CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá D.C., veinticuatro (24) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad – Ley 1437 de 2011 Radicación: 15001-23-33-000-2016-00655-02 (0241-2022) Demandante: Nación – Ministerio de Educación Nacional Demandado: Departamento de Boyacá – Gobernación de Boyacá y Asamblea de Boyacá Tema: Principio de congruencia. Régimen salarial de los servidores públicos territoriales en vigencia del Acto Legislativo 01 de 1968.

Decisión: Confirma sentencia de primera instancia. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA ______________________________________________________________________ La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el departamento de Boyacá – Gobernación de Boyacá contra la sentencia de primera instancia del 28 de julio de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante la cual se accedió a las pretensiones de la demanda.

I.

ANTECEDENTES Demanda 1. La Nación – Ministerio de Educación Nacional promovió demanda de nulidad contra el departamento de Boyacá – Gobernación de Boyacá y la Asamblea de Boyacá. Solicitó que se declare la nulidad del Decreto 1325 de 1980 expedido por el gobernador de dicho ente territorial, mediante el cual se reglamentaron las primas de servicios, de vacaciones y de navidad a favor de los funcionarios de la administración central del mencionado departamento. 2.

Como fundamento de la demanda, se señaló que a partir del Acto Legislativo No. 01 de 1968, que modificó la Constitución Política de 1886, disposición que fue reproducida por la Constitución Política de 1991, los gobiernos territoriales carecen de competencia para establecer y reglamentar asignaciones salariales o prestaciones de los servidores públicos vinculados a su jurisdicción; cuestión que a partir de esta modificación constitucional es competencia del gobierno nacional. 3.

Que tratándose de los recursos provenientes del Sistema General de Participaciones, el artículo 38.3 de la Ley 715 de 2001 estableció que a los funcionarios 2 Radicación: 15001-23-33-000-2016-00655-02 (0241-2022) Demandante: Nación – Ministerio de Educación Nacional de los planteles educativos financiados por dicho sistema «solo se les podrá reconocer el régimen salarial y prestacional establecido por ley o de acuerdo con esta». 4.

Afirmó que, de conformidad con la referida normativa, el gobernador de Boyacá no tenía competencia para reglamentar los emolumentos de que trata el decreto demandado. Siendo así, el acto administrativo acusado fue expedido con desconocimiento de las normas en que debía fundarse, con falta de competencia y falsa motivación. Contestaciones de la demanda 5.

La Asamblea de Boyacá formuló la excepción previa de falta de legitimación en la causa por pasiva, consagrada en el numeral 4 del artículo 100 del Código General del Proceso (en adelante CGP), bajo el argumento de que esa corporación no tiene personería jurídica, sino que esta es del departamento. 6. La Gobernación de Boyacá propuso la excepción previa de ineptitud sustantiva de la demanda, consagrada en el numeral 5 del artículo 100 del CGP, al considerar que el Decreto 1325 de 1980 reglamentó las primas de servicios, de vacaciones y de navidad que habían sido creadas por la Ordenanza 09 de 1978 y el «Decreto Ordenanza 1087 de 1979 (sic)».

En esa medida, sostuvo que debían demandarse estos tres actos administrativos en conjunto, por lo que considera no hay una debida integración de las disposiciones que tenían que controvertirse. 7. Asimismo, manifestó que las primas en cuestión no constituían prestaciones sociales e insistió en que estas ya se encontraban creadas y el acto administrativo demandado se limitó a reglamentarlas, con lo cual no puede hablarse de una falta de competencia para establecer estos beneficios.

Igualmente, indicó que la prima de servicios viene siendo desembolsada a los funcionarios destinatarios desde su reglamentación y dichos pagos efectuados constituyen situaciones jurídicas consolidadas que no pueden verse afectadas por la decisión que resulte de este proceso judicial. Decisión de las excepciones previas 8. En audiencia inicial del 25 de septiembre de 2017, el tribunal se abstuvo de resolver las excepciones formuladas por la asamblea.

Afirmó que el apoderado no allegó oportunamente, antes de la diligencia, los soportes para acreditar la legitimidad de quien le había conferido poder y, en esa medida, no podía tener en cuenta el escrito de contestación de la demanda presentado por dicho profesional, en aras de salvaguardar las garantías procesales. 9. En contraste, declaró no probada la excepción previa de ineptitud sustantiva de la demanda propuesta por la gobernación al encontrar que el escrito de demanda no careció de los requisitos formales establecidos en la ley ni presentó una indebida acumulación de pretensiones.

Frente al planteamiento relativo a que no fueron demandadas en el mismo proceso los actos administrativos que crearon las primas reprochadas, señaló que los cargos de nulidad cuestionan su reglamentación contenida en el decreto demandado 3 Radicación: 15001-23-33-000-2016-00655-02 (0241-2022) Demandante: Nación – Ministerio de Educación Nacional y no su creación, con lo cual no era un requisito para el demandante que objetara en forma conjunta ambas actuaciones -las de creación y de reglamentación-. 10.

La gobernación interpuso recurso de apelación contra esta última decisión; la asamblea coadyuvó la impugnación. Manifestó aquella que es requisito de procedibilidad de la demanda acusar todos los actos administrativos que soportan sus pretensiones; por ello insistió en que, en el presente caso, debían haberse demandado tanto los actos administrativos de reglamentación como los de creación de los emolumentos en cuestión. 11.

Mediante auto del 28 de noviembre de 2018, esta corporación confirmó lo decidido por el tribunal en la audiencia inicial. Para fundamentar la decisión, se sostuvo que la excepción previa de ineptitud sustantiva de la demanda por falta de sus requisitos formales procede únicamente cuando en el líbelo se omite alguno de los contenidos exigidos en el artículo 162 del CPACA; destacó que el requisito consagrado en el numeral 2 de la referida norma1, especialmente relevante en la presente controversia, debe leerse en concordancia con el artículo 163 ejusdem2.

Descendiendo al caso concreto, no encontró configurada la excepción previa por cuanto, si bien el Decreto 1325 de 1980 reglamentó las primas creadas por el Decreto Ley 1045 de 1978 y la Ordenanza 09 de 1978, aquel constituye un acto administrativo autónomo que puede adolecer de vicios de nulidad no necesariamente contenidos en estas. En consecuencia, no era una obligación que el decreto y las ordenanzas fueran demandados en conjunto.

II. SENTENCIA APELADA 12. Mediante fallo del 28 de julio de 2021, el Tribunal Administrativo de Boyacá declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva de la Asamblea de Boyacá y accedió a las pretensiones de la demanda en el sentido de declarar la nulidad del Decreto 1325 de 1980, expedido por el gobernador del mismo departamento. 13.

Previo al análisis de la legalidad del decreto demandado, estableció que la asamblea carecía de legitimación en la causa material para comparecer al proceso como demandada en tanto no participó ni intervino en la expedición de dicho acto administrativo. Aclarado lo anterior, el problema jurídico se centró en determinar si el Decreto 1325 de 1980 se encontraba viciado de nulidad al haber sido expedido por el gobernador del departamento a pesar de que la competencia para regular el régimen salarial de los empleados públicos territoriales recaía sobre el gobierno nacional. 14.

Para el efecto, en primer lugar, puso de presente que el Acto Legislativo 01 de 1968 modificó el artículo 76 de la Constitución Política de 1886 en el sentido de atribuir al Congreso de la República la competencia para hacer las leyes y por medio de ellas «9. 1 «Artículo 162. Contenido de la demanda. Toda demanda deberá dirigirse a quien sea competente y contendrá: (…) 2.

Lo que se pretenda, expresado con precisión y claridad. Las varias pretensiones se formularán por separado, con observancia de lo dispuesto en este mismo Código para la acumulación de pretensiones.» 2 «Artículo 163. Individualización de las pretensiones. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo este se debe individualizar con toda precisión. Si el acto fue objeto de recursos ante la administración se entenderán demandados los actos que los resolvieron.

Cuando se pretendan declaraciones o condenas diferentes de la declaración de nulidad de un acto, deberán enunciarse clara y separadamente en la demanda.» 4 Radicación: 15001-23-33-000-2016-00655-02 (0241-2022) Demandante: Nación – Ministerio de Educación Nacional Determinar la estructura de la administración nacional (…) y fijar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos, así como el régimen de sus prestaciones sociales (…)»; asimismo, reformó el artículo 187 en aras de facultar a las asambleas departamentales para «5.

Determinar, a iniciativa del Gobernador, la estructura de la administración departamental, las funciones de las diferentes dependencias y las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos.» 15. En este contexto, citó jurisprudencia del Consejo de Estado en la cual esta corporación reconoció que a partir de la reforma constitucional de 1968 la competencia para establecer el régimen salarial y prestacional de todos los empleados públicos es del Congreso de la República. 16.

A la luz del precitado régimen, concluyó que para la fecha de expedición del acto administrativo demandado las entidades territoriales no tenían competencia para establecer ni reglamentar el régimen salarial ni prestacional de los empleados públicos vinculados a su jurisdicción porque esta facultad había sido depositada exclusivamente en el legislador.

En consecuencia, declaró la nulidad del acto administrativo por falta de competencia del gobernador en esta materia. III. RECURSO DE APELACIÓN 17. La Gobernación de Boyacá apeló la decisión; solicitó que se revoque el fallo de primera instancia y, en su lugar, se denieguen las pretensiones de la demanda. Acusó una falta de congruencia entre la demanda y el fallo habida cuenta que las pretensiones de la demanda estaban encaminadas a que se declarara la nulidad del Decreto 1325 de 1980 únicamente respecto de la reglamentación de las primas extralegales, es decir, la prima de servicios.

Por ende, en su parecer, debían excluirse de tal pretensión las primas de navidad y de vacaciones que fueron de creación legal, mediante el Decreto Ley 1045 de 1978 (artículos 17 y 32). 18. En ese mismo sentido, adujo que el análisis del a quo se centró en la prima de servicios, sin hacer referencia a las primas de navidad y de vacaciones ni manifestar por qué su reglamentación también estaba viciada de nulidad.

En todo caso, defendió la legalidad de estas últimas primas con fundamento en que dichos emolumentos fueron creados por ley, de manera que al momento en que se expidió el acto administrativo demandado su pago y reconocimiento ya habían sido establecidos por el legislador. 19. Insistió en que, tratándose de la prima de servicios creada por las ordenanzas 04 de 1978 y 09 de 1980, no podía estudiarse la legalidad del decreto que la reglamentó sin analizar de manera concomitante la legalidad de las referidas ordenanzas que la crearon. 20.

La Organización Sindical de Servidores Públicos de la Secretaría de Educación de Boyacá y el Sindicato de Servidores Públicos de Colombia – Seccional Boyacá también allegaron memorial con recurso de apelación contra la sentencia del 28 de julio de 2021, no obstante, no está acreditado en el expediente que estas organizaciones sindicales sean parte en el proceso ni que se les haya reconocido la calidad de terceros 5 Radicación: 15001-23-33-000-2016-00655-02 (0241-2022) Demandante: Nación – Ministerio de Educación Nacional intervinientes a efectos de estar legitimados para impugnar el fallo de primera instancia. En consecuencia, la Sala se abstendrá de estudiar el referido escrito.

IV. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA 21. Mediante auto proferido el 4 de agosto de 2022 se admitió el recurso de apelación. El Ministerio de Educación Nacional y la Asamblea de Boyacá guardaron silencio, y el Ministerio Público se abstuvo de rendir concepto. V. CONSIDERACIONES Competencia 22. Esta corporación es competente para conocer el presente asunto de conformidad con lo previsto en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), según el cual la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado resolverá en segunda instancia los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos.

Asimismo, el asunto corresponde a esta sección en atención a lo dispuesto en el artículo 13 del Acuerdo No. 080 de 2019 que establece el reglamento interno del Consejo de Estado, modificado por el artículo 1 del Acuerdo No. 434 de 2024, en cuya virtud la Sección Segunda conocerá de los procesos de simple nulidad de los actos administrativos que versen sobre asuntos laborales y de la seguridad social.

Problema jurídico 23. Si bien la Gobernación de Boyacá solicitó que se revoque en su totalidad la sentencia de primera instancia para que, en su lugar, se denieguen las pretensiones de la demanda, salta a la vista que los reproches concretos elevados contra el referido fallo versan particularmente sobre la declaratoria de nulidad del Decreto 1325 de 1980; pues no cuestionó el haberse declarado probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva respecto de la Asamblea de Boyacá. 24.

Así las cosas, en atención a lo dispuesto en el artículo 320 del Código General del Proceso3 (en adelante CGP) aplicable al presente asunto conforme lo previsto en el artículo 306 del CPACA, se entenderá que el recurso de apelación recae específicamente sobre las razones de nulidad del acto administrativo demandado y no sobre la exclusión de la asamblea en el proceso. 25.

Ahora bien, de los argumentos expuestos en el recurso de apelación, la Sala no se pronunciará frente a la supuesta exigencia de haberse demandado también en este proceso las ordenanzas que crearon la prima de servicios cuestionada en aras de que procediera el análisis de legalidad del acto administrativo demandado. Ello, toda vez que 3 «Artículo 320.

Fines de la apelación. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. (…)» (Subrayado propio) 6 Radicación: 15001-23-33-000-2016-00655-02 (0241-2022) Demandante: Nación – Ministerio de Educación Nacional se trata de un asunto que fue estudiado y finiquitado durante la etapa inicial en que se resolvieron las excepciones previas. 26.

Téngase en cuenta que este planteamiento de la defensa es propio de la excepción previa de ineptitud sustantiva de la demanda por falta de sus requisitos formales, concretamente de la consagrada en el numeral 2 del artículo 162 del CPACA en concordancia con el artículo 163 ejusdem. Huelga recordar, entonces, que la gobernación presentó este medio exceptivo al contestar la demanda, precisamente, por no haberse demandado el decreto en conjunto con las referidas ordenanzas; al respecto, el tribunal declaró no probada la excepción y esta corporación confirmó tal decisión. 27.

Siendo así, la deliberación en torno a la necesidad de demandarse en conjunto el decreto y las ordenanzas fue promovida por la misma entidad apelante a través de la excepción previa de ineptitud sustantiva de la demanda y este argumento de defensa fue declarado improcedente por las autoridades judiciales tanto de primera como de segunda instancia. Por esta razón, en tanto se trata de una decisión sobre excepciones previas que ya se encuentra ejecutoriada, no es procedente que el mismo argumento que las fundamentó sea estudiado en el marco del recurso de apelación4. 28.

Finalmente, se resalta que el apelante cuestiona que el tribunal se haya pronunciado respecto de la validez de todo el acto acusado afectando la regulación atinente a las primas de navidad y de vacaciones pese a que los reparos del demandante no versaban sobre dichos aspectos. En esa medida, en virtud de lo consagrado en el artículo 320 del CGP, esta autoridad judicial estudiará el fallo de nulidad del Decreto 1325 de 1980 únicamente en lo concerniente a la declaratoria de invalidez de las primas de navidad y de vacaciones; no se analizará la decisión de infirmar la prima de servicios, la cual permanecerá incólume en razón a la ausencia de argumentos en su contra adicionales al abordado en las consideraciones 25 a 27. 29.

Precisado lo anterior, la Sala determinará si el Tribunal Administrativo de Boyacá desconoció el principio de congruencia que rige la actividad judicial al declarar la nulidad total del Decreto 1325 de 1980 que se refirió a las primas de servicios, de navidad y de vacaciones reconocidas a los funcionarios de la administración central del departamento de Boyacá, a pesar de que las pretensiones de la demanda únicamente perseguían la nulidad de lo relativo a la prima de servicios.

Posteriormente, se establecerá si el gobernador de Boyacá estaba facultado para determinar las mentadas primas de navidad y de vacaciones en los términos del acto administrativo demandado. Análisis del caso 4 Distinto sería, por ejemplo, que no se hubiera propuesto la excepción previa y, en esa medida, no existiera una decisión ejecutoriada sobre el particular; o que, en otro escenario, se tratara de una excepción perentoria o de mérito que el ad quem encontrara probada.

En estos casos, en virtud de la facultad consagrada en el inciso segundo del artículo 187 del CPACA, el ad quem está facultado para pronunciarse (Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A: sentencia del 7 de noviembre de 2024, exp. núm. 4383-2024, C.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez; sentencia del 12 de junio de 2025, exp. núm. 0321-2020, C.P. Juan Camilo Morales Trujillo; sentencia del 1 de agosto de 2024, exp. núm. 0272-2020, C.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez). 7 Radicación: 15001-23-33-000-2016-00655-02 (0241-2022) Demandante: Nación – Ministerio de Educación Nacional 30.

La Sala confirmará el fallo de primera instancia proferido por el Tribunal Administrativo de Boyacá al determinar, por una parte, que el a quo no desconoció el principio de congruencia y, por otro lado, que en vigencia del Acto Legislativo 01 de 1968, modificatorio de la Constitución Política de 1886, las entidades territoriales no tenían competencia para determinar el régimen salarial y prestacional de sus funcionarios tal como lo hizo el gobernador de Boyacá mediante el decreto demandado.

Principio de congruencia 31. El artículo 281 del CGP, aplicable al presente asunto por la integración normativa efectuada por el artículo 306 del CPACA, dispone que «[l]a sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley.

No podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda ni por causa diferente a la invocada en esta (…)». 32. En este contexto, la apelante acusó una falta de congruencia entre la demanda y el fallo de primera instancia habida cuenta que las pretensiones de la demanda estaban encaminadas a que se declarara la nulidad del Decreto 1325 de 1980 únicamente respecto de la reglamentación de las primas extralegales, es decir, la prima de servicios.

Según su parecer, debían excluirse de tal pretensión la reglamentación de las primas de navidad y de vacaciones que fueron de creación legal mediante el Decreto Ley 1045 de 1978 (artículos 17 y 32), pese a lo cual se declaró la nulidad de la totalidad del referido acto administrativo. 33. Pues bien, de los planteamientos expuestos en el escrito de la demanda y en su respectiva subsanación, se colige que el fin perseguido por la demandante con la acción impetrada es que se declare la nulidad de la totalidad del Decreto 1325 de 1980 y no solamente de su contenido relacionado con la prima de servicios.

Asimismo, con fundamento en sus intervenciones a lo largo del proceso, es dable afirmar que las entidades demandadas comprendieron la demanda de esta manera y desplegaron su defensa en oposición a tal pretensión. 34. En efecto, en el escrito de la demanda se solicitó expresamente que «se declare la NULIDAD del Decreto No. 1325 de 1980, ‘Por el cual se determina y reglamenta el sistema de liquidación de las Primas establecidas para los funcionarios de la Administración Central del Departamento’» (resaltado y cursiva originales).

Al exponer los antecedentes fácticos de esta pretensión se hizo hincapié en la prima de servicios para justificar el interés del MEN en la declaratoria de nulidad perseguida; sin embargo, al desarrollar el fundamento jurídico en ningún momento se distinguieron las tres primas reglamentadas, sino que hizo referencia general a la falta de competencia de las entidades territoriales para «crear» estas «prestaciones sociales». 35.

Es de recordar que la demanda fue inicialmente inadmitida porque en su oportunidad el tribunal consideró que no había claridad respecto a las pretensiones de la demanda y la identificación del acto administrativo demandado, en tanto se argumentaba la falta de competencia para «crear» cuando el decreto cuestionado se limitaba a 8 Radicación: 15001-23-33-000-2016-00655-02 (0241-2022) Demandante: Nación – Ministerio de Educación Nacional «reglamentar» las referidas primas.

En consecuencia, la demandante subsanó las falencias a través de memorial en el cual indicó nuevamente que «la demanda se refiere única y exclusivamente al Decreto 1325 de 1980» sin diferenciar las tres primas. 36. Aunado a lo anterior, si bien es cierto que en su contestación de la demanda la gobernación se limitó a pronunciarse en relación con la reglamentación de la prima de servicios, no manifestó las razones por las cuales, en su concepto, las pretensiones únicamente recaían sobre el referido emolumento.

La postura de esta entidad demandada frente a esta cuestión se tornó diáfana en la segunda parte de la audiencia inicial celebrada el 21 de mayo de 2019, cuando el magistrado sustanciador fijó el litigio refiriéndose a la nulidad de la totalidad del decreto demandado sin que la apoderada de la gobernación se opusiera ni solicitara ningún tipo de precisión o modificación. 37.

En esa oportunidad el magistrado sustanciador fijó el litigio en los siguientes términos: Debe este tribunal determinar si es nulo el Decreto 1325 de 1980 «Por el cual se determina y reglamenta el sistema de liquidación de las primas establecidas para los funcionarios de la Administración Central del Departamento» expedido por el gobernador de Boyacá, por no estar facultado ese servidor para su expedición, comoquiera que es al gobierno nacional a quien le compete expedir el régimen salarial de los empleados públicos territoriales, o si por el contrario, esta preceptiva se ajusta al ordenamiento jurídico. 38.

A continuación, le concedió el uso de la palabra a los apoderados de la gobernación y de la asamblea para que se pronunciaran sobre el problema jurídico que sería resuelto en el fallo, frente al cual ambos manifestaron conformidad. Sin duda, de haberse efectuado una indebida delimitación de la controversia, esta era la oportunidad que le asistía a la gobernación para indicarlo, pronunciamiento que no fue realizado y contrario ello, ambos sujetos procesales manifestaron encontrarse de acuerdo con la fijación del litigio. 39.

En definitiva, las actuaciones de todos los sujetos procesales develan que la demanda estuvo encaminada desde el comienzo a que se declarara la nulidad de la totalidad del Decreto 1325 de 1980, sin distinguir entre los diversos emolumentos a los que hace referencia, asunto que fue anunciado por el tribunal en la audiencia inicial y finalmente decidido en la sentencia de primera instancia. Por lo tanto, no le asiste razón a la gobernación al afirmar que el fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Boyacá desconoció el principio de congruencia. Competencia de las entidades territoriales para determinar el régimen salarial y prestacional de sus funcionarios 40.

La entidad apelante, en primer lugar, llamó la atención frente a la supuesta omisión del a quo de exponer las razones por las cuales declaró la nulidad total del Decreto 1325 de 1980, incluyendo lo relativo a las primas de navidad y vacaciones. En segunda medida, defendió lo que concierne a estas últimas; adujo que fueron de creación legal, de manera que al momento en que el gobernador las reglamentó su pago y reconocimiento ya habían sido establecidos por la ley, específicamente por el Decreto Ley 1045 de 1945. 9 Radicación: 15001-23-33-000-2016-00655-02 (0241-2022) Demandante: Nación – Ministerio de Educación Nacional 41.

El primero de estos planteamientos no es de recibo, ya que en la sentencia de primera instancia el tribunal expuso con claridad los fundamentos jurídicos por los cuales, en su concepto, en vigencia del Acto Legislativo 01 de 1968 las entidades territoriales no tenían competencia para establecer el régimen salarial ni prestacional de sus funcionarios.

Específicamente, invocó los artículos 76 y 187 de la Constitución Política de 1886 modificados por el referido acto legislativo y el entendimiento de estos por parte de esta corporación, en virtud de los cuales la competencia para determinar los salarios y prestaciones sociales de todos los funcionarios del Estado, desde 1968, corresponde exclusivamente al legislador. 42.

Esta determinación era plenamente aplicable a la totalidad del decreto demandado habida cuenta que todos los emolumentos que abarca corresponden a conceptos de dicha naturaleza que se ven cobijados por este análisis jurídico; en otras palabras, la razón de la decisión se extendía tanto a la prima de servicios como a las primas de navidad y de vacaciones porque las tres corresponden a conceptos salariales y prestaciones que, según la tesis del tribunal, no podían ser determinadas por el gobierno departamental.

Aunado a lo anterior, la autoridad judicial no señaló un entendimiento diferenciado de su decisión respecto de cada una de ellas. 43. El segundo de los argumentos tampoco está llamado a prosperar, por cuanto no es cierto que las primas de navidad y de vacaciones establecidas a favor de los funcionarios de la administración central del departamento de Boyacá hubieran sido previamente creadas por el legislador extraordinario mediante el Decreto Ley 1045 de 1978.

Por el contrario, como se pasará a exponer, el gobernador del departamento creó estos emolumentos a través del acto administrativo demandado y con ello se arrogó competencias que no le eran propias, obrando en contravía del régimen constitucional para entonces vigente. 44. En efecto, el artículo 1 del Decreto Ley 1045 de 1978, «[p]or el cual se fijan las reglas generales para la aplicación de las normas sobre prestaciones sociales de los empleados públicos y trabajadores oficiales del sector nacional» (subrayado propio), dispuso con claridad que este decreto ley solamente sería aplicable al personal de algunas entidades de la administración pública del orden nacional: Artículo 1.

Del campo de aplicación. El presente Decreto fija las reglas generales a las cuales deben sujetarse algunas entidades de la administración pública del orden nacional para la aplicación de las normas sobre prestaciones sociales señaladas por la ley para su personal. Estas reglas no se aplican al personal de las fuerzas militares y de policía que tena un régimen de prestaciones especial.

(Subrayado propio). 45. A renglón seguido y en concordancia, el artículo 2 ejusdem especificó a qué entidades públicas del orden nacional se estaba haciendo referencia: Artículo 2. De las entidades de la administración pública. Para los efectos de este Decreto se entiende por entidades de la administración pública del orden nacional de (sic) la Presidencia de la República, los ministerios, departamentos administrativos y 10 Radicación: 15001-23-33-000-2016-00655-02 (0241-2022) Demandante: Nación – Ministerio de Educación Nacional superintendencias, los establecimientos públicos y las unidades administrativas especiales.

(Subrayado propio). 46. La normativa en cita es diáfana en cuanto a que el Decreto Ley 1045 de 1978 solamente es aplicable a los funcionarios vinculados a algunas entidades públicas del orden nacional, concretamente a la Presidencia de la República, los ministerios, los departamentos administrativos y las superintendencias. De esta manera, no se extiende a las administraciones departamentales y, por lo tanto, no es procedente que los emolumentos que establece sean reconocidos por los gobiernos territoriales para sus respectivos funcionarios como equívocamente lo sugirió la entidad apelante. 47.

Con fundamento en lo anterior, es dable afirmar que las primas de vacaciones y navidad previstas en los artículos 17 y 32 del mentado decreto ley no constituyen antecedente ni mucho menos fundamento de la «reglamentación» de estas mismas prestaciones a favor de los funcionarios vinculados a la administración central del departamento de Boyacá contenida en el acto administrativo demandado.

Siendo así, lejos de reglamentar dos prestaciones ya creadas mediante ley, el Decreto 1325 de 1978 suscrito por el gobernador de Boyacá creó y reglamentó las primas de navidad y de vacaciones a favor de los funcionarios vinculados a la administración central de este departamento. 48. Al respecto, se impone recordar que en vigencia del Acto Legislativo 01 de 1968, que modificó la Constitución Política de 1886, regía para la fecha de expedición del Decreto 1325 de 19785, por lo que las autoridades territoriales no estaban facultadas para determinar el régimen salarial y prestacional de sus funcionarios.

Ello es así, por cuanto una lectura armónica de los artículos 11, 57 y 60 del Acto Legislativo 01 de 1968 que modificaron los artículos 766, 1877 y 1948 de la Constitución Política de 1886, respectivamente, permite concluir que el único órgano competente para crear derechos salariales y prestacionales de todos los servidores públicos -del orden nacional y territorial- era el Congreso de la República de manera directa o delegando esta potestad en el presidente de la República. 49.

Esta interpretación de las normas constitucionales en comento ha sido decantada de larga data por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del 5 Para conocer la evolución histórica de las competencias de las entidades territoriales en materia de determinación del régimen salarial y prestacional de sus funcionarios, véanse: Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.

Concepto del 18 de julio de 2002, exp. núm. 1393, C.P. Flavio Augusto Rodríguez Arce; y concepto del 28 de febrero de 2017, exp. núm. 2302, C.P. Germán Bula Escobar. 6 «Artículo 76. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejercer las siguientes atribuciones: (…) 9. Determinar la estructura de la administración nacional mediante la creación de Ministerios, Departamentos Administrativos y Establecimientos Públicos, y fijar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos, así como el régimen de sus prestaciones sociales;

(…).» 7 «Artículo 187. Corresponde a las Asambleas, por medio de ordenanzas: (…) 5. Determinar, a iniciativa del Gobernador, la estructura de la administración departamental, las funciones de las diferentes dependencias y las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleo; (…).» 8 «Artículo 194. Son atribuciones del Gobernador: (…) 9.

Crear, suprimir y fusionar los empleos que demanden los servicios departamentales, y señalar sus funciones especiales, lo mismo que fijar sus emolumentos, con sujeción a las normas del ordinal 5o del Artículo 187. El Gobernador no podrá crear con cargo al Tesoro Departamental obligaciones que excedan el monto global fijado para el respectivo servicio en el presupuesto que adopte la Asamblea;

(…).» 11 Radicación: 15001-23-33-000-2016-00655-02 (0241-2022) Demandante: Nación – Ministerio de Educación Nacional Consejo de Estado y ha derivado en la declaratoria de nulidad de múltiples actos administrativos expedidos por diversas autoridades territoriales mediante los cuales los gobiernos locales han creado derechos salariales y prestacionales a favor de sus funcionarios o en su inaplicación en casos en los que se reclaman derechos particulares en ellos emanados; en ambos escenarios, por ir en contravía de las competencias establecidas en la Carta Política para la materia9. 50.

Con todo, se tiene que el gobernador de Boyacá no tenía competencia para expedir el Decreto 1325 de 1978 por cuanto con éste creó prestaciones sociales a favor de los funcionarios vinculados a la administración central de dicho ente territorial y por mandato del Acto Legislativo 01 de 1968, que se encontraba vigente para la fecha de expedición del acto administrativo demandado, tal facultad estaba reservada de manera exclusiva para el Congreso de la República o el presidente de la República por mandato de aquel.

En consecuencia, se confirmará el fallo de primera instancia que declaró la nulidad deprecada. Condena en costas 51. El artículo 188 del CPACA establece que en ningún caso habrá condena en costas cuando el asunto objeto de litigio sea de interés público. La norma hace referencia a las pretensiones cuyo interés trasciende la esfera de lo particular al abordar asuntos de provecho general o común que pueden ser promovidos por cualquier persona y no persiguen el reconocimiento de derechos subjetivos en favor de un sujeto determinado. 52.

Esta regla es aplicable al caso concreto, en tanto la acción fue incoada en ejercicio del medio de control de nulidad y con ella se pretendió exclusivamente la invalidación de un acto administrativo de carácter general, no el reconocimiento de derecho subjetivo alguno. En razón a lo anterior, se prescindirá de la condena en costas en el presente proceso.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley VI.

RESUELVE

PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia del 28 de julio de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá.

SEGUNDO. SIN CONDENA en costas en ninguna de las instancias. 9 Véanse, entre otras: Subsección B, sentencia del 23 de noviembre de 2006, exp. núm. 3932-2005, C.P. Alejandro Ordoñez Maldonado; Subsección B, sentencia del 1 de octubre de 2009, exp. núm. 0766-08, C.P. Gerardo Arenas Monsalve; Subsección A, sentencia del 28 de enero de 2010, exp. núm. 1771-08, C.P. Alfonso Vargas Rincón;

Subsección A, sentencia del 24 de mayo de 2012, exp. núm. 0359-11, C.P. Luis Rafael Vergara Quintero; Subsección A, sentencia del 12 de abril de 2018, exp. núm. 1231-2014, C.P. William Hernández Gómez; Subsección A, sentencia del 5 de diciembre de 2022, exp. núm. 1155-2018, C.P. Gabriel Valbuena Hernández. 12 Radicación: 15001-23-33-000-2016-00655-02 (0241-2022) Demandante: Nación – Ministerio de Educación Nacional TERCERO. Una vez ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, realizar las anotaciones correspondientes y retornar el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.