73001233300020150033901 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá D.C., veintitrés (23) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Medio de Control de Protección de Derechos e Intereses Colectivos Núm. único de radicación: 730012333000201500339-01 Demandantes: María Yiced Tobar Borja y Eduvina Cuervo Trujillo Demandados: Municipio de Ibagué y Gestora Urbana de Ibagué Coadyuvantes: Procuraduría Judicial Ambiental y Agraria para el Tolima y Defensoría del Pueblo Regional Tolima Vinculados: Consorcio San Roque 2014, Corporación Autónoma Regional del Tolima – CORTOLIMA, e Instituto de Financiación, Promoción y Desarrollo Territorial de Ibagué – INFIBAGUE Asunto: Resuelve el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia proferida en un proceso de acción popular SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala procede a decidir el recurso de apelación interpuesto por la Gestora Urbana de Ibagué contra la sentencia proferida el 21 de noviembre de 2016 por el Tribunal Administrativo del Tolima.

La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación. I.

ANTECEDENTES La demanda 1. Las señoras María Yiced Tobar Borja y Eduvina Cuervo Trujillo (en adelante la parte actora) presentaron demanda, en ejercicio del respectivo medio de control, contra el Municipio de Ibagué y la Gestora Urbana de Ibagué (en adelante la parte demandada), con el objeto de que se protejan los derechos e intereses colectivos 2 Núm. único de radicación: 730012333000201500339-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co previstos en los literales b, c, d, g y m del artículo 4.º de la Ley 472 de 5 de agosto de 19981, presuntamente vulnerados por las entidades accionadas2.

Pretensiones 2. La parte actora formuló las siguientes pretensiones: “[…] 1. Por virtud del derecho a la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución, se ORDENE al Municipio de Ibagué – Gestora Urbana – Secretaría de Apoyo a la Gestión y asuntos de la juventud se REUBIQUE para su construcción y levantamiento el proyecto denominado SKATE PLAZA. 2.

En relación al derecho al goce del espacio público y la seguridad, se ORDENE al Municipio de Ibagué – Gestora Urbana – Secretaría de Apoyo a la Gestión y asuntos de la Juventud se REUBIQUE para su construcción y levantamiento el proyecto denominado SKATE PLAZA. 3. En atención a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes se ORDENE al Municipio de Ibagué – Gestora Urbana – Secretaría de Apoyo a la Gestión y Asuntos de la Juventud se REUBIQUE para su construcción y levantamiento el proyecto denominado SKATE PLAZA. 4.

Con preponderancia al uso y goce del espacio público se ORDENE al Municipio de Ibagué – Gestora Urbana – Secretaría de Apoyo a la Gestión y Asuntos de la Juventud se REUBIQUE para su construcción y levantamiento el proyecto denominado SKATE PLAZA. 5. En virtud del principio de moralidad administrativa se ORDENE al Municipio de Ibagué – Gestora Urbana – Secretaría de Apoyo a la Gestión y Asuntos de la Juventud, se CANCELE y/o REUBIQUE para su construcción y levantamiento el proyecto denominado SKATE PLAZA, en un sector menos poblado, estratégicamente ubicado de la ciudad de Ibagué, por cuanto es un espacio aislado de las viviendas urbanas, porque requeriría una notable menor inversión económica en recursos del municipio para su construcción porque el levantar dicha obra en el lugar resaltado que cuenta con base, soportes, estructura interna y externa se ahorraría dinero a todos los contribuyentes […]”3. 1 “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”. 2 “[…] ARTICULO 4o.

DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS. Son derechos e intereses colectivos, entre otros, los relacionados con: […] b) La moralidad administrativa; c) La existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. La conservación de las especies animales y vegetales, la protección de áreas de especial importancia ecológica, de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas, así como los demás intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente; d) El goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público; […] g) La seguridad y salubridad públicas; […] m) La realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes […]”. 3 Cfr. Folio 42 y siguientes del Cuaderno Principal. 3 Núm. único de radicación: 730012333000201500339-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Presupuestos fácticos 3.

La parte actora indicó, en síntesis, los siguientes hechos para fundamentar sus pretensiones: 3.1. La construcción y funcionamiento del parque Skate Plaza en el barrio Centenario de la ciudad de Ibagué genera impactos negativos en ese sector, concretamente, en materia de inseguridad, contaminación y afectación del espacio público. 3.2.

A juicio de la parte actora, la construcción y funcionamiento del parque Skate Plaza convertirá el sector en una zona de microtráfico de estupefacientes, lo que generará inseguridad y vandalismo en el sector. Asimismo, se producirá contaminación auditiva y se afectarán especies vegetales, las cuales serán taladas para la construcción del parque.

Actuaciones en primera instancia 4. El Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Ibagué mediante auto de 6 de marzo de 2015 admitió la acción de la referencia4. En la misma providencia ordenó la vinculación del Consorcio San Roque 2014 y aceptó como coadyuvante a la Procuraduría Judicial Ambiental y Agraria para el Tolima. 5.

El Juzgado profirió auto de 22 de mayo de 20155 mediante el cual ordenó vincular al Instituto de Financiación, Promoción y Desarrollo Territorial de Ibagué – INFIBAGUE y a la Corporación Autónoma Regional del Tolima – CORTOLIMA. Asimismo, ordenó la remisión del expediente al Tribunal Administrativo del Tolima, por competencia. 6. El Magistrado Sustanciador del Tribunal Administrativo del Tolima profirió auto de 11 de junio de 2015 en el que avocó el conocimiento del proceso6. 7.

La audiencia especial de pacto de cumplimiento se celebró el día 16 de septiembre de 2015 y se declaró fallida al no presentarse ninguna fórmula de arreglo entre las partes7. 8. El Magistrado Sustanciador profirió auto de 12 de julio de 20168, mediante el cual reconoció como coadyuvante a la Defensoría del Pueblo Regional Tolima. 4 Cfr. Folio 50 del Cuaderno Principal. 5 Cfr. Folio 202 del Cuaderno Principal. 6 Cfr. Folio 206 del Cuaderno Principal. 7 Cfr. Folio 317 del Cuaderno Principal. 8 Cfr. Folio 1037 del Cuaderno Principal. 4 Núm. único de radicación: 730012333000201500339-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Contestaciones de la demanda 9.

El Municipio de Ibagué presentó escrito de contestación en el que se opuso a las pretensiones de la demanda y formuló las excepciones de “inexistencia de prueba”, “inexistencia de elementos de hecho y de derecho para iniciar la acción, toda vez que no se vulnera derecho fundamental alguno”, “obligación de dar cumplimiento a la normatividad y ejecutar el plan de ordenamiento territorial por parte de la Administración”, “deber de soportar las cargas inherentes que deben sufrirse por vivir en sociedad” y “reconocimiento oficioso de excepción”9. 10.

La Gestora Urbana de Ibagué presentó escrito de contestación en el que se opuso a las pretensiones de la demanda y señaló que no ha amenazado ni vulnerado ninguno de los derechos e intereses colectivos invocados en la demanda10. 11. La Corporación Autónoma Regional del Tolima - CORTOLIMA11 presentó escrito de contestación en el que se opuso a las pretensiones y formuló las excepciones de “falta de legitimación en la causa por pasiva”, “improcedencia del medio de control”, “inexistencia de vulneración, daño o amenaza actual contra los derechos colectivos”, “inexistencia de responsabilidad por parte de CORTOLIMA” y, “excepción genérica”12. 12.

Señaló que la construcción del escenario deportivo Skate Plaza no vulnera los derechos colectivos invocados en la demanda. Concretamente, respecto del derecho al goce de un ambiente sano, afirmó que el proyecto cuenta con permiso de aprovechamiento forestal único, la poda selectiva con actividades de eliminación de ramas bajas en 4 individuos arbóreos y el bloqueo y traslado de 41 especies arbóreas. 13.

El Instituto de Financiamiento, Promoción y Desarrollo de Ibagué – INFIBAGUÉ13, presentó escrito de contestación en el que se opuso a las pretensiones de la demanda y formuló la excepción de “falta de legitimación en la causa por pasiva”14. Adicionalmente, aseguró que dentro de sus funciones no se encuentra la de decidir sobre la viabilidad de la construcción del parque Skate Plaza. 9 Cfr. Folio 139 del Cuaderno Principal. 10 Cfr. Folio 180 del Cuaderno Principal. 11 Mediante apoderada judicial. 12 Cfr. Folio 217 del Cuaderno Principal. 13 Mediante apoderado judicial. 14 Cfr. Folio 290 del Cuaderno Principal. 5 Núm. único de radicación: 730012333000201500339-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14.

El Magistrado Sustanciador del Tribunal Administrativo del Tolima profirió auto de 6 de noviembre de 201515, mediante el cual corrió traslado a los sujetos procesales para que presentaran alegatos de conclusión, etapa procesal en la cual, la parte actora16 y el Instituto de Financiamiento, Promoción y Desarrollo de Ibagué – INFIBAGUÉ17, presentaron escritos en los que expusieron los alegatos de conclusión. El Ministerio Público se abstuvo de presentar concepto, en esa oportunidad procesal18.

Sentencia proferida, en primera instancia19 15. El Tribunal Administrativo del Tolima profirió sentencia el día 21 de noviembre de 2016, en la que resolvió lo siguiente: “[…] Primero. DECLÁRASE no probadas las excepciones previas formuladas por las accionadas CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL TOLIMA – CORTOLIMA e INSTITUTO DE FINANCIAMIENTO, PROMOCIÓN Y DESARROLLO DE IBAGUÉ – INFIBAGUÉ. Segundo. AMPÁRESE el derecho e interés colectivo a la seguridad pública de que trata el literal g del artículo 4º de la Ley 472 de 1998, conforme a lo expuesto en la parte considerativa de este fallo.

Tercero. Como consecuencia de lo anterior, IMPÁRTANSE las siguientes órdenes con miras a efectivizar la protección al derecho colectivo ya mencionado: a) El MUNICIPIO DE IBAGUÉ en cabeza del señor Alcalde como máxima autoridad policial de la referida municipalidad, deberá en coordinación con la Policía Metropolitana de Ibagué, implementar inmediatamente medidas de control, vigilancia y seguridad permanentes en el escenario deportivo y recreacional Skate Plaza de la mentada ciudad, con el fin de proteger los intereses reclamados a través de la presente acción. b) El MUNICIPIO DE IBAGUÉ a través de la GESTORA URBANA DE IBAGUÉ, en un término máximo de seis (06) meses contados a partir de la ejecutoria de esta sentencia, deberá desplegar todas las gestiones presupuestales, administrativas y contractuales del caso, para llevar a cabo el cerramiento en malla del escenario deportivo y recreacional Skate Plaza, con miras a administrar su utilización. Una vez culminado el cerramiento en malla ordenado precedentemente, el Municipio de Ibagué establecerá los horarios en los que los usuarios podrán hacer uso del escenario Skate Plaza, los cuales deberán ser fijados en un aviso ubicado en dicho lugar para el conocimiento de la comunidad. c) El INSTITUTO DE FINANCIAMIENTO, PROMOCIÓN Y DESARROLLO DE IBAGUÉ – INFIBAGUE en atención a sus competencias, ejercerá el continuo mantenimiento del escenario de esparcimiento Skate Plaza, en lo que concierne al servicio de alumbrado público, aseo, ornamentación, jardinería, poda y mejoramiento paisajístico que requiera dicho espacio público para garantizar una óptima prestación de la comunidad. 15 Cfr. Folio 465 del Cuaderno Principal. 16 Cfr. Folio 472 del Cuaderno Principal. 17 Cfr. Folio 466 del Cuaderno Principal. 18 Cfr. Folio 505 del Cuaderno Principal. 19 Cfr. Folio 1039 del Cuaderno Principal. 6 Núm. único de radicación: 730012333000201500339-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co d) La CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL TOLIMA – CORTOLIMA un (sic) término no superior a dos (02) meses contados a partir de la ejecutoria de esta providencia, allegará a esta instancia un informe detallado que ilustre el cumplimiento o no de la medida compensatoria forestal contemplada en el artículo 9º de la Resolución No. 0141 del 05 de febrero de 2015, que le correspondía a las accionadas Gestora Urbana de Ibagué y Consorcio San Roque 2014. e) El CONSORCIO SAN ROQUE 2014, en el término perentorio de dos (02) meses contados a partir de la ejecutorio de esta sentencia, rendirá a esta instancia un informe detallado que de luces sobre el cumplimiento de sus obligaciones como contratista suscritas con la Gestora Urbana de Ibagué en el Contrato de Obra No. 034 del 28 de agosto de 2014.

Cuarto. ORDÉNESE al MUNICIPIO DE IBAGUÉ, GESTORA URBANA DE IBAGUÉ y al INSTITUTO DE FINANCIAMIENTO, PROMOCIÓN Y DESARROLLO DE IBAGUÉ – INFIBAGUE, la remisión trimestral de los informes contentivos de las labores decretadas por esta Corporación, término que empezará a contarse a partir de la ejecutoria de la presente decisión. Quinto. DISPÓNGASE la integración de un comité de verificación, el cual estará conformado por el Magistrado Ponente de esta decisión, el Personero Municipal de Ibagué, el Alcalde Municipal de Ibagué, el Defensor del Pueblo Regional Tolima, el Procurador Judicial Ambiental y Agrario para el Tolima, el Gerente de la Gestora Urbana de Ibagué, el Gerente de INFIBAGUE, un delegado de CORTOLIMA, el representante legal del Consorcio San Roque 2014, un delegado de los usuarios del Skate Plaza y un representante de los habitantes del sector del Centenario de Ibagué. Sexto. Esta sentencia será publicada a cargo del MUNICIPIO DE IBAGUÉ, GESTORA URBANA DE IBAGUÉ. INSTITUTO DE FINANCIAMIENTO, PROMOCIÓN Y DESARROLLO DE IBAGUÉ- INFIBAGUE, CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL TOLIMA – CORTOLIMA y CONSORCIO SAN ROQUE 2014, en un diario de amplia circulación nacional.

Séptimo, Para los efectos del Art. 80 de la ley 472 de 1998 remítase copia a la Defensoría del Pueblo y al Personero Municipal de Ibagué como representante del Ministerio Público. Octavo. Una vez en firme esta providencia, archívese el expediente […]”. Consideraciones del Tribunal 16. El Tribunal Administrativo del Tolima puntualizó que el parque Skate Plaza ya había sido construido, por lo que resultaban improcedentes las pretensiones de la demanda que tenían por objeto la reubicación del proyecto en otro sitio.

Adicionalmente, consideró que el parque es una obra civil que beneficia a la comunidad de Ibagué, sin que se aprecien situaciones que amenacen o vulneren los derechos colectivos invocados en la demanda. 17. El Tribunal afirmó que la construcción del parque Skate Plaza contó con los permisos ambientales expedidos por la autoridad ambiental y, reiteró que no se probó la vulneración de ninguno de los derechos colectivos invocados en la demanda; sin embargo, con el objeto de prevenir la amenaza, principalmente del 7 Núm. único de radicación: 730012333000201500339-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co derecho colectivo a la seguridad pública, resolvió impartir órdenes a las autoridades demandadas. 18.

A continuación, se transcriben las consideraciones del Tribunal, en este específico punto: “[…] es claro que la situación en materia de seguridad que plantea la actora no puede estimarse como una vulneración al derecho a la seguridad pública de los habitantes del sector del Centenario de la ciudad de Ibagué, en el entendido que los medios de prueba arrimados a esta instancia durante el litigio, contrario a lo afirmado en el escrito demandatorio, no corroboraron que la entrada en servicio del escenario Skate Plaza implicaría un aumento de la delincuencia y drogadicción en la referida zona; circunstancia que sumada al estudio efectuado precedentemente a los demás derechos colectivos implorados, conllevaría a esta Corporación a denegar el medio de control incoado.

En cuanto al amparo en sede popular por la amenaza a los derechos e intereses colectivos, el Honorable Consejo de Estado con ponencia del Consejero Dr. Marco Antonio Velilla Moreno indicó: “[…] la procedencia de la acción popular se sujeta a que, de los hechos de la demanda se pueda deducir siquiera sumariamente una amenaza a los derechos colectivos, entendidos estos como interés de representación difusa, en la medida en que su titular es un grupo indeterminado o indeterminable de personas […]”.

Así las cosas, ante los riesgos a las garantías colectivas que podrían suponer los cambios sociales presupuestados con la obra Skate Plaza, esta Corporación conforme a las competencias de cada una de las accionadas, impartirá una serie de medidas dirigidas a garantizar la seguridad y la sana convivencia que debe imperar entre los habitantes del sector del Centenario de la ciudad de Ibagué y los usuarios del referido escenario recreacional […]”20.

Recurso de apelación 19. La Gestora Urbana de Ibagué21 interpuso recurso de apelación contra la sentencia proferida, en primera instancia, con fundamento en los siguientes argumentos22: 20 Cfr. Folio 1050 del Cuaderno Principal. 21 Mediante apoderado judicial. 22 Cfr. Folio 1064 del Cuaderno Principal. 8 Núm. único de radicación: 730012333000201500339-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Incongruencia entre la parte motiva y resolutiva de la sentencia 20.

Manifestó que existe incongruencia entre la parte motiva y resolutiva de la sentencia, toda vez que el Tribunal consideró que no había pruebas para declarar vulnerado el derecho colectivo a la seguridad pública por actividades de vandalismo, drogadicción y delincuencia en el sector; sin embargo, resolvió amparar el derecho colectivo a la seguridad pública e impartió la orden de encerrar el escenario deportivo.

Imposibilidad de realizar cerramientos de bienes que hacen parte del espacio público 21. Afirmó que la orden impartida en el literal b del ordinal tercero de la sentencia de 21 de noviembre de 2016 es de imposible cumplimiento, conforme a las disposiciones constitucionales y legales en materia de espacio público, por cuanto, a juicio del apoderado, el espacio público debe ser abierto y no puede estar restringido por cerramientos e imposición de horarios, limitando la accesibilidad y goce de ese derecho. 22.

Sostuvo que el artículo 25 del Decreto 1504 de 4 de agosto de 199823 establece que los parques que tengan el carácter de bienes de uso público no pueden ser encerrados de tal forma que priven a la ciudadanía de su uso, goce, disfrute visual y libre tránsito. Asimismo, mencionó el numeral 9 del artículo 7 del Decreto 1538 de 17 de mayo de 200524, sobre accesibilidad al espacio público. 23.

Expuso que el Decreto Municipal núm. 0823 de 23 de diciembre de 201425, por el cual se adopta la revisión y ajuste del Plan de Ordenamiento Territorial de Ibagué, dispuso en los artículos 70; 77, núm. 1; y 208, núm. 2, la prohibición del cierre de espacio públicos. 24. Indicó que no se probó que el parque Skate Plaza generara situaciones de delincuencia que ameritaran su cerramiento.

La orden de cerramiento es ineficaz 25. Alegó que la orden de cerramiento carece de eficacia porque en nada contribuye a mejorar las situaciones de delincuencia en el sector y, adicionalmente, transgrede los principios de inclusión social y equidad. 23 “Por el cual se reglamenta el manejo del espacio público en los planes de ordenamiento territorial”. 24 “Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 361 de 1997”. 25 “Por el cual se adopta la revisión y ajuste Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Ibagué y se dictan otras disposiciones”. 9 Núm. único de radicación: 730012333000201500339-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Falta de recursos económicos para el cumplimiento de la orden 26.

Afirmó que la orden impartida por el Tribunal no tuvo en consideración el presupuesto de la Entidad, sus planes y programas de inversión, los costos de la obra y sus implicaciones en la ejecución del gasto. Adujo que, en todo caso, el cerramiento estaba a cargo de la Alcaldía Municipal y no de la Gestora Urbana de Ibagué, que es una empresa industrial y comercial del Municipio, con autonomía administrativa y financiera. 27.

En concreto, realizó la siguiente solicitud: “[…] 1. Revocar el Literal b del numeral Tercero de la parte resolutiva del fallo. 2. Declarar que mi representada Gestora Urbana de Ibagué no ha vulnerado, ni amenaza por acción u omisión derecho colectivo alguno con su intervención en la construcción del ya finalizado escenario Skate Plaza. 3.

Subsidiariamente, excluir a la Gestora Urbana de Ibagué de la orden contenida en el literal b del numeral tercero de la parte resolutiva […]”26. Concesión del recurso de apelación 28. El Magistrado Sustanciador del Tribunal Administrativo del Tolima profirió auto de 6 de diciembre de 201627, mediante el cual, entre otras cosas, concedió el recurso de apelación presentado por la Gestora Urbana de Ibagué, contra la sentencia proferida, en primera instancia. Actuaciones en segunda instancia 29.

El Despacho Sustanciador profirió auto de 4 de septiembre de 201728, mediante el cual admitió el recurso de apelación presentado por el apoderado de la Gestora Urbana de Ibagué. Una vez notificada la precitada providencia y durante el término de ejecutoria, las partes guardaron silencio. 30. El Despacho Sustanciador profirió auto de 28 de noviembre de 201729, mediante el cual corrió traslado a los sujetos procesales para que presentaran alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que, de considerarlo necesario presentara concepto. 26 Cfr. Folio 1070 del Cuaderno Principal. 27 Cfr. Folio 1163 del Cuaderno Principal. 28 Cfr. Folio 2022 del Cuaderno Principal. 29 Cfr. Folio 2031 del Cuaderno Principal. 10 Núm. único de radicación: 730012333000201500339-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 31.

El Municipio de Ibagué30 presentó escrito de 19 de enero de 201831, en el que reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda. Adicionalmente, destacó que la parte actora no cumplió la carga probatoria y, en consecuencia, no existe prueba que demuestre la amenaza o vulneración del derecho colectivo al goce del espacio público. 32.

El Instituto de Financiamiento, Promoción y Desarrollo de Ibagué - INFIBAGUE32 presentó escrito de 31 de enero de 201833, en el que reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda. Adicionalmente, solicitó revocar parcialmente la sentencia proferida, en primera instancia, con fundamento en que al Instituto no le corresponde la prestación del servicio de alumbrado público, aseo, ornamentación, jardinería, poda y mejoramiento paisajístico del parque Skate Plaza. 33.

La parte actora, las demás entidades demandadas y el Ministerio Público guardaron silencio en esta etapa procesal. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 34. La Sala abordará el estudio de las consideraciones en las siguientes partes: i) la competencia de la Sala; ii) la manifestación de impedimento del doctor Germán Eduardo Osorio Cifuentes; iii) los problemas jurídicos; iv) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos; v) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho colectivo a la seguridad y salubridad públicas; y vi) el análisis del caso concreto.

Competencia de la Sala 35. Vistos: i) el artículo 16 de la Ley 472, sobre competencia para conocer de las acciones populares en segunda instancia; ii) el artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 201934, sobre la distribución de asuntos entre las secciones del Consejo de Estado; y iii) el 150 de la Ley 1437, sobre competencia del Consejo de Estado, en segunda instancia; esta Sección es competente para conocer, en segunda instancia, de los recursos de apelación que se presenten contra las sentencias proferidas, en primera instancia, por los Tribunales Administrativos en el trámite de las acciones populares. 30 Mediante apoderado judicial. 31 Cfr. Folio 2040 del Cuaderno Principal. 32 Mediante apoderado judicial. 33 Cfr. Folio 2056 del Cuaderno Principal. 34 “Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado”. 11 Núm. único de radicación: 730012333000201500339-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 36.

Vistos los artículos 32035 y 32836 de la Ley 1564 de 12 de julio de 201237, norma aplicable al presente caso, en virtud de lo dispuesto en el artículo 37 de la Ley 472, el juez se limitará a conocer de los puntos o cuestiones a los cuales se contrae el recurso interpuesto por la Gestora Urbana de Ibagué. 37. Agotados los trámites inherentes a la acción popular de que trata este asunto y sin que se observe causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, la Sala procede a proferir la sentencia correspondiente.

Manifestación de impedimento del doctor Germán Eduardo Osorio Cifuentes 38. El Consejero de Estado, doctor Germán Eduardo Osorio Cifuentes, manifestó encontrarse impedido para actuar en el proceso de la referencia, mediante escrito de 22 de mayo de 202438, invocando para ello la causal prevista en el numeral 4.º del artículo 130 de la Ley 1437, que establece lo siguiente: “[…]

ARTÍCULO 130. CAUSALES. Los magistrados y jueces deberán declararse impedidos, o serán recusables, en los casos señalados en el artículo 150 del Código de Procedimiento Civil y, además, en los siguientes eventos: […] 4. Cuando el cónyuge, compañero o compañera permanente, o alguno de los parientes del juez hasta el segundo grado de consanguinidad, segundo de afinidad o único civil, tengan la calidad de asesores o contratistas de alguna de las partes o de los terceros interesados vinculados al proceso, o tengan la condición de representantes legales o socios mayoritarios de una de las sociedades contratistas de alguna de las partes o de los terceros interesados […]”.

(Destacado fuera de texto). 39. El Consejero de Estado indicó que, en su concepto, se encuentra incurso en la causal por cuanto: “[…] el señor Jorge Enrique Osorio Cifuentes, quien es pariente del suscrito en el segundo grado de consanguinidad (hermano), actualmente es contratista de la Corporación Autónoma Regional del Tolima, parte demandada, en el proceso de la referencia […]”. 35 “[…] Artículo 320.

FINES DE LA APELACIÓN. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. Podrá interponer el recurso la parte a quien le haya sido desfavorable la providencia: respecto del coadyuvante se tendrá en cuenta lo dispuesto en el inciso segundo del artículo […]”. 36 “[…] Artículo 328.

COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones […]” 37 “Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones”. 38 Cfr. índice 36 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.

Archivo denominado: 27Manifestacion d_IMPEDIMENT_Manifestaciondeimped(.pdf) NroActua 36. 12 Núm. único de radicación: 730012333000201500339-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 40. Vistos: i) los artículos 130, numeral 4.º y 13139, numeral 3.°, de la Ley 1437, sobre causales, el trámite de los impedimentos y causales para manifestar impedimento; y ii) 44 de la Ley 472, sobre aspectos no regulados. 41.

Vistos: i) el artículo 35 del Código Civil40, sobre el parentesco por consanguinidad; y ii) el artículo 37 ibidem, sobre los grados de consanguinidad que disponen lo siguiente: “[…] Artículo 35. Parentesco de consanguinidad. Parentesco de consanguinidad es la relación o conexión que existe entre las personas que descienden de un mismo tronco o raíz, o que están unidas por los vínculos de la sangre […]”.

“[…] Artículo 37. Grados de consanguinidad. Los grados de consanguinidad entre dos personas se cuentan por el número de generaciones. Así, el nieto está en segundo grado de consanguinidad con el abuelo, y dos primos hermanos en cuarto grado de consanguinidad entre sí […]”. 42. Atendiendo a que las causales de impedimento establecidas en la ley son mecanismos jurídicos que buscan garantizar que las decisiones adoptadas por los administradores judiciales estén enmarcadas dentro de los principios de independencia e imparcialidad. 43.

La Corte Constitucional41 ha considerado que el principio de independencia se refiere a que los funcionarios encargados de administrar justicia, en sus decisiones, no se vean sometidos a presiones, insinuaciones, recomendaciones, exigencias, determinaciones o consejos por parte de otros órganos del poder, inclusive de la misma rama judicial, sin perjuicio del ejercicio legítimo por parte de otras autoridades judiciales de sus competencias constitucionales y legales. 44.

De conformidad con los argumentos expuestos por el doctor Germán Eduardo Osorio Cifuentes, en el caso sub examine, y teniendo en cuenta la causal prevista en el numeral 4.º del artículo 130 de la Ley 1437, la Sala considera que se debe establecer el tipo y grado de parentesco que tenga alguna de las partes, su representante o apoderado con el Juez o Magistrado que manifiesta su impedimento. 45.

Atendiendo a que, en el presente caso, el pariente, en segundo grado de consanguinidad, del Consejero de Estado, doctor German Eduardo Osorio Cifuentes, es contratista de la Corporación Autónoma Regional del Tolima – 39 Adicionado por el artículo 21 de la Ley 2080 de 25 de enero de 2021 “Por medio de la cual se Reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011– y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción”. 40 Ley 84 de 26 de mayo de 1873. 41 Corte Constitucional, Sentencia C-600 de 2011, Magistrada Ponente María Victoria Calle Correa. 13 Núm. único de radicación: 730012333000201500339-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CORTOLIMA que fue vinculada como parte demandada al proceso de la referencia, la Sala considera que, en este caso, se configura la causal de impedimento invocada y, en consecuencia, se separará del conocimiento de este proceso al Consejero de Estado impedido, como se dispondrá en la parte resolutiva de esta sentencia. Problemas jurídicos 46.

La Sala deberá determinar, con fundamento en el recurso de apelación: 46.1. ¿Si existe amenaza o vulneración del derecho colectivo a la seguridad y salubridad públicas como consecuencia de la construcción y funcionamiento del parque Skate Plaza en el barrio Centenario de la ciudad de Ibagué? 46.2. ¿Si las órdenes impartidas a la Gestora Urbana de Ibagué en la providencia recurrida son proporcionales y eficaces para garantizar la protección del derecho colectivo a la seguridad y salubridad públicas? 46.3.

Y, en ese sentido, establecer si se debe confirmar, modificar o revocar la sentencia proferida el 21 de noviembre de 2016 por el Tribunal Administrativo del Tolima. Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos 47. Visto el artículo 88 de la Constitución Política, que dispone que las acciones populares son un mecanismo de protección “[…] de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicas, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definan en ella […]”. 48.

Visto el artículo 2.° de la Ley 472, que define las acciones populares como “[…] los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos […]” que se ejercen para “[…] evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible […]”. 49.

Esta acción busca que la comunidad pueda disponer de un mecanismo judicial para la protección efectiva, de forma rápida y sencilla, de los derechos colectivos, cuya amenaza o vulneración debe necesariamente probarse para la procedencia del amparo. 14 Núm. único de radicación: 730012333000201500339-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 50.

Conforme con lo anterior, los supuestos sustanciales para que proceda la acción popular son: i) una acción u omisión de la parte demandada; ii) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos; y, iii) la relación o nexo de causalidad entre la acción u omisión y la afectación de los derechos e intereses. 51.

Sobre el particular, la Sección Primera del Consejo de Estado, en providencia de 28 de marzo de 2014, explicó que la acción popular es autónoma y principal y, además, puede ser ejercida por cualquier persona natural o jurídica, sin embargo “[…] quien concurre al litigio después de haberse promovido la acción popular por diferente persona, sólo puede acogerse al proceso dentro de los términos en que ésta presenta la demanda, es decir, no le es dable al tercero extenderse en la materia discutida, los móviles o las consecuencias del proceso, puesto que es la parte actora quien en la demanda, fija el litigio […] ”42. 52.

La Sala resalta que conforme a los artículos 1.°, 2.°, 4.° y 9.° de la citada Ley 472, se infiere que la acción popular se caracteriza porque: i) está dirigida a obtener la protección de los derechos e intereses de naturaleza colectiva definidos como tales en la Constitución Política, en las leyes y en los tratados celebrados por Colombia; ii) su objetivo es evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o el agravio sobre los derechos e intereses colectivos y restituir las cosas a su estado anterior, cuando ello fuere posible; iii) es una acción pública y un mecanismo propio de la democracia participativa, por lo tanto, puede ser ejercida por “toda persona”, organizaciones no gubernamentales, las entidades públicas de control, el Procurador General de la Nación, el Defensor del Pueblo, los personeros y los servidores públicos; iv) es una acción autónoma y principal; v) no tiene carácter sancionatorio respecto de aquel contra quien se dirijan las pretensiones y, eventualmente, recaiga la sentencia estimatoria; y, vi) no ha sido instituida como mecanismo de control judicial de las leyes, en consecuencia, cuando con fundamento en la eventual violación o amenaza a un derecho o interés colectivo se pretenda impugnar una ley o que se imparta una orden al legislador, habrá de acudirse a las acciones pertinentes. 42 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno, providencia de 28 de marzo de 2014, núm. único de radicación 25000-23-27-000-2001-90479-01(AP). 15 Núm. único de radicación: 730012333000201500339-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho colectivo a la seguridad y salubridad públicas 53.

El literal g del artículo 4.º de la Ley 472 de 1998 prevé como derecho e interés colectivo el relacionado con “la seguridad y salubridad públicas”. Respecto de este derecho colectivo, la Sección Primera de esta Corporación43 ha considerado lo siguiente: “[…] La trascendencia social de los conceptos de seguridad y salubridad pública y del derecho colectivo que fundamentan ha llevado a esta Sala de Decisión a sostener que: “(…) constituyen las obligaciones que tiene el Estado de garantizar condiciones mínimas que permitan el desarrollo de la vida en comunidad.

Su contenido general implica, en el caso de la seguridad, la prevención de los delitos, las contravenciones, los accidentes naturales y las calamidades humanas y, en el caso de la salubridad, la garantía de la salud de los ciudadanos. Estos derechos colectivos están ligados al control y manejo de las situaciones de índole sanitario, para evitar que tanto en el interior como en el exterior de un establecimiento o de determinado lugar se generen focos de contaminación, epidemias u otras circunstancias que puedan afectar la salud y la tranquilidad de la comunidad y en general que afecten o amenacen el estado de sanidad comunitaria44 […]”. 54.

En tal escenario, la Sala resalta que este derecho colectivo se encuentra relacionado con la conservación del orden público y la garantía del bienestar de la comunidad que exige la adopción de medidas tendientes a evitar su alteración. La seguridad pública 55. Vistos el Preámbulo y los artículos 2.° y 88 de la Constitución Política, sobre el derecho a la seguridad pública; se tiene, por un lado, que el Preámbulo de la Constitución Política establece que la Asamblea Constituyente, en ejercicio de su poder soberano, asegura la vida, la convivencia y la paz.

Y, por el otro, el artículo 2.° ibidem dispone como fines esenciales del Estado “[…] defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo […]”. 56. Sobre el derecho a la seguridad, la Corte Constitucional45 ha considerado que tiene tres connotaciones jurídicas relevantes: (i) es un valor constitucional, (ii) es un derecho colectivo, y (iii) es un derecho fundamental. 43 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Primera, sentencia de 15 de mayo de 2014, C.P. Guillermo Vargas Ayala, radicación número: 250002324000201000609-01, criterio reiterado por esta Sección en el expediente con número de radicación: 2013-00013-01(AP), C. P. Roberto Augusto Serrato Valdés. 44 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 5 de octubre de 2009, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno, radicación número: 190012331000200500067-01. 45 Corte Constitucional, sentencia T-123/2019, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 16 Núm. único de radicación: 730012333000201500339-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 57.

En relación con su connotación de derecho colectivo, la Corte Constitucional ha definido que se trata de “[…] un derecho que le asiste en forma general a todos los miembros de la sociedad, quienes se pueden ver afectados por circunstancias que pongan en riesgo bienes jurídicos colectivos tan importantes para el conglomerado social, como el patrimonio público, el espacio público, la seguridad y salubridad públicas, la moral administrativa, el medio ambiente o la libre competencia económica (Art. 88, C.P.) […]”. 58.

La Sección Primera del Consejo de Estado ha considerado que el derecho a la seguridad es “[…] uno de los elementos que tradicionalmente se identifican como constitutivo del orden público y, por tanto, como uno de los objetos a proteger por parte del poder de policía. En la doctrina, se le delimita como la ausencia de riesgos de accidentes, como la prevención de accidentes de diversos tipos y de flagelos humanos y naturales, v.g. incendios, inundaciones, accidentes de tránsito, etc., lo mismo que como la prevención de atentados contra la seguridad del Estado […]”46.

Análisis del caso concreto 59. Visto el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales en la parte considerativa de esta sentencia, la Sala procede a realizar el análisis del acervo probatorio, para posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto. 60. El Tribunal Administrativo del Tolima profirió la sentencia de 21 de noviembre de 2016 en la que amparó el derecho colectivo a la seguridad pública e impartió órdenes a las entidades accionadas, entre ellas, a la Gestora Urbana de Ibagué, a la que ordenó realizar el cerramiento en malla del escenario deportivo y recreacional Skate Plaza. 61.

El Tribunal consideró que, aunque no se probó la vulneración de ninguno de los derechos colectivos invocados en la demanda, era necesario amparar el derecho colectivo a la seguridad pública con el objeto de prevenir su amenaza con fundamento en “[…] las nuevas condiciones sociales del sector con ocasión de la construcción y puesta en funcionamiento del Skate Plaza […]”. 62.

La Gestora Urbana de Ibagué47 interpuso recurso de apelación contra la sentencia proferida, en primera instancia, que fundamentó en los siguientes 46 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 1.° de febrero de 2007, radicado número: 54001-23-31- 000-2004-00385-01(AP). Reiterada en sentencias de 1.° de marzo de 2007, radicado número: 73001-23-31- 000-2003-01236-01(AP), y de 28 de febrero de 2008, radicado número: 19001-23-31-000-2005-00988-01(AP). 47 Mediante apoderado judicial. 17 Núm. único de radicación: 730012333000201500339-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co argumentos: i) incongruencia entre la parte motiva y resolutiva de la sentencia; ii) imposibilidad de realizar cerramiento de bienes que hacen parte del espacio público; iii) ineficacia de la orden de cerramiento para la protección del derecho colectivo a la seguridad pública; y iv) falta de recursos económicos para el cumplimiento de la orden. 63.

La Sala procederá a apreciar y valorar todas las pruebas decretadas y aportadas, en primera instancia, de conformidad con las reglas de la sana crítica y en los términos del artículo 176 de la Ley 1564, aplicando para ello las reglas de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, en relación con los problemas jurídicos planteados en el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia proferida, en primera instancia, el 21 de noviembre de 2016 por el Tribunal Administrativo del Tolima.

Solución a los problemas jurídicos 64. La Sala procede a realizar el análisis de los argumentos expuestos en el recurso de apelación, de acuerdo con los problemas jurídicos indicados supra. 65. La Sala analizará el material probatorio allegado al expediente con el objeto de determinar si existe o no amenaza o vulneración al derecho colectivo a la seguridad y salubridad públicas.

Respecto del análisis del material probatorio allegado al expediente 66. Copia de la Resolución núm. 1011-067 de 1.º de abril de 2014 “[…] Por medio de la cual se otorga una licencia de intervención y ocupación de espacio público para el desarrollo del proyecto SKATE PLAZA ubicado entre las calles 11 y 12 con Cra 7 del barrio Pueblo Nuevo de la Ciudad de Ibagué […]”, proferida por la Dirección del Grupo del Plan de Ordenamiento Territorial de la Secretaría de Planeación Municipal de Ibagué. 67.

Copia de la Resolución núm. 141 de 5 de febrero de 201548, expedida por la Subdirectora Administrativa y Financiera con funciones de Director General de la Corporación Autónoma Regional del Tolima – CORTOLIMA, en la que se hicieron las siguientes consideraciones: “[…] 3.- CONSIDERACIONES TÉCNICAS 48 “[ ] por medio de la cual se decide una autorización ambiental de aprovechamiento forestal y se dictan otras disposiciones […]”. 18 Núm. único de radicación: 730012333000201500339-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.1.

Se practicó por parte de la Subdirección de Calidad Ambiental el día 21 de enero de 2015 inspección al predio indicado en la solicitud, la cual fue plasmada en un informe de visita de fecha 22 de enero de 2015, del cual se pueden extractar los siguientes apartes: “[…] Para la ejecución del proyecto Skate Plaza Fase I que cuenta con un área de 4.448.08 m2 ubicada entre las cras 6 Bis y 7 con calles 11 y 12 de la ciudad de Ibagué, se requiere de la intervención de 63 individuos arbóreos de diferentes especies, según lo consignado en el cuadro 1 de este informe de visita, porque interfieren con el desarrollo del proyecto.

Del censo levantado en campo se tiene que 18 árboles deben ser trasladados, 4 árboles serán podados y permanecerán en el sitio y los restantes 41 árboles serán trasladados a las áreas de compensación. […] Cómo ya se había indicado en el informe anterior, los árboles evaluados no hacen parte bosques naturales en estado sucesional sino que corresponden a árboles aislados del ornato de la ciudad. […] Son en total 63 individuos censados: 18 deben ser eliminados, 4 requieren poda y permanecerán en su sitio haciendo parte del diseño y los 41 restantes que se encuentran en estados brinzal y latizal deben ser reubicados en las áreas propuestas para compensación. Ninguno de los 18 árboles evaluados para tala, se encuentran en las listas de especies protegidas o en peligro de extinción […]”49.

(Destacado fuera de texto). 68. La Corporación Autónoma Regional del Tolima – CORTOLIMA concluyó lo siguiente: “[…] agotado el trámite legal ante la entidad y teniendo en cuenta que el concepto técnico rendido por los expertos de la Corporación es favorable a la solicitud de aprovechamiento forestal, sin que en este se observe ninguna incoherencia conceptual, que permita desestimarlo y sin que haya razones de orden histórico, cultural o paisajístico relacionados con las especies objeto de solicitud que obliguen cultural, técnica o jurídicamente a la conservación de dichos árboles, se concluye que es viable técnica y jurídicamente su aprovechamiento forestal, pues cabe destacar que los derechos y las obligaciones ecológicas definidas por la Constitución Política giran, en gran medida, en torno al concepto de desarrollo sostenible, el cual, pretende superar una perspectiva puramente conservacionista en la protección del medio ambiente, al intentar armonizar el derecho al desarrollo – indispensable para la satisfacción de las necesidades humanas – con las restricciones derivadas de la protección al medio ambiente.

Sin que sobre advertir que será mayor el mejoramiento ambiental con el compromiso que adquiere el Consorcio San Roque 2014 y la Gestora Urbana del Municipio de Ibagué de mitigar el impacto ambiental a través de la siembra y mantenimiento por tres años de 216 árboles en lugares donde existe insuficiencia de especies arbóreas, frente a la tala de 18 individuos de los cuales una gran parte se encuentran en condiciones no óptimas […]”50.

(Destacado fuera de texto). 49 Cfr. Folio 95 del Cuaderno Principal. 50 Cfr. Folio 100 del Cuaderno Principal. 19 Núm. único de radicación: 730012333000201500339-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 69. Copia de la Resolución núm. 457 de 11 de marzo de 201551, expedida por el Subdirector de calidad ambiental con funciones transitorias de la Dirección General de la Corporación Autónoma Regional del Tolima – CORTOLIMA, en la que se consideró lo siguiente: “[…] La Corporación en respuesta a los argumentos del recurso desde el punto de vista legal, concordante con la Constitución Política de Colombia, en cumplimiento de sus funciones establecidas en la Ley 99 de 1993 y debidamente soportado en el informe de visita de inspección ocular al sector de la zona verde entre carrera 6 bis con calles 11 y 12, allegado a las presentes diligencias el 6 de marzo de 2015, toma la decisión de no reponer la Resolución núm. 141 del 5 de febrero de 2015, toda vez que el Acto Administrativo se encuentra ajustado a derecho, y por ende, acorde con lo expuesto técnicamente, es viable mantener la decisión del permiso de Aprovechamiento Forestal concedido al Consorcio San Roque 2014 y a la Gestora Urbana en el Municipio de Ibagué […]”52. 70.

La parte actora allegó al expediente el día 25 de septiembre de 2015 documentos con el objeto de demostrar que la obra de construcción del parque Skate Plaza no se encontraba terminada, así como el manejo que el Consorcio dio a los árboles y el daño a las redes de alcantarillado53. 71. El Magistrado Sustanciador del Tribunal Administrativo del Tolima profirió auto de 28 de octubre de 201554, mediante el cual decretó como pruebas, entre otras, los documentos aportados con el escrito de demanda. 72.

Copia del derecho de petición calendado el 14 de enero de 2016, presentado por la parte actora al Despacho del Magistrado Sustanciador del Tribunal Administrativo del Tolima, en el que solicitó oficiar a las entidades demandadas para que rindieran informe sobre múltiples aspectos relacionados con la construcción del parque Skate Plaza. 73.

El Magistrado Sustanciador del Tribunal Administrativo del Tolima profirió auto de 25 de febrero de 201655, mediante el cual resolvió no dar trámite al escrito presentado por la parte actora el día 14 de enero de 2016, teniendo en cuenta que la parte interesada no especificó el objeto de dicho escrito. 74. Copia del derecho de petición presentado el 10 de mayo de 2016 por la parte actora, dirigido al Magistrado Sustanciador del Tribunal Administrativo del Tolima, en el que, entre otras cosas, solicitó requerir al Alcalde de Ibagué y a otros 51 “[…] Por medio de la cual se decide un recurso de reposición y se dictan otras disposiciones […]”. 52 Cfr. Folio 92 del Cuaderno Principal. 53 Cfr. Folio 336 del Cuaderno Principal. 54 Cfr. Folio 463 del Cuaderno Principal. 55 Cfr. Folio 996 del Cuaderno Principal. 20 Núm. único de radicación: 730012333000201500339-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co funcionarios en referencia al proyecto Skate Plaza, escrito al que anexó solicitudes presentadas ante diversas autoridades que, a su juicio, no han sido contestadas. 75.

El Magistrado Sustanciador el Tribunal Administrativo del Tolima profirió auto de 23 de mayo de 201656, mediante el cual resolvió no dar trámite al escrito presentado por la parte actora, con fundamento en que “[…] en sede judicial no se resuelven derechos de petición, pues no es el mecanismo para poner en marcha el aparato judicial o para solicitar a un servidor público que cumpla sus funciones jurisdiccionales, ya que esta es una actuación reglada que está sometida a la ley procesal […]”. 76.

Copia del Derecho de petición de 27 de mayo de 201657 presentado por la parte actora en el que reitera al Magistrado Sustanciador del Tribunal Administrativo del Tolima la solicitud de realizar requerimientos a las entidades accionadas. 77. El Magistrado Sustanciador del Tribunal Administrativo del Tolima profirió auto de 10 de junio de 2016, mediante el cual resolvió que “[…] revisado el expediente se advierte que la parte actora presentó nuevamente escrito (fls. 988 – 1014) invocando el artículo 23 de la Constitución Política, en este sentido es preciso manifestarle a la accionante que respecto de la solicitud presentada debe estarse a lo resuelto en providencia de 23 de mayo de 2016 […]”. 78.

La Sala considera que de acuerdo con el material probatorio allegado al proceso y referenciado supra, no es posible concluir que exista amenaza o vulneración del derecho colectivo a la seguridad y salubridad públicas con ocasión de la construcción y funcionamiento del parque Skate Plaza de la ciudad de Ibagué. 79. En este sentido, la Sala destaca que, del material probatorio allegado oportunamente al expediente, el cual fue decretado mediante auto de 28 de octubre de 2015, proferido por el Magistrado Sustanciador del Tribunal Administrativo del Tolima, no se demuestra que con la construcción y funcionamiento del parque Skate Plaza se hayan generado condiciones que supongan una amenaza a bienes jurídicos colectivos relacionados con el mantenimiento del orden público, como la convivencia y la paz. 80.

La Sala precisa que, teniendo en cuenta el material probatorio allegado al proceso y referenciado supra, y conforme con el artículo 167 de la Ley 1564, “[…] [i]ncumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran 56 Cfr. Folio 987 del Cuaderno Principal. 57 Cfr. Folio 989 del Cuaderno Principal. 21 Núm. único de radicación: 730012333000201500339-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el efecto jurídico que ellas persiguen […]”.

Asimismo, que conforme con el artículo 30 de la Ley 472, “[…] [l]a carga de la prueba corresponderá al demandante […]”, sin perjuicio de la posibilidad para el juez de impartir órdenes para suplir las deficiencias probatorias y, de ser el caso, obtener los elementos probatorios indispensables para proferir sentencia de mérito. 81. Sobre el particular, la jurisprudencia del Consejo de Estado58, en diferentes pronunciamientos, ha referido y defendido la importancia de la carga probatoria en las acciones de esta naturaleza.

Por ejemplo, en sentencia proferida por la Sección Primera, consideró lo siguiente: “[…] Sobre la carga de la prueba en acciones populares, el artículo 30 de la Ley 472 de 1998 dispone que: “La carga de la prueba corresponderá al demandante. Sin embargo, si por razones de orden económico o técnico, si dicha carga no pudiere ser cumplida, el juez impartirá las órdenes necesarias para suplir la deficiencia y obtener los elementos probatorios indispensables para proferir un fallo de mérito, solicitando dichos experticios probatorios a la entidad pública cuyo objeto esté referido al tema materia de debate y con cargo a ella.

En el evento de no existir la posibilidad de allegar la prueba respectiva, en virtud de lo establecido en el inciso anterior, el juez podrá ordenar su práctica con cargo al fondo para la defensa de los derechos e intereses colectivos.” En ese orden de ideas, es claro que el actor tiene la carga de probar los hechos que expone en la demanda con el fin de que prosperen las pretensiones.

Por lo anterior, la Sala considera que en el presente asunto no se vulneró el derecho colectivo al goce del espacio público y a la utilización y defensa de los bienes de uso público, como lo estima la actora, como quiera que no probó dicha vulneración […] Es así, que la Sala confirmará la sentencia impugnada […]”59. (Destacado fuera de texto). 82.

Así las cosas, la Sala considera que, en las acciones populares, por regla general, la carga de la prueba corresponde al demandante o al actor popular; obligación de la cual solo puede sustraerse por razones de orden económico o técnico expresamente advertidas y acreditadas en el proceso, sin perjuicio de la facultad probatoria que le asiste al juez popular, por mandato de los artículos 28 y 30 de la Ley 472 y a la regla general de índole probatorio, prevista en el artículo 167 58 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 3 de junio de 2010, NUR 150012331000200501867-01(AP), C.P. María Claudia Rojas Lasso;

Sección Primera, sentencia de 18 de marzo de 2010, NUR 250002325000200501345-01(AP), C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta; Sección Primera, sentencia de 22 de enero de 2009, NUR 680012315000200300521-01(AP), C.P. Marco Antonio Velilla Moreno; Sección Tercera, sentencia de 14 de abril de 2010, NUR 680012315000200301472-01(AP), C.P. Mauricio Fajardo Gómez;

Sección Tercera, sentencia de 31 de julio de 2008, NUR 250002326000200500240- 01(AP), C.P. Ruth Stella Correa Palacio, entre otras. 59 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 8 de julio de 2010, NUR 410012333000200401275-01(AP), C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. 22 Núm. único de radicación: 730012333000201500339-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de la Ley 1564, anteriormente indicada.

En este mismo sentido, se pronunció esta Sección en sentencia de 23 de enero de 202060. 83. En este orden de ideas, la Sala destaca que el Tribunal Administrativo del Tolima tampoco encontró demostrada, con las pruebas oportunamente allegadas al expediente, la amenaza o vulneración del derecho colectivo a la seguridad y salubridad públicas.

Al respecto, el Tribunal consideró lo siguiente: “[…] es claro que la situación en materia de seguridad que plantea la actora no puede estimarse como una vulneración al derecho a la seguridad pública de los habitantes del sector del Centenario de la ciudad de Ibagué, en el entendido que los medios de prueba arrimados a esta instancia durante el litigio, contrario a lo afirmado en el escrito demandatorio, no corroboraron que la entrada en servicio del escenario Skate Plaza implicaría un aumento de la delincuencia y drogadicción en la referida zona; circunstancia que sumada al estudio efectuado precedentemente a los demás derechos colectivos implorados, conllevaría a esta Corporación a denegar el medio de control incoado.

No obstante, si bien no se observa vulneración al derecho colectivo a la seguridad pública al igual que las demás garantías invocadas, se advierte que debido a las nuevas condiciones sociales del sector con ocasión de la construcción y puesta en funcionamiento del Skate Plaza, sería del caso para la Sala emitir fallo de amparo y consecuentemente, impartir medidas en pro de la integridad y convivencia tanto de los usuarios del mentado escenario de esparcimiento como de los moradores de la zona; todo esto, en aras de repeler cualquier tipo de amenaza que a futuro se pueda materializar en transgresión a los derechos de la comunidad. […] Así las cosas, ante los riesgos a las garantías colectivas que podrían suponer los cambios sociales presupuestados con la obra Skate Plaza, esta Corporación conforme a las competencias de cada una de las accionadas, impartirá una serie de medidas dirigidas a garantizar la seguridad y la sana convivencia que debe imperar entre los habitantes del sector del Centenario de la ciudad de Ibagué y los usuarios del referido escenario recreacional […]”61.

(Destacado fuera del texto). 84. La Sala considera que el Tribunal erró al amparar el derecho colectivo a la seguridad pública por “[…] los riesgos a las garantías colectivas que podrían suponer los cambios sociales presupuestados con la obra Skate Plaza […]”, sin fundamentar su decisión en pruebas legal y oportunamente allegadas al proceso.

En consecuencia, el hecho de que el escenario deportivo Skate Plaza sea utilizado por jóvenes y por otras personas que practican deportes urbanos, como el patinaje sobre ruedas (roller skating), el patinaje en tabla (skateboarding) y el BMX, entre otros, de ninguna manera puede tenerse como un indicio de cambios sociales que generen riesgo sobre el derecho colectivo a la seguridad pública. 60 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 23 de enero de 2020 NUR 150012333000201500316-01(AP), C.P. Nubia Margoth Peña Garzón. 61 Cfr. Folio 1050 y siguientes del Cuaderno Principal. 23 Núm. único de radicación: 730012333000201500339-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 85.

Adicionalmente, la Sala resalta que las pruebas allegadas al proceso no permiten concluir que el funcionamiento del parque Skate Plaza y el uso que de este escenario deportivo hacen jóvenes y demás habitantes de Ibagué para practicar deportes sobre ruedas, genere una amenaza a la seguridad pública del sector en el que se ubica el parque.

Asimismo, atendiendo a que las pretensiones de la demanda se dirigieron a que a través de la acción popular se ordenara la reubicación del precitado escenario deportivo, tampoco encuentra la Sala demostrado con las pruebas allegadas al proceso que deba impartirse una orden en tal sentido. 86. Ahora bien, la Sala no desconoce que la construcción y puesta en funcionamiento del parque Skate Plaza en el barrio Centenario de la ciudad de Ibagué genera un impacto en el sector; sin embargo, se reitera que de ninguna manera puede suponerse que el impacto sea negativo, máxime cuando la construcción del parque contó con los permisos emitidos por la Secretaría de Planeación de Ibagué y la Corporación Autónoma Regional del Tolima – CORTOLIMA, tal como quedó demostrado supra, y, adicionalmente, la construcción y uso de ese escenario tiene por objeto garantizar a los jóvenes y demás habitantes de Ibagué un espacio público en el que puedan practicar de manera segura deportes urbanos, especialmente, sobre ruedas. 87.

En este orden de ideas, la Sala considera que el Municipio de Ibagué, a través de su Alcaldesa, como primera autoridad de policía del Municipio, le corresponde garantizar que el uso del parque Skate Plaza se realice en condiciones de seguridad pública, concretamente, manteniendo el orden público en el sector y generando espacios de convivencia a través de la práctica del deporte. 88.

De lo expuesto, la Sala resalta que, por un lado, la parte actora no cumplió la carga de probar los hechos que soportan las pretensiones de la demanda y, por otro lado, el Tribunal Administrativo del Tolima tampoco fundamentó la decisión en pruebas que demostraran la amenaza del derecho colectivo a la seguridad y salubridad públicas con ocasión del funcionamiento del parque Skate Plaza en la ciudad de Ibagué. 89.

En consecuencia, la Sala considera que, al no estar demostrada la amenaza del precitado derecho colectivo, se hace necesario revocar la sentencia proferida, en primera instancia, por lo que resulta inane estudiar los demás argumentos expuestos por el apoderado judicial de la Gestora Urbana de Ibagué. 24 Núm. único de radicación: 730012333000201500339-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Conclusiones de la Sala 90.

La Sala considera que en el caso sub examine no se probó la amenaza ni la vulneración del derecho colectivo a la seguridad y salubridad públicas con ocasión de la construcción y funcionamiento del parque Skate Plaza de la ciudad de Ibagué, razón por la cual, se revocará la sentencia proferida, en primera instancia, por el Tribunal Administrativo del Tolima, tal como se decidirá en la parte resolutiva de esta providencia. 91.

Lo anterior no implica que el Municipio de Ibagué, a través de su Alcaldesa, como primera autoridad de policía del Municipio, no deba continuar garantizando el derecho a la seguridad pública, concretamente manteniendo el orden público, la convivencia y el uso adecuado del escenario para la práctica deportiva en el parque Skate Plaza de la ciudad de Ibagué. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.

RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR FUNDADO el impedimento que manifestó el Consejero de Estado, doctor Germán Eduardo Osorio Cifuentes, para intervenir en el proceso de la referencia y, en consecuencia, SEPARAR al Magistrado de la Sección Primera del Consejo de Estado del conocimiento de la presente acción popular, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.

SEGUNDO: REVOCAR la sentencia proferida el 21 de noviembre de 2016 por el Tribunal Administrativo del Tolima y, en consecuencia, NEGAR el amparo del derecho colectivo a la seguridad y salubridad públicas, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: REMITIR copia de la presente sentencia a la Defensoría del Pueblo, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 5 de agosto de 1998.

CUARTO: En firme esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal Administrativo del Tolima, dejando las correspondientes anotaciones de ley.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. 25 Núm. único de radicación: 730012333000201500339-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la Sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.