Radicación: 11001-03-25-000-2020-01002-00 (3065-2020) Demandante: UGPP Demandado: Rafael Paz Palacios Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: ELIZABETH BECERRA CORNEJO Bogotá D.C., cinco (5) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 11001-03-25-000-2020-01002-00 (3065-2020)1 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Demandado: Rafael Paz Palacios Asunto: Acción especial de revisión contra la sentencia del 26 de septiembre de 2019, expedida por el Tribunal Administrativo del Chocó Tema: causal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

De conformidad con lo dispuesto en los artículos 248 a 255 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se procede a dictar sentencia en el marco de la acción especial de revisión2 presentada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP), por intermedio de apoderado judicial, en la cual se invoca la causal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 y pretende que se infirme la sentencia del 26 de septiembre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó, que modificó el fallo del 13 de febrero de 2018 del Juzgado Primero Administrativo de Quibdó, el cual accedió a las pretensiones de la demanda.

I.

ANTECEDENTES 1. Demanda de nulidad y restablecimiento del derecho 1. El señor Rafael Paz Palacios, en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del CPACA, presentó demanda contra la UGPP con la finalidad de declarar la nulidad de los siguientes actos administrativos: la Resolución RDP 024377 del 17 de junio de 2015, que negó la reliquidación de la pensión de jubilación, expedida por la subdirectora de determinación de derechos pensionales; y la Resolución RDP 038386 del 18 de septiembre de 2015, dictada por la directora de pensiones, que confirmó la 1 Expediente electrónico. 2 Así la ha denominado la jurisprudencia de esta Corporación, entre otras decisiones: Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, providencia de 27 de marzo de 2014, radicación: 11001-03-25-000-2012-00561- 00(2129-12) REV, MP.

Gerardo Arenas Monsalve y Sala Novena Especial de Decisión, sentencia de 25 de febrero de 2022, radicación: 11001-03-15-000-2019- 04468-00 REV, MP. Gabriel Valbuena Hernández. Radicación: 11001-03-25-000-2020-01002-00 (3065-2020) Demandante: UGPP Demandado: Rafael Paz Palacios Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Resolución RDP 024377 del 17 de junio de 2015, al resolver el recurso de apelación. 2.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se condenara a la entidad demandada a reliquidar la pensión de jubilación, incluyendo como factor salarial la remuneración por trabajo dominical y festivo, con el periodo previsto en el acto de reconocimiento pensional, esto es, los tres últimos meses de servicios, que corrieron del 1° de abril de 1994 al 30 de junio de la misma anualidad. 3.

El señor Rafael Paz Palacios manifestó en la demanda que prestó sus servicios en el Ministerio de Obras Públicas del 16 de febrero de 1974 al 30 de junio de 1994, y adquirió el estatus pensional el 25 de diciembre de 1996, cuando cumplió la edad de 55 años. Por tanto, la Caja Nacional de Previsión Social le reconoció una pensión de jubilación, mediante la Resolución 7200 del 30 de abril de 1997 liquidada con el 75% del promedio de lo devengado entre abril a junio de 1994, y aplicó el Decreto 1158 de 1994, en cuanto a los factores salariales, pero omitió el trabajo dominical y festivo.

Por tanto, adujo que el debate se centraba en establecer la adecuada interpretación del ingreso base de liquidación regulado en el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. 4. En el concepto de violación indicó que la norma que regula los factores salariales es del artículo 1° del Decreto 1158 de 1994, que enlista el trabajo dominical y festivo; emolumento que fue devengado por el trabajador, sin embargo, no se incluyó en la liquidación pensional. 1.2.

Sentencia de primera instancia3 5. El Juzgado Primero Administrativo de Quibdó dictó sentencia el 13 de febrero de 2018, en la que resolvió:

PRIMERO: DECLÁRESE probada la excepción de prescripción propuesta por la parte demandada, la cual se aplica con respecto a las diferencias pensionales causadas con anterioridad al 19 de enero de 2014, tal como se indicó en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: DECLÁRESE la nulidad de las Resoluciones RDP 024377 del 17 de junio de 2015 «por medio de la cual se negó la reliquidación y pago de la pensión de vejez»; RDP 38386 de 18 de septiembre de 2015 «por medio de la cual se resuelve un recurso de apelación en contra de la Resolución 24377 del 17 de junio de 2015» que niegan la reliquidación de la pensión de vejez del señor Rafael Palacios […] sin tener en cuenta el factor salarial de remuneración por trabajo dominical y festivo, devengado por el demandante, según certificado salarial visible folio 36 al 42 del expediente, tal como se indicó en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: CONDÉNASE a título de restablecimiento del derecho a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL a reconocer y pagar el ingreso a base de liquidación (IBL) de la pensión de jubilación del señor Rafael Paz Palacios (…) efectiva a partir del 26 de diciembre de 1996, de acuerdo a las sentencias C 258 de 2013, SU 230 de 2015 y SU 427 de 2016, en cuantía del 75% del promedio de lo devengado en los diez (10) últimos años de servicios, esto es, el promedio de lo devengado entre el 30 de junio de 1984 y el 30 de junio de 1994, teniendo en cuenta como factores salariales 3 Índice 3 Samai, DemandaWeb-Demanda-ANEXOSEXPEDIENTEPRESTACIONAL(.pdf) NroActua 2, págs. 52 a 81.

Radicación: 11001-03-25-000-2020-01002-00 (3065-2020) Demandante: UGPP Demandado: Rafael Paz Palacios Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 el sueldo o asignación básica mensual, remuneración por trabajo dominical o festivo y remuneración por trabajo suplementario o de horas extra en jornada nocturna sin perjuicio de los reajuste de ley a que haya lugar. […] 6.

Como fundamento de su decisión, el Juzgado señaló que le correspondía resolver si procedía reliquidar la pensión de jubilación reconocida al demandante incluyendo como factor salarial la remuneración por trabajo dominical y festivo, que no fue computado en el acto de reconocimiento pensional, «a efecto de que su pensión se reliquide teniendo en cuenta el 75% del promedio de lo devengado en los últimos tres meses (1 de abril de 1994 hasta el 30 de julio de 1994)».

Por tanto, en el caso concreto consideró que: i) El Juzgado acogió las sentencias de la Corte Constitucional C-258 de 2013 y SU - 230 de 2015, en el sentido que aplicaría las reglas de estas providencias «independientemente del momento en que se presente la demanda y del régimen pensional al que pertenezca el beneficiario de la pensión», relativas a que el IBL no era un aspecto sujeto a transición. ii) El régimen pensional que cobijaba al demandante era la Ley 33 de 1985, en virtud de la transición de la Ley 100 de 1993, y los factores con los cuales se debe liquidar la pensión están regulados en el artículo 1° del Decreto 1158 de 1994.

Esto, en atención a que tenía más de 40 años y 15 años de servicios, para la fecha de entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993. iii) La Resolución 7200 del 30 de abril de 1997 reconoció la pensión de jubilación y la liquidó con el 75% de los factores salariales devengados en los últimos tres meses de servicios, pero no incluyó la remuneración por trabajo dominical y festivo.

Sin embargo, en aplicación de las sentencias de la Corte Constitucional lo procedente era calcular la pensión con el periodo de 10 años, que corrieron entre el 30 de junio de 1984 y el 30 de junio de 1994, con los siguientes factores: asignación básica, remuneración por trabajo dominical o festivo y horas extras. iv) En consecuencia, el Juzgado dispuso que «accederá a las súplicas de la demanda» y declaró que «la parte demandante tiene derecho a que se reliquide la pensión de vejez con el 75% del promedio mensual de los salarios devengados durante los últimos diez años (10) de servicios con la inclusión de la totalidad de los factores salariales». 1.3.

Sentencia de segunda instancia4 El Tribunal Administrativo del Chocó, mediante sentencia del 26 de septiembre de 2019, modificó el numeral 3° el fallo dictado por el Juzgado Primero Administrativo de Quibdó, en el sentido que la pensión se debía liquidar «de acuerdo a las sentencias C 258 de 2013, SU 230 de 2015 y SU 427 de 2016, en cuantía del 75% de promedio de lo devengado en tres (3) meses, teniendo en cuenta como factores salariales el sueldo o asignación básica mensual, remuneración por trabajo dominical o festivo y remuneración por trabajo suplementario o de horas extra en jornada nocturna».

En 4 Índice 3 Samai, DemandaWeb-Demanda-ANEXOSEXPEDIENTEPRESTACIONAL(.pdf) NroActua 2, págs. 114 a 133. Radicación: 11001-03-25-000-2020-01002-00 (3065-2020) Demandante: UGPP Demandado: Rafael Paz Palacios Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 efecto, consideró que: i) El Consejo de Estado, en sentencia de unificación del 28 de agosto de 20185, estableció las reglas sobre el IBL de los beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, entre ellas, que «a quienes les faltare menos de 10 años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo». ii) Se acogió el criterio del referido fallo de unificación para establecer que la pensión se debió liquidar con los dominicales y festivos, además de la asignación básica y las horas extras, dado que aquel factor no fue incluido en la Resolución 7200 del 30 de abril de 1997, que reconoció la pensión. ii) En lo relacionado con el periodo de liquidación de la pensión, se resaltó que para los servidores públicos pensionados según la Ley 33 de 1985, se acude a las reglas de unificación, de modo que «comoquiera que en el expediente está acreditado que el actor laboró al servicio del Estado durante 20 años y 3 meses, en aplicación de la sentencia de unificación multicitada, el periodo que se debe tener en cuenta para liquidar la pensión es el tres (3) meses, tiempo superior al que se le exigía para tener derecho a la prestación que hoy se reliquida, razón por la cual se modificará el numeral tercero del fallo apelado».

II. ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN 2.1. Demanda6 7. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales (UGPP), a través de apoderado, presentó demanda en ejercicio de la acción especial de revisión en la cual invocó la causal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 20037 y formuló las siguientes pretensiones: i) Infirmar la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo del Chocó del 26 de septiembre de 2019, que confirmó el fallo del 13 de febrero de 2018 dictado por el Juzgado Primero Administrativo de Quibdó. ii) Declarar que el señor Rafael Paz Palacios no tiene derecho a la reliquidación de la pensión con el promedio de lo devengado en los tres últimos meses de servicios, comprendidos entre el 1° de abril de 1994 y el 30 de junio de la misma anualidad. 5 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso – Administrativo, sentencia del 28 de agosto de 2018, proceso con radicado 52001-23-33-000-2012-00143-01, M.P. César Palomino Cortés. 6 Índice 2 Samai, 5ED-05 S585-D2Demanda-2020102815844.pdf 7 «artículo 20.

Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. <apartes tachados inexequibles> Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.

La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: […] b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables».

Radicación: 11001-03-25-000-2020-01002-00 (3065-2020) Demandante: UGPP Demandado: Rafael Paz Palacios Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 iii) Ordenar a la UGPP que reconozca y pague la pensión de jubilación con el ingreso base de liquidación conformado por el periodo de 2 años, 8 meses y 25 días, que transcurrió del 5 de octubre de 1991 al 30 de junio de 1994, en aplicación del inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, y las sentencias de la Corte Constitucional y de unificación del Consejo de Estado del 28 de agosto de 20188. iv) Ordenarle al señor Rafael Paz Palacios que devuelva a la UGPP la totalidad de los dineros percibidos en exceso por la reliquidación de la mesada pensional con la correspondiente indexación. 8.

A juicio de la entidad, se configuró la causal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 porque la sentencia objeto de revisión aplicó erradamente el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, al ordenar que el ingreso base de liquidación pensional se calculara con el promedio de lo devengado en los últimos tres meses de servicios en vigencia de la citada ley, que corrieron del 1 de abril de 1994 al 30 de junio de ese año. Esto, en tanto, lo correcto era tomar «el promedio de lo devengado en el tiempo que le hacía falta desde el 1° de abril de 1994 y la fecha para adquirir el estatus pensional ocurrido el 25 de diciembre de 1996 (55 años de edad), equivalente a 2 años, 8 meses y 25 días, por lo que, en rigor, se debe tener en cuenta en el IBL el periodo faltante comprendido entre el 5 de octubre de 1991 y el 30 de junio de 1994». 9.

Por lo tanto, la UGPP indicó que la sentencia del Tribunal Administrativo del Chocó ordenó un aumento en la mesada pensional sin tener fundamento legal, aunque, en primera instancia, el Juzgado Primero Administrativo de Quibdó ya había considerado que la pensión se debía liquidar con el periodo de 10 años de servicios, que corrieron de los años 1984 a 1994. 10.

En este sentido, precisó que el derecho pensional del demandado está regulado por la Ley 33 de 1985, en cuanto a la edad, tiempo y tasa de reemplazo; sin embargo, para el ingreso base de liquidación se deben aplicar el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, junto con las sentencias de la Corte Constitucional C-168 de 1995, C-258 de 2013, Auto 326 de 2014, SU- 230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, SU- 395 de 2017, SU- 631 de 2017, T-039 de 2018 y SU 023 de 2018. 11.

La UGPP resaltó que el Tribunal Administrativo del Chocó no aplicó correctamente la norma vigente para la fecha de adquisición del estatus pensional, que se consolidó el 25 de diciembre de 1996, pues entendió que el periodo a tener en cuenta para liquidar la pensión era de tres meses. Por consiguiente, la UGPP reprocha que debió asumir «un pago pensional en exceso, equivalente al 13.78%». 12.

Igualmente, agregó que el referido Tribunal pese a citar las sentencias de unificación de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado del 28 de agosto de 20189 sobre el IBL para las personas beneficiarias de la Ley 33 de 1985, contrario a lo allí considerado, ordenó «reconocer y pagar la pensión con el IBL del promedio de lo devengado en los últimos tres meses de servicios, comprendidos entre el 1° de abril de 1994 y el 30 de junio de 1994, sin tener en cuenta que el pensionado adquirió el estatus pensional tan solo el 25 de diciembre de 1996». 8 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso – Administrativo, sentencia del 28 de agosto de 2018, proceso con radicado 52001-23-33-000-2012-00143-02, M.P. César Palomino Cortés. 9 Idem.

Radicación: 11001-03-25-000-2020-01002-00 (3065-2020) Demandante: UGPP Demandado: Rafael Paz Palacios Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 13. Expuso que el demandado se retiró del servicio el 30 de junio de 1994, pero adquirió el estatus pensional el 25 de diciembre de 1996, cuando cumplió la edad de 55 años, en consecuencia, reitera que el tiempo faltante para adquirir el derecho pensional era de 2 años, 8 meses y 25 días, periodo que se debe tener en cuenta para calcular el IBL, y que corrió del 5 de octubre de 1991 al 30 de junio de 1994. 2.2.

Actuaciones procesales relevantes 14. Por medio del auto del 30 de septiembre de 2021, se admitió la demanda, asimismo se ordenó notificar personalmente al señor Rafael Paz Palacios10. El auto del 8 de septiembre de 2022 indicó que el demandado contestó la demanda, y por otra parte prescindió del periodo probatorio11. 3. Contestación12 15.

El señor Rafael Paz Palacios, a través de apoderada, se opuso a las pretensiones de la acción especial de revisión al indicar que la sentencia del Tribunal Administrativo del Chocó está ajustada a derecho, así: 16. El presente caso se centra en determinar la correcta aplicación del inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, y las reglas de la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 28 de agosto de 2018.

Ciertamente, al pensionado a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, le faltaban menos de 10 años para adquirir el estatus pensional. Por ello, el ingreso base de liquidación (IBL) que debe considerarse para calcular su pensión es el establecido en el mencionado inciso, es decir, el promedio de lo devengado durante el tiempo que le faltaba para alcanzar dicho estatus.

En este caso, el demandado solo percibió ingresos entre abril y junio de 1994, como correctamente lo entendió el Tribunal Administrativo del Chocó. 17. Esto se debe a que el señor Rafael Paz Palacios, desde su retiro del servicio el 30 de junio de 1994 hasta el 25 de diciembre de 1996, cuando adquirió el estatus pensional, no percibió salarios ni realizó aportes a pensión. En consecuencia, el periodo relevante para calcular el IBL corresponde únicamente a los ingresos devengados desde la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 hasta la fecha de su retiro. 18.

En contraste, la UGPP, en su demanda de revisión, sostuvo que el periodo para determinar el IBL debía abarcar tres años, con la inclusión de tiempos anteriores a la vigencia de la Ley 100 de 1993. Esta interpretación vulnera el principio de irretroactividad de la ley laboral, ya que toma periodos anteriores al 1° de abril de 1994, fecha de entrada en vigencia de la norma.

El artículo 36 de la Ley 100 de 1993 es claro en establecer que, si al entrar en vigencia la ley faltan menos de 10 años para adquirir el estatus pensional, debe tomarse en cuenta únicamente lo devengado durante el tiempo que reste para alcanzar dicho estatus. 10 Índice 5 Samai. 11 Índice 15 Samai. 12 Índice 11 Samai. Radicación: 11001-03-25-000-2020-01002-00 (3065-2020) Demandante: UGPP Demandado: Rafael Paz Palacios Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 III.

CONSIDERACIONES DE LA SALA 3.1. Competencia 19. Esta corporación es competente para conocer de la acción especial de revisión en virtud de lo dispuesto en los artículos 20, inciso 1º, de la Ley 797 de 2003 y 249, inciso 2, del CPACA13. 20. La Sección Segunda conoce de la acción especial de revisión, según lo previsto en el artículo 13 del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 201914, por tratarse de un asunto de carácter laboral. 3.2.

Oportunidad 21. El fallo del 26 de septiembre de 2019, dictado por el Tribunal Administrativo del Chocó fue notificado el 17 de octubre de 201915, en ese orden, cobró ejecutoria a los tres días siguientes, de conformidad con el artículo 302 del CGP16, lo que acaeció el 22 de octubre de esa anualidad. 22. Teniendo en cuenta que la sentencia objeto del recurso fue proferida y quedó ejecutoriada en vigencia del CPACA, se aplica el inciso 4º del artículo 251 de esta normativa: […] En los casos previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el recurso deberá presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial o en los casos de que ella no se requiera, dentro del mismo término contado a partir del perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio […]. 23.

Por consiguiente, la demanda de revisión fue interpuesta oportunamente el 28 de octubre de 202017, toda vez que no se superó el término de 5 años que vencían el 22 de octubre de 2024. 3.3. Legitimación en la causa 24. La UGPP se creó para asumir el reconocimiento de derechos pensionales 13 «Artículo 249. Competencia. […] De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia.

De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por Los jueces administrativos conocerán los Tribunales Administrativos. Las reglas de competencia previstas en los incisos anteriores también se aplicarán para conocer de la solicitud de revisión de las decisiones judiciales proferidas en esta jurisdicción, regulada en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003». 14 «Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado». 15 https://consultadeprocesos.ramajudicial.gov.co/Procesos/NombreRazonSocial (proceso 27001333300120170002901). 16 «ARTÍCULO 302.

EJECUTORIA. Las providencias proferidas en audiencia adquieren ejecutoria una vez notificadas, cuando no sean impugnadas o no admitan recursos. No obstante, cuando se pida aclaración o complementación de una providencia, solo quedará ejecutoriada una vez resuelta la solicitud. Las que sean proferidas por fuera de audiencia quedan ejecutoriadas tres (3) días después de notificadas, cuando carecen de recursos o han vencido los términos sin haberse interpuesto los recursos que fueren procedentes, o cuando queda ejecutoriada la providencia que resuelva los interpuestos». 17 Índice 2 Samai Radicación: 11001-03-25-000-2020-01002-00 (3065-2020) Demandante: UGPP Demandado: Rafael Paz Palacios Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 causados a cargo de las administradoras del Régimen de Prima Media del orden nacional y de las entidades públicas del mismo carácter, respecto de las cuales se haya decretado su liquidación, como sucedió con la Caja Nacional de Previsión Social EICE (art. 156 de Ley 1151 de 2007).

Ahora bien, el numeral 6º del artículo 6º del Decreto 5021 de 28 de diciembre de 200918 le asignó la función de adelantar la acción prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003. Este precepto fue reiterado en el Decreto 575 de 201319. 25. A su vez, la Corte Constitucional, en sentencia SU-427 de 201620, indicó que la UGPP tiene legitimación en la causa por activa para interponer la acción especial de que trata el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 «con el propósito de cuestionar las decisiones judiciales en las cuales se haya incurrido en un abuso del derecho». 26.

Por su parte, el señor Rafael Paz Palacios está legitimado por pasiva, dada su condición de demandante dentro del proceso de nulidad y restablecimiento con radicado 2700133330012017002901. 3.4. Problema jurídico 27. Conforme a los planteamientos expuestos en la demanda de revisión que propuso la UGPP, corresponde a la Sala determinar si en el presente asunto se configura la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 y, por tanto, es procedente infirmar la sentencia del 26 de septiembre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó, que modificó el fallo del 13 de febrero de 2018 del Juzgado Primero Administrativo de Quibdó. En consecuencia, se debe establecer lo siguiente: ¿Si la cuantía del derecho reconocido a Rafael Paz Palacios excedió lo debido de acuerdo con la ley, al haberse accedido a la reliquidación de la pensión de jubilación en contravía de lo dispuesto en los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, y la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 28 de agosto de 201821? 28.

En este orden de ideas, para resolver el problema planteado, la Sala analizará las generalidades de la acción especial de revisión y la causal prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, y luego se estudiará el caso concreto. 3.4.1 Generalidades sobre la acción especial de revisión y la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

Reiteración de jurisprudencia22 29. El recurso extraordinario de revisión es un medio de impugnación contra las 18 Por el cual se establece la estructura y organización de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP– y las funciones de sus dependencias 19 Por el cual se modifica la estructura de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) y se determinan las funciones de sus dependencias.

De conformidad con el numeral 6 del artículo 6 ejusdem, dentro de las funciones asignadas a la UGPP, está la de: 6. Adelantar o asumir, cuando haya lugar, las acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 o normas que la adiciones o modifiquen. 20 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 21 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso – Administrativo, sentencia del 28 de agosto de 2018, proceso con radicado 52001-23-33-000-2012-00143-02, M.P. César Palomino Cortés. 22 Consejo de Estado, Sala Veintidós Especial de Decisión, sentencia del 2 de junio de 2022, proceso con radicado 11001-03-15-000-2020-02983-00, M.P. Luis Alberto Álvarez Parra.

Radicación: 11001-03-25-000-2020-01002-00 (3065-2020) Demandante: UGPP Demandado: Rafael Paz Palacios Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 sentencias, que constituye una excepción al principio de cosa juzgada. Está regulado en los artículos 248 y siguientes del CPACA, y su ámbito de acción se limita a las causales taxativas previstas por el legislador, las cuales no admiten interpretaciones extensivas23. 30.

Ahora bien, el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 estableció una «acción especial»24, en la que se facultó a determinadas entidades para pedir la revisión de las providencias judiciales, transacciones o conciliaciones que ordenaron el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública.

La norma en cita estableció expresamente las causales de procedencia, así: a) - cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) - la cuantía del derecho reconocido excede lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que legalmente son aplicables. 31. Dicha acción especial de revisión debe tramitarse a través del procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión; con todo, presenta elementos que la caracterizan según la jurisprudencia del Consejo de Estado25 y de la Corte Constitucional, a saber: i) Tiene por objeto controvertir las sentencias o conciliaciones que reconocen sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza pagadas con cargo al tesoro público y contrarrestar los casos de corrupción en esta materia26; ii) la legitimación en la causa por activa es limitada porque para ejercerla se requiere de un solicitante calificado27; iii) no se extiende a reabrir el debate probatorio, sino a revisar el valor de las 23 Sobre las generalidades del recurso extraordinario de revisión pueden consultarse, entre otras sentencias: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencias de 2 de marzo de 2010, Rad.

REV- 2001-00091, 6 de abril de 2010, Rad. REV-2003-00678, 12 de julio de 2005, Rad. REV-1997-00143-02, 14 de marzo de 1995, Rad. REV-078, 16 de febrero de 1995, Rad. REV-070, 20 de abril de 1993, Rad. REV-045 y 11 de febrero de 1993, Rad. REV-037. 24 Cita original: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda.

Consejero ponente: Gerardo Arenas Monsalve. 27 de marzo de 2014. Radicación: 11001-03-25- 000-2012-00561-00(2129-12). accionante: Caja Nacional de Previsión social, Ministerio del Trabajo. Demandado: Rafael Antonio Martínez Cortés “ […] En este orden, precisa la Sala que aunque se le haya asignado para su trámite el procedimiento del recurso extraordinario de revisión, esto no quiere decir que sea equiparable a éste, esto en tanto, es claro que las particularidades de la “acción especial de revisión” previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, le otorgan una entidad propia, que se refleja principalmente en legitimación por activa que se concede al Gobierno Nacional y a los mecanismos de control –Contraloría y Procuraduría- para promover la revisión, quienes eran terceros en el proceso ordinario cuya revisión se permite, pero que se facultan para accionar con el objeto de proteger el patrimonio público, con el fin de obtener la viabilidad financiera del sistema pensional […]”(subrayas de la Sala).

Cfr., sentencia de 25 de febrero de 2022 dictada por la Sala Novena Especial de Decisión dentro del radicado 11001-03-15-000-2019-04468-00 REV. MP. Gabriel Valbuena Hernández. Entre otras, Sala Novena Especial de Decisión sentencia de 22 de noviembre de 2021, radicado No. 11001-03-15- 000-2019-01749-00. MP. Gabriel Valbuena Hernández, Sala Veinticinco Especial de Decisión de sentencia de 21 de agosto de 2020, radicación 11001-03-15-000-2019-03846-00 REV y sentencia de 8 de noviembre de 2021, radicación 11001-03-15-000-2020- 04141-00 REV.

MP. Martha Nubia Velásquez Rico. 25 Entre muchas otras, Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Salas Especiales de Decisión 19 y 9, sentencia del 18 de agosto de 2021, radicación: 11001-03-15-000- 2020-03549-00. MP. William Hernández Gómez y sentencia de sentencia del 22 de noviembre de 2021, radicación: 11001-03-15-000-2019- 01749-00.

MP. Gabriel Valbuena Hernández. 26 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda – Subsección A.MP. William Hernández Gómez, providencia de 10 de agosto de 2017, radicado: 25000-23-25-000-2002-05275-01. 27 Sobre el punto se puede consultar la sentencia C-835 de 2003 de la Corte Constitucional. Radicación: 11001-03-25-000-2020-01002-00 (3065-2020) Demandante: UGPP Demandado: Rafael Paz Palacios Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del tesoro público, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social28; y iv) no es una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación, pues se contrae a revisar los aspectos concernientes al reconocimiento del derecho (literal a) cuando se concedió con vulneración del debido proceso; y a la liquidación (literal b) en un valor mayor al que corresponde29. 32.

A partir de los antecedentes históricos «la revisión creada en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, constituye un mecanismo que hace parte del engranaje de la reforma pensional plasmada en la citada ley, que tuvo como uno de sus propósitos la reducción del déficit fiscal para hacer viable financieramente el sistema pensional, como se observa en la exposición de motivos.

Así, en concreto respecto de la revisión de providencias judiciales, transacciones, conciliaciones judiciales o extrajudiciales que reconocieron sumas periódicas o pensiones, se indicó que permite ‘afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar los graves perjuicios que pueda sufrir la Nación’»30. 33. Ahora bien, en cuanto a la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 202031, esta corporación ha explicado lo siguiente: […] 5.2.

De la causal de revisión consagrada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. El literal b) de la Ley 797 de 2003 prevé que las pensiones con cargo al erario deben ser revisadas «Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables».

De acuerdo con la exposición de motivos del proyecto que condujo a la expedición de la Ley 797 de 2003, la causal obedeció a la necesidad «[…] de construir esquemas sociales solidarios, financieramente viables y sostenibles en el tiempo, y, equitativos para todos los ciudadanos […]». En efecto, uno de los principales propósitos de esta Ley y, en particular, del artículo 20 ibídem, era el de reducir el déficit fiscal y hacer del sistema pensional un sistema posible, realizable, en términos económicos, de tal forma que fuera posible la revisión, entre otras, de aquellas prestaciones periódicas cuya cuantía excediera lo debido de acuerdo con las normas vigentes.

En ese orden de ideas, las causales de procedencia de la acción de 28 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión 4, sentencia del 1° de agosto de 2017, radicación: 11001-03-15-000-2016-02022-00. MP. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez 29 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión 19, sentencia de 18 de agosto de 2021, radicación: 11001-03-15-000-2020-03549-00, demandante: UGPP.

MP. William Hernández Gómez. 30 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, auto de 27 de marzo de 2014, radicación No. 11001-03-25-000-2011-00561-00 (2129-2012) MP. Gerardo Arenas Monsalve. 31 «b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables».

Radicación: 11001-03-25-000-2020-01002-00 (3065-2020) Demandante: UGPP Demandado: Rafael Paz Palacios Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 revisión deben interpretarse de conformidad con la teleología a la que responde dicho instrumento procesal. En sentido similar, esta Corporación explicó que la causal se erige como una herramienta legal útil, que persigue fortalecer el principio de la moralidad administrativa y que permite corregir los reconocimientos pensionales que se han efectuado en exceso y que afectan los principios que orientan el Sistema General de Pensiones, en especial, el principio de solidaridad y equilibrio financiero.

A lo anterior se suma que el sistema pensional debe ser sostenible fiscalmente, de tal forma que garantice la estabilidad a largo plazo de las finanzas públicas y se procure el cumplimiento de los principios de rentabilidad, sostenibilidad y conveniencia, en cuanto a la determinación del gasto, de tal forma que prevalezca el interés general sobre el particular. […]”32. 34.

En este orden de ideas, la acción de revisión no permite plantear nuevamente el debate de la instancia ni subsanar falencias en la actuación, sino que su finalidad consiste en la revisión de los reconocimientos pensionales o de sumas periódicas que afectan la sostenibilidad financiera del Sistema General de Pensiones. 3.4.2. Análisis del caso concreto 35.

La UGPP invoca la causal de revisión establecida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 contra la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo del Chocó, que modificó el fallo del Juzgado Primero Administrativo de Quibdó, que había accedido a las pretensiones de la demanda. 36. Para mejor ilustración se resalta que el Juzgado ordenó la reliquidación pensional con la inclusión del factor salarial denominado trabajo en dominicales y festivos, pero estableció que el periodo de liquidación debía ser de 10 años, que transcurrieron de 1984 a 1994, y no el lapso de tres meses definido en el acto administrativo de reconocimiento pensional contenido en la Resolución 7200 del 30 de abril de 1997.

Por su parte, el Tribunal modificó el fallo del Juzgado en el sentido que el periodo de liquidación no correspondía a 10 años, sino que se debía preservar el de tres meses previsto en la resolución de reconocimiento pensional. 37. Como sustento de la acción especial de revisión, la entidad afirma que se configuró la causal del literal b) porque la cuantía del derecho reconocido excede lo debido de acuerdo con la ley.

Señala que la sentencia objeto de revisión aplicó erradamente el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, porque ordenó que el ingreso base de liquidación pensional se calculara con el promedio de lo devengado en los últimos tres meses de servicios en vigencia de la citada ley, que corrieron del 1 de abril de 1994 al 30 de junio de ese año. No obstante, según la entidad el periodo correcto era de 2 años, 8 meses y 25 días que corresponden al tiempo que corrió desde el 1° de abril de 1994 (fecha de entrada en vigencia del SGSSP) hasta la fecha de adquisición del estatus pensional que aconteció el 25 de diciembre de 1996 (al cumplir la edad de 55 años), y en cuanto al IBL dicho tiempo de 2 años, 8 meses y 25 días se toma para 32 Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sala 22 Especial de Decisión, sentencia de 5 de febrero de 2019, radicación 11001-03-15-000-2018-001884-00, MP. Alberto Yepes Barreiro. Radicación: 11001-03-25-000-2020-01002-00 (3065-2020) Demandante: UGPP Demandado: Rafael Paz Palacios Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 calcular el periodo entre el 5 de octubre de 1991 y el 30 de junio de 1994. 38.

Ahora bien, con el objeto de resolver el problema jurídico, se destaca que en el proceso ordinario se acreditaron los siguientes hechos: i) El señor Rafael Paz Palacios nació el 25 de diciembre de 194133; prestó sus servicios en el Ministerio de Obras Públicas del 16 de febrero de 1974 al 30 de junio de 1994, el último cargo que desempeñó fue operador de trasbordador34, y adquirió el estatus pensional el 25 de diciembre de 1996, cuando cumplió la edad de 55 años.

Entre los años 1991 a 1994, el trabajador devengó y realizó aportes sobre los siguientes factores salariales: asignación básica, remuneración por trabajo dominical o festivo y horas extras35. ii) La Caja Nacional de Previsión Social, a través de la Resolución 7200 del 30 de abril de 1997, le reconoció una pensión de vejez al señor Rafael Paz Palacios, liquidada con la asignación básica y las horas extras.

En cuanto al ingreso base de liquidación (IBL) estableció que el cálculo se efectuó con el 75% del promedio de lo devengado sobre el salario promedio de tres meses «conforme a lo establecido en el artículo 36 de la Ley 100/93 y sentencia 168 del 20 de abril de 1995 de la Corte Constitucional, entre el 01 de abril de 1994 y el 30 de junio de 1994».

Explicó que aplicó la Ley 33 de 1985 y que el trabajador adquirió el estatus pensional el 25 de diciembre de 199636. iii) A través de la Resolución RDP 24377 del 17 de junio de 2015, la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, negó la reliquidación pensional con el factor salarial de remuneración por trabajo dominical y festivo, devengado entre abril y mayo de 1994.

Sostuvo que si bien era procedente realizar la reliquidación de la pensión conforme el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, con el 75% de los factores aportados entre el 1° de julio de 1991 al 30 de junio de 1994, lo cierto es que el valor arrojado era inferior al reconocido, por tanto, en aplicación del principio de favorabilidad negó la reliquidación37. iv) Mediante la Resolución RDP 38386 del 18 de septiembre de 2015, la UGPP confirmó la Resolución RDP 0243 del 17 de junio de 2015, al resolver el recurso de apelación38. 39.

Asimismo, la UGPP aportó al presente proceso la Resolución RDP 2400 del 30 de enero de 2020, que reliquidó la pensión del demandado, en cumplimiento del fallo del Tribunal Administrativo del Chocó, con el 75% del promedio de lo devengado en tres meses, teniendo en cuenta como factores salariales: la asignación básica, el trabajo dominical o festivo, la remuneración por trabajo suplementario o de horas extras39.

Se determinó que el valor de la mesada correspondía a $469.154, con efectos fiscales a partir del 19 de enero de 2014, por prescripción trienal. 33 Índice 3 Samai, DemandaWeb-Demanda-ANEXOSEXPEDIENTEPRESTACIONAL(.pdf) NroActua 2, pág. 22. 34 Idem, pág. 20. 35 Idem, págs. 291 a 296. 36 Idem, págs. 330 a 332. 37 Idem, págs. 311 a 313. 38 Idem, págs. 253 a 255. 39 Idem, págs. 263 a 269.

Radicación: 11001-03-25-000-2020-01002-00 (3065-2020) Demandante: UGPP Demandado: Rafael Paz Palacios Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 40. Una vez expuestos la causal alegada y los presupuestos fácticos, la Sala procede a estudiar el ingreso base de liquidación y el régimen de transición de la Ley 100 de 1993. 3.4.2.1.

El ingreso base de liquidación para los beneficiarios de los regímenes de la transición de la Ley 100 de 1993 41. La Sala Plena de lo Contencioso - Administrativo, en el fallo de unificación del 28 de agosto de 2018 trató el ingreso base de liquidación para los beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, que se pensionaron según la Ley 33 de 1985, así: El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985. 93.

Para este grupo de beneficiarios del régimen de transición y para efectos de liquidar el IBL como quedó planteado anteriormente, el Consejo de Estado fija las siguientes subreglas: 94. La primera subregla es que para los servidores públicos que se pensionen conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985, el periodo para liquidar la pensión es: - Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. […] 96.

La segunda subregla es que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones. […] 100. De conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2005 por el cual se adiciona el artículo 48, para adquirir el derecho a la pensión será necesario cumplir con la edad, el tiempo de servicio y las semanas de cotización. Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones. 101.

A juicio de la Sala Plena, la tesis que adoptó la Sección Segunda de la Corporación, en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, según la cual el artículo 3 de la Ley 33 de 1985 no señalaba en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos estaban simplemente enunciados y Radicación: 11001-03-25-000-2020-01002-00 (3065-2020) Demandante: UGPP Demandado: Rafael Paz Palacios Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 no impedían la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicio, va en contravía del principio de solidaridad en materia de seguridad social.

La inclusión de todos los factores devengados por el servidor durante el último año de servicios fue una tesis que adoptó la Sección Segunda a partir del sentido y alcance de las expresiones “salario” y “factor salarial”, bajo el entendido que “constituyen salario todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el empleado como retribución por sus servicios” con fundamento, además, en los principios de favorabilidad en materia laboral y progresividad; sin embargo, para esta Sala, dicho criterio interpretativo traspasa la voluntad del legislador, el que, por virtud de su libertad de configuración enlistó los factores que conforman la base de liquidación pensional y a ellos se debe limitar dicha base40. 42.

De acuerdo con la interpretación jurisprudencial referida, quienes siendo beneficiarios de la transición tuviesen derecho al reconocimiento pensional en los términos de la Ley 33 de 1985, son sujetos de esta disposición, pero solamente en cuanto al tiempo de servicios, edad y tasa de reemplazo; sin embargo, el ingreso base de liquidación es el previsto en los artículos 21 y 36, inciso 3, de la Ley 100 de 1993, según sea el caso. 3.4.2.2.

Verificación de la causal de revisión invocada por la UGPP 43. En el caso bajo análisis, la UGPP alegó la causal prevista en el literal b) porque la sentencia del Tribunal que ordenó la reliquidación de la pensión de jubilación excede lo debido de acuerdo con la ley, en la medida que tuvo en cuenta los aportes realizados en el periodo de tres meses para calcular el ingreso base de liquidación que corrieron del 1 de abril de 1994 al 30 de junio de ese año; pese a que el referido tiempo debió ser de 2 años, 8 meses y 25 días, en tanto, la Ley 100 entró en vigencia el 1° de abril de 1994 y el demandado adquirió el estatus pensional el 25 de diciembre de 1996.

En este orden de ideas, aduce que se debe liquidar la pensión con los aportes realizados entre el 5 de octubre de 1991 y el 30 de junio de 1994. 44. Por su parte, el accionado indica que no le asiste la razón a la UGPP, toda vez que se retiró del servicio el 30 de junio de 1994, por consiguiente, únicamente realizó aportes en vigencia de la Ley 100 de 1993, desde el 1 de abril al 30 de junio de 1994.

Y, por ello es improcedente aplicar retroactivamente la citada ley para incluir en el IBL los factores cotizados desde el año 1991, como se pretende en la demanda de revisión. Así, resalta que el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 establece claramente que el ingreso base para liquidar la pensión de vejez de las personas «que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho», corresponde al promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para consolidar el estatus pensional. 45.

Precisado lo anterior, cabe destacar que la sentencia del Tribunal Administrativo del Chocó se dictó el 26 de septiembre del año 2019 y que la Sala Plena de lo Contencioso – Administrativo del Consejo de Estado desde el fallo del 28 de agosto de 201841 unificó la jurisprudencia sobre el ingreso base de liquidación de los pensionados bajo la Ley 33 de 1985, que eran beneficiarios de la transición de la Ley 100 de 1993.

En efecto, el Tribunal citó la regla de unificación del citado fallo del 28 de agosto de 2018, relativa a que «si faltare menos de diez (10) años para adquirir el 40 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, fallo del 28 de agosto de 2018, proceso con radicado 52001-23-33-000-2012-00143-01, M.P. César Palomino Cortés. 41 Idem.

Radicación: 11001-03-25-000-2020-01002-00 (3065-2020) Demandante: UGPP Demandado: Rafael Paz Palacios Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello». 46.

Ahora bien, tal como se explicó en el marco normativo y jurisprudencial la acción especial de revisión procede contra providencias judiciales y constituye una excepción a la figura de la cosa juzgada, cuyo propósito es revisar el valor de las pensiones reconocidas y salvaguardar los recursos del Sistema General de Seguridad Social; pese a ello es improcedente reabrir el debate probatorio surtido en la instancia ordinaria. 47.

Es de anotar que en el presente caso la UGPP censura el periodo de tres meses tenido en cuenta por el Tribunal Administrativo del Chocó para la liquidación pensional del señor Rafael Paz Palacios. Sobre el particular, se resalta que, en realidad, dicho lapso fue determinado en sede administrativa por la Caja Nacional de Previsión Social, en la Resolución 7200 del 30 de abril de 1997, cuando reconoció la pensión de jubilación y fijó el ingreso base de liquidación (IBL) solamente con los factores cotizados en vigencia de la Ley 100 de 1993, e incluso citó la sentencia de la Corte Constitucional C-168 de 199542 que declaró inexequible un aparte del inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 199343. 48.

Nótese que el pensionado en el proceso ordinario solicitó la nulidad de las resoluciones que negaron la reliquidación pensional, pero solo para obtener la inclusión del factor salarial denominado remuneración por trabajo dominical o festivo, sin que se cambiara el periodo, como se observa en el acápite de antecedentes. Cabe advertir que ni CAJANAL ni la UGPP censuraron en lesividad o demanda de reconvención el acto de reconocimiento pensional contenido en la Resolución 7200 del 30 de abril de 1997. 49.

En este orden de ideas, la competencia de los jueces del proceso ordinario estaba circunscrita al cargo de nulidad presentado por el pensionado, quien solamente pidió la inclusión del factor salarial remuneración por trabajo dominical o festivo, regulado en el artículo 1° del Decreto 1158 de 1994. Así pues, la competencia del Tribunal estaba regida por el principio de congruencia frente a lo pedido por el pensionado, como parte demandante en el proceso ordinario, de modo que aquel no podía pronunciarse más allá de lo pedido en contra de los intereses del jubilado para acudir ante la jurisdicción de lo contencioso – administrativo. 50.

Ciertamente, el Código General del Proceso regula en el artículo 281 que «la sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda», lo que se denomina principio de congruencia, el cual consiste en «el deber legal que tienen los funcionarios judiciales de resolver un asunto puesto en su conocimiento con fundamento en las pretensiones, las pruebas aportadas, las normas aplicables y lo alegado por las partes»44, y en caso de existir incongruencia se puede 42 Corte Constitucional, sentencia C-168 de 1995, M.P. Carlos Gaviria Díaz. 43 El aparte en comento señalaba: «Sin embargo, cuando el tiempo que les hiciere falta fuese igual o inferior a dos (2) años a la entrada en vigencia de la presente Ley, el ingreso base para liquidar la pensión será el promedio de lo devengado en los dos (2) últimos años, para los trabajadores del sector privado y de un (1) año para los servidores públicos». 44 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 20 de junio de 2024, proceso con radicado 11001-03-25-000-2020-00930-00 (2784-2020), M.P. Juan Enrique Bedoya Escobar.

Esta providencia citó el fallo de la Sala 22 Especial de Revisión, del 7 de abril de 2015, en el proceso con radicado 11001-03-15-000-2013- 00358-00. Radicación: 11001-03-25-000-2020-01002-00 (3065-2020) Demandante: UGPP Demandado: Rafael Paz Palacios Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 generar la invalidez de la sentencia45. 51.

En consecuencia, la sentencia del 26 de septiembre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó, que modificó el fallo del 13 de febrero de 2018 del Juzgado Primero Administrativo de Quibdó, no incurrió en la causal de revisión prevista en el literal b) de la Ley 797 de 2003, toda vez que el periodo de liquidación de tres meses fue fijado en la Resolución 7200 de 1997, que fue mantenido por el Tribunal comoquiera que en el proceso ordinario el actor no solicitó la modificación del periodo sino únicamente la inclusión de un factor salarial. 5.

Costas 52. El artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo prevé que «salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil», remisión que se entiende al Código General del Proceso. 53.

Por su parte, la Ley 2080 de 2021, en el artículo 47, adicionó un segundo inciso en el sentido que «en todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 54. En este orden de ideas, en atención al artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, no se condenará en costas por la naturaleza del asunto, en la medida que se ventila un interés público, pues la entidad legitimada pretende la salvaguarda del equilibrio y sostenibilidad financiera del Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, propósito que motivó al legislador de 2003 para estatuir ese mecanismo especial de revisión contra sentencias que ordenan un reconocimiento pensional en detrimento del erario46.

Por otra parte, tampoco se advierte que la demanda carezca de forma manifiesta de fundamento legal. 6. Conclusión 55. Con fundamento en lo expuesto, la Sala declarará infundada la acción especial de revisión presentada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social contra la sentencia del 26 de septiembre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó, que modificó el fallo del 13 de febrero de 2018 del Juzgado Primero Administrativo de Quibdó, el cual accedió a las pretensiones de la demanda del señor Rafael Paz Palacios. 56.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 45 Idem. 46 Consejo de Estado, Sala Novena Especial de Decisión, sentencia del 22 de noviembre de 2021, proceso con radicado 11001-03-15-000-2019-01749-00, M.P. Gabriel Valbuena Hernández; sentencia del 2 de junio de 2022 proferida por la Sala Veintidós Especial de Decisión, expediente con radicación: 11001-03-15-000-2020-02983-00, M.P. Luis Alberto Álvarez Parra;

Sala Diecisiete Especial de Decisión, sentencia del 5 de junio de 2023, expediente con radicación: 11001-03-15-000-2021-06622-00, M.P. Jaime Enrique Rodríguez Navas. Radicación: 11001-03-25-000-2020-01002-00 (3065-2020) Demandante: UGPP Demandado: Rafael Paz Palacios Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 F A L L A: PRIMERO.- DECLARAR infundada la acción especial de revisión que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) presentó contra la sentencia del 26 de septiembre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó, que modificó el fallo del 13 de febrero de 2018 del Juzgado Primero Administrativo de Quibdó, conforme lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. SEGUNDO.- ACEPTAR la renuncia al poder presentada por la abogada Lucía Arbeláez de Tobón, como apoderada de la UGPP, en los términos del memorial que obra a índice 26 de Samai.

TERCERO. - RECONOCER personería al abogado Jorge Iván Palacio Palacio para actuar como apoderado principal de la UGPP, identificado con cédula de ciudadanía 8.299.453 de Medellín y tarjeta profesional 12.100 del Consejo Superior de la Judicatura, en los términos del poder que consta a índice 29 de Samai. CUARTO.- RECONOCER personería al abogado Manuel Alfonso Ospina Osorio para actuar como apoderado sustituto de la UGPP, identificado con cédula de ciudadanía 7.711.118 y tarjeta profesional 141.941 del Consejo Superior de la Judicatura, en los términos de la sustitución del poder que obra a índice 29 de Samai.

QUINTO. - Sin condena en costas. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx