Radicación: 11001-03-24-000-2019-00463-00 Demandante: Edixon Mauricio Cárdenas Méndez CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., diecinueve (19) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Medio de control de nulidad Radicación: 11001-03-24-000-2019-00463-00 Demandante: Edixon Mauricio Cárdenas Méndez Demandado: Universidad Pedagógica Nacional Auto De conformidad con lo dispuesto en el parágrafo 2º del artículo 175 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), en concordancia con el numeral 2º del artículo 101 del Código General del Proceso (en adelante CGP), procede el Despacho a pronunciarse sobre la excepción de caducidad propuesta por el apoderado judicial de la Universidad Pedagógica Nacional.

I.

ANTECEDENTES El ciudadano Edixon Mauricio Cárdenas Méndez, a través de apoderado judicial, el 22 de octubre de 2019, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en contra de los artículos 2º y 3º del Acuerdo nro. 05 de 2016 «Por el cual se fija el valor de los aportes por concepto de derechos académicos, servicios complementarios, cobros periódicos y otros cobros en el Instituto Pedagógico Nacional» expedido por el Consejo Directivo del Instituto Pedagógico Nacional de la Universidad Pedagógica Nacional; como pretensiones se presentaron las siguientes: «1.

Que se declare la nulidad del artículo Segundo del Acuerdo 05 de 2016 proferido por el Instituto Pedagógico Nacional (Consejo Directivo), contraviniendo lo establecido en el Acuerdo 036 de 2015. 2. Que se declare la nulidad del artículo Tercero del Acuerdo 05 de 2016 proferido por el Instituto Pedagógico Nacional (Consejo Directivo), contraviniendo lo establecido en el Acuerdo 036 de 2015 y contradiciéndose en el artículo 3 parte inicial y parágrafo 3º en lo concerniente con la liquidación de aportes de derechos académicos».

El asunto correspondió por reparto a este Despacho, que mediante auto de 16 de agosto de 2020 admitió la demanda de nulidad y ordenó notificar a la Universidad Pedagógica Nacional y al agente del Ministerio Público. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá, D.C., Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicación: 11001-03-24-000-2019-00463-00 Demandante: Edixon Mauricio Cárdenas Méndez 2 La Universidad Pedagógica Nacional, a través de apoderado judicial, mediante memorial de 18 de noviembre de 2020 contestó la demanda y planteó como excepción previa la de caducidad.

Excepción propuesta En el escrito de contestación de la demanda la entidad demandada propuso como excepción previa la de caducidad, explicó que si bien el medio de control de nulidad simple no contaba con un término de caducidad, conforme al parágrafo del artículo 137 del CPACA, si de la demanda se desprendiere que se persigue el restablecimiento automático de un derecho, se tramitará conforme a las reglas del artículo siguiente, esto es, conforme al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

Adujo que el demandante pretende que se declare la nulidad de los artículos 2º y 3º del Acuerdo nro. 05 de 2016, lo que generaría un restablecimiento automático del derecho, «que le fue presuntamente vulnerado con la expedición del Acuerdo nro. 036 de 2015». Lo anterior, por cuanto el demandante busca -como lo hizo en una acción de tutela presentada en 2018-, que con la nulidad de las normas acusadas se restablezcan sus derechos al acceso a la educación y al mínimo vital, para que consecuencialmente se ordene la reliquidación de los aportes por concepto de derechos académicos, constituyendo esto un restablecimiento automático de su derecho.

Por lo anterior, puntualizo que el Acuerdo nro. 05 de 2016 fue notificado el 31 de agosto de 2016, por lo que el demandante contaba hasta el 31 de diciembre para interponer la demanda, por lo tanto es clara la caducidad. Traslado De conformidad con el parágrafo 2º del artículo 175 del CPACA, la Secretaría de la Sección Primera corrió traslado de la excepción propuesta entre el 8 y el 12 de abril de 20211, término durante el que la parte demandante guardó silencio.

II. CONSIDERACIONES Las excepciones en los procesos contenciosos administrativos Sea lo primero advertir que los medios exceptivos son una herramienta con la que cuenta el demandado para ejercer sus derechos de contradicción y defensa durante el trámite procesal. Así, el Legislador contempló tres (3) tipos, a saber, las previas, las mixtas y las de fondo.   1 Índice nro. 12 del expediente electrónico.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá, D.C., Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicación: 11001-03-24-000-2019-00463-00 Demandante: Edixon Mauricio Cárdenas Méndez 3 La última, es decir, las de fondo, son aquellas que tienen por objeto controvertir las pretensiones en que se funda el libelo introductorio y, por lo tanto, deben ser resueltas al momento de proferir sentencia, pues con ella se controvierte el derecho sustancial que se reclama vía jurisdiccional.

Por su parte, las excepciones previas y mixtas tienen como finalidad sanear el proceso en su parte inicial en aras de evitar pronunciamientos inhibitorios, o en caso contrario, terminarlo cuando las falencias tengan tal connotación que sean insuperables. Ahora bien, el carácter mixto se explica en que pueden proponerse para sanear el proceso, y además atacar el medio de control, por lo que pueden, eventualmente, ser resueltas en la sentencia definitiva, siempre que el juez carezca de los suficientes elementos para resolverla en la oportunidad correspondiente.

Vistas así las cosas, y entendiendo que las excepciones previas y las mixtas buscan atacar el ejercicio del medio de control al existir inconsistencias en la forma en la que fue presentada la demanda, se advierte que la finalidad de este tipo de herramientas es sanear los mencionados vicios en aras de evitar una decisión inhibitoria o, en su defecto, impedir la continuación del proceso en caso de que la naturaleza de las citadas falencias no permita su trámite.

Es decir, se refieren a situaciones acontecidas de manera previa a que se trabe la Litis, momento éste en el cual existe una verdadera controversia ventilada ante los jueces de la República; de modo que las irregularidades que tengan que ver con situaciones propias del devenir procesal una vez admitida la demanda, tendrán que ser ventiladas en la etapa de saneamiento.

En ese mismo sentido esta Corporación ha manifestado: «Resulta propicio comentar aquí la diferencia que existe entre las dos clases de excepciones que puede formular la parte demandada en ejercicio del derecho de defensa, las previas, y las de mérito, siendo aquellas, también denominadas dilatorias o de forma, las que buscan atacar el ejercicio de la acción, por presentarse alguna inconsistencia en la manera como fue presentada la demanda, vale decir, por alguna deficiencia externa; y estas, llamadas también de fondo o perentorias, destinadas a atacar el derecho sustancial reclamado por el accionante.

La finalidad de las excepciones previas, es la de conjurar vicios formales en procura de evitar decisiones inhibitorias o, dada la entidad de las falencias, impedir que continúe el curso del proceso ab inicio, ya que no sería posible, ante su existencia, llegar a la sentencia por sustracción de materia; por su parte, la finalidad de las excepciones de fondo, es controvertir la existencia misma y alcance del derecho reclamado por el demandante, por lo que tienen la virtud de enervar las pretensiones y provocar que el fallo correspondiente se constituya en cosa juzgada, dando término de manera definitiva al debate planteado.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá, D.C., Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicación: 11001-03-24-000-2019-00463-00 Demandante: Edixon Mauricio Cárdenas Méndez 4 Pues bien, teniendo como premisa tales definiciones, debe el juez, en ejercicio del principio constitucional del iura novit curia, determinar con total claridad, ante omisiones de los postulantes en un proceso sometido a su conocimiento, independientemente del título que hubieren dado a cada una de ellas, si las excepciones planteadas se encaminan a atacar la forma de la demanda o el fondo del asunto, a fin de pronunciarse sobre cada una de ellas en la correspondiente etapa procesal»2.

Bajo tal perspectiva, es claro para el Despacho que los medios exceptivos señalados en los artículos 100 del CGP y 180 del CPACA no son taxativos, y que, en tal medida, corresponde al operador judicial valorar en cada caso en concreto cuáles de las excepciones invocadas en la contestación de la demanda, se ajustan o no dentro del análisis antes descrito.

Ello, más aún si se tiene en cuenta que el Código General del Proceso no reconoce todas las figuras propias del contencioso administrativo que hacen imposible adelantar el medio de control correspondiente y que derivan precisamente de su especial configuración normativa. En materia contenciosa administrativa la oportunidad para plantearlas es en la contestación a la demanda y en la contestación a la reforma a la demanda.

Ahora bien, el momento de resolver las excepciones presentadas fue variado inicialmente por el artículo 12 del Decreto Legislativo 806 de 2020 y, posteriormente, por el artículo 38 de la Ley 2080 de 2021, que modificó el parágrafo 2º del artículo 175 del CPACA, pues con anterioridad a tales normativas su análisis debía acometerse en la audiencia inicial, pero conforme a la modificación ahora los medios exceptivos se resuelven según el trámite previsto en los artículos 100, 101 y 102 del CGP.

El caso concreto Procede el Despacho a examinar si hay lugar a declarar la excepción de caducidad propuesta, ahora, previo a resolver, se advierte que los argumentos que soportan la excepción también se fundamentan en que, a juicio de la demandada con la anulación de las disposiciones acusadas se generaría un restablecimiento automático de un derecho en favor del demandante, consistente en la reliquidación de aportes por concepto de derechos académicos; en otras palabras, la excepción planteada se fundamenta en una aparente ineptitud de la demanda por indebida escogencia del medio de control.

En ese sentido, para dar respuesta a los argumentos propuestos, en primer lugar nos referiremos a los que guardan relación con la indebida escogencia del medio de control. 2 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, auto de 9 de abril de 2014. Radicación nro. 27001-23-33-000-2013-00347-01(0539-14), C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá, D.C., Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicación: 11001-03-24-000-2019-00463-00 Demandante: Edixon Mauricio Cárdenas Méndez 5 En este sentido, le corresponde al Despacho pronunciarse primero sobre la procedencia del medio de control de nulidad para examinar las disposiciones demandadas y, posteriormente, la excepción de caducidad planteada.

Así las cosas, inicia el Despacho por señalar que tanto la parte demandante como el demandado coinciden en que las disposiciones demandadas son normas de carácter general, impersonal y abstracto, pese a que están dirigidas a la comunidad académica. Ahora, se destaca que conforme a los artículos 137 y 138 del CPCACA, el medio de control procedente por regla general para examinar la legalidad de los actos administrativos de carácter general es el de nulidad; y el de nulidad y restablecimiento del derecho frente a los actos de carácter particular.

Asimismo, que excepcionalmente procede el medio de control de nulidad contra actos particulares y el de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos generales, bajo el cumplimiento de ciertos requerimientos, sobre todo en lo que concierne al criterio de «pretensión litigiosa», como elemento de distinción entre las dos acciones, así como a partir de su «causa petendi».

El mencionado parámetro se define como aquella situación según la cual, si de conformidad con las pretensiones del demandante, o del fallo de nulidad que eventualmente se produjera, no se genera un restablecimiento automático del derecho a favor de aquel o de un tercero, el medio de control procedente sería el de nulidad y no el de nulidad y restablecimiento del derecho.

En caso contrario, conforme al parágrafo del artículo 137 del CPACA, si de la demanda se desprende que se persigue el restablecimiento automático de un derecho se debe tramitar de acuerdo con las reglas dispuestas para el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Aplicadas las anteriores consideraciones al caso concreto, encuentra el Despacho que el demandante aduce en la causa petendi que «el artículo tercero del Acuerdo 05 de 2016 antes citado, ofrece dos sistemas de liquidación disímiles para un mismo sujeto.

Efectivamente, en la primera parte del artículo se establece que el monto total del aporte anual de los alumnos antiguos que renueven su matrícula será determinado en razón de los ingresos brutos anuales del grupo familiar. Sin embargo, el parágrafo tercero del mismo artículo establece que para los estudiantes antiguos (igual que en el supuesto anterior) el incremento anual de sus aportes por derechos académicos será el porcentaje de aumento del salario mínimo legal de la vigencia».

Igualmente, en el concepto de violación que «el artículo transcrito [artículos 2º y 3º del Acuerdo nro. 05 de 2016] referente al sistema de liquidación de aportes por derechos académicos resulta contradictorio y vulnerador de derechos de primera clase que, para efectos de esta demanda de nulidad, afectan la educación de varios menores que actualmente son destinatarios fiscales de la norma aquí citada».

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá, D.C., Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicación: 11001-03-24-000-2019-00463-00 Demandante: Edixon Mauricio Cárdenas Méndez 6 Conforme a lo anterior, el Despacho no advierte que de la demanda se desprenda un móvil diferente a la defensa del interés general y la protección del ordenamiento jurídico, así como que tampoco encuentra que de la sentencia se pueda desprender el restablecimiento automático de un derecho a favor del demandante o de un tercero, por lo anterior, el medio de control procedente para examinar las disposiciones demandadas es el de nulidad que se tramita.

Precisado lo anterior, en cuanto a la excepción de caducidad propuesta, según lo dispuesto en el literal a) del numeral 1º del artículo 164 ibidem, para el medio de control de nulidad no se dispone un término específico para su ejercicio, por el contrario establece la norma que la demanda cuando pretenda la nulidad en los términos del artículo 137 del citado código, puede ser presentada en cualquier tiempo.

En consecuencia, el presente medio de control no se encuentra sujeto al estudio de términos para determinar su oportunidad, en ese orden de ideas la excepción propuesta no se encuentra probada. Reconocimiento de personería Finalmente, se tiene que con el escrito de contestación de la demanda se allegó poder especial otorgado por el Rector de la Universidad Pedagógica Nacional a favor de la abogada Martha Mireya Pabón Páez, para que actúe como su apoderado judicial de la entidad, en atención a que se cumplen los requisitos dispuestos en el artículo 74 del Código General del Proceso, se procederá a reconocer personería. En vista de lo anterior, el Despacho RESUELVE:

PRIMERO: DECLARAR no probada la excepción de caducidad propuesta por el apoderado judicial de la Universidad Pedagógica Nacional, conforme lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: RECONOCER PERSONERÍA a la abogada Martha Mireya Pabón Páez como apoderada judicial de la Universidad Pedagógica Nacional.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.