca y pague a cada uno de los solicitantes el valor de tres mil doscientos millones de pesos ($3.200.000.000), o la suma adicional que se llegare a demostrar, como lucro cesante, derivado de los rendimientos y la utilidad esperada por la inversión efectuada en la sociedad Sanalife Medicina Prepagada S.A.S.»1.
Hechos Los demandantes afirmaron que el 14 de junio de 2013, la Cooperativa Multiactiva para los Profesionales del Sector Salud-CMPS y la Fundación Universitaria Juan N. Corpas constituyeron la sociedad Sanalife Medicina Prepagada S.A.S., y el 30 de septiembre de 2013, la sociedad solicitó a la Superintendencia Nacional de Salud-Supersalud autorización para funcionar y prestar servicios como medicina prepagada. 1 F. 19-20 c. 1.
Radicación: 25000-23-36-000-2018-01045-01 (67708) Demandante: CMPS y otro Demandado: Supersalud Proceso: Reparación directa 3 Señalaron que, dentro del trámite del proceso administrativo, la entidad hizo varios requerimientos y visitas a la sociedad Sanalife S.A.S., para verificar los componentes técnicos, financieros, de calidad y jurídicos.
Por su parte, la sociedad Sanalife Medicina Prepagada S.A.S. solicitó en varias oportunidades a la entidad pública que agilizara el proceso, tuvieran en cuenta los documentos entregados y subsanados y que emitieran un pronunciamiento de fondo. Finalmente, agregaron que el 14 de septiembre de 2016, por Resolución No. 2797, la Supersalud negó a Sanalife S.A.S. la habilitación para funcionar como entidad de medicina prepagada.
El 4 de octubre siguiente, la Supersalud confirmó la anterior decisión. Alegan falla del servicio por la dilación injustificada de la Supersalud para pronunciarse de fondo y de manera definitiva sobre la solicitud de autorización elevada por Sanalife S.A.S. Esta circunstancia, según la demanda, generó una pérdida económica a la sociedad por gastos preoperativos.
Resaltaron que la solicitud fue radicada en septiembre de 2013 y que el trámite administrativo duró más de 36 meses sin justificación alguna. Expusieron que la ineficiencia administrativa desconoció lo dispuesto en el Decreto 1570 de 1993, norma que dispone un plazo de 30 días hábiles para dar respuesta a la solicitud de funcionamiento.
Además, indicaron que la demora en el proceso afectó derechos fundamentales de los demandados y ocasionó un impacto en el flujo económico por gastos preoperativos, de infraestructura física, tecnológica y de recursos humanos2. Contestación de la demanda La Superintendencia Nacional de Salud, al oponerse a las pretensiones, señaló que no estaba probada la falla del servicio ni el nexo causal con el daño. Adujo que la mora alegada no tuvo lugar, porque el procedimiento administrativo se ajustó a la ley y contó con solicitudes legítimas.
En efecto, dentro de las obligaciones de la entidad, como autoridad de inspección, vigilancia y control en el sistema de salud, estaba la de verificar los componentes propios del trámite: (i) legal (ii) reputacional (iii) operativo (iv) de norma técnica y (v) financiero. Agregó que en el curso del proceso administrativo no hubo periodo de inactividad: se solicitaron, decretaron, practicaron y valoraron pruebas; tuvo lugar una supervisión institucional constante a los documentos requeridos y entregados por la solicitante. 2 F. 12-22 c. 1.
Radicación: 25000-23-36-000-2018-01045-01 (67708) Demandante: CMPS y otro Demandado: Supersalud Proceso: Reparación directa 4 Estas circunstancias, imputables única y exclusivamente al proceso mismo (y a sus reglas), incidieron en el transcurso del tiempo que se tomó la entidad demandada para adelantar y resolver la actuación administrativa relativa a la solicitud de autorización presentada por la sociedad Sanalife S.A.S. Finalmente, la demandada puso de presente que el término de 30 días hábiles previstos en el Decreto 1570 de 1993, para definir un permiso de funcionamiento, no era aplicable a este caso en concreto, habida cuenta que esta regla solo abarcaba las peticiones de organizaciones solidarias, de utilidad común, cooperativas, cajas de compensación familiar o de seguridad y previsión social de derecho privado con interés de operar programas de medicina prepagada.
De manera que, para el caso de la sociedad demandante, no existía término legal para emitir un pronunciamiento de fondo3. Sentencia de primera instancia El 30 de julio de 2021, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió sentencia en la que negó las pretensiones de la demanda, porque no se probó una dilación injustificada de la Supersalud dentro del trámite administrativo de habilitación de funcionamiento para brindar servicios de medicina prepagada.
Consideró que estaba probado que las demandantes (Cooperativa Multiactiva para los Profesionales del Sector Salud-CMPS y la Fundación Universitaria Juan N. Corpas) sufrieron un daño patrimonial, porque invirtieron recursos en la creación de una empresa y tuvieron que dotarla del patrimonio mínimo exigido por la ley, previo a solicitar la autorización para funcionar como una clase de medicina prepagada.
Sin embargo, estimó que esa afectación económica no constituyó un daño antijurídico, porque no fue el resultado de una irregularidad administrativa. Sostuvo que la sola solicitud no constituía un derecho adquirido a las demandantes en el sentido de que su petición sería decidida de forma afirmativa, en otras palabras, que la solicitud de funcionamiento no garantizaba la certeza de que sería otorgado.
Para ello, la interesada debía someterse a unas reglas previas para su legitimación y, además, cumplir los requerimientos documentales de la Supersalud para evaluar la aptitud legal, reputacional, financiera y técnica de la sociedad peticionaria. 3 F. 11-47 c. 1. Radicación: 25000-23-36-000-2018-01045-01 (67708) Demandante: CMPS y otro Demandado: Supersalud Proceso: Reparación directa 5 Sobre la mora para proferir un pronunciamiento de fondo, el Tribunal estimó que no hubo un periodo de inactividad dentro del trámite administrativo.
En efecto, el tiempo que la entidad empleó para estudiar y resolver la solicitud de la parte demandante estuvo justificado en razones de inspección y control de quienes prestan o pretenden brindar servicios de salud. En desarrollo de esta función legal, la Superintendencia Nacional de Salud pidió a Sanalife S.A.S. la entrega de documentos, la subsanación de otros ya aportados, requirió a otras delegadas un concepto de acuerdo al área de especialidad y algunas de esas dependencias dieron concepto negativo para la habilitación de la sociedad como administradora y prestadora de planes de medicina prepagada.
El Tribunal señaló que, el 15 de marzo de 2014, uno de los accionistas de Sanalife S.A.S. hizo un cambio de su razón social, circunstancia que implicó una reforma a los estatutos e incidió en la duración del trámite por la necesidad de nueva documentación. Advirtió, además, que como uno de los accionistas de Sanalife S.A.S. era una institución educativa (Fundación Universitaria Juan N. Corpas), se requería del concepto previo del Ministerio de Educación, actuación que también incidió en el transcurso del tiempo.
Finalmente, expuso que el término de 30 días hábiles contenido en el Decreto 1570 de 1993 debía contarse desde que la sociedad solicitante suministrara la documentación requerida, para evaluar la responsabilidad, idoneidad y solvencia patrimonial de quien participa en el proceso4. Recurso de apelación La parte demandante interpuso recurso de apelación contra la sentencia y alegó que estaba probada la falla del servicio por mora y el nexo causal con el daño. Al respecto, manifestó que la sentencia analizó la duración del trámite administrativo bajo la óptica de un plazo razonable, pero el estudio debió centrarse en una mora administrativa o demora injustificada dentro del proceso.
Señaló que la Superintendencia Nacional de Salud tenía “concepto de no viabilidad” desde diciembre de 2013 y solo hasta 2016 profirió decisión definitiva. La demora, explicó el recurso, incidió en que la demandante sufriera una pérdida económica injustificada, porque tuvieron que ajustar elementos presupuestales, técnicos y de recursos humanos para cumplir con los requisitos de ley. 4 F. 385-428 c. principal.
Radicación: 25000-23-36-000-2018-01045-01 (67708) Demandante: CMPS y otro Demandado: Supersalud Proceso: Reparación directa 6 La recurrente agregó que, si la administración conocía los riesgos de la sociedad solicitante, los cuales no se discuten en esa acción, sin justificación alguna se tardó dos años para emitir un pronunciamiento de fondo.
Al respecto, indicó que con los elementos jurídicos y técnicos con los que contaba en diciembre de 2013, incluidos dentro del concepto de no viabilidad, la entidad podía expedir la resolución pertinente en cualquier sentido. En ese sentido, el tiempo que se tomó la Supersalud para proferir un acto administrativo definitivo fue innecesario, no se justificó y afectó la seguridad jurídica y económica de Sanalife S.A.S., por los costos adicionales en los que tuvo que incurrir mientras esperaba una decisión definitiva5.
Trámite de segunda instancia El 29 de septiembre de 2021, el Tribunal concedió el recurso de apelación6 y, el 3 de diciembre de 2021, el Despacho lo admitió y ordenó el ingreso para fallo (art. 67 de la Ley 2080 de 20217. Las partes y el Ministerio Público guardaron silencio8. CONSIDERACIONES 1. La demanda se presentó el 9 de noviembre de 2018, por lo tanto, el régimen aplicable es el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –en adelante, CPACA–.
Conforme al artículo 308 del CPACA9, este código empezó a regir el 2 de julio de 2012 y solo se aplica a los procedimientos y actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a su entrada en vigencia. Adicionalmente, conforme al artículo 306 de este código10, en los aspectos no contemplados se seguirá el Código General del Proceso –en adelante, CGP– en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 5 F. 431-440 c. principal 6 F. 444-445 c. principal. 7 F. 451 c. principal. 8 F. 740 c. principal.
También consultar índice 08 Samai. 9 «Artículo 308. Régimen de transición y vigencia. El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012. Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia. Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior». 10 «Artículo 306.
Aspectos no regulados. En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo». Radicación: 25000-23-36-000-2018-01045-01 (67708) Demandante: CMPS y otro Demandado: Supersalud Proceso: Reparación directa 7 Presupuestos procesales Jurisdicción y competencia 2.
La jurisdicción contenciosa administrativa conoce de las controversias cuando se demande la ocurrencia de un daño cuya causa sea una acción u omisión de una entidad estatal, según el artículo 104 del CPACA11. El Consejo de Estado es competente en segunda instancia para estudiar este asunto de conformidad con el artículo 150 del CPACA12, según el cual conoce de los recursos de apelación contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos.
Así mismo, esta Corporación es competente en razón a la cuantía, porque el valor de la pretensión material mayor supera los 500 SMLMV exigidos por el artículo 152.6 del CPACA13, esto es, $414.058.000.14. Medio de control procedente 3. La reparación directa es el medio de control idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado cuando el daño invocado proviene de un hecho, omisión, operación administrativa o cualquier otra actuación estatal distinta a un contrato estatal o un acto administrativo15, cuya legalidad no se cuestiona.
En este caso el medio de control de reparación directa es el que resulta procedente, por reclamarse el daño derivado de la presunta omisión y retardo de la Superintendencia Nacional de Salud en el trámite de expedición de permiso de funcionamiento a una entidad que pretendía ofrecer y suministrar servicios de medicina prepagada. Demanda en tiempo 11 «Artículo 104.
De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.
Igualmente conocerá de los siguientes procesos: 1. Los relativos a la responsabilidad extracontractual de cualquier entidad pública, cualquiera que sea el régimen aplicable […]». 12 «Artículo 150. Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia y cambio de radicación. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación […]». 13 «Artículo 152.
Competencia de los tribunales administrativos en primera instancia. Los Tribunales Administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: […] 6. De los de reparación directa, inclusive aquellos provenientes de la acción u omisión de los agentes judiciales, cuando la cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes […]». 14 Suma que se obtiene de multiplicar el salario mínimo de 2018, $828.116, por 500. 15 Excepcionalmente la jurisprudencia ha aceptado la procedencia de dicha acción por daños causados por actos administrativos respecto de los cuales no se discute su legalidad.
Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 17 de junio de 1993, Rad. 7.303 y sentencia del 8 de marzo de 2007, Rad. 16.421. Radicación: 25000-23-36-000-2018-01045-01 (67708) Demandante: CMPS y otro Demandado: Supersalud Proceso: Reparación directa 8 4. El término para formular pretensiones, en reparación directa, según el literal i) del artículo 164.2 del CPACA es de dos años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia. La demanda se interpuso en tiempo –9 de noviembre de 2018– porque la demandante conoció el daño el 4 de octubre de 2016, fecha en la que quedó ejecutoriada la Resolución No. 002797, que culminó el trámite administrativo de solicitud de autorización para funcionar como entidad prestadora del servicio de medicina prepagada.
En esa fecha, entonces, hubo un pronunciamiento de fondo y definitivo por parte de la administración. En efecto, el 10 de septiembre de 2018 se presentó la solicitud de conciliación prejudicial, diligencia que suspendió el término de caducidad hasta el 8 de noviembre siguiente, fecha en la que se declaró fallida la audiencia16. Al día siguiente, se interpuso la demanda.
Legitimación en la causa 5. La Corporación Multiactiva para los Profesionales de la Salud-CMPS y la Fundación Universitaria Juan N. Corpas son las personas sobre las que recae el interés jurídico que se debate en este proceso, ya que fueron quienes, por escritura pública, crearon la sociedad Sanalife Medicina Prepagada S.A.S., sociedad que solicitó certificado de funcionamiento y sufrió un presunto daño por la alegada “mora injustificada” de la Supersalud.
La Superintendencia Nacional de Salud-Supersalud está legitimada en la causa por pasiva, pues tiene a su cargo la función de otorgar el permiso requerido por la ley para la operación y funcionamiento de entidades que prestan o pretenden brindar servicios de planes de salud (Decreto 1570 de 1993). Problema jurídico 6. Corresponde a la Sala determinar si, dentro de un trámite administrativo de 16 F. 1 c. 2.
Radicación: 25000-23-36-000-2018-01045-01 (67708) Demandante: CMPS y otro Demandado: Supersalud Proceso: Reparación directa 9 solicitud de autorización para funcionar como entidad prestadora del servicio de medicina prepagada, se presentó una dilación injustificada por parte de la Superintendencia Nacional de Salud.
Análisis de la Sala 7. Como la sentencia fue recurrida por la demandante, la Sala estudiará el asunto de conformidad con el artículo 328 del CGP, es decir, en los puntos del recurso de la demandante y, sobre todo, en los que tiene interés para recurrir. Este último aspecto es importante porque en primera instancia el Tribunal Administrativo de Cundinamarca encontró probada una “afectación económica preoperativa” de la sociedad Sanalife Medicina Prepagada S.A.S. –que pretendía prestar servicios de salud prepagada– y la apelación solo se centró en el estudio de la mora dentro de un proceso administrativo para obtención de certificado de funcionamiento.
De manera que este es el único alcance del juez de segunda instancia, dado que la apelación se entiende interpuesta en lo desfavorable al apelante. Servicio público de salud y actores del sistema 8. La atención de la salud es un servicio público a cargo del Estado (art. 49 de la Constitución Política de Colombia)17, que comprende la prevención de enfermedades, promoción del cuidado y la recuperación de los pacientes.
La dirección y reglamentación de este servicio se fundamentan en los postulados de eficiencia, universalidad y solidaridad. En la prestación del servicio pueden participar entidades públicas y organizaciones privadas, sujetas a vigilancia y control. A su vez, las competencias relacionadas con las diferentes facetas en las que se debe prestar el servicio se encuentran distribuidas entre los niveles territoriales, conforme a los postulados de coordinación, subsidiariedad y concurrencia (art. 288 de la C.P.18). 17 «Artículo 49.
Modificado Acto Legislativo 2 de 2009, artículo 1º. La atención de la salud y el saneamiento ambiental son servicios públicos a cargo del Estado. Se garantiza a todas las personas el acceso a los servicios de promoción, protección y recuperación de la salud. Corresponde al Estado organizar, dirigir y reglamentar la prestación de servicios de salud a los habitantes y de saneamiento ambiental conforme a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad.
También, establecer las políticas para la prestación de servicios de salud por entidades privadas, y ejercer su vigilancia y control. Así mismo, establecer las competencias de la Nación, las entidades territoriales y los particulares y determinar los aportes a su cargo en los términos y condiciones señalados en la ley. Los servicios de salud se organizarán en forma descentralizada, por niveles de atención y con participación de la comunidad.
La ley señalará los términos en los cuales la atención básica para todos los habitantes será gratuita y obligatoria. Toda persona tiene el deber de procurar el cuidado integral de su salud y de su comunidad […]». 18 «Artículo 288. La ley orgánica de ordenamiento territorial establecerá la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales.
Las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales serán Radicación: 25000-23-36-000-2018-01045-01 (67708) Demandante: CMPS y otro Demandado: Supersalud Proceso: Reparación directa 10 La Nación tiene a cargo la planeación y dirección del sistema nacional de salud y las entidades territoriales deben disponer lo necesario para la atención de pacientes y el subsidio a la demanda.
Por su parte, los particulares –afiliados y beneficiarios del sistema–, en general “los asegurados”, deben aportar dinero, en la forma y condiciones que señale la ley, sin perjuicio de la regulación que determina cómo se brinda la atención básica-gratuita a todos los habitantes del territorio (art. 49 de la C.P.). Conforme al artículo 155 de la Ley 100 de 1993, el Sistema General de Seguridad Social en Salud está integrado por (i) organismos de dirección, vigilancia y control;
(ii) organismos de administración y financiación (Entidades Promotoras de Salud, Direcciones Seccionales, Distritales y Locales de Salud y el Fondo de Solidaridad y Garantía-FOSYGA, hoy Adres; (iii) institucionales prestadoras de servicios de Salud, públicas, mixtas o privadas; (iv) entidades adscritas a los Ministerios de Salud y del Trabajo;
(v) los empleadores, los trabajadores, sus organizaciones; (vi) los trabajadores independientes que cotizan al sistema contributivo y los pensionados; (vi) los beneficiarios del Sistema General de Seguridad Social en Salud, en todas sus modalidades; (vii) los Comités de Participación Comunitaria 'COPACOS' creados por la Ley 10 de 1990 y (viii) las organizaciones comunales que participen en los subsidios de salud.
Son organismos de dirección, vigilancia y control: a) los Ministerios de Salud y Trabajo; b) el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud; c) la Superintendencia Nacional de Salud; d) los Organismos de Administración y Financiación. La Superintendencia Nacional de Salud como ente de dirección, vigilancia y control 9. La Superintendencia Nacional de Salud, que, como se dijo, forma parte del Sistema General de Seguridad Social, es un organismo adscrito al Ministerio de Salud, dentro del marco de la autonomía administrativa y financiera que le señala la ley (artículo 5 Ley 10 de 1990). ejercidas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en los términos que establezca la ley».
Radicación: 25000-23-36-000-2018-01045-01 (67708) Demandante: CMPS y otro Demandado: Supersalud Proceso: Reparación directa 11 Conforme al Decreto Ley 1472 de 1990, era la autoridad técnica en materia de inspección, vigilancia y control de: a) la calidad y eficiencia de la prestación de los servicios de Salud de los Seguros Sociales Obligatorios, de la Previsión Social, la Medicina Prepagada y de las Entidades que contratan servicios de salud con el subsector oficial del sector salud y las cajas de compensación familiar; b) sobre la liquidación, recaudo, giro, cobro y utilización de los recursos que se apliquen a tales actividades y demás acciones de la salud, cualquiera que sea su origen; y, c) la eficiencia en la obtención y aplicación de los recursos en las entidades del subsector oficial del sector salud, agregando nuevos sujetos, como son: las Entidades de Previsión, Empresas de Medicina Prepagada, Cajas de Compensación Familiar (salud) y, Licoreras (Decreto Ley 1472 de 1990).
El Decreto 2165 de 1992 reestructuró la Superintendencia Nacional de Salud y estableció, como objetivo de la entidad, que es la autoridad técnica de inspección, vigilancia y control en relación con el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias a que están sujetas: (i) las entidades que prestan servicios de salud, (ii) las que prestan servicios de medicina prepagada, y (iii) las Cajas de Compensación Familiar.
Asimismo, le corresponde la eficiencia en la obtención y aplicación de los recursos de las entidades del Subsector Oficial del Sector Salud, y en la liquidación, recaudo, giro, cobro y utilización de los recursos fiscales y demás arbitrios rentísticos, cualquiera que sea su origen, con destino a la prestación de los servicios de salud.
Luego de expedida la Ley 100 de 1993, mediante el Decreto 1259 de 1994, que volvió a reestructurar la Superintendencia Nacional de Salud, se amplió el espectro de inspección, vigilancia y control al Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito-SOAT, FOSYGA, Entidades Promotoras de Salud-EPS (Régimen Contributivo y Subsidiado), Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud–IPS, empleadores y entidades territoriales (departamentos, distritos y municipios).
En el año 2007, con la entrada en vigencia de la Ley 1122, que creó el Sistema de Inspección, Vigilancia y Control del Sistema General de Seguridad Social en Salud, la Superintendencia Nacional de Salud quedó como director y cabeza de ese sistema, y tiene a su cargo los siguientes ejes: financiamiento, aseguramiento, prestación de servicios de atención en salud pública, atención al usuario; participación social, acciones y medidas especiales, información y focalización de los subsidios en salud.
Adicionalmente, le otorgaron facultades de función Radicación: 25000-23-36-000-2018-01045-01 (67708) Demandante: CMPS y otro Demandado: Supersalud Proceso: Reparación directa 12 jurisdiccional y de conciliación, para atender las necesidades de los usuarios del sistema y la vigilancia sobre nuevos actores como lo son los regímenes especiales y exceptuados.
Posteriormente, por medio del Decreto 2462 de 2013, se reestructuró de nuevo la Superintendencia de Salud y hubo un cambio en la filosofía de la entidad para orientarse más a la protección de los derechos de los usuarios del Sistema de Salud. Adicionalmente se fortaleció la delegada de Supervisión Institucional, encargada de realizar funciones de inspección y vigilancia y se separaron las facultades sancionatorias.
El decreto creó, además, una Superintendencia Delegada de Riesgos, con el fin de identificar los riesgos de funcionamiento de los vigilados en materia operativa, tecnológica, jurídica y de salud, estudio que implica, no sólo un seguimiento a las entidades existentes, sino un análisis previo de quien pretendiera entrar a ser parte del sistema para administrar y prestar servicios de salud.
Régimen de funcionamiento del sistema de medicina prepagada 10. Ahora bien, dentro del ámbito de control y vigilancia de la Superintendencia Nacional de Salud, se encuentran las entidades que prestan servicios de medicina Prepagada (artículo 2 Decreto 1486 de 1994 y 38 de la Ley 1438 de 2011), se estudiará la definición, naturaleza jurídica y el régimen legal que regula este sistema prepagado.
Conforme al artículo 1° del Decreto 1570 de 1993, se entiende por medicina prepagada el sistema organizado y establecido por entidades autorizadas para la gestión de la atención médica y de la prestación de los servicios de salud o para atender directa o indirectamente estos servicios, que son incluidos en un plan de salud preestablecido, mediante el cobro de un precio regular previamente acordado.
En ese orden, quien pretenda prestar servicios de medicina prepagada, deberá constituir una de tales entidades y, además, y sobre todo, obtener el respectivo certificado de funcionamiento de la Superintendencia Nacional de Salud. En otras palabras, antes de entrar al sistema prepagado, la institución o sociedad interesada debe ser previamente habilitada por la Supersalud (en su ejercicio de vigilancia y control).
Radicación: 25000-23-36-000-2018-01045-01 (67708) Demandante: CMPS y otro Demandado: Supersalud Proceso: Reparación directa 13 El procedimiento para la obtención del certificado está regulado por el mismo Decreto 1570 de 1993 (modificado en algunos apartes por el Decreto 1486 de 1994), y también será aplicable a las organizaciones solidarias, de utilidad común, las cooperativas y las cajas de compensación familiar o las de seguridad y previsión social de derecho privado que pretendan operar dependencias o programas de medicina prepagada (artículo 2).
En ese marco, según lo dispuesto en el artículo 2 del Decreto 1570 de 1993, quienes se propongan prestar servicios de medicina prepagada, deben presentar una solicitud ante la Supersalud, acompañado de la siguiente documentación: a) Copia de los estatutos sociales, según la naturaleza de la entidad; b) El monto del capital, que no será menor al requerido por las disposiciones pertinentes de ese Decreto; c) La hoja de vida de las personas que se han asociado y de las que actuarían como administradores, así como la información que permita establecer su carácter, responsabilidad, idoneidad y situación patrimonial; d) Estudio sobre la factibilidad de la empresa, dependencia o programa el cual deberá demostrar la viabilidad financiera de la empresa, las tarifas proyectadas de acuerdo con los niveles de clientela estimados en los dos años iniciales, sistema de auditoría médica a implantar, una proyección del presupuesto para el primer año y copia de los planes de salud respectivos que proporcionará en el mercado, y e) La información adicional que requiera la Superintendencia Nacional de Salud para los fines previstos en el numeral 5 de ese artículo.
El mismo Decreto 1570, en el numeral 4 del artículo 2, dispone que, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes al recibo de la documentación completa a que hace alusión el numeral precedente, el Superintendente Nacional de Salud autorizará la publicación de un aviso sobre la intención de obtener el certificado de funcionamiento para la entidad, dependencia o programa correspondiente, en un diario de amplia circulación nacional, en el cual se exprese a lo menos, el nombre de las personas que se asociaron, el nombre de la institución, dependencia o programa, el monto de su capital y el lugar en donde haya de funcionar, todo ello de acuerdo con la información suministrada en la solicitud.
El aviso será publicado por cuenta de los interesados en dos ocasiones, con un intervalo no superior a siete (7) días, con el propósito de que los terceros puedan presentar oposiciones en relación con dicha intención, a más tardar dentro de los Radicación: 25000-23-36-000-2018-01045-01 (67708) Demandante: CMPS y otro Demandado: Supersalud Proceso: Reparación directa 14 diez (10) días siguientes a la fecha de la última publicación. De la oposición se dará traslado inmediato al solicitante.
Ahora bien, recibida la documentación completa (conforme a los requisitos de ley y a los requerimientos de la entidad), el Superintendente Nacional de Salud deberá resolver la solicitud dentro de los treinta (30) días hábiles siguientes. Se reitera, siempre y cuando los peticionarios hayan suministrado la información requerida. Entonces, si la solicitud satisface los requisitos legales y la Supersalud, a través de su superintendente, se cerciora del carácter, responsabilidad, idoneidad y solvencia patrimonial de la persona que participe en el procedimiento, se concederá la autorización para el ejercicio de la actividad.
En ese sentido, la entidad podrá desarrollar actividades sólo si cuenta con el certificado de funcionamiento. Este certificado, a su vez, no constituye un derecho adquirido para la institución o sociedad solicitante, comoquiera que podrá ser revocado o suspendido por la autoridad que lo otorgó en los eventos previstos en el artículo 3 del Decreto 1570 de 1993.
Otorgado el permiso a la razón social de las empresas, o a la denominación que se le dé a los programas o dependencias que presten servicios de Medicina Prepagada, se agregará la expresión "Medicina Prepagada", de acuerdo con su objeto social y con la calificación que se les asigne en el registro de la Superintendencia Nacional de Salud.
En su publicidad, deberán siempre mencionar que se encuentran vigiladas por la Superintendencia Nacional de Salud, en caracteres visibles. Así, las Cámaras de Comercio deberán abstenerse de inscribir una sociedad que en su objeto social incluya cualquier modalidad de servicio de salud prepagado, hasta tanto presenten el certificado de funcionamiento expedido por la Superintendencia Nacional de Salud (artículos 2 y 4 del Decreto 1570 de 1993).
En materia de competencia para la expedición del certificado, el artículo 22 del Decreto 2462 de 2013 prevé que corresponde al Despacho del Superintendente Delegado para la Supervisión Institucional, como director de inspección y vigilancia de las Entidades Administradoras de Planes de Beneficios-EAPB o las que hagan sus veces, entre otras atribuciones, verificar el cumplimiento de los requisitos para recomendar al Superintendente Delegado la autorización, revocatoria o suspensión del certificado de funcionamiento o habilitación de las Entidades Administradoras de Planes de Beneficios-EAPB, o las que hagan sus Radicación: 25000-23-36-000-2018-01045-01 (67708) Demandante: CMPS y otro Demandado: Supersalud Proceso: Reparación directa 15 veces, cualquiera que sea su naturaleza o régimen, empresas de medicina prepagada o ambulancia pre-pagada, de conformidad con las normas vigentes.
El plazo razonable dentro del proceso administrativo 10. Tratándose de la responsabilidad del Estado por violación al plazo razonable dentro de una actuación administrativa, el Consejo de Estado ha sostenido que la existencia de plazos o términos dentro del procedimiento administrativo suponen una garantía del debido proceso de los administrados para que sus peticiones sean resueltas dentro del término que la ley ha previsto para ese fin.
Esto, a su vez, implica la existencia de un derecho (en cabeza de los administrados) de tener un juicio (procedimiento) sin dilaciones injustificadas (art. 29 de la Constitución) y una protección a la seguridad jurídica. En esa línea, el desconocimiento del plazo razonable en trámites administrativos constituye una fuente de responsabilidad extracontractual del Estado, no porque se trate de una conducta ilícita o ilegal, sino porque implica el incumplimiento del deber de decidir un asunto dentro del término legal.
Ahora bien, desconocer el plazo razonable no surge de un análisis automático de los plazos y términos legales, puesto que eso sería desconocer el discurrir dinámico de la administración pública y de la demanda de sus servicios. Es así que, el término que se tome la Administración para atender las solicitudes debe abordarse a partir de factores internos y externos en los que se presta el servicio, entendidos estos como instrumentos, herramientas o circunstancias que tienen incidencia en el curso del tiempo.
De allí que no todo retardo es una irregularidad, porque en él pudieron incidir factores externos como congestión, recurso humano, número de peticiones, necesidades de etapas, entre otros. Al respecto, ha dicho la jurisprudencia: (…) el derecho a un juicio “procedimiento” sin dilaciones injustificadas es de aquellas garantías que hacen parte del núcleo duro o strictu sensu del derecho al debido proceso, máxime si estamos frente a un procedimiento sancionatorio agrario como es la extinción del dominio.
La garantía a un juicio o procedimiento administrativo sin dilaciones injustificadas se encuentra positivizada en el ordenamiento jurídico interno, se insiste, en el artículo 29 de la Constitución Política, y en el ámbito internacional en los artículos 7.5 y 8.1 de la Convención Americana de Derechos Humanos. Por lo tanto, existen normas jurídicas válidas que consagran la garantía analizada, y que se ubican en la cúspide del sistema jurídico y cuyo incumplimiento por manifestaciones Radicación: 25000-23-36-000-2018-01045-01 (67708) Demandante: CMPS y otro Demandado: Supersalud Proceso: Reparación directa 16 normativas inferiores se sancionan con la inconstitucionalidad y posterior inexequibilidad de las mismas, es decir, su expulsión del ordenamiento jurídico.
Tratándose del retardo en la resolución de los conflictos –en sede administrativa o judicial– ha señalado la doctrina que ello constituye un servicio deficiente que genera los siguientes efectos adversos: 1. Se impide que los conflictos finalicen adecuadamente, lo cual incentiva la aplicación de la fuerza por propia mano, 2. Se incrementa la inseguridad jurídica, 3.
Se desincentiva la inversión extranjera y nacional y se afecta el crecimiento de los mercados, 4. Se daña la credibilidad del sistema judicial, 5. Se estimula el incumplimiento de la ley, 6. Se retrasa la investigación, desarrollo e implantación de nuevas tecnologías, y 7. Se hace inviable la convivencia pacífica de la comunidad. Es evidente que, el desconocimiento del plazo razonable en asuntos administrativos –al igual que en materia judicial– constituye una fuente de responsabilidad extracontractual del Estado por la violación. En este caso, la culpa no está asociada a un comportamiento ilícito o ilegal por parte de los funcionarios administrativos o judiciales, sino por la falla del servicio prestacional de adoptar, dentro del término legal, decisiones definitivas que permitan su censura a través de los recursos procedentes –en la vía administrativa o judicial–.
Ahora bien, para la determinación de qué se entiende por “violación o desconocimiento del plazo razonable” corresponde al juzgador analizar las condiciones de tiempo, modo y lugar, así como los factores internos y externos en los que se presta el servicio, en otros términos, con qué instrumentos o herramientas se contaba para adoptar la decisión y, por lo tanto, si no existen circunstancias que justifiquen el retardo en la definición del asunto administrativo o jurisdiccional.
De modo que, no toda tardanza es indebida porque pueden existir razones que la justifiquen y que conduzcan al operador jurídico a la conclusión de que no se vulneró el artículo 29 de la Constitución Política, conclusión a la que arribó el juez constitucional al señalar que la mora judicial no desconoce el derecho a un juicio en un plazo razonable si existen factores que justifiquen el sobrepasar los términos fijados en la ley (v.gr. la congestión judicial, las resolución de peticiones formuladas por las partes, la petición de los agentes del Ministerio Público para estudiar el proceso, etc.)19.
En esa línea de pensamiento, para poder predicar la existencia de una dilación injustificada de una decisión administrativa o judicial, a la luz del artículo 29 de la Constitución Política, es preciso que se constate la configuración de los siguientes presupuestos: i) los términos fijados en la ley deben haberse sobrepasado, comoquiera que las normas que los señalan obligan no sólo a los administrados, sino a la administración pública, ii) la tardanza en la toma de la decisión no debe tener causa o motivo que la justifique, iii) la mora debe ser producto de una omisión de los funcionarios administrativos que tienen a su cargo el impulso o la decisión administrativa, y iv) la violación del plazo vencido debe catalogarse como desproporcionada frente al trámite respectivo.
Frente a este último aspecto, es importante indicar que son dos los factores que determinan la razonabilidad o no del plazo: i) la duración de trámites o procesos similares al que es objeto de juzgamiento, y ii) el estudio riguroso de las circunstancias fácticas para aplicar estrictamente las reglas de la experiencia20. 19 Corte Constitucional, sentencia T-612 de 2003. 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 7 de noviembre de 2012, exp. 37046, M.P. Enrique Gil Botero.
Sobre este tema, también consultar la sentencia del 23 de marzo de 2017, Rad. 38054. Radicación: 25000-23-36-000-2018-01045-01 (67708) Demandante: CMPS y otro Demandado: Supersalud Proceso: Reparación directa 17 La Sección Tercera del Consejo de Estado en una reciente decisión señaló que en la razonabilidad el plazo también se debe tener en cuenta los aspectos técnicos de cada trámite: “31.
La razonabilidad del plazo se establece en cada caso particular y ex post, teniendo en cuenta criterios tales como la complejidad del asunto, la actividad procesal del interesado, la conducta de la autoridad competente, y la situación jurídica de la persona interesada. También pueden mediar factores tales como el volumen de trabajo de la entidad, las especificidades y temas técnicos de cada trámite, y el análisis de factores exógenos al proceso que puedan tener un impacto directo en el trámite y su duración. 32.
No se trata, entonces, de decidir la actuación en el menor tiempo posible sino de definirla en el tiempo necesario para la efectividad del derecho material que se persigue. En ese marco, de cara a las actuaciones administrativas, los términos para su tramitación y decisión deben considerar tanto la realización de los fines de la función administrativa como la efectividad y protección de los derechos de los administrados, sin privilegiar uno de ellos, pues en tal ecuación la realización de los fines de la función debe implicar la protección y realización de los derechos referidos.
De esta manera, entre otros, habrá de considerarse que el vencimiento de los términos procedimentales no implica que se esté ante una afrenta a la ley, pues dependiendo de las particularidades de cada actuación podrán ser necesarios mayores tiempos21”. Análisis del caso concreto 12. Según el recurso de apelación, la entidad demandada incurrió en una mora administrativa porque la Superintendencia Nacional de Salud tenía “concepto de no viabilidad” desde diciembre de 2013 y solo hasta el año 2016 profirió decisión definitiva en la que negó a Sanalife S.A.S. la autorización para funcionar como una entidad prestadora del servicio de medicina prepagada.
La demora, conforme dijo la recurrente, incidió en que la demandante sufriera una pérdida económica injustificada porque ajustaron elementos presupuestales, técnicos y de recursos humanos mientras se definía su situación jurídica. La demandante agregó que, si la Supersalud conocía los riesgos de la sociedad solicitante desde el año 2013, debió pronunciarse de fondo en esa fecha y no dilatar en el tiempo la respuesta.
La actuación se extendió innecesariamente y luego de dos años emitió un pronunciamiento de fondo. Con los elementos jurídicos y técnicos con los que contaba en diciembre de 2013, incluidos dentro del concepto de no viabilidad, la entidad podía expedir la resolución pertinente sin importar el sentido de la misma. En ese sentido, reiteró, el tiempo que se tomó la 21 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 1 de marzo de 2024, exp. 67106, M.P. José Roberto Sáchica.
Radicación: 25000-23-36-000-2018-01045-01 (67708) Demandante: CMPS y otro Demandado: Supersalud Proceso: Reparación directa 18 Supersalud para proferir un acto definitivo no se justificó y afectó la seguridad jurídica y económica de Sanalife S.A.S.22. 13. Los medios probatorios allegados oportunamente al proceso demuestran los siguientes hechos: 13.1.
El 14 de junio de 2013, la Corporación Multiactiva para los Profesionales de la Salud-CMPS (antes Cooperativa Nacional de Odontólogos-Coodontólogos) y la Fundación Universitaria Juan N. Corpas constituyeron la sociedad comercial Sanalife Medicina Prepagada S.A.S., registrada en la Cámara de Comercio el 26 de junio de 201323. 13.2. El 30 de septiembre de 2013, el representante legal de Sanalife Medicina Prepagada S.A.S., mediante escrito presentado ante la Superintendencia Nacional de Salud, solicitó permiso para funcionar como una entidad prestadora del servicio de medicina prepagada y para comercializar el plan “Sanalife VIP”24. 13.3.
El 31 de octubre de 2013, el Superintendente Delegado para la Atención en Salud (hoy Superintendente Delegado para la Supervisión Institucional) requirió a la Superintendencia Delegada para la Supervisión de Riesgos un concepto técnico en relación con la solicitud elevada por Sanalife Medicina Prepagada S.A.S. En la misma fecha, la Directora de Inspección y Vigilancia para las Entidades Administradoras de Planes de Beneficios exigió a la Dirección de Inspección y Vigilancia para Entidades de Orden Territorial emitir concepto técnico –en el ámbito de su competencia– sobre la misma solicitud de autorización de Sanalife Medicina Prepagada S.A.S. A su vez, la misma directora exigió a un asesor de la Delegada para la Supervisión Institucional un concepto jurídico frente a la misma solicitud25. 13.4.
El 6 de diciembre de 2013, la Superintendencia Delegada para la Supervisión de Riesgos emitió un concepto técnico por medio del cual concluyó: (i) que Sanalife Medicina Prepagada S.A.S. no contaba con el patrimonio exigido para su aprobación, esto es, de 12.000 SMLMV; (ii) las proyecciones de estados financieros y de afiliados “estaban sobreestimados y no eran viables”;
(iii) las 22 F. 431-440 c. principal 23 F. 2-7; 9-11 y 41-42 c. 2. 24 Según da cuenta copia auténtica de la Resolución n°. 001203 de 2016 (F. 45-51 c. 2). 25 F. 45-51 c. 2 Radicación: 25000-23-36-000-2018-01045-01 (67708) Demandante: CMPS y otro Demandado: Supersalud Proceso: Reparación directa 19 proyecciones de balances para cinco años no reflejaban las cuentas contables principales conforme al objeto social de medicina prepagada.
Este concepto, además, hizo reparos sobre documentos faltantes tales como: antecedentes de actas de máximos órganos de dirección sobre la conformación de la sociedad, el balance inicial de inicio de la sociedad y el origen de los recursos, estados financieros de Sanalife Medicina Prepagada S.A.S. con corte a 31 de agosto de 201326. 13.5.
El 9 de diciembre de 2013, la entidad demandada autorizó la publicación del aviso sobre la intención de Sanalife Medicina Prepagada S.A.S. de obtener el certificado de funcionamiento, y el 17 de diciembre de 2013 la sociedad interesada informó que había hecho la publicación en diario de circulación27. 13.6. El 31 de enero de 2014 se reunieron representantes de la empresa solicitante y de la Supersalud y un equipo técnico de la Superintendencia Delegada para la Supervisión Institucional.
En dichas reuniones, según la Resolución No. 0001203 de 2016, se socializaron los conceptos técnicos, se definieron compromisos y ajustes en componentes de calidad y jurídicos28. 13.7. El 5 de marzo de 2014, en reunión llevada a cabo en las instalaciones de la Supersalud, funcionarios de la Superintendencia Delegada para la Supervisión Institucional y de la Dirección de Inspección y Vigilancia para las Entidades Administradoras de Planes de Beneficios-EAPB explicaron a Sanalife Medicina Prepagada S.A.S. “las no conformidades” que persistían en los componentes técnicos y de garantía de calidad, y concedieron un plazo para subsanarlas.
El 12 de marzo siguiente, tuvo lugar una nueva reunión de socialización de conceptos técnicos y la sociedad interesada se comprometió a ajustar el componente financiero29. 13.8. El 13 de marzo, 8 y 14 de abril de 2014, Sanalife Medicina Prepagada S.A.S. entregó documentación dirigida a subsanar “las no conformidades” técnicas y financieras30. 26 F. 45-51 c. 2 27 Ibídem. 28 F. 46 c. 2. 29 F. 46 c. 2. 30 F. 46 c. 2.
Radicación: 25000-23-36-000-2018-01045-01 (67708) Demandante: CMPS y otro Demandado: Supersalud Proceso: Reparación directa 20 13.9. El 28 de mayo de 2014, la Supersalud profirió auto en el que ordenó una visita a las instalaciones de Sanalife Medicina Prepagada S.A.S. con el objeto de evaluar el componente jurídico, financiero y de garantía de calidad31. 13.10.
El 2 de julio de 2014, la Cooperativa Nacional de Odontólogos- Coodontólogos –accionista de Sanalife Medicina Prepagada S.A.S.– informó a la Supersalud que, con motivo de la reforma estatutaria aprobada el 15 de marzo de 2014, modificó su razón social a Cooperativa Multiactiva para los Profesionales de la Salud-CMPS. El 19 de agosto siguiente, la Dirección de Inspección y Vigilancia para las Entidades Administradoras de Planes de Beneficios-EAPB comunicó a la Cooperativa Coodontólogos que los cambios en la razón social de accionistas de solicitantes requerían visado previo del Despacho del Superintendente.
Además, al revisar los certificados de Cámara de Comercio aportados, evidenció otros dos cambios en su razón social: uno inscrito en enero de 2014 y otra inscrito en abril del mismo año32. 13.11. El 2 de octubre de 2014, Corporación Multiactiva para los Profesionales de la Salud-CMPS solicitó a la Supersalud autorización para modificación de estatutos en cuanto al cambio de razón social33.
La Superintendencia Delegada para la Supervisión de Riesgos advirtió a la Superintendencia Delegada para la Supervisión Institucional la situación sobre los cambios de razón social sin visado previo y la Superintendencia Delegada de Procesos Administrativos asumió el conocimiento de la solicitud de modificaciones estatutarias34. 13.12.
El 5 de enero de 2015, la Superintendencia Delegada para la Supervisión de Riesgos emitió concepto dentro de la actuación administrativa y recomendó al Superintendente Nacional de Salud negar la solicitud de habilitación a Sanalife Medicina Prepagada S.A.S. Conforme a la Resolución No. 001203 de 2016, la Delegada de Supervisión de Riesgos identificó cinco riesgos en contra de la solicitante: (i) Riesgo legal, debido a que los recursos de la Corporación Universitaria Juan N. Corpas tenían una finalidad descrita en la ley (educación superior) y, dentro de los archivos, no obra especificación de la forma en la que se destinarían los dineros que, en principio, son rentas de educación nacional. 31 F. 46 c. 2. 32 F. 46 c. 2. 33 F. 46 c. 2. 34 F. 46 c. 2.
Radicación: 25000-23-36-000-2018-01045-01 (67708) Demandante: CMPS y otro Demandado: Supersalud Proceso: Reparación directa 21 (ii) Riesgo reputacional, puesto que una de las representantes legales de los accionistas de Sanalife Medicina Prepagada S.A.S. se encontraba inhabilitada por la Procuraduría General de la Nación por indebida utilización de recursos de una EPS.
(iii) Riesgo financiero, por cuanto no cumple con el patrimonio mínimo requerido y las proyecciones financieras no contaban con soportes y claridad. (iv) Riesgo técnico, habida cuenta que “la nota técnica 2 no permitía una evaluación por no ajustarse a los criterios mínimos (claridad de parámetros, métodos y procedimientos técnicos y actuariales).
(v) Riesgo operativo, en la medida que el plan ofertado como complementario era similar al plan obligatorio de salud y podría recargar el sistema con servicios que no podría abarcar ni garantizar35. 13.13. En julio de 2015, el Ministerio de Educación, al interior de sus direcciones de vigilancia y jurídica, evaluó aspectos de su competencia (recursos de instituciones educativas) porque uno de los accionistas era una institución educativa vigilada36. 13.14.
El 31 de agosto de 2015, la Superintendencia Delegada para la Supervisión Institucional emitió concepto técnico en donde concluyó que Sanalife Medicina Prepagada S.A.S. no cumplía con los requisitos exigidos para optar por la autorización de funcionamiento como empresa prestadora del servicio de medicina prepagada. Así, recomendó al Superintendente Nacional de Salud no aprobar el permiso pedido37. 13.15.
El 8 de septiembre de 2015, el Subdirector de Inspección y Vigilancia del Ministerio de Educación conceptuó que las Instituciones de Educación Superior- IES no podían invertir sus recursos en una sociedad con ánimo de lucro por ser una actividad ajena a los propósitos de esa clase de instituciones38. Por su parte, el Jefe de la Oficina Jurídica del mismo ministerio, por medio de concepto del 17 35 F. 47 c. 2. 36 F. 47 c. 2. 37 F. 47 c. 2. 38 F. 47 c. 2.
Radicación: 25000-23-36-000-2018-01045-01 (67708) Demandante: CMPS y otro Demandado: Supersalud Proceso: Reparación directa 22 de septiembre de 2015, manifestó que, por regla general, los excedentes que resultaran de la función institucional de la respectiva IES debían invertirse en la misma finalidad educativa en los ejes de calidad, continuidad y cobertura de la prestación del servicio público de educación superior39. 13.16.
El 26 de abril de 2016, el Superintendente Nacional de Salud, después de evaluar las piezas que conformaban la actuación administrativa, expidió la Resolución No. 001203 de 2016, por medio de la cual (i) negó el certificado de ejercicio de la actividad de Sanalife Medicina Prepagada S.A.S.; (ii) negó la solicitud de aprobación del plan “Sanalife VIP”;
(iii) negó la comercialización del plan “Sanalife VIP”, y (iv) negó la aprobación de la minuta del contrato del Plan Sanalife Medicina Prepagada S.A.S.40. 13.17. El 3 de junio de 2016, Sanalife Medicina Prepagada S.A.S. interpuso recurso de reposición contra la Resolución No. 001203 de 2016. El 14 de septiembre de 2016, el Superintendente Nacional de Salud confirmó en su integridad la Resolución No. 001203 de 2016, que negó la autorización de funcionamiento a Sanalife Medicina Prepagada S.A.S. como entidad prepagada41.
La anterior decisión quedó ejecutoriada el 4 de octubre de 201642. 14. Del curso de la actuación administrativa reseñada, se observa que, entre el año 2013 y el 2016, la Superintendencia Nacional de Salud, antes de proferir una decisión de fondo sobre la solicitud de habilitación como medicina prepagada, adelantó gestiones al interior de varias delegadas –en especial las de Riesgo e Institucional–.
Estas etapas las agotó con la finalidad de formar un convencimiento técnico, financiero y jurídico sobre la solicitud formulada por Sanalife Medicina Prepagada S.A.S. Dentro de ese rango de tiempo hubo requerimientos por parte de la Supersalud a la peticionaria para subsanar documentos y aportar otros adicionales. Además, tuvo la necesidad de consultar al Ministerio de Educación para que conceptuara sobre la presencia y viabilidad de uno de los accionistas (Fundación Universitaria Juan N. Corpas) por tratarse de una Institución de Educación Superior-IES. 39 F. 48 c. 2. 40 Según da cuenta copia auténtica de la Resolución n°. 001203 de 2016 (F. 45-51 c. 2). 41 Según da cuenta copia auténtica de la Resolución n°. 002797 de 2016 (F. 52-71 c. 2). 42 Conforme al certificado de firmeza expedido por el Coordinador del Grupo de Notificaciones de la Superintendencia Nacional de Salud (f. 83 c. 2).
Radicación: 25000-23-36-000-2018-01045-01 (67708) Demandante: CMPS y otro Demandado: Supersalud Proceso: Reparación directa 23 La parte actora, en su recurso, planteó una mora injustificada por cuanto el Decreto 1570 de 1993 dispone que la autorización de funcionamiento de prepagada debía definirse dentro de un término de 30 días hábiles.
No obstante, según el mismo decreto, el término depende de varios factores: que la peticionaria hubiere suministrado toda la información requerida, y agotar previamente una etapa de análisis de requisitos legales de responsabilidad, idoneidad y solvencia patrimonial de quien participa en el proceso. Conforme a las pruebas, la actuación administrativa se surtió en el siguiente orden: (i) la entidad solicitó documentos faltantes, (ii) socializó los conceptos negativos y pidió la subsanación de componentes financieros y jurídicos (uno de ellos estatutarios y de cambios en razón social) y (iii) consultó con las distintas delegadas y entidades públicas externas aspectos de su competencia para la viabilidad o inviabilidad del permiso.
Resulta importante destacar que los requerimientos efectuados por la Supersalud se debieron a que la petición de la actora para funcionar como medicina prepagada fue presentada de manera incompleta, pues no había allegado muchos de los documentos exigidos para el específico trámite administrativo, tal como quedó evidenciado en el concepto emitido por la demandada el 6 de diciembre de 2013.
La solicitud de documentos, lejos de constituir una dilación injustificada de los términos para resolver un trámite, constituye una garantía procesal para el interesado. 15. En cuanto al cargo de la apelación referente al deber que tenía la Supersalud de proferir decisión de fondo desde diciembre de 2013 –una vez la Superintendencia Delegada para la Supervisión de Riesgos emitió un concepto técnico en contra de la habilitación de Sanalife Medicina Prepagada S.A.S.–, la Sala destaca que no existe una disposición normativa que obligue a la entidad demandada a proferir una decisión de fondo sobre la petición de autorización una vez cuente con un concepto técnico negativo de una de sus delegadas.
Adviértase que la Delegada de Supervisión de Riesgos, simplemente emitió una recomendación. El lineamiento fijado en el concepto no implicaba un deber automático de acatamiento, en la medida que se trató de un concepto técnico que no vinculaba al Superintendente Nacional de Salud, puesto que no constituía una orden o directriz administrativa de obligatorio acatamiento, más aún si no provenía de un superior jerárquico (artículo 28 del CPACA).
Radicación: 25000-23-36-000-2018-01045-01 (67708) Demandante: CMPS y otro Demandado: Supersalud Proceso: Reparación directa 24 Es importante enfatizar en que el proceso administrativo de habilitación como entidad de medicina prepagada no puede concebirse como un proceso administrativo genérico (en el que se crea o se extingue un derecho o una situación jurídica), toda vez que por el objeto mismo de la petición y por la pretensión de la sociedad demandante enfilada a ser parte del sistema general de seguridad social, la actuación administrativa debe evaluarse desde una perspectiva funcional de la entidad habilitante, es decir, desde las funciones de control y vigilancia en cabeza de la Superintendencia Nacional de Salud.
Autorizar o habilitar una operación en el sistema de salud tiene unas implicaciones jurídicas, económicas y sociales. De manera que el análisis del plazo razonable debe comprenderse dentro de esa dimensión funcional. De acuerdo con las probanzas allegadas al proceso, el Superintendente Nacional de Salud, luego del concepto de su delegado, continuó con el trámite administrativo, socializó los puntos que constituían riesgos con la sociedad solicitante, pidió ajustar la documentación y continuó con la actuación administrativa.
En adición, las pruebas documentales atrás relatadas dieron cuenta que no hubo un periodo de inactividad por parte de la Supersalud que hiciera injustificable el tiempo que se tomó la entidad para concluir el proceso administrativo. Nótese cómo la entidad demandada, a efectos de ser garantista con la sociedad actora, el 5 de marzo de 2014, esto es, después de contar con un concepto negativo para habilitar la prestación del servicio de medicina prepagada por Sanalife Medicina Prepagada S.A.S., en reunión llevada a cabo por funcionarios de la Superintendencia Delegada para la Supervisión Institucional y de la Dirección de Inspección y Vigilancia para las Entidades Administradoras de Planes de Beneficios-EAPB explicaron a la parte actora “las no conformidades” que persistían en los componentes técnicos y de garantía de calidad, y concedieron un plazo para subsanarlas.
El 12 de marzo siguiente tuvo lugar una nueva reunión, inclusive, de socialización de conceptos técnicos, en la que la sociedad interesada se comprometió a ajustar el componente financiero43. Así las cosas, frente a la mora atribuida a la Superintendencia Nacional de Salud dentro de la actuación administrativa de autorización de prestación del servicio de 43 F. 46 c. 2.
Radicación: 25000-23-36-000-2018-01045-01 (67708) Demandante: CMPS y otro Demandado: Supersalud Proceso: Reparación directa 25 medicina prepagada, no se demostró una dilación injustificada ni un incumplimiento de las funciones establecidas en la ley y sus decretos reglamentarios en este particular trámite administrativo.
Más allá de las consideraciones que invocó la entidad para negar el permiso, aspectos que no son objeto de discusión en este proceso, se reitera que el tiempo que la entidad demandada invirtió en la actuación administrativa, esto es, estudios técnicos de viabilidad, análisis jurídico de la habilitación solicitada, así como el seguimiento a los aspectos institucionales propios de la prestación del servicio de medicina prepagada, no vulneró el plazo razonable como garantía del debido proceso de la sociedad peticionaria. 16.
Según el artículo 167 del CGP, aplicable por remisión expresa de los artículos 211 y 306 del CPACA, incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que prevén el efecto jurídico que persiguen y, por lo tanto, quien alega un hecho debe demostrar su ocurrencia para que se produzca el efecto pretendido, ya que la sola afirmación de la demandante no es suficiente para acreditarlo.
Conclusión de todo lo expuesto, se tiene que en el proceso no quedó demostrada la alegada falla del servicio por mora administrativa. Así las cosas, la Sala confirmará la sentencia apelada. Costas 17. El artículo 188 del CPACA prescribe que, salvo aquellos procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del CPC, hoy CGP.
El artículo 365 del CGP ordena condenar en costas a la parte vencida en el proceso o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación. El numeral 8 del artículo 365 del CGP dispone que «solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». En relación con las agencias en derecho correspondientes a esta instancia, el numeral 1 del mismo artículo establece que «se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación».
Asimismo, de conformidad con lo previsto en el numeral 4 del artículo 366 del mismo estatuto, se tiene en cuenta la naturaleza, calidad y Radicación: 25000-23-36-000-2018-01045-01 (67708) Demandante: CMPS y otro Demandado: Supersalud Proceso: Reparación directa 26 duración de la gestión realizada, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales si las hubiere.
De conformidad con el artículo 366.4 del CGP y en los términos del Acuerdo No. 10554 de 2016 del Consejo Superior de la Judicatura, vigente para la fecha de presentación de la demanda, la Sala fijará las agencias en derecho, en la segunda instancia, que estarán a cargo de los demandantes, en la suma equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente, la cual se reconocerá en favor de la entidad demandada.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 30 de julio de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: CONDENAR a la parte demandante a pagar a favor de la parte demandada la suma equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente, por concepto de agencias en derecho. Las costas se liquidarán de manera concentrada en el Tribunal a quo.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, por Secretaría DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ FIMADO ELECTRÓNICAMENTE JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Radicación: 25000-23-36-000-2018-01045-01 (67708) Demandante: CMPS y otro Demandado: Supersalud Proceso: Reparación directa 27 FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES VF Nota: se deja constancia de que esta providencia se suscribe de forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai.