Magistrado ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá D.C., dieciséis (16) de septiembre de dos mil veintidós (2022) Radicado número: 11001-03-15-000-2022-03066-01 Accionante: Martha Patricia Villalba Hodwalker Accionado: Consejo de Estado – Sala Doce Especial de Decisión y Sección Primera Referencia: Acción de tutela Tema: acción de tutela contra providencia judicial Subtema 1: requisitos generales de procedencia/relevancia constitucional, inmediatez y subsidiariedad Subtema 2: defecto procedimental por exceso ritual manifiesto Subtema 3: recurso extraordinario especial de revisión, Ley 144 de 1994 – recurso extraordinario de revisión, Ley 1437 de 2011.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación que presentó la parte accionante en contra de la sentencia del 14 de julio de 2022, que fue proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado.
ANTECEDENTES Solicitud de tutela Martha Patricia Villalba Hodwalker interpuso solicitud de amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la administración de justicia, a la igualdad, a ser elegida en un cargo uninominal territorial y a la buena fe en conexidad con el principio de confianza legítima, que consideró vulnerados por la Sala Doce Especial de Decisión del Consejo de Estado, con ocasión de la sentencia del 13 de diciembre de 2021 que rechazó por improcedente el recurso extraordinario que interpuso en contra de la sentencia del 31 de agosto de 2015 que decretó su pérdida de investidura como diputada del Departamento del Atlántico para el periodo 2004 – 2007. 1.2.
Hechos de la tutela 1.2.1. Fernando Javier Meza Puentes presentó demanda en ejercicio de la acción pública de pérdida de investidura, en contra de Martha Patricia Villalba Hodwalker, en su condición de diputada en el Departamento del Atlántico para el período constitucional 2004 – 2007, con fundamento en los artículos 179, numeral 5, y 299 Constitucionales, 33, numeral 5, y 48, numeral 6, de la Ley 617 de 2000, y en las Leyes 5 de 1992 y 144 de 1994.
Como fundamento fáctico, indicó que la demandada fue cónyuge de Camilo Torres Romero durante el periodo en que este fue alcalde en el municipio de Puerto Colombia, del 2001 – 2003. 1.2.2. El asunto correspondió conocerlo, bajo el radicado núm. 18001-23-31-000-2014-00652-01, al Tribunal Administrativo del Atlántico, autoridad que, en sentencia del 4 de septiembre de 2014, negó las pretensiones de pérdida de investidura al considerar que no se configuró la causal invocada y, además, porque consideró que la acción había caducado por tratarse de un proceso sancionatorio al que se le debía aplicar lo previsto en el artículo 30 de la Ley 734 de 2002.
En contra de la anterior decisión, el demandante interpuso recurso de apelación. 1.2.3. En segunda instancia, la Sección Primera del Consejo de Estado emitió fallo, el 31 de agosto de 2015, en la que revocó la decisión del 4 de septiembre de 2014 y decretó la pérdida de investidura de Martha Patricia Villalba Hodwalker en su condición de diputada en el Departamento del Atlántico.
Explicó que la violación del régimen de inhabilidades por miembros de corporaciones públicas, constituye causal de pérdida de investidura. Citó como sustento de la decisión sentencias de la Sala Plena del Consejo de Estado y la T-987 de 2007 de la Corte Constitucional. En relación con la caducidad de la acción, precisó que, según la legislación vigente, para la fecha del pronunciamiento podía ser ejercida en cualquier tiempo, por lo cual, concluyó que el tribunal de primera instancia se equivocó al aplicar el término previsto para la acción disciplinaria. 1.2.4.
En consecuencia, la señora Villalba Hodwalker solicitó que se declarara la nulidad de la sentencia del 31 de agosto de 2015, por vulneración del derecho al debido proceso, toda vez que, sostuvo, transgredió el principio de doble instancia. No obstante, esta petición fue negada en auto del 15 de septiembre de 2016. 1.2.5. Posteriormente, el 15 de febrero y el 24 de abril de 2017, interpuso, respectivamente, recurso extraordinario especial de revisión previsto en la Ley 144 de 1994 y con fundamento en el artículo 248 del CPACA, bajo las causales contenidas en los literales a) y b) del artículo 17 ibidem, estas son, falta del debido proceso y violación del derecho de defensa; y acción de tutela, por la configuración de los defectos de violación directa de la Constitución, desconocimiento del precedente judicial, sustantivo y procedimental por exceso ritual manifiesto.
Tanto el recurso como la acción estuvieron dirigidos a controvertir la sentencia del 31 de agosto de 2015 y el auto del 15 de septiembre de 2016, con fundamento en los mismos argumentos que denominó: (Cuadro comparativo 1) 1.2.5.1. El conocimiento de la tutela le correspondió, bajo el radicado núm. 11001-03-15-000-2017-01008-01, a la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado que, en sentencia del 27 de junio de 2017, la declaró improcedente por falta de cumplimiento del requisito de subsidiariedad, toda vez que la providencia que decretó la pérdida de investidura fue objeto del recurso de extraordinario especial de revisión, recurso que se encontraba en curso.
La parte actora interpuso impugnación. En segunda instancia del trámite constitucional, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, en fallo del 12 de octubre de 2017, consideró que el recurso extraordinario de revisión que estaba en curso no resultaba idóneo y eficaz para la protección de los derechos fundamentales invocados, por lo que procedió a efectuar estudio de fondo.
Concluyó que no existió ausencia de motivación, porque la Sección Primera, en la sentencia del 31 de agosto de 2015, por un lado, explicó las razones por las que la acción pública de pérdida de investidura no tenía caducidad, postura que había sido reiterada por el Consejo de Estado; y, por otro lado, aplicó la jurisprudencia vigente y unificada sobre las inhabilidades.
Indicó que la Convención Interamericana de Derechos Humanos no ha previsto una regla jurídica para la caducidad en el caso de la acción en comento, y que la responsabilidad subjetiva estaba excluida como presupuesto para la configuración de la causal invocada por el demandante. Por último, adujo que las decisiones SU 424 de 2016 de la Corte Constitucional, y de unificación del 27 de septiembre de 2016, citadas en la solicitud de amparo como desconocidas, fueron emitidas con posterioridad a la cuestionada del 31 de agosto de 2015.
Con fundamento en lo anterior, la Sección Cuarta del Consejo de Estado negó el amparo. La sentencia fue excluida de revisión por la Corte Constitucional mediante auto del 24 de noviembre de 2017. 1.2.5.2. En cuanto al recurso extraordinario especial de revisión, su conocimiento correspondió por reparto, bajo el radicado núm. 11001-03-15-000-2017-00412-00, al despacho núm. 5 de la Sección Tercera del Consejo de Estado que, en providencia del 10 de julio de 2017, lo rechazó respecto del auto del 15 de septiembre de 2016, pero lo admitió con relación a la sentencia del 31 de agosto de 2015.
Luego, la recurrente presentó memorial en el que destacó que, de acuerdo con los supuestos fácticos de las sentencias SU-516 de 2019 y SU-424 de 2020, en su caso se debió declarar la caducidad de la acción pública de pérdida de investidura por el principio de favorabilidad, y reiteró la falta de valoración del carácter subjetivo de la causal de inhabilidad.
Finalmente, la Sala Doce Especial de Decisión del Consejo de Estado, en fallo del 13 de diciembre de 2021, rechazó por improcedente el recurso formulado por la señora Villalba Hodwalker y la condenó en costas y agencias en derecho. Como sustento de su decisión, la autoridad expresó lo argumentos que esta Subsección resume a continuación: La Ley 144 de 1994 instituyó, durante su vigencia, el procedimiento de pérdida de investidura de congresista, de única instancia, y dispuso, en su artículo 17, la procedencia del mecanismo extraordinario especial de revisión en contra de la sentencia de desinvestidura parlamentaria.
Dicha ley no tuvo por destinatarios a los diputados, concejales municipales y distritales o miembros de las juntas administradoras locales, y, por lo tanto, las sentencias de desinvestidura proferidas en relación con estos, no era pasible del recurso extraordinario. Por lo expuesto, la Ley 144 de 1994 no era aplicable al proceso de pérdida de investidura de Martha Patricia Villalba Hodwalker, porque esta era diputada y no congresista.
Su caso estaba regido por la Ley 617 de 2000, normativa que prescribía la procedencia del recurso de apelación frente a la sentencia de desinvestidura, no el extraordinario especial de revisión. Precisamente, con ocasión de la Ley 617 de 2000, el Consejo de Estado, en auto del 18 de enero de 2005 y sentencia del 3 de marzo de 2015, y la Corte Constitucional en fallos T-987 de 2007 y SU-073 de 2020, indicaron que en ese régimen de pérdida de investidura de diputados, concejales y miembros de juntas no era procedente el recurso extraordinario especial de revisión contemplado en la Ley 144 de 1994.
Sin embargo, a partir de la sentencia C-520 de 2009, la jurisprudencia constitucional estableció que respecto de las sentencias proferidas dentro de un proceso de pérdida de investidura de diputados, concejales y miembros de juntas, había lugar a ejercer el recurso extraordinario de revisión establecido en el artículo 185 del Código Contencioso Administrativo, que actualmente está reglado en los artículos 248 y siguientes de la Ley 1437 de 2011 (CPACA).
Ahora bien, el escrito que originó el trámite ante la Sala Doce Especial de Decisión, no fue interpuesto por la señora Villalba Hodwalker en ejercicio del recurso extraordinario de revisión previsto en el CPACA, ni lo sustentó en los términos y bajo las causales específicas del artículo 250 ibidem. En esas condiciones, la recurrente debía cumplir con los requisitos del artículo 252 del CPACA para presentar el mecanismo extraordinario de revisión e invocar de manera precisa y razonada la causal del artículo 250 ibidem que justificaba su procedencia en contra de la sentencia del 31 de agosto de 2015.
No obstante, adujo la configuración de las causales contenidas en el artículo 17 de la Ley 144 de 1994 relacionadas con la violación del debido proceso y del derecho de defensa. Finalmente, la Sala Doce Especial de Decisión del Consejo de Estado indicó: “En relación con el requisito de “la indicación precisa y razonada de la causal invocada” como fundamento del recurso extraordinario de revisión en decisión de 16 de marzo de 2017 la Sección Primera del Consejo de Estado puso de presente lo siguiente: “(…) la procedencia de este recurso se encuentra sujeta al estricto y riguroso cumplimiento de las causales que expresamente ha previsto el Legislador, sin que sea dable ampliarlas mediante interpretación analógica, con lo cual se busca evitar que el mismo se convierta en una tercera instancia y se utilice para remediar equivocaciones en que hubiere podido incurrir alguna de las partes o para refutar juicios de valor del fallador”.
(negrillas de la Sala). En el contexto, fáctico, normativo y jurisprudencial antes expuesto no admite duda que el recurso extraordinario especial de revisión y sus causales (artículo 17 de la Ley 144 de 1994) no son aplicables a este caso concreto; la vía procesal adecuada para controvertir la decisión de segunda instancia era la interposición del recurso extraordinario de revisión de carácter general regulado en el CPACA; no obstante, la parte actora no lo formuló en estos términos ni con base en la normatividad preestablecida para el efecto, los fundamentos de hecho y derecho se concentraron en invocar las causales de una ley que no son aplicables al caso, tal como lo han concluido, inequívocamente, la jurisprudencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación y la Sala Plena de la Corte Constitucional en sentencia de unificación”. 1.3.
Pretensiones de la tutela Martha Patricia Villalba Hodwalker radicó escrito en ejercicio de la acción de tutela, en el que solicitó el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la administración de justicia, a la igualdad, a ser elegida en un cargo uninominal territorial y a la buena fe en conexidad con el principio de confianza legítima, y que se deje sin efectos las sentencias del 31 de agosto de 2015 y 13 de diciembre de 2021, tal y como lo hizo la Corte en las sentencias SU-474 de 2020 y SU-424 de 2016.
De manera subsidiaria, pidió que se ordenara a la Sala Doce Especial de Decisión de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo que emita un nuevo fallo en el que adecue el trámite y estudie de fondo el recurso extraordinario de revisión. 1.4. Argumentos de la solicitud de tutela La tutelante afirmó que la sentencia del 13 de diciembre de 2021 que rechazó por improcedente el recurso extraordinario de revisión, incurrió en los defectos de desconocimiento del precedente judicial del Consejo de Estado, violación directa de la constitución, sustantivo y procedimental por exceso ritual manifiesto, con fundamento en los argumentos que la Sala sintetiza a continuación: 1.4.1.
La Sala Plena del Consejo de Estado, en las sentencias del 16 de mayo de 2017 y 8 de mayo de 2018, determinó que la violación del debido proceso podía ser invocada a través de la causal 5 del artículo 250 del CPACA, consistente en existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la cual no procede recurso alguno. Estas providencias, que tienen efectos vinculantes, fueron desconocidas por la Sala Doce Especial de Revisión. Correspondía a la Sala accionada adecuar la causal que invocó, de violación al debido proceso, a la contenida en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA, de nulidad originada en la sentencia, y estudiar de fondo el recurso extraordinario de revisión. Lo anterior, en virtud de: i) el efecto vinculante del auto admisorio del 10 de julio de 2017 y que en este se emplearon normas del CPACA y se advirtió que el recurso era una nueva demanda; ii) lo previsto en los artículos 171 del CPACA, 11 y 42, numeral 6, del Código General del Proceso (CGP) y 21 y 22 de la Ley 1881 de 2018; y, iii) en atención al principio de confianza legítima.
En particular, las normas citadas del CGP y del CPACA imponían al operador judicial la obligación de adecuar la demanda a la fundamentación requerida. Al no haberlo hecho, la autoridad accionada primó lo formal sobre lo sustancial, en un exceso ritual manifiesto, a pesar de que sí podía realizar la mencionada adecuación, de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado que ha dicho que la violación del debido proceso permite sustentar en sede de revisión la causal de nulidad originada en la sentencia. En cuanto al auto admisorio del 10 de julio de 2017, si era del caso, en esa oportunidad el magistrado debió ajustar el recurso interpuesto a lo dispuesto en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA. 1.4.2.
La Corte Constitucional, en la sentencia SU-516 de 2019, abordó casos similares al discutido y declaró la caducidad del medio de control de pérdida de investidura con fundamento en el artículo 6 de la Ley 1881 de 2018. Además, en el fallo SU-474 de 2020, indicó que se configura un defecto sustantivo cuando en los procesos en los que se ejercita el ius puniendi del Estado se aplicaba un régimen de responsabilidad objetiva proscrita.
Por lo tanto, la Sala cuestionada vulneró los derechos fundamentales invocados en la tutela, en la medida en que no adecuó el respectivo trámite procesal, no decretó la caducidad de la acción de pérdida de investidura y no analizó la culpabilidad de la conducta demandada. La aplicación de la Ley 1881 de 2018 tiene fundamento en que, si bien es posterior a la presentación de la demanda de pérdida de investidura, lo cierto es que el asunto es de naturaleza sancionatoria en el que se debe garantizar el debido proceso y el principio de favorabilidad.
En el ordenamiento penal colombiano, por ejemplo, el cambio legislativo es causal de revisión de acuerdo con la Ley 906 de 2004. La no aplicación del principio de favorabilidad, viola de manera directa el postulado Constitucional del debido proceso. 1.4.3 La Corte Constitucional, en la sentencia T-318 de 2014, consideró que no puede ser desestimado un recurso extraordinario de revisión con el argumento de que no se escogió la causal adecuada. 1.5.
Trámite en primera instancia La solicitud de amparo fue asignada, por reparto, a la Sección Quinta del Consejo de Estado, quien profirió auto, el 14 de junio de 2022, en el que admitió la tutela, vinculó a Fernando Javier Meza Puente y a los magistrados de la Sala Plena del Tribunal Administrativo del Atlántico y de la Sección Primera de esta Corporación, como terceros interesados.
Efectuadas las notificaciones de rigor, fueron allegadas las siguientes contestaciones: 1.5.1. La Sala Doce Especial de Decisión se opuso a la prosperidad de la pretensión de amparo. Consideró que lo que procura la parte actora es reabrir un debate hermenéutico, por lo que se remitió a las razones expuestas en el fallo que rechazó el recurso extraordinario de revisión. Agregó que, conforme al contenido del artículo 17 de la Ley 144 de 1994, el mecanismo especial extraordinario de revisión es claramente improcedente dado que Martha Patricia Villalva Hodwalker no era congresista sino diputada de la Asamblea Departamental del Atlántico, razón por la cual el proceso de pérdida de investidura se debía regir por los preceptos de la Ley 617 de 2000. 1.5.2.
La accionante radicó memorial en el que aclaró que no era verdad que no invocó el recurso extraordinario de revisión, puesto que la lectura de las páginas 1, 22 y 23 permitía observar que fundamentó su escrito del recurso en el artículo 248 del CPACA. La Sección Primera del Consejo de Estado, el Tribunal Administrativo del Atlántico y Fernando Javier Meza Puente, guardaron silencio. 1.6.
Sentencia de tutela de primera instancia La Sección Quinta del Consejo de Estado profirió sentencia de primera instancia, el 14 de julio de 2022, en la que: i) declaró probada, de oficio, la excepción de cosa juzgada constitucional respecto a los cuestionamientos dirigidos en contra de la sentencia del 31 de agosto de 2015 dictada por la Sección Primera del Consejo de Estado que decretó la perdida de investidura de la accionante; ii) negó el amparo por no encontrar configurados los defectos atribuidos al fallo del 13 de diciembre de 2021.
Como fundamento de su decisión, precisó: 1.6.1. La autoridad accionada explicó, bajo el principio de razón suficiente, por qué en el caso concreto no era procedente el recurso extraordinario especial de revisión previsto en el artículo 17 de la Ley 144 de 1994, vigente para la época de su interposición, y por qué no era posible adecuarlo al procedente. 1.6.2.
Realizada la comparación de los supuestos fácticos y jurídicos del caso con los que fueron objeto de decisión en las sentencias que invocó la tutelante como desconocidas, no se encontró identidad, por lo que no resultaban aplicables, además que algunos de esos pronunciamientos fueron posteriores a la resolución de la controversia. Con fundamento en lo anterior consideró que no era posible su intervención excepcional, porque la tutela se dirige en contra de decisiones dictadas por una alta Corte sin que se advierta una anomalía de significativa entidad que torne procedente la acción. 1.7.
Impugnación La accionante presentó escrito en el que manifestó que impugnaba la sentencia del 14 de julio de 2022. Posteriormente, en segunda instancia, presentó memorial en el que insistió en la aplicación, para su caso, del principio de favorabilidad. Como sustento de su pedimento afirmó: 1.7.1. No concurren los elementos de la cosa juzgada porque no existe identidad de partes ni de objeto; la pretensión relacionada con el fallo de la Sección Primera del Consejo de Estado, se hace en el evento de que se ordene emitir un fallo sustituto; la doctrina constitucional ha previsto como reglas por las cuales procede de manera excepcional la acción de tutela ante la “presunta ocurrencia de la cosa juzgada y su levantamiento”, cuando la nueva solicitud tiene sustento en: a) un hecho nuevo que no había sido previamente analizado por el juez, o, b) cuando la petición se funda en nuevos elementos fácticos o jurídicos que el actor no conocía y no tenía manera de conocerlos al interponer la anterior petición de amparo.
La jurisprudencia constitucional ha señalado que un hecho o elemento jurídico nuevo, puede constituirlo la existencia de una nueva norma o de una sentencia judicial con pretensiones de universalidad, como por ejemplo las sentencias de unificación de esa corporación. Existen dos situaciones que justifican el levantamiento de la cosa juzgada constitucional: i) expedición de la Ley 1881 de 2018 y ii) las sentencias de unificación de la Corte Constitucional SU-516 de 2019 y SU-474 de 2020. 1.6.2.
No estar de acuerdo con la forma en que se desató el cargo relacionado con la violación directa de la Constitución, porque, contrario a lo que se concluyó en el fallo, su situación jurídica no se encontraba definida con la sentencia que decretó su desinvestidura, ya que la misma fue objeto del recurso extraordinario de revisión. Afirmó textualmente: “[…] el día 27/10/2021, cuando aún no se había decidido de fondo el recurso de revisión, presenté un impulso procesal, donde destaqué las sentencias de unificación SU-516 de 2019 y SU-474 de 2020 expedidas con posterioridad a la presentación del recurso, y que contienen aspectos similares a “los de mi enjuiciamiento” y cuyas tesis permitían que, en el presente caso, sea declarada la caducidad de la acción por aplicación del principio de favorabilidad.
(…). No es cierto que no podía darse aplicación al principio de favorabilidad en la instancia del recurso extraordinario de revisión, aduciendo que al momento de entrar en vigencia de la Ley 1881 de 2018, mi situación jurídica se encontraba definida. Ello es contrario a la garantía de favorabilidad que me otorga el artículo 29 de la carta, y a lo sostenido por la corte Constitucional, que como viene de verse, establece que los derechos enlistados en el artículo 85 se aplican de manera inmediata y sin condiciones de modo o tiempo, tal como lo pedí de manera oportuna, antes que se expidiera la sentencia objeto de cuestionamiento en el presente amparo.
No podía la Sección Quinta entrar a condicionar la aplicación del artículo 29 de la C. Pol. (sic), en cuanto a la aplicación directa de una norma más favorable, aduciendo que la Ley 1881 entró a regir después de la sentencia que declaró mi perdida de investidura, pues como ya lo expresé, yo solicité de manera directa a la Sala Doce Especial de Revisión antes de que emitiera la decisión objeto de tutela, se me aplicara favorablemente aquella ley.
De manera que, una vez puse de presente a esa Sala la existencia de una norma favorable, esto es, el artículo 6 de la Ley 1881 de 2018, en virtud del 85 superior y la interpretación realizada por la Corte Constitucional antes transcrita, la decisión que debió tomarse, era infirmar la sentencia de la Sección Primera en aplicación del principio de favorabilidad establecido en el artículo 29 de la C. Pol.
(sic). (…) la declaratoria de improcedencia cuestionada, se fundamenta en un tecnicismo de rango legal consistente en que no se pudo adecuar la causal esgrimida en el recurso, esto es, la establecida en el artículo 17 No. 1 de la Ley 144 de 1994 a una de las consagradas en el artículo 250 del CPACA. Es decir, obedece a una aplicación silogística estricta de orden legal que desatiende y sacrifica de pleno el debido proceso, el acceso a la administración de justicia y, de contera, afecta mis derechos fundamentales a la igualdad y a elegir y ser elegida. 1.6.3.
En cuanto al desconocimiento del precedente sostuvo que la “argumentación del fallador de tutela de primera instancia para negar esta tutela demuestran una comprensión muy limitada del debido proceso y del derecho de acceso a la administración de justicia, en tanto es contradictorio sostener -como lo alega la Sección Quinta- que el derecho de acceso a la justicia fue garantizado por el Consejo de Estado, cuando lo que produjo en instancia extraordinaria de revisión fue un fallo de improcedencia, el cual por definición no atendió la cuestión de fondo, cualquiera que fuese el sentido de la decisión”. 1.6.4.
En lo que tiene relación con el exceso ritual manifiesto, la impugnante expresó que la Sección Quinta desconoció que “existen eventos que no están establecidos de manera taxativa en ninguna legislación procesal y que pueden tener asidero con ocasión de la violación directa del artículo 29 de la Constitución Política, dando lugar a la conocida “nulidad constitucional”.
Por lo anterior, el juez del recurso extraordinario de revisión debió adecuar la causal a la que se adecuaba, esto es, la descrita en el numeral 5º del artículo 250 del CPACA., y como no lo hizo, incurrió en exceso ritual manifiesto que afectó sus derechos fundamentales. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia La Sala tiene competencia para conocer de la impugnación presentada por la parte accionante, en virtud de lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política de Colombia y en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991. 2.2.
Legitimación en la causa de las partes 2.2.1. La legitimación en la causa por activa de Martha Patricia Villalba Hodwalker se encuentra acreditada, puesto que, en su condición de demandante en revisión, es titular de los derechos fundamentales cuyo amparo pretende. 2.2.2. También está probada la legitimación en la causa por pasiva de la Sala Doce Especial de Decisión y de la Sección Primera del Consejo de Estado, en la medida en que fueron estas las autoridades que profirieron las decisiones objeto de tutela y que, según la tutelante, vulneraron sus derechos fundamentales. 2.3.
Procedibilidad de la acción contra providencias judiciales El artículo 86 Superior establece la posibilidad de ejercer la acción de tutela frente a eventos en los que los derechos fundamentales resulten vulnerados por cualquier autoridad. La jurisprudencia constitucional reconoció la procedencia excepcional de este medio de control en contra de providencias judiciales, siempre y cuando fuera superados los requisitos generales de procedibilidad previstos para salvaguardar los principios de seguridad jurídica y autonomía judicial.
En la sentencia en cita, la Corte estableció condiciones procesales de procedencia de la tutela contra providencias judiciales, que deben superarse en su totalidad para abordar el estudio de fondo en función de las denominadas causales específicas de procedibilidad. En este orden, las causales genéricas son: (i) que la cuestión sea relevante constitucionalmente;
(ii) que se hayan agotado todos los medios de defensa judicial; (iii) que se cumpla el principio de inmediatez; (iv) si se trata de una irregularidad procesal, que la misma sea decisiva en el proceso; (v) que se identifiquen, de manera razonable, los hechos que generaron la vulneración de derechos fundamentales; y (vi) que no se trate de una tutela contra otra tutela.
Examen de requisitos generales de procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales Para analizar el cumplimiento de los requisitos de procedibilidad en el asunto bajo estudio, es necesario tener en cuenta, por un lado, que la tutela está dirigida en contra de las sentencias del 13 de diciembre de 2021, del 31 de agosto de 2015, y, además, que en sus argumentos se cuestionó el auto del 10 de julio de 2017; por otro lado, que los reparos formulados en contra de la Sala Doce Especial de Decisión del Consejo de Estado: i) acusan de exceso ritual manifiesto la decisión que rechazo por improcedencia el recurso extraordinario especial de revisión y, ii) reiteran los cargos relacionados con la caducidad de la acción de pérdida de investidura, el requisito de responsabilidad subjetiva, el principio de la doble instancia y la causal de inhabilidad que le fue atribuida. 2.3.1.
El primer requisito que la Sala estudiará, es el de la inmediatez, debido a que algunas decisiones judiciales cuestionadas no son recientes. Sobre este requisito, es preciso destacar que, cuando la solicitud de amparo se presenta en contra de una providencia judicial, se traduce en una garantía de seguridad jurídica y de los intereses de terceros, pues la sentencia o auto que se cuestione, previamente ha definido un litigio y una situación jurídica en particular.
Por esta razón, este tipo de solicitudes exige una mayor rigurosidad, al punto que la doctrina constitucional ha definido la razonabilidad, prima facie, en función de un lapso prudencial de seis meses para que el interesado incoe la acción. En el caso concreto, dentro de las providencias cuestionadas, están la sentencia del 31 de agosto de 2015 que decretó la pérdida de investidura como diputada de la señora Villalba Hodwalker, y el auto del 10 de julio de 2017 que admitió el recurso de revisión interpuesto por esta en contra del mencionado fallo.
Respecto de estas dos providencias, la solicitud de tutela fue radicada el 6 de junio de 2022, es decir, superado ampliamente el plazo establecido por la jurisprudencia constitucional como razonable, lo que hace que no esté cumplido el requisito de inmediatez. No obstante, no puede la Sala pasar por alto que la primera decisión del 31 de agosto de 2015 ya fue objeto de tutela, dentro del trámite con radicado núm. 2017-01008-01, y de revisión, en el proceso con radicado núm. 2017-00412-00, con ocasión de los mismos argumentos (ver cuadro comparativo 1).
Asimismo, que en sentencia de segunda instancia del 12 de octubre de 2017 emitida dentro del referido trámite constitucional, la Sección Cuarta del Consejo de Estado conoció y decidió de fondo los reparos de la accionante. Esta última circunstancia revela, que la accionante está incumpliendo su deber de no activar la administración de justicia por los mismos hechos y argumentos que ya trajo a la jurisdicción en sede de tutela, y que su pretensión de obtener una nueva decisión de fondo frente a los cargos ya formulados en contra de la sentencia del 31 de agosto de 2015 viene contraria a la inmutabilidad propia de las decisiones judiciales, tanto como al principio de la cosa juzgada.
En cuanto al auto del 10 de julio de 2017 que admitió el recurso interpuesto por la señora Villalba Hodwalker, esta decisión solo era susceptible de ser controvertida a través del recurso de reposición de manera oportuna. Aquel, luego de notificado y ejecutoriado, quedó en firme, y la protesta por causa de la vulneración de derechos fundamentales por su conducto, debió traerse a la jurisdicción, en sede de tutela, dentro de un plazo razonable que dista notoriamente de los 4 años que transcurrieron antes del ejercicio de esta acción. Por las razones expuestas, contrario a lo que afirmó el juez constitucional de primera instancia, la solicitud de amparo en contra de la sentencia del 31 de agosto de 2015 y del auto del 10 de julio de 2017 es improcedente.
Cuestión distinta ocurre con los reparos dirigidos en contra de la sentencia del 13 de diciembre de 2021, en la medida en que la tutela fue interpuesta el 6 de junio de 2022, es decir, dentro del plazo de 6 meses que la jurisprudencia ha considerado como razonable para el efecto. En virtud de lo expuesto, la Sala continuará con el estudio de los demás requisitos de procedibilidad, pero únicamente en relación con la citada providencia. 2.3.2.
Relevancia constitucional y subsidiariedad En las acciones de tutela contra providencias judiciales, “la función del juez de tutela no es la de fungir como una instancia adicional del procedimiento judicial que se cuestiona, pues ello desconocería la competencia y finalidad de administración de justicia por parte de los jueces naturales, así como su autonomía funcional”.
Quien solicita el amparo debe cumplir con la carga de exponer las razones por las que el reproche a una providencia que ha hecho tránsito a cosa juzgada, trasciende la controversia litigiosa propia de la causa ordinaria, para avanzar al planteamiento de una cuestión con relevancia constitucional, en términos de los defectos definidos por la jurisprudencia como únicas causales que habilitan el control constitucional concreto.
Por su parte, la subsidiariedad impide que la acción de tutela se use como un mecanismo principal, alternativo o supletorio de los mecanismos ordinarios que el legislador tiene previstos para controvertir las decisiones judiciales, con el fin de: (i) prevenir la intromisión indebida de una autoridad distinta a la que adelanta el proceso ordinario;
(ii) que no se alteren o sustituyan de manera fraudulenta los mecanismos de defensa diseñados por el Legislador; y (iii) que los ciudadanos observen un mínimo de diligencia en la gestión de sus asuntos, pues no es esta la forma de enmendar deficiencias, errores o descuidos, ni de recuperar oportunidades vencidas al interior de un proceso judicial.
En el asunto bajo análisis, las inconformidades formuladas por Martha Patricia Villalba Hodwalker en contra de la sentencia del 13 de diciembre de 2021, radican en que la Sala Doce Especial de Decisión de la Sala Plena, primero, habría desconocido la caducidad que afectaba al medio de control de pérdida de investidura, habría omitido la debida consideración del presupuesto subjetivo de la responsabilidad política que se pretende derivar con el medio de la pérdida de investidura, tanto como la observancia del principio de doble instancia, y pasado por alto la jurisprudencia sobre la causal de inhabilidad atribuida; y, segundo, habría incurrido en un exceso ritual manifiesto al rechazar por improcedente el recurso extraordinario de revisión. 2.3.2.1.
Para decidir si los primeros cargos superan el requisito de relevancia constitucional, es necesario tener en cuenta que los argumentos que sustentaron la demanda de revisión y que en ese escenario fueron dirigidos en contra de la Sección Primera del Consejo de Estado, precisamente, son los mismos que la accionante le atribuye a la sentencia del 13 de diciembre de 2021 que resolvió el mecanismo de control extraordinario.
Además, que en esta última providencia, no se emitió pronunciamiento alguno frente a esos argumentos. Lo anterior, permite concluir que estos cargos, en verdad, controvierten la sentencia del 31 de agosto de 2015 y demanda del juez constitucional que resuelva directamente si el término de vigencia de la acción de pérdida de investidura caducó, y si la Sección Primera desconoció el requisito de responsabilidad subjetiva, el principio de doble instancia y la jurisprudencia sobre la causal de inhabilidad atribuida.
Es decir, no suponen la configuración de un defecto en la sentencia del 13 de diciembre de 2021. Así, es posible comprender que los mencionados reparos no tienen relevancia constitucional porque, al estar dirigida la presente acción en contra de una providencia judicial, escapan del ámbito de competencia del juez constitucional, a quien solo corresponde, en este escenario judicial, decidir asuntos que controviertan la razonabilidad de la decisión emitida por la Sala Doce Especial de Revisión a partir de la configuración de un defecto.
Tampoco superan la subsidiariedad, toda vez que no fue agotada la competencia del mecanismo de revisión y, por ende, no puede el juez de tutela entrar a suplir las funciones propias del juez del mecanismo extraordinario que fuera procedente. Por estos motivos, los reparos resultan improcedentes. 2.3.2.2. El segundo y último reparo formulado en la acción de tutela en contra de la sentencia del 13 de diciembre de 2021, consiste en que la Sala Doce Especial de Decisión de la Sala de lo Contencioso Administrativo debió adecuar los argumentos invocados en la demanda del recurso extraordinario especial de revisión a la causal 5 contenida en el artículo 250 del CPACA, del recurso extraordinario de revisión, relacionada con existir nulidad originada en la sentencia y así garantizar una decisión de fondo. 2.3.2.2.1.
Para determinar si este cargo supera los requisitos de relevancia constitucional y de subsidiariedad, es preciso tener en cuenta, por un lado, que la señora Villalba presentó escrito de demanda, el 15 de febrero de 2017, en el que afirmó actuar en ejercicio del recurso extraordinario especial de revisión; que en esa oportunidad, invocó las causales previstas en los literales a y b del artículo 17 de la Ley 144 de 1994; y que, en el auto admisorio del 10 de julio de 2017, el despacho núm. 5 de la Sección Tercera del Consejo de Estado indicó: “[…] cabe advertir que el mencionado recurso fue interpuesto oportunamente dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la sentencia controvertida, como lo indica el artículo 17 de la Ley 144 de 1994, sustanciándolo sobre las causales de revisión contempladas en los literales a) y b) de dicha norma” (La Sala subraya). 2.3.2.2.2.
Por otro lado, es necesario recordar que el legislador, mediante la Ley 144 de 1994 y hasta diciembre de 2017, reguló el procedimiento de pérdida de investidura de Congresistas, que correspondía conocer, en única instancia, a la Sala Plena del Consejo de Estado, a solicitud de la mesa directiva de la Cámara de Representantes o de cualquier ciudadano, y por las causales establecidas en la Constitución, en la Ley, y, en especial, en la Ley 5 de 1992.
La decisión contenida en la sentencia debía tener la mayoría de votos de los integrantes de la Corporación Judicial. La Ley 144 de 1994, en su artículo 17, regló la procedencia del recurso extraordinario especial de revisión contra la sentencia declarativa de la perdida de investidura de Congresistas, en los siguientes términos: “Son susceptibles del Recurso Extraordinario Especial de Revisión, interpuesto dentro de los cinco (5) años siguientes a su ejecutoria las sentencias mediante las cuales haya sido levantada la investidura de un Parlamentario, por las causales establecidas en el artículo 188 del Código Contencioso Administrativo, y por las siguientes: a) Falta del debido proceso; b) Violación del derecho de defensa; c) No haberse agotado el procedimiento interno en la respectiva Corporación y proferido las declaraciones de ambas Cámaras conforme al trámite establecido en el Reglamento del Congreso contenido en la Ley 5a. del 17 de junio de 1992” (La Sala subraya) En relación con las personas que son diputados, concejales municipales y distritales y miembros de las juntas administradoras locales, el Congreso de la República estableció, en la Ley 617 de 2000, que perderían su investidura, por las causales definidas en el artículo 48 ibidem, norma que, en su parágrafo 2, indicó: “La pérdida de la investidura será decretada por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo con jurisdicción en el respectivo departamento de acuerdo con la ley, con plena observancia del debido proceso y en un término no mayor de cuarenta y cinco (45) días hábiles, contados a partir de la fecha de la solicitud formulada por la mesa directiva de la asamblea departamental o del concejo municipal o por cualquier ciudadano. La segunda instancia se surtirá ante la sala o sección del Consejo de Estado que determine la ley en un término no mayor de quince (15) días” (La Sala subraya).
De acuerdo con el aparte citado, la sentencia que decida la solicitud de pérdida de investidura de un diputado, concejal o miembro de juntas administradoras locales, es susceptible del recurso de apelación, que será del conocimiento de las respectivas Salas del Consejo de Estado. En estos términos, la Ley 617 de 2000 no consideró la procedencia de un recurso extraordinario especial de revisión, y, mucho menos, el reglado en la Ley 144 de 1994.
En este sentido fue reconocido por la Corte Constitucional, en sentencia SU-073 de 2020, cuando afirmó que “de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, el régimen actual de pérdida de investidura de diputados y concejales no contempla (sic) el recurso extraordinario especial de revisión dispuesto en la Ley 144 de 1994”. 2.3.2.2.3.
Pues bien, de lo expuesto, la Sala concluye que, al margen de las normas del CCA y del CPACA que fueron invocadas por Martha Patricia Villalba Hodwalker en la demanda del 15 de febrero de 2017, lo cierto es que esta inició un proceso en ejercicio del mecanismo extraordinario especial de revisión reglado en la Ley 144 de 1994, bajo las causales a y b del artículo 17 ibidem, y que en esos términos fue admitido el recurso en el auto del 10 de julio de 2017.
En ese orden, esta Judicatura puede afirmar que el cargo analizado no supera el requisito de subsidiariedad, en la medida en que no es posible que la accionante utilice este medio de control constitucional, con el fin de que el juez de tutela le ordene a la Sala Doce Especial de Decisión del Consejo de Estado, que adecue sus argumentos a la causal 5 contenida en el artículo 250 del CPACA, con afectación del principio de cosa juzgada. 2.4.
En consecuencia, en atención a que la sentencia del 14 de julio de 2022 proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, en el numeral primero, declaró probada la excepción de cosa juzgada con respecto a los cuestionamientos de la providencia del 31 de agosto de 2015, y, en el numeral segundo, negó la tutela dirigida en contra del fallo del 13 de diciembre de 2021, la Sala la modificará y, en su lugar, declarará la improcedencia del amparo, por no superar los requisitos de relevancia constitucional y de subsidiariedad.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: MODIFICAR la sentencia del 14 de julio de 2022 proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, por las razones expuestas en esta providencia. En su lugar: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela interpuesta por Martha Patricia Villalba Hodwalker en contra de la Sala Doce Especial de Decisión del Consejo de Estado, por los motivos consignados en esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes y a los interesados, por el medio más expedito.
TERCERO: REMITIR la presente providencia a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de Sala JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Magistrado Aclaración de voto Cfr. Rad. 11001-03-15-000-2019-01299-00