CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Bogotá D.C., quince (15) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 11001-03-25-000-2013-00863-00 (1835-2013)1 Demandante: Jorge Juan Clavijo Bendeck Demandada: Nación – Procuraduría General de la Nación AUTO QUE DECLARA LA FALTA DE COMPETENCIA Este despacho procede a evaluar la posibilidad de avocar el conocimiento del asunto y proseguir con el trámite de la demanda interpuesta por el señor Jorge Juan Clavijo Bendeck en contra de la Nación – Procuraduría General de la Nación. I.
ANTECEDENTES 1. El señor Jorge Juan Clavijo Bendeck interpuso demanda, en ejercicio de los medios de control de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho, en contra de la Nación – Procuraduría General de la Nación2, con las siguientes pretensiones: PRIMERO.- QUE ES NULO EL DECRETO No. 1102 DE 2012 […], EN CUANTO RESTRINGE O LIMITA LOS EFECTOS DE LA SENTENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO, […] QUE DECLARÓ LA NULIDAD TOTAL DEL DECRETO No. 4040 DE 2004, […], A PARTIR DEL 27 DE ENERO DE 2012, Y NO CON RETROACTIVIDAD DESDE SU EXPEDICIÓN Y DESDE QUE EL DECRETO ANULADO (4040 DE 2004) IMPIDIÓ LA APLICACIÓN DEL RÉGIMEN SALARIAL Y PRESTACIONAL ESTABLECIDO POR EL DECRETO No. 610 DE 1998, […].
SEGUNDO. - QUE SE ACATE Y CUMPLA LA SENTENCIA DEL 14 DE DICIEMBRE DE 2011 DEL CONSEJO DE ESTADO, […] MEDIANTE LA CUAL ANULÓ EL DECRETO 4040 DE 2012. TERCERO.- QUE COMO CONSECUENCIA DE LO DECRETADO […], SE DECLAREN NULOS […] EL OFICIO SG No. 2714 DE 3 DE JULIO DE 2012, DE LA SECRETARÍA GENERAL DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN Y LA RESOLUCIÓN 951 DEL 1 DE OCTUBRE DE 2012, “POR LA CUAL SE RESUELVE UN RECURSO DE REPOSICIÓN CONTRA EL OFICIO SG 2714 DEL 3 DE JULIO DE 2012”, […].
ASÍ MISMO SE ORDENE A LA NACIÓN COLOMBIANA/PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN, LAS LIQUIDACIONES Y PAGO DE LAS REMUNERACIONES DE CARÁCTER LABORAL DEL DEMANDANTE, DURANTE SU PERIODO DE SERVICIO, LAS PRESTACIONES SOCIALES DE LEY, A QUE TIENE DERECHO, INCLUYENDO TODOS LOS FACTORES 1 Expediente híbrido. 2 Expediente físico. fls. 108 a 142.
Radicación: 11001-03-25-000-2013-00863-00 (1835-2013) Demandante: Jorge Juan Clavijo Bendeck Demandada: Nación – Procuraduría General de la Nación 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co QUE EL ORDENAMIENTO DISPONE PARA CALCULAR LA BASE DE TAL LIQUIDACIÓN, CONSIDERANDO LOS INGRESOS TOTALES DE LOS MAGISTRADOS DE LAS ALTAS CORTES Y EL DE LOS SENADORES DE LA REPÚBLICA Y REPRESENTANTES A LA CÁMARA, SEGÚN LO PREVISTO EN LA LEY 4 DE 1992 Y LA NORMATIVA DEL DECRETO 610 DE 1998.
CUARTO. - QUE LA LIQUIDACIÓN SE EFECTÚE DESDE EL 1° DE ENERO DE 1999, FECHA EN QUE ENTRÓ A REGIR EL DECRETO 610 DE 1998, […], SEGÚN EL ART. 280 DE LA CONSTITUCIÓN, UNA REMUNERACIÓN EQUIVALENTE AL 60% PARA 1999, AL 70% PARA 2000 Y AL 80% DE 2000 EN ADELANTE, DEL INGRESO ANUAL Y TOTAL QUE DEVENGUE LOS MAGISTRADOS DE LAS ALTAS CORTES Y TENIENDO EN CUENTA EL TIEMPO DE SERVICIO DEL DEMANDANTE […].
QUINTO. - QUE PARA LA ANTERIOR LIQUIDACIÓN SE INCLUYA EXPRESAMENTE COMO PARTE DE LA REMUNERACIÓN DE LOS MIEMBROS DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA EL VALOR DE SUS CESANTÍAS, FACTOR ÉSTE DE ORDEN ORDENAMIENTO JURÍDICO, IGUALMENTE, ES UNO DE LOS SEGÚN EL CONSTITUCIONAL, CORTE SUPREMA DE LOS MAGISTRADOS DE LOS INGRESOS PERMANENTES, ANUALES Y TOTALES DE, ES UNO DE LOS SEGÚN EL CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA.
SEXTO. - QUE LOS VALORES RESULTANTES DE LA LIQUIDACIÓN AQUÍ REFERIDA SE AJUSTEN SEGÚN LOS TÉRMINOS DEL CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y SE CANCELEN LOS INTERESES PREVISTOS EN ESTA CODIFICACIÓN Y EN CUANTO A LOS INTERESES DE MORA SEAN PAGADOS DESDE LA FECHA EN QUE QUEDÓ EJECUTORIADA LA SENTENCIA, DE CARÁCTER CONSTITUTIVO, DEL CONSEJO DE ESTADO DEL 14 DE DICIEMBRE DE 2011, […].
SÉPTIMO. - QUE […] SE ORDENE LOS DESCUENTOS Y TRASLADOS A LA CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN O A LA ENTIDAD QUE HAGA SUS VECES PARA LA EFECTOS DE LA CORRECTA LIQUIDACIÓN DE LA PENSIÓN O JUBILACIÓN A QUE TENGAN DERECHO LOS DEMANDANTES Y QUE LA PENSIÓN O JUBILACIÓN A QUE LES RECONOZCA TENIENDO EN CUENTA LOS FACTORES DE LEY Y DE LOS QUE RESULTEN DE ESTAS PRETENSIONES […]. 2.
Respecto a la acumulación de pretensiones de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho, expuso que tal situación tiene su respaldo en los artículos 165 y 149 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA). II. CONSIDERACIONES 3. El artículo 165 del CPACA establece expresamente la posibilidad de acumular pretensiones cuando estas presenten una relación de conexidad.
Así se lee textualmente en la referida disposición:
ARTÍCULO 165. ACUMULACIÓN DE PRETENSIONES. En la demanda se podrán acumular pretensiones de nulidad, de nulidad y de restablecimiento del derecho, relativas a contratos y de reparación directa, siempre que sean conexas y concurran los siguientes requisitos: Radicación: 11001-03-25-000-2013-00863-00 (1835-2013) Demandante: Jorge Juan Clavijo Bendeck Demandada: Nación – Procuraduría General de la Nación 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.
Que el juez sea competente para conocer de todas. No obstante, cuando se acumulen pretensiones de nulidad con cualesquiera otras, será competente para conocer de ellas el juez de la nulidad. Cuando en la demanda se afirme que el daño ha sido causado por la acción u omisión de un agente estatal y de un particular, podrán acumularse tales pretensiones y la Jurisdicción Contencioso Administrativa será competente para su conocimiento y resolución. 2.
Que las pretensiones no se excluyan entre sí, salvo que se propongan como principales y subsidiarias. 3. Que no haya operado la caducidad respecto de alguna de ellas. 4. Que todas deban tramitarse por el mismo procedimiento. 4. Del contenido de la disposición en cita es claro que el legislador previó la posibilidad de que en una misma demanda se acumularan pretensiones de nulidad, nulidad y restablecimiento del derecho y reparación directa, siempre que exista conexidad entre ellas y se cumplan los siguientes requisitos: i) que el mismo juez sea competente para conocer de todas las pretensiones; ii) que no se excluyan entre sí; iii) que no haya operado el fenómeno de la caducidad sobre ninguna; y, iv) que todas deban tramitarse mediante el mismo procedimiento. 5.
Ahora bien, este despacho advierte, de la transcripción literal de las pretensiones, así como de la lectura integral de la demanda, que en el presente asunto se involucran pretensiones de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho, en tanto se está solicitando la anulación de un acto general contenido en el Decreto 1102 de 2012, y de actos administrativos particulares. 6.
En asuntos iguales a este, en un primer momento, la entonces Sala de Conjueces de la Sección Segunda3, había adoptado una postura contraria a la acumulación de pretensiones. Su razonamiento se centraba en la vulneración del principio de doble instancia que implicaría aplicar dicha figura a las solicitudes de anulación de actos administrativos particulares en materia laboral.
En consecuencia, la Sala optaba por escindir la demanda, admitiéndola únicamente en lo concerniente a la pretensión de nulidad simple y remitiendo la parte relativa a las pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho al juez competente, según los factores de competencia en razón a la cuantía de la demanda y el último lugar de prestación de los servicios del demandante —factor territorial—.
Los fundamentos de la decisión eran expresados de la siguiente manera: En primer término, puestos en una balanza los argumentos a favor de la acumulación de pretensiones y los argumentos en contra de dicha acumulación, esa Sala considera que pesan más estos últimos, tanto por razones de principios como por razones de pragmatismo. El argumento de principios consiste en que, en caso de duda, es más razonable optar por la hipótesis más garantista de los derechos humanos. Y es obvio que dos instancias de defensa son más garantistas que una, por simple matemática. […] Y el argumento pragmático es que esta solución, en el mediano y largo plazo, terminará beneficiando a la demanda de justicia, o sea a los usuarios, quienes verán resueltos sus casos de una manera más rápida, al ser distribuidos sus 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Sala de Conjueces, auto del 15 de marzo de 2022, expediente: 11001032500020190058700 (4647-2019).
Radicación: 11001-03-25-000-2013-00863-00 (1835-2013) Demandante: Jorge Juan Clavijo Bendeck Demandada: Nación – Procuraduría General de la Nación 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co procesos en los 353 jueces administrativos que tiene el país [Transcripción literal con errores del texto original]. 7.
A pesar de lo anterior y de la aplicación sostenida de dicho criterio durante más de dos años, la Sala de Conjueces de la Sección Segunda lo rectificó4. La nueva postura se fundamentó en la consideración de que este tipo de controversias constituyen una verdadera acumulación de pretensiones, dado que «la conexidad entre el acto general y los actos particulares implica que, de la nulidad del acto general, puede derivar automáticamente el restablecimiento del derecho que se demanda».
En consecuencia, se determinó que no procede la escisión de la demanda, sino que la vía procesal adecuada es la de impartir el trámite de nulidad y restablecimiento del derecho. Así fue considerado: […] a, la conexidad entre el acto general y los actos particulares implica que, de la nulidad del acto general puede derivar automáticamente el restablecimiento del derecho que se demanda.
En estas condiciones, no es viable considerar que este proceso pueda ventilarse por el medio de control de nulidad simple, por expresa prohibición del inciso 4º numeral 1º del artículo 137 del CPCA y, por el contrario, a la luz del parágrafo de la misma norma, el trámite corresponde a un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Así las cosas, con fundamento en el análisis de la demanda y la aplicación de la ley y la jurisprudencia, fuerza acudir al artículo 138 del CPACA que permite, además de la demanda de los actos particulares en vía de nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda del acto general que, a juicio del demandante, ha vulnerado su derecho; ello, se reitera, porque, en este caso, las pretensiones acumuladas implican que la nulidad del memorando puede traer consigo el restablecimiento del derecho negado mediante los actos particulares demandados y, especialmente, porque el fin de la demanda es de orden económico. 8.
Ante este panorama, el despacho analizará las pretensiones de la demanda de la referencia para determinar si esta corporación es competente para conocer el asunto, o si debe remitirlo a otro juez para su trámite. 9. En el caso concreto, según la información suministrada en la demanda, se tiene que si bien se solicita la nulidad del Decreto 1102 de 2012, que es un acto administrativo de contenido general, no se puede pasar por alto que los intereses de la parte demandante no es la preservación del ordenamiento jurídico, sino que su pretensión realmente radica en la liquidación y pago de sus remuneraciones laborales conforme a los ingresos totales de los magistrados de las altas cortes y de los congresistas, según lo previsto en la Ley 4 de 1992 y el Decreto 610 de 1998. 10.
En este punto, cabe destacar que este despacho5 en providencia anterior —proferida en otro asunto—, señaló que cuando se hace uso del medio de control de nulidad simple, el juez debe verificar si la pretensión trae consigo un restablecimiento de un derecho para la parte demandante o un tercero, ya que, de ser así, se debe tramitar conforme a lo previsto para el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, auto del 3 de diciembre de 2024, expediente: 11001-03-25-000-2020-00563-00 (1290-2020). 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, Auto del 28 de abril de 2025, proceso con radicado 11001-03-25-000-2023-00369-00 (5215-2023).
Radicación: 11001-03-25-000-2013-00863-00 (1835-2013) Demandante: Jorge Juan Clavijo Bendeck Demandada: Nación – Procuraduría General de la Nación 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11. Lo anterior, implica que el juez debe interpretar la demanda para identificar el alcance real de las pretensiones aun cuando la denominación sea incorrecta a fin de que se imparta el trámite procesal que corresponda.
Esta obligación es particularmente relevante cuando se trata de la acumulación de pretensiones en virtud del artículo 165 del CPACA. Sobre dicha obligación, esta Sección ha sostenido6: […] Se descartan así, los razonamientos del Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Tunja sobre la competencia del Consejo de Estado para conocer de este asunto, ya que el deber del juez de interpretar la demanda también involucra extraer la verdadera intención del demandante, para dar vía al trámite procesal pertinente, así lo haya invocado o intitulado equivocada o inadecuadamente, pudiendo inclusive, excluir del litigio todo aquello que considere superfluo para el objeto de proceso.
Ha de ser así, pues la acumulación de pretensiones obedece a criterios objetivos que tienen como sustento los principios del juez natural, debido proceso, economía y seguridad jurídica, regulándose en reglas de orden público a las que obligatoriamente deben someterse las partes y el juez para disponer de esta eventual figura, sin que quede al arbitrio de uno u otro definir si debe o no proceder el cúmulo de súplicas en una misma demanda, puesto que si permitiera, definiría aspectos importantes como la competencia. No se desconoce, que normativamente pueden conjugarse en una misma demanda pretensiones de nulidad simple con nulidad y restablecimiento del derecho, pero en todo caso, se hace necesario evaluar su contexto petitorio y sus fundamentos.
En otros términos, no se trata solamente de pretender la nulidad de actos generales y particulares, sino de justificar el uso conjunto de los medios de control referidos. Resaltado fuera del texto. [Transcripción literal con errores del texto original]. 12. De lo anterior es claro que el juez debe encauzar el asunto contencioso a la vía procesal adecuada e incluso excluir aquellos elementos que considere superfluos. 13.
En línea con todo lo expuesto, este despacho considera que para asuntos como el que nos ocupa, las pretensiones deben tramitarse a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, dado que la eventual declaratoria de nulidad del Decreto 1102 de 2012 conllevaría al restablecimiento automático invocado, supuesto previsto en el parágrafo del artículo 137 del CPACA7. 14.
Por lo tanto, como ya lo ha hecho esta Subsección8 en asuntos en donde se logra establecer que la parte demandante hizo uso de un medio de control que no corresponde, procederá a su adecuación, en aplicación del principio pro actione y el derecho al debido proceso; criterio que ha sido confirmado al resolverse los recursos de reposición9 y súplica contra este tipo de decisiones por esta misma Subsección. 15.
Lo anterior conlleva necesariamente a que esta corporación determine en cabeza de quien recae la competencia para conocer de la demanda que nos ocupa. 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, Auto del 8 de septiembre de 2016, Radicado 11001-03-25-000-2016-00529-00(2436-16). 7 «[…]
PARÁGRAFO. Si de la demanda se desprendiere que se persigue el restablecimiento automático de un derecho, se tramitará conforme a las reglas del artículo siguiente» 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, auto del 22 de marzo de 2024, proceso con radicado 11001-03-25-000-2021-00169-00 (0985-2021).
M.P. Juan Enrique Bedoya Escobar. 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, auto del 21 de enero de 2025, proceso con radicado 11001-03-25-000-2024-00246-00 (3365-2024). Radicación: 11001-03-25-000-2013-00863-00 (1835-2013) Demandante: Jorge Juan Clavijo Bendeck Demandada: Nación – Procuraduría General de la Nación 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Para tal efecto, es preciso recordar que esta fue radicada el 24 de mayo de 201310, por lo cual resulta aplicable el texto original del CPACA, que prevé en el artículo 152 la competencia de los tribunales administrativos en primera instancia, en los siguientes términos:
ARTÍCULO 152. COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS EN PRIMERA INSTANCIA. Los tribunales administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: […] 2. De los de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía exceda de cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales vigentes. […]. 16.
De lo expuesto, se concluye que para el momento en que se presentó la demanda la competencia para conocer, en primera instancia, de las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, cuando la cuantía exceda de los 50 salarios mínimos legales mensuales vigentes, corresponde a los tribunales administrativos. 17.
Revisada la cuantía del asunto, se tiene que la única pretensión asciende a la suma de $412.390.689; suma que supera ampliamente los 50 salarios mínimos legales mensuales vigentes previstos para el año 201311, por lo que no cabe duda que la competencia para conocer del presente asunto en primera instancia es de los tribunales administrativos. 18.
Ahora bien, para efectos de determinar la competencia por razón del territorio, el numeral 3 del artículo 156 del CPACA, establece que, en los asuntos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral se determinará por el último lugar donde se prestaron o debieron prestarse los servicios. 19. En este orden de ideas, se constata que, de la información contenida en el escrito de la demanda y sus anexos, el señor Jorge Juan Clavijo Bendeck desempeñó su ultimó cargo antes del retiro del servicio en Bogotá, Distrito Capital12, que hace parte de la jurisdicción de lo contencioso-administrativo de Cundinamarca.
En consecuencia, la competencia por factor territorial recae en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 20. Así las cosas, el despacho declarará la falta de competencia para conocer del asunto y ordenará la remisión del expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para que, posterior a su reparto, asuma en primera instancia el 10 Expediente físico. fl. 142. 11 El salario mínimo para el año 2013 se encontraba en $589.500. 12 Concretamente, según el certificado de la División de Gestión Humana de la Procuraduría General de la Nación, el demandante desempeño su último cargo como «PROCURADOR JUDICIAL II, código 3PJ-EC, en el (la) PROC. 32 JUD.
II PENAL BOGOTA D.C., con funciones en PROC. 32 JUD. II PENAL BOGOTÁ D.C., con sede en BOGOTÁ D.C.». Expediente físico. fl. 43. Radicación: 11001-03-25-000-2013-00863-00 (1835-2013) Demandante: Jorge Juan Clavijo Bendeck Demandada: Nación – Procuraduría General de la Nación 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co conocimiento del expediente, de conformidad con lo previsto en el artículo 168 del CPACA13. 21.
Por las razones expuestas, este despacho
RESUELVE
PRIMERO: Adecuar la demanda interpuesta por el señor Jorge Juan Clavijo Bendeck en contra de la Nación – Procuraduría General de la Nación al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Declarar la falta de competencia del Consejo de Estado para conocer en única instancia del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesto por el señor Jorge Juan Clavijo Bendeck, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: Por secretaria, remitir el expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de acuerdo con lo previsto en el artículo 168 del CPACA, para lo de su competencia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. (Firmado electrónicamente) ELIZABETH BECERRA CORNEJO Magistrada CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta a través del siguiente enlace https://Samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx CFGR/HDGM 13 «ARTÍCULO 168.
FALTA DE JURISDICCIÓN O DE COMPETENCIA. En caso de falta de jurisdicción o de competencia, mediante decisión motivada el Juez ordenará remitir el expediente al competente, en caso de que existiere, a la mayor brevedad posible. Para todos los efectos legales se tendrá en cuenta la presentación inicial hecha ante la corporación o juzgado que ordena la remisión».