CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA UNO ESPECIAL DE DECISIÓN Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., trece (13) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Radicación número: 11001-03-15-000-2022-00331-00(394) Actor: DIEGO SERNA RÍOS Demandado: NACIÓN-MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL Y DEPARTAMENTO DE RISARALDA-SECRETARÍA DE EDUCACIÓN Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Temas: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN - las causales de revisión son taxativas y restrictivas / CAUSAL QUINTA DE REVISIÓN –CPACA- existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la cual no procede recurso de apelación / NULIDAD DE LA SENTENCIA- FALTA DE CONGRUENCIA- La congruencia interna se refiere a la correspondencia que debe existir entre la parte motiva y resolutiva de la sentencia, mientras que la congruencia externa se relaciona con la coherencia entre la parte resolutiva y la demanda, su contestación o el recurso interpuesto.
La Sala decide el recurso extraordinario de revisión interpuesto por el señor Diego Serna Ríos contra la sentencia de 17 de septiembre de 2020, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda de esta Corporación, mediante la cual se confirmó el fallo de primera instancia, en un proceso ordinario instaurado por el recurrente. I. SÍNTESIS DEL CASO La parte recurrente asegura que la sentencia antes señalada carece de congruencia por cuanto omitió resolver sobre todas las pretensiones elevadas en la demanda y no expuso razones claras y suficientes para justificar dicha omisión. II.
ANTECEDENTES 1. El proceso de nulidad y restablecimiento del derecho1 1.1. El señor Diego Serna Ríos presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación- Ministerio de Educación Nacional y el Departamento de Risaralda- Secretaría de Educación con el fin de que se declarara la nulidad de 1 El expediente del proceso de nulidad y restablecimiento se encuentra, en formato digital, en el índice 38 de SAMAI.
Radicación número: 11001-03-15-000-2022-00331-00(394) Actor: Diego Serna Ríos Demandado: Nación-Ministerio de Educación Nacional y otro Referencia: Recurso Extraordinario de Revisión 2 los actos que negaron el reconocimiento de intereses moratorios a su favor, por el pago tardío del retroactivo por homologación y nivelación salarial ordenada por el Gobierno Nacional, desde que se hicieron exigibles hasta que se efectuó el pago.
Para el efecto, se elevaron las siguientes pretensiones: Primera.- Se declare la nulidad de la Resolución No. 23696 del 19 de Diciembre de 2015, notificada el día 15 de Enero de 2016, por medio de la cual desconocieron y negaron los intereses moratorios generados con ocasión al pago tardío del retroactivo de la Homologación y Nivelación salarial.
Segunda.- Como consecuencia de la anterior declaración y a título de RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, igualmente se declare que el actor tiene pleno derecho a que LA SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DEL DEPARTAMENTO DE RISARALDA y LA NACIÓN- MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, le reconozcan y ordenen pagar los intereses moratorios, efectivos a partir del día siguiente a los treinta (30) días posteriores a su causación hasta el día en que fue efectivo el pago total del retroactivo por homologación y nivelación salarial, esto es, enero de 2013.
Tercera.- Se condene a LA SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DEL DEPARTAMENTO DE RISARALDA y LA NACIÓN- MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, a pagar al actor los intereses moratorios a que tiene derecho, liquidados con base al interés bancario corriente desde la fecha de causación hasta la fecha efectiva de pago; en consideración a que, el pago de la nivelación salarial debe hacerse al igual que el salario, por períodos de treinta (30) días, por tanto, una vez ocurrido dicho vencimiento, su no pago genera automáticamente la obligación de cancelar los intereses aludidos.
Cuarta.- Se ordene liquidar y pagar, a expensas de LA SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DEL DEPARTAMENTO DE RISARALDA y LA NACIÓN- MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, a favor del actor, los intereses reclamados, con base al capital neto cancelado, es decir, sin incluir el valor que por concepto de indexación salarial se reconoció. Quinta.- Se ordene a LA SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DEL DEPARTAMENTO DE RISARALDA y LA NACIÓN- MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, dar cumplimiento al fallo dentro del término previsto en el inciso segundo del artículo 192 del CPACA., igualmente que en virtud de la voluntad contemplada en el poder conferido se haga entrega de los dineros al apoderado.
Sexta.- Se condene a LA SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DEL DEPARTAMENTO DE RISARALDA y LA NACIÓN- MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, pagar a favor de mi mandante, los intereses moratorios, conforme lo ordena el inciso 3ero. del artículo 192 del CPACA. Séptima.- Se condene en costas a LA SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DEL DEPARTAMENTO DE RISARALDA y a LA NACIÓN- MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, en caso de que se oponga a las pretensiones de esta demanda.
(…) En los fundamentos de hecho de la demanda se indicó que “la obligación de reconocer el pago de la homologación inició a partir del mes de enero de 1996, como consecuencia de la expedición de la Resolución 2480 de 12 de julio de 1995 Radicación número: 11001-03-15-000-2022-00331-00(394) Actor: Diego Serna Ríos Demandado: Nación-Ministerio de Educación Nacional y otro Referencia: Recurso Extraordinario de Revisión 3 (que transfirió al personal administrativo) y hasta el 31 de diciembre de 2009, tal como lo indica la Resolución 1858 del 31 de diciembre de 2012”; sin embargo, en el caso del señor Diego Serna Ríos, el período iba hasta el año 2002.
Agregó que ”según consta en certificación de pago original expedida por la Secretaría de Educación, el retroactivo reconocido a mi representado(a) fue cancelado en enero de 2013, lo que evidencia que la obligación fue cancelada tardíamente”; por ende, “la no nivelación salarial y en consecuencia el no pago oportuno del retroactivo, genera el pago de intereses moratorios tal como lo establece el artículo 17 del CCA y el artículo 1617, 1649, del Código Civil y demás concordantes”.
Refirió que solicitó a la autoridad de educación departamental el reconocimiento y pago de intereses moratorios, el 7 de octubre de 2015, a lo cual se otorgó respuesta negativa mediante Oficio 23696 de 19 de diciembre de 2015. 1.2. Al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho le correspondió el número de radicado 66001-23-33-000-2016-00495-00.
En primera instancia, el Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Segunda de Decisión, en sentencia de 22 de mayo de 2018, negó las súplicas de la demanda y condenó en costas a la parte actora, con base en los argumentos que a continuación se resumen: A través del Decreto 258 de 2 de marzo de 2005, modificado por el Decreto 986 de 31 de agosto de 2010, la Secretaría de Educación y Cultura del Departamento de Risaralda realizó la homologación y nivelación salarial de los cargos administrativos de su planta, pagados con recursos del Sistema General de Participaciones.
El Decreto Departamental 1062 de 29 de septiembre de 2010, modificado por el Decreto 990 de 31 de octubre de 2011, asignó la correspondiente denominación de código, grado y asignación mensual al personal administrativo del sector educativo, según se determinó en la planta de cargos homologados. El Ministerio de Educación Nacional, por medio de oficio 2011EE187 del 3 de enero de 2011, aprobó la liquidación de la suma correspondiente al retroactivo adeudado por el proceso de homologación y nivelación salarial y, posteriormente, certificó el valor de la deuda por la homologación del Departamento de Risaralda, respecto al Radicación número: 11001-03-15-000-2022-00331-00(394) Actor: Diego Serna Ríos Demandado: Nación-Ministerio de Educación Nacional y otro Referencia: Recurso Extraordinario de Revisión 4 período comprendido entre 1999 y 2009, en la suma de $31.542’582.914, la cual solicitó a la Dirección General del Crédito Público y Tesoro Nacional.
Constituido el respectivo encargo fiduciario mediante proceso de licitación adjudicado el 11 de julio de 2012, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público aprobó los términos y condiciones pactados con la fiduciaria y, el 17 de diciembre de 2012, suscribió acuerdo de pago con el Departamento de Risaralda. El Consejo de Estado, en casos similares, ha establecido que el Ministerio de Educación Nacional y los departamentos no incurrieron en una dilación injustificada de pago, dadas las múltiples etapas que resultaban necesarias y debieron superarse para efectuar los pagos adeudados por concepto de retroactivo, producto de la homologación y nivelación salarial dispuesta por el Gobierno Nacional, entendimiento que es extensible al caso, por identidad de los fundamentos fácticos y jurídicos.
Adicionalmente, no se causaron intereses de mora por las actuaciones de las entidades demandadas, por cuanto se realizó la actualización monetaria de las sumas que fueron pagadas. La Directiva No. 10 de 30 de junio de 2005, expedida por el Ministerio de Educación Nacional, fijó los parámetros para el reconocimiento del retroactivo producto de la homologación y nivelación salarial, y determinó que sólo había lugar a reconocerse respecto de los derechos que no hubieran prescrito, para lo cual debían tenerse en cuenta las fechas de las reclamaciones recibidas con ese fin.
El pago del retroactivo en el Departamento de Risaralda, por el proceso de homologación y nivelación salarial del personal administrativo del sector educativo, se realizó entre los años 1996 y 2009, lapso que el Consejo de Estado ha considerado justificado para el desarrollo e implementación de las etapas surtidas en esa actuación administrativa.
A través de la Resolución 1858 de 31 de diciembre de 2012 se reconoció y ordenó el pago del retroactivo por concepto de homologación y nivelación salarial a favor del señor Diego Serna Ríos, por el período comprendido entre los años 1996 y 2002. Según certificación expedida por la dependencia de recursos humanos de la Secretaría de Educación Departamental de Risaralda, en enero de 2013 se pagaron Radicación número: 11001-03-15-000-2022-00331-00(394) Actor: Diego Serna Ríos Demandado: Nación-Ministerio de Educación Nacional y otro Referencia: Recurso Extraordinario de Revisión 5 al demandante, por concepto de retroactivo, las siguientes sumas: $957.004 por el año 1996; 954.697 por el año 1997; 1’546.728 por el año 1998; 1’268.667 por el año 1999; $1’420.017 por el año 2000; 3’426.308 por el año 2001 y $3’546.873 por el año 2002.
Del valor total cancelado, el accionante aceptó que un “gran porcentaje” de éste correspondió a la indexación sobre el valor neto reconocido. El pago de intereses de mora es incompatible con la indexación porque ambos obedecen a la misma causa, según han indicado el Consejo de Estado y la Corte Suprema de Justicia; por consiguiente, como el pago que se hizo al demandante fue debidamente actualizado, no procedía reconocer intereses de mora, dado que en él “ya estaba involucrado el componente inflacionario que afecta el poder adquisitivo del dinero”.
Si bien dicho pago se materializó en el año 2013, con posterioridad al proceso de homologación y nivelación salarial, lo cierto es que lo adeudado fue indexado y no obedeció a una dilación injustificada. Aunado a lo anterior, no se aportó prueba que indique que la Resolución 1858 de 31 de diciembre de 2012 hubiera sido anulada en sede administrativa, “concretamente respecto de lo que aquí se pretende por concepto de los intereses moratorios que habría generado el proceso de homologación y nivelación salarial”.
Lo dispuesto en la sentencia C-367 de 1995 no resulta aplicable por cuanto en dicha oportunidad la Corte Constitucional se refirió a la mora en el pago de las pensiones, aspecto ajeno a la controversia propuesta por el accionante; tampoco constituye sustento jurídico de las pretensiones el artículo 177 del Decreto 01 de 1984, referido a los intereses que generan las sentencias ejecutoriadas de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, toda vez que la norma aplicable al caso es la Ley 1437 de 2011.
No existe necesidad de efectuar pronunciamiento frente a la excepción de prescripción, en consideración a la desestimación de las pretensiones formuladas en la demanda. Procede la condena en costas, en atención a lo reglado en los artículos 188 del CPACA y 365 del CGP, a cargo de la parte actora, las cuales serán liquidadas por la secretaría del Tribunal.
Radicación número: 11001-03-15-000-2022-00331-00(394) Actor: Diego Serna Ríos Demandado: Nación-Ministerio de Educación Nacional y otro Referencia: Recurso Extraordinario de Revisión 6 1.3. Contra la anterior decisión, el demandante interpuso recurso de apelación. En un extenso escrito refirió, en síntesis, que la providencia adolecía de un error de interpretación fáctica y jurídica frente al caso concreto, “pues no es procedente que se diga que la nivelación y homologación salarial se canceló en tiempo oportuno, cuando del acervo probatorio se evidencia que la misma se causó desde los años 1996-2002 y solo fue cancelada entre los años 2012-2014, es decir, aproximadamente 16 años después de haberse efectuado la transferencia de personal; si para el Tribunal nunca hubo una deuda o una mora en el pago, entonces cuál es la explicación al pago de la misma años después, e incluso indexada?”.
Argumentó que desconocer el origen y fuente de las obligaciones es inadmisible, y que esto permitiría al Estado desconocer derechos laborales, como los intereses moratorios. Indicó que la ley prevé que la mora es una sanción por no pagar a tiempo, mientras que la indexación ajusta la deuda a valores actuales debido a la inflación, lo que implica naturalezas jurídicas diferentes.
Afirmó que el retroactivo debió pagarse con intereses moratorios y no de manera indexada, ya que el pago se realizó con un retraso de 16 años. Argumentó, además, que no aplicaba el artículo 178 del CCA, sino los artículos 1608, 1617 y 1649 del Código Civil, ya que el derecho surgió del proceso de homologación y nivelación salarial, no de una providencia judicial.
Sostuvo que según el artículo 1608 del Código Civil, al no realizarse el pago en el plazo establecido, se incurre en mora, lo que implica el pago de intereses sobre el capital adeudado, sin incompatibilidad con la indexación. Además, en su concepto, no se requieren precedentes judiciales específicos y pueden considerarse sentencias2 de otras jurisdicciones que corroboraron la sanción por intereses de mora por el pago tardío de acreencias laborales.
Finalmente, respecto a la condena en costas de la primera instancia, señaló que no basta con que la parte sea vencida; se requiere una valoración del juez sobre la conducta durante el proceso. Afirmó que no hubo acciones temerarias ni gastos demostrados por la parte demandada, por lo que la condena impuesta no era procedente. 2 Citó, al respecto, las sentencias C-367 de 1995 y las proferidas por la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, el 28 de agosto de 2012 (39130) y el 18 de marzo de 2015 (53406).
Radicación número: 11001-03-15-000-2022-00331-00(394) Actor: Diego Serna Ríos Demandado: Nación-Ministerio de Educación Nacional y otro Referencia: Recurso Extraordinario de Revisión 7 1.4. La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia de 17 de septiembre de 2020, confirmó la providencia apelada. Para sustentar su decisión, comenzó por explicar los hechos que antecedieron al proceso de homologación y nivelación salarial, desde la nacionalización de la educación primaria y secundaria en el año 1975, la posterior descentralización del servicio educativo ordenada en la Ley 60 de 12 de agosto de 1993, lo que dio lugar al ajuste de cargos y salarios del personal administrativo transferido a los entes territoriales, las etapas que se surtieron durante el proceso de homologación y nivelación salarial, hasta el reconocimiento y orden de pago del retroactivo a favor del personal del departamento de Risaralda, a través de las Resoluciones 1858 de 2012 y 1384 de 2013.
Se hizo alusión a la petición elevada por el demandante para el reconocimiento de intereses moratorios por el pago tardío del retroactivo, también al oficio de 19 de diciembre de 2015, mediante el cual se negó dicha solicitud y se aclaró al peticionario que no existían rubros pendientes porque la obligación adeudada se había pagado, indexada, así como a la certificación expedida por la dependencia de recursos humanos del Departamento de Risaralda, en la que se hizo constar las sumas canceladas al señor Diego Serna Ríos, en el año 2013, por concepto de retroactivo, según lo ordenado en Resolución 1853 de 2012, con el pago actualizado de la suma ordenada3.
Se aclaró, además, que las figuras de intereses moratorios e indexación difieren en que la primera tiene una naturaleza sancionatoria, debe estar estipulada en una norma y obedecer a una causa injustificada, relacionada con un acto de mala fe o intención del deudor de incumplir su obligación, mientras que la segunda busca corregir la pérdida del poder adquisitivo del dinero por el paso del tiempo, cuando la tardanza en el pago obedece a una razón válida, como ocurrió con el proceso de homologación y nivelación salarial, el cual requirió no solo de la disponibilidad presupuestal, sino de etapas y ajustes para determinar los montos finales a pagar.
A partir de lo anterior, se concluyó que no quedó demostrado que el Ministerio de Educación Nacional o el Departamento de Risaralda hubieran incurrido en “dilación injustificada del pago a través de maniobras dolosas o evasivas que buscaran 3 Se precisó que el acto administrativo en comento había reconocido y ordenado el pago de $30’081.571, de los cuales $13’120.294 correspondían al retroactivo por concepto de homologación y nivelación salarial, y el restante a la indexación de dicho valor.
Radicación número: 11001-03-15-000-2022-00331-00(394) Actor: Diego Serna Ríos Demandado: Nación-Ministerio de Educación Nacional y otro Referencia: Recurso Extraordinario de Revisión 8 enervar la obligación, sino que en efecto se debieron surtir múltiples etapas propias e inherentes al desembolso y transferencia de recursos de la Nación a entidades territoriales, en las que además se efectuaron sendos ajustes, pero todo bajo el entendido de que se canceló el monto correspondiente a la indexación para contrarrestar la pérdida del poder adquisitivo de la moneda por el paso del tiempo”.
Por ende, se consideró que no le asistía razón al apelante, porque la tardanza en el pago del retroactivo no implicaba necesariamente el reconocimiento de intereses de mora dado que así no estaba previsto “en el contexto normativo aplicable al asunto”, ni se probó el actuar doloso de la administración para cumplir con la obligación; por el contrario, existió una justificación razonable para esa dilación. En lo que concierne a la inconformidad expuesta frente a la condena en costas, se hizo alusión a las sentencias de 7 de abril de 2016, proferidas en los procesos con radicado interno 4492-2013 y 1291-2014, a través de las cuales la Sección Segunda del Consejo de Estado explicó que en vigencia del CPACA, ésta atendía a un criterio objetivo, que excluía la valoración de la mala fe o temeridad de las partes, salvo en los asuntos en los que se ventilaba un interés público.
Con base en el razonamiento anterior, se confirmó la condena en costas impuesta en primera instancia; pero la Sala se abstuvo de imponerla en la segunda instancia por cuanto la demandada no intervino durante el trámite de la apelación. 2. El recurso extraordinario de revisión 2.1. El 13 de enero de 2022, el señor Diego Serna Ríos, a través de apoderado judicial, presentó recurso extraordinario de revisión contra la sentencia de 17 de septiembre de 2020, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado bajo el número 266-001-23-33-000-2016-00495-01 (índice 2 SAMAI).
Propuso la causal quinta de revisión, relacionada con la existencia de nulidad originada en la sentencia contra la que no procede recurso de apelación. Consideró que el fallo adolece de incongruencia por cuanto se negaron “todas y cada una de las pretensiones por un objeto distinto del pretendido en la demanda y una causa diferente a la invocada, esto es, de manera citra petita”.
Explicó que Radicación número: 11001-03-15-000-2022-00331-00(394) Actor: Diego Serna Ríos Demandado: Nación-Ministerio de Educación Nacional y otro Referencia: Recurso Extraordinario de Revisión 9 en la demanda se pretendía el reconocimiento y pago de intereses moratorios por el período comprendido entre los años 1996 a 2013, generados por la demora en el pago del retroactivo por homologación y nivelación salarial que se generó a raíz de la descentralización de la educación, de acuerdo con lo establecido en la Ley 60 de 1993.
Aclaró que, en su criterio, los intereses de mora se causaron desde 1996, porque desde ese año el personal administrativo del sector educativo del nivel nacional fue incorporado al nivel territorial, de modo que desde esa época debieron nivelarse los salarios; además, dichos intereses “en los ámbitos jurídicos operan de pleno derecho, por mandato legal”.
Pese a lo anterior, alegó que, en la sentencia, erróneamente se “entendió que la reclamación de dichos intereses abarcó el interregno de un mes entre el 31 de diciembre de 2012, cuando se reconoció y se ordenó el pago del consecuente retroactivo, y el mes de enero de 2013, cuando se efectuó el pago correspondiente, por lo que tal lapso fue razonable, según la comprensión del despacho”.
Por lo anterior, estimó que “en la sentencia hay desarmonía entre lo resuelto y lo debidamente pedido”, sin que se hubieran expuesto las razones de esa omisión. Afirmó, además, que no se falló conforme a las normas preexistentes, en la medida en la que no se explicaron las razones de hecho y de derecho por las que no había lugar a reconocer intereses de mora;
“en su lugar, el escenario es una mera interpretación argumentativa que no se encuentra soportada en la ley (…) al tratarse de los intereses de mora, la decisión no tuvo el análisis concreto al caso”. Manifestó que se confundieron las figuras de la indexación y los intereses de mora y, aunque en la demanda se mencionó que los intereses de mora se liquidan sobre el capital neto sin incluir la indexación, en la sentencia se afirmó que el demandante pretendía el reconocimiento de ambos emolumentos, los cuales son incompatibles.
Concluyó que los vicios señalados generaron la vulneración de su derecho fundamental al debido proceso. 2.2. La demanda se inadmitió mediante auto del 25 de abril de 2022 para que se acreditara el cumplimiento de la carga establecida en el numeral 8º del artículo 162 de la Ley 1437 de 2011 (índice 4 SAMAI). Radicación número: 11001-03-15-000-2022-00331-00(394) Actor: Diego Serna Ríos Demandado: Nación-Ministerio de Educación Nacional y otro Referencia: Recurso Extraordinario de Revisión 10 Satisfecho el requerimiento, en proveído de 12 de mayo de 2022 se admitió el recurso extraordinario de revisión (índice 12 SAMAI).
Las notificaciones se efectuaron en debida forma (índices 15 y 17 SAMAI). 2.3. El Ministerio de Educación Nacional señaló que no se configuró la causal de revisión invocada; por el contrario, el recurrente pretende reabrir el debate jurídico que se encuentra concluido. Aseguró que no existe disparidad entre lo pedido, lo debatido y lo probado, pues la fijación del litigio es congruente con las pretensiones de la demanda.
Hizo alusión al proceso de homologación y nivelación salarial, y aclaró que impartió ciertas directrices para llevarlo a cabo; sin embargo, la responsabilidad por la descentralización de la educación quedó en cabeza de los entes territoriales. Agregó que los intereses de mora buscan sancionar y penalizar económicamente a quienes incurran en mora en el pago de sus obligaciones, lo que no ocurrió en el caso que se estudia, pues lo que se dio no fue el incumplimiento de obligaciones salariales sino “una simple equiparación de cargos como consecuencia de una decisión administrativa”.
Se refirió al marco normativo que sirvió de fundamento al proceso de homologación y nivelación salarial, así como al concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, de 14 de diciembre de 2016, sobre el procedimiento para llevarlo a cabo, de lo cual concluyó que “producto de las homologaciones o modificación a la homologaciones resulta el pago de un retroactivo y no el reconocimiento de prestaciones periódicas”; además, en el caso del demandante no hubo demora injustificada; luego, no debían reconocerse intereses moratorios.
Finalmente, mencionó que el pago concomitante de intereses de mora e indexación es incompatible, según han establecido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, por lo que solicitó declarar infundado el recurso (índice 20 SAMAI). El Ministerio Público solicitó declarar infundado el recurso extraordinario de revisión, por considerar que la sentencia cuestionada no vulneró la regla procesal de congruencia, dado que el estudio se refirió a la improcedencia del reconocimiento de intereses de mora, bajo el argumento de que dentro del proceso de homologación no existe norma que obligue su pago y tampoco se pactó dicha sanción en el acto administrativo que reconoció el retroactivo.
Añadió que la Radicación número: 11001-03-15-000-2022-00331-00(394) Actor: Diego Serna Ríos Demandado: Nación-Ministerio de Educación Nacional y otro Referencia: Recurso Extraordinario de Revisión 11 decisión guarda consonancia con jurisprudencia reiterada del Consejo de Estado, en procesos similares y, en todo caso, la sentencia no se refirió a “períodos por determinar de intereses, sino que como bien se dijo, refirió a la razón por la cual no se reconocen intereses indistintamente del período en que fueron causados”.
(índice 22 SAMAI). El Departamento de Risaralda no se pronunció en esta etapa procesal. 2.4. En proveído de 24 de enero de 2023 se ordenó requerir al Tribunal Administrativo de Risaralda el envío del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho radicado con el número 66001-23-33-000-2016-00495-00 (índice 31 SAMAI). El 7 de marzo de 2023 se dio cumplimiento al requerimiento (índice 38 SAMAI).
III. CONSIDERACIONES 1. Caducidad El primer inciso del artículo 251 del CPACA establece que el término para interponer el recurso extraordinario de revisión por la causal quinta de revisión es de un año, contado a partir del día siguiente a la ejecutoria de la providencia cuestionada. La sentencia recurrida fue proferida el 17 de septiembre de 2020 y se notificó por medios electrónicos el 13 de enero de 20214, por lo que quedó ejecutoriada el 18 de enero siguiente5, de modo que el plazo para demandar transcurrió entre el 19 de enero de 2021 y el 19 de enero de 2022.
Como la demanda se radicó el 13 de enero de 2021, se concluye que fue oportuna. 2. Competencia La Sala es competente para resolver el recurso extraordinario de revisión interpuesto contra la sentencia de 17 de septiembre de 2020, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda de esta Corporación, en atención a lo 4 Según se observa en el índice 24 de SAMAI del expediente electrónico del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 5 Para el momento en el que se profirió y notificó la sentencia no habían entrado a regir las modificaciones introducidas por la Ley 2080 de 2021.
Radicación número: 11001-03-15-000-2022-00331-00(394) Actor: Diego Serna Ríos Demandado: Nación-Ministerio de Educación Nacional y otro Referencia: Recurso Extraordinario de Revisión 12 dispuesto en los artículos 1076 y 2497 del CPACA, de conformidad con la distribución de negocios al interior del Consejo de Estado fijada en el artículo 298 del Acuerdo No. 80 de 2019. 3.
Recurso extraordinario de revisión –marco normativo y jurisprudencial El recurso extraordinario de revisión, en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, constituye una excepción al principio de inmutabilidad de las sentencias ejecutoriadas que hacen tránsito a cosa juzgada. Las causales de revisión se encuentran enlistadas en el artículo 250 del CPACA y en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
Este medio de impugnación pretende la infirmación de la providencia por resultar contraria a la justicia y al derecho, con miras a que se produzca una nueva decisión, ajustada a la ley. El recurso extraordinario de revisión no permite cuestionamientos sobre el criterio con que el juez interpretó o aplicó la ley en la sentencia, o sobre la valoración probatoria que efectuó, de manera que su estudio se restringe a las causales taxativamente establecidas por el legislador.
Por consiguiente, no puede ser empleado como una tercera instancia para reabrir el debate probatorio o interpretativo. Uno de los requisitos formales de la demanda consiste en invocar con precisión cuál es la causal de nulidad que se estima configurada, con indicación clara y 6 Artículo 107. Integración y composición. “El Consejo de Estado es el Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo y Cuerpo Supremo Consultivo del Gobierno. Estará integrado por treinta y un (31) Magistrados.
(…) Créanse en el Consejo de Estado las salas especiales de decisión, además de las reguladas en este Código, encargadas de decidir los procesos sometidos a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, que esta les encomiende, salvo de los procesos de pérdida de investidura y de nulidad por inconstitucionalidad. Estas Salas estarán integradas por cuatro (4) Magistrados, uno por cada una de las secciones que la conforman, con exclusión de la que hubiere conocido del asunto, si fuere el caso. 7 Artículo 249.
Competencia. “De los recursos de revisión contra las sentencias dictadas por las secciones o subsecciones del Consejo de Estado conocerá la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sin exclusión de la sección que profirió la decisión. (…)”. 8 Artículo 29. “Las Salas Especiales de Decisión decidirán los siguientes asuntos de competencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo: 1.
Los recursos extraordinarios de revisión interpuestos contra las sentencias de las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado. (…)”. Radicación número: 11001-03-15-000-2022-00331-00(394) Actor: Diego Serna Ríos Demandado: Nación-Ministerio de Educación Nacional y otro Referencia: Recurso Extraordinario de Revisión 13 exacta de los motivos y hechos que le sirven de fundamento, los cuales, en orden a ser analizados, deben estar estrechamente relacionados con el vicio alegado9. 4.
Caso concreto El recurso extraordinario de revisión que es materia de análisis no está llamado a prosperar, por las razones que a continuación se exponen. La parte actora invocó la causal quinta de revisión, relacionada con la existencia de nulidad originada en la sentencia contra la que no procede recurso de apelación. Se alegó que la providencia recurrida adolece de incongruencia, porque no se pronunció sobre la totalidad de las pretensiones elevadas en la demanda, puntualmente, en lo que concierne al reconocimiento de intereses de mora por el retardo en el pago del retroactivo derivado de la homologación y nivelación salarial de los cargos administrativos del sector educativo en el Departamento de Risaralda, y tampoco se razonó clara y suficientemente dicha omisión. Las manifestaciones del recurrente, de encontrarse acreditadas, darían lugar a la configuración de una vía de hecho por falta de motivación o por incongruencia entre lo resuelto y lo pedido, siendo esa la razón que habilita el estudio de fondo de los cuestionamientos referidos, por parte de esta Sala.
El principio de congruencia, consagrado en el artículo 281 del Código General del Proceso, delimita el contenido de las decisiones judiciales, para que éstas se profieran de acuerdo con los argumentos y alcance de las peticiones y excepciones formuladas por las partes, de modo que exista identidad jurídica entre lo resuelto y las pretensiones y excepciones oportunamente aducidas, salvo que la ley otorgue facultades o competencias oficiosas al juzgador.
Esta Corporación ha considerado que la congruencia se divide en interna y externa. La primera obedece a la correspondencia que debe existir entre la parte motiva y resolutiva de la sentencia, mientras que la segunda propende porque la decisión contenida en la parte resolutiva de la providencia sea concordante con lo pedido en la demanda, en su contestación o en el recurso interpuesto.
Se ha indicado, así, que: El petitum, entonces, deberá expresar claramente la modificación o reforma que se pretende de los actos acusados, y a él atañe la observancia por parte del 9 Así lo indicó la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en sentencia de 8 de mayo de 2018, exp. 1998-153-01(REV), M.P. Alberto Yepes Barreiro.
Radicación número: 11001-03-15-000-2022-00331-00(394) Actor: Diego Serna Ríos Demandado: Nación-Ministerio de Educación Nacional y otro Referencia: Recurso Extraordinario de Revisión 14 juzgador del principio de la congruencia de las sentencias, que debe ser tanto interna como externa. La externa, se traduce en la concordancia debida entre el pedido de las partes en la demanda y su corrección, junto con las excepciones, con lo decidido en la sentencia y encuentra su fundamento en los artículos 55 de la Ley 270 de 1996 y 170 del C.C.A., en concordancia con el 305 del C.P.C., que señala que el juez en la sentencia debe analizar ‘los hechos en que se funda la controversia, las pruebas, las normas jurídicas pertinentes, con el objeto de resolver todas las peticiones’.
No debe olvidarse, además, que conforme al artículo 304 del C.P.C. la parte resolutiva ‘deberá contener decisión expresa y clara sobre cada una de las pretensiones de la demanda ’. La congruencia interna, está referida a la armonía y concordancia que debe existir entre las conclusiones judiciales derivadas de las valoraciones fácticas, probatorias y jurídicas contenidas en la parte considerativa, con la decisión plasmada en la parte resolutiva de la sentencia10.
La Corte Constitucional, por su parte, se ha referido a este principio procesal, para precisar lo siguiente: [E]l juez debe resolver todos los aspectos ante él expuestos y, por consiguiente, es su obligación explicar las razones por las cuales no se ocupará del análisis de fondo de alguna de las pretensiones. Adicionalmente, el juez tiene a su cargo el deber de fallar con fundamento en la realidad fáctica demostrada, por cuanto, su decisión, de ninguna manera, puede fundamentarse en lo que dicho funcionario considera que pudo ser, pero que las partes ni él de oficio, lograron establecer en el curso de la actuación procesal11.
En tal virtud, la sentencia debe ser objeto de revisión extraordinaria cuando falta al principio de congruencia, es decir, cuando carece de coherencia externa y/o interna, razón suficiente para calificar de inválida la decisión, porque el fallador excede su competencia, la que, se insiste, está determinada por las pretensiones y fundamentos de la demanda, o los argumentos del recurso.
Ahora bien, en cuanto al marco competencial del juez de la segunda instancia, la jurisprudencia de esta Corporación se ha referido en varias ocasiones12, para establecer que se encuentra determinado por los aspectos que fueron materia de 10 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 16 de agosto de 2002, M.P. Juan Ángel Palacio Hincapié, exp. 12668.
Ver igualmente, Consejo de Estado, Sección Segunda– Subsección B, M.P. Cesar Palomino Cortés, exp. 11001-03-25-000-2013-00838-00. 11 Corte Constitucional, sentencia T-961 de 2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra. Reiterada en la sentencia T-079 de 2018, M.P. Carlos Bernal Pulido. 12 En sentencia de unificación de 9 de febrero de 2012, proferida en el proceso con radicado interno 20.104, M.P. Ruth Stella Correa Palacio, la Sección Tercera del Consejo de Estado explicó que la competencia del juez de segunda instancia abarca los temas implícitos en aquellos aspectos propuestos por el recurrente que estén íntimamente ligados al asunto materia de impugnación, aunque no hayan sido expresamente mencionados en el recurso.
Dicho criterio fue corroborado por la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en sentencia de unificación de 6 de abril de 2018, proferida en el proceso con radicado rad. 2001-03068- 01(46005), M.P. Danilo Rojas Betancourth. Radicación número: 11001-03-15-000-2022-00331-00(394) Actor: Diego Serna Ríos Demandado: Nación-Ministerio de Educación Nacional y otro Referencia: Recurso Extraordinario de Revisión 15 controversia y los asuntos que tácitamente están incluidos, conforme lo establece el artículo 32813 del CGP.
La Corte Constitucional ha explicado, además, que “la competencia funcional del juez se restringe al pedido de las partes; es decir, a las súplicas de la demanda y a las excepciones propuestas por la contraparte. El juez de segunda instancia, por su parte, debe decidir a partir de los aspectos del fallo de primera instancia que fueron objeto de impugnación y la Corte Suprema de Justicia no puede revisar, de manera oficiosa, decisiones del juez de segunda instancia que en forma expresa no le hayan sido sometidas”.
En ese sentido, ha considerado que se vulnera el principio de consonancia cuando la sentencia no está en conexión con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda. De acuerdo con lo expuesto, en el caso que se estudia, la competencia de la Subsección A de la Sección Segunda de esta Corporación se circunscribía a los aspectos que fueron materia de controversia en el recurso de apelación interpuesto por el accionante contra la sentencia de primera instancia. Cualquier omisión o falencia evidenciada en esa primera sentencia debió alegarse en la alzada, con el fin de que el juzgador ad-quem se pronunciara al respecto.
En el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que es materia de análisis, el tribunal de primera instancia negó las pretensiones de la demanda, luego de considerar, entre otros, que no se causaron intereses de mora, por cuanto el retroactivo adeudado al actor se pagó, indexado, y esas dos figuras -la indexación y el interés moratorio- eran incompatibles porque obedecían a la misma causa; además, el retardo estuvo justificado en el proceso que debió adelantarse para lograr la homologación y nivelación salarial.
El accionante, dentro de los múltiples argumentos que esgrimió en el recurso de apelación que interpuso contra la sentencia de primera instancia, alegó que el 13 Artículo 328. Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.
Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones. En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella.
En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia. Radicación número: 11001-03-15-000-2022-00331-00(394) Actor: Diego Serna Ríos Demandado: Nación-Ministerio de Educación Nacional y otro Referencia: Recurso Extraordinario de Revisión 16 retroactivo debió liquidarse con intereses de mora, no indexado, por haberse pagado con un retardo de 16 años, teniendo en cuenta que la obligación se causó “desde los años 1996-2002”, cuando se hizo la transferencia del personal administrativo a los entes territoriales.
Adicionalmente, reprochó la condena en costas. Con base en lo anterior, la Subsección A de la Sección Segunda de esta Corporación, en punto a la discusión sobre la generación de intereses de mora, explicó la diferencia entre éstos y la indexación y, precisó que los primeros requerían previsión expresa en una norma y debían obedecer a una causa injustificada, por una acción de mala fe o la intención de incumplir la obligación. Con base en lo anterior, concluyó que en el caso del señor Diego Serna Ríos no debían reconocerse intereses moratorios, porque el retardo en el pago sí tuvo una causa justificante, en razón a las etapas que tuvieron que adelantarse para finiquitar el proceso de homologación y nivelación salarial; así mismo, por cuanto en dicho proceso no se previó el pago de intereses moratorios y tampoco existía disposición legal que impusiera tal carga.
Se desprende de lo anterior que, contrario a lo aducido por el recurrente, la providencia cuestionada se ocupó de resolver el aspecto de disenso expuesto en el recurso de apelación, relacionado con la causación de intereses de mora. En el razonamiento efectuado resulta irrelevante el período al que se alude en el recurso extraordinario de revisión, pues la decisión fue clara en establecer que no se reunían los presupuestos para considerar la configuración de dicha sanción pecuniaria, se reitera, porque el retardo en el pago del retroactivo no fue injustificado ni obedeció a una actuación de mala fe o a la intención de desobedecer la orden legal de homologación y nivelación salarial, y tampoco se advirtió norma que contemplara la generación de esos intereses por el pago tardío en procesos como ese.
El ad-quem no olvidó ni confundió, entonces, el período en el que se hizo exigible el pago de intereses moratorios, como insinúa la demanda. Su razonamiento se centró en exponer las razones por las cuales no era viable acceder a la petición del accionante, para lo cual tuvo en cuenta los planteamientos de la demanda y del recurso de apelación, siendo relevante mencionar que la providencia expresamente reconoció que el proceso de homologación se consolidó desde 1996 hasta 2009 y, Radicación número: 11001-03-15-000-2022-00331-00(394) Actor: Diego Serna Ríos Demandado: Nación-Ministerio de Educación Nacional y otro Referencia: Recurso Extraordinario de Revisión 17 aunque el pago se realizó sólo hasta el año 2013, se consideró que la suma adeudada debía pagarse debidamente actualizada, y no con intereses de mora, por las razones que se han expuesto con suficiencia en esta providencia. En el escrito introductorio se afirmó, además, que los argumentos empleados por la Subsección A de la Sección Segunda no cuentan con sustento legal; sin embargo, no se hizo referencia a normas supuestamente desconocidas o indebidamente aplicadas.
Únicamente se adujo que los intereses de mora operan de pleno derecho ante el incumplimiento en el pago, sin otorgar una explicación concisa sobre el error de interpretación u omisión en los que supuestamente incurrió el juzgador. Se advierte, así, que la inconformidad del recurrente no se relaciona con un pronunciamiento judicial incompleto o una extralimitación en la competencia, sino con su inconformidad con la decisión adoptada por el juez natural de la causa, lo cual no es viable ni aceptable en el marco del recurso extraordinario de revisión. En efecto, pese a los argumentos expuestos en la sentencia, el demandante no comparte la interpretación del ad-quem, y es esa la razón que lo condujo a la interposición del presente medio judicial.
No obstante, como se expuso en acápite anterior, el recurso extraordinario de revisión no puede ser empleado como una oportunidad para reabrir el debate jurídico, probatorio y fáctico propio de la instancia procesal culminada, y tampoco es procedente para cuestionar la actividad interpretativa del juez o insistir en la discusión de los problemas debatidos en sede ordinaria, toda vez que no comprende una tercera instancia. Ciertamente, ”no se pueden discutir en él los asuntos de fondo (fuente de la mencionada relación), ni fiscalizarse las razones fácticas y jurídicas debatidas en el proceso que dio lugar al aparecimiento del fallo que se impugna14”;
“no resulta acertado plantear cuestionamientos a la sentencia, motivados en que se realizó una apreciación errada de las pruebas, en que no se aplicó una determinada regla de derecho, en que se aplicó en forma indebida o en que se interpretó equivocadamente una norma jurídica, pues todas estas observaciones escapan al ámbito de la aludida causal”15. 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 18 de octubre de 2005, exp.
REV–173, M.P. María Elena Giraldo Gómez. 15 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 26 de mayo de 2010, exp. 35.221, M.P. Mauricio Fajardo Gómez; posición reiterada en sentencia de 15 de febrero de 2018, exp. 39906, M.P. Marta Nubia Velásquez Rico. Radicación número: 11001-03-15-000-2022-00331-00(394) Actor: Diego Serna Ríos Demandado: Nación-Ministerio de Educación Nacional y otro Referencia: Recurso Extraordinario de Revisión 18 De acuerdo con lo expuesto, concluye la Sala que la sentencia cuestionada no se encuentra incursa en nulidad por violación del debido proceso, por cuanto la decisión adoptada guarda total correspondencia con el asunto planteado en el proceso ordinario y aparece motivada.
Como consecuencia, se declarará infundado el recurso extraordinario de revisión. 5. Condena en costas El artículo 255 del CPACA, modificado por el artículo 70 de la Ley 2080 de 2021, establece que “si se declara infundado el recurso, se condenará en costas y perjuicios al recurrente”. El artículo 361 del CGP prevé que las costas están integradas por la totalidad de expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho.
El numeral 8º del artículo 365 del CGP dispone, por su parte, que sólo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. En el presente asunto, el Ministerio de Educación Nacional contestó la demanda, de manera oportuna, y presentó argumentos dirigidos a que se declarara infundado el recurso extraordinario de revisión. Por consiguiente, se impondrá, en su favor, agencias en derecho.
El Departamento de Risaralda, pese a que fue notificado, no intervino en el proceso, por lo que la Sala se abstendrá de reconocer costas en su favor, dado que no aparecen demostradas. Para establecer las agencias en derecho, la Sala se remite a lo establecido en el artículo 5º, numeral 9º, del Acuerdo PSAA16-10554 de 5 de agosto de 2016, expedido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, que dispone la tarifa máxima de agencias en derecho, tratándose de recursos extraordinarios, en veinte (20) salarios mínimos legales mensuales vigentes.
Así, atendiendo a la naturaleza, calidad y gestión desarrollada por la profesional del derecho que ejerció la representación legal del Ministerio de Educación Nacional, se tasará a su favor, por concepto de agencias en derecho, la suma equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente a la ejecutoria de esta providencia. Radicación número: 11001-03-15-000-2022-00331-00(394) Actor: Diego Serna Ríos Demandado: Nación-Ministerio de Educación Nacional y otro Referencia: Recurso Extraordinario de Revisión 19 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Uno Especial de Decisión, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: DECLARAR INFUNDADO el recurso extraordinario de revisión interpuesto contra la sentencia de 17 de septiembre de 2020, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda de esta Corporación.
SEGUNDO: CONDENAR en costas a la parte actora. Se fija por concepto de agencias en derecho la suma equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente a la ejecutoria de esta sentencia, a favor del Ministerio de Educación Nacional. Por Secretaría General, liquídense los gastos procesales. Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN firmado electrónicamente firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR (E) NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Salvamento parcial de voto firmado electrónicamente firmado electrónicamente WILSON RAMOS GIRÓN PEDRO PABLO VANEGAS GIL VF