Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá D.C., doce (12) de junio de dos mil veinticinco (2025). Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicado: 25000 23 42 000 2015 01296 01 (0550-2024) Demandante: Luisa Fernanda Pardo Cubillos Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP)1 Temas: Reconocimiento de pensión gracia. Docente nacionalizado.

Causal de honradez, consagración y buena conducta. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA 1. La Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia emitida el 4 de junio de 2020 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó las pretensiones de la demanda, anunciando desde ya que dicha decisión será revocada.

I.

ANTECEDENTES Demanda2 2. La actora ejerció el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho encaminado a que se declare la nulidad de las resoluciones RDP 023398 del 29 de julio de 2014 y RDP 030244 del 2 de octubre de 2014, mediante las cuales la entidad demandada le negó el reconocimiento de una pensión gracia y resolvió desfavorablemente un recurso de apelación, respectivamente. 3.

A título de restablecimiento del derecho solicitó: i) condenar a la entidad demandada a que reconozca y pague la pensión gracia a partir del día en que cumplió los 20 años de servicio y 50 años de edad, equivalente al 75% de los salarios y prestaciones sociales devengados en el año anterior a la adquisición del estatus de pensionada; ii) a pagarle el valor de las mesadas pensionales y adicionales con los correspondientes reajustes de ley; iii) a que se incorporen los ajustes de valor conforme al índice de precios al consumidor como lo autoriza el artículo 187 del CPACA; iv) a que se le reconozcan y paguen los intereses moratorios sobre las sumas adeudadas conforme a lo dispuesto en los artículos 192 y 195 ibidem; v) que se dé cumplimiento a la sentencia en los términos del CPACA; vi) que la entidad sea condenada en costas. 1 En adelante UGPP. 2 Folios 41 a 52 y 100 a 117 (reforma de demanda). 2 Radicado: 25000 23 42 000 2015 01296 01 (0550-2024) Demandante: Luisa Fernanda Pardo Cubillos Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.

Como sustento de sus pretensiones expuso que prestó sus servicios al magisterio en el departamento de Cundinamarca como docente en propiedad mediante nombramiento realizado a través del decreto departamental 3087 del 6 de agosto de 1979, entre el 30 de agosto de 1979 y el 24 de enero de 1983 (3 años, 4 meses y 25 días) en el municipio de Pasca.

Posteriormente, designada mediante el decreto departamental 00430 del 8 de marzo de 1994 como docente de primaria entre el 8 de marzo de 1994 y el 27 de enero de 2014 -fecha de expedición del certificado- (19 años, 10 meses y 20 días) en el municipio de Silvania. Agregó que el 13 de abril de 2008 cumplió 50 años de vida. 5. Señaló que el 16 de abril de 2014 solicitó ante la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia. Mediante la resolución RDP 023398 del 29 de julio de 2014, la entidad negó la prestación. En contra de esta decisión, el 21 de agosto de 2014 interpuso el recurso de apelación, decidido a través de la resolución RDP 030244 del 2 de octubre de 2014 que confirmó en su totalidad la decisión administrativa.

Contestación de la demanda3 6. La UGPP se opuso a las pretensiones de la demanda alegando que la peticionaria no cuenta con los 20 años de servicios en la docencia oficial de carácter departamental, distrital, municipal o nacionalizado, toda vez que no es posible computar los tiempos de servicio correspondientes al período laborado entre el 8 de marzo de 1994 al 9 de diciembre de 2011, por tener el carácter de nacional. 7.

Afirmó que solo acreditó 3 años y 5 meses de servicios docentes de índole nacionalizado, motivo suficiente para no acceder a la pensión gracia pretendida, por lo cual solicitó absolver a la entidad de toda responsabilidad. 8. Propuso como excepciones las que tituló como «inexistencia de la obligación» y «prescripción». II. SENTENCIA APELADA4 9.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones de la demanda mediante fallo del 4 de junio de 2020, al considerar que no se cumplen los requisitos necesarios para acceder a la pensión gracia. Expuso que «el hecho de que los actos de nombramiento también fueran suscritos por una autoridad territorial, no hacía que la nombrada tuviera por esa razón el carácter territorial, sobre todo cuando en tal acto intervino un representante de la Nación y el nombramiento se sustentó en los certificados de existencia de plazas y disponibilidad presupuestal expedidos por el Ministerio de Educación Nacional, como sucedió en este caso». 10.

Sostuvo que, al no aportarse prueba de que los recursos con los que se le pagó el salario de la actora no provenían de la Nación, dichos tiempos son incomputables para el reconocimiento de la pensión gracia. 3 Folios 129 al 133. 4 Folios 171 al 188. 3 Radicado: 25000 23 42 000 2015 01296 01 (0550-2024) Demandante: Luisa Fernanda Pardo Cubillos Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11.

Encontró además que se configuró una causal de mala conducta porque la actora fue suspendida provisionalmente y sin remuneración a partir del 13 de abril de 1983, por haber incurrido en abandono de cargo y posteriormente destituida del cargo docente y excluida del escalafón nacional mediante el decreto 00083 del 15 de enero de 1984, incumpliendo así con el presupuesto establecido en el numeral 4 del artículo 4 de la ley 114 de 1913; motivo adicional para no acceder al reconocimiento de la pensión gracia. III.

RECURSO DE APELACIÓN5 12. La actora presentó recurso de apelación por estar en desacuerdo con la calificación de docente nacional a su nombramiento teniendo en cuenta que sus servicios fueron prestados a una entidad territorial, como son los municipios de Pasca y Silvania (Cundinamarca). Refirió que por haber ingresado a laborar nuevamente desde el 23 de abril de 1994 hasta el 27 de enero de 2014 -fecha de expedición del certificado- no pierde la prerrogativa de acceder a la pensión gracia toda vez que su vinculación se realizó a través de nombramiento en una entidad territorial conforme al artículo 1 de la ley 91 de 1989 y no por el Ministerio de Educación Nacional. 13.

Afirmó que si bien el abandono de cargo debe entenderse como causal de mala conducta para negar el reconocimiento de la pensión gracia, de acuerdo con lo regulado por el artículo 46 del decreto 2277 de 1979, este solo hecho no es suficiente para negarle la prestación. Además, los actos administrativos demandados ni la sentencia de primera instancia demuestran que haya atravesado por un proceso disciplinario ni se demostró la presunta gravedad de la sanción disciplinaria, por lo que se hace una errada interpretación de la mala conducta, sumado a que la no justificación de inasistencia al trabajo le acarrea al docente una sanción de carácter pecuniario y de estabilidad, sin que ello atente contra la moral y las buenas costumbres de los educandos. 14.

Alegó que la decisión de primera instancia desconoce que la UGPP, para negar el derecho pretendido, tomó como único elemento de discusión que las vinculaciones laborales a partir del 23 de abril de 1994 fueron nacionales, sin que los actos administrativos acusados hayan mencionado la sanción disciplinaria o la suspensión provisional del empleo.

IV. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA 15. Mediante auto del 4 de abril de 20246 se admitió el recurso de apelación, el cual fue notificado a las partes por estado del 10 de mayo de 20247. 16. Encontrándose dentro de la oportunidad reglada en el numeral 4 del artículo 247 del CPACA, la parte demandada presentó memorial en el que se pronunció sobre el recurso de apelación interpuesto por la demandante, pidiendo que el fallo de primera instancia fuera confirmado al considerar que los tiempos de servicio entre el 30 de agosto de 1979 y el 24 de abril de 1983, si bien los ejerció como docente nacionalizada, 5 Folios 134 a 136 reverso. 6 Folio 212. 7 Ver índice 7 registrado en Samai. 4 Radicado: 25000 23 42 000 2015 01296 01 (0550-2024) Demandante: Luisa Fernanda Pardo Cubillos Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co este no puede tenerse en cuenta toda vez que fue retirada mediante el decreto 083 del 25 de enero de 1983 por haber sido destituida por abandono del cargo.

Así las cosas, en aplicación a lo establecido en el artículo 46 del decreto 2277 de 1979, se configura la causal de mala conducta que le impide acceder a la prestación. 17. De igual forma, reitera que los tiempos de servicio a partir de 1994 fueron prestados como docente nacional, además que el período laborado con posterioridad al 29 de diciembre de 1989 no puede tenerse en cuenta para efectos del cómputo de la prestación, ya que este reconocimiento pensional subsiste para quienes hayan consolidado la totalidad de los requisitos antes de entrada en vigor de la Ley 91 de 1989, es decir, antes del 29 de diciembre de 1980.

V. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO EN SEGUNDA INSTANCIA8 18. El Ministerio Público conceptuó que la sentencia apelada debe ser confirmada al no reposar documento del cual se pueda inferir un vínculo diferente a partir del 23 de abril de 1994 que permita desvirtuar la condición de docente nacional de la demandante. Mencionó que este nombramiento además de estar suscrito por el secretario de educación de Cundinamarca contenía la firma del representante del Ministerio de Educación ante el Fondo Educativo Regional de Cundinamarca, en consecuencia, no se puede acreditar que la actora se haya desempeñado como docente del orden territorial, por el contrario, las certificaciones dan cuenta que corresponden a una vinculación de orden nacional.

VI. CONSIDERACIONES Problema jurídico 19. Atendiendo los reparos expuestos en el escrito de apelación9, corresponde a esta Sala determinar si la actora tiene derecho al reconocimiento y pago de una pensión gracia por haber cumplido los requisitos para ello, en especial, los 20 años como docente territorial y/o nacionalizado, la vinculación en dicha calidad con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y haber demostrado buena conducta en el ejercicio de la profesión docente; o si, por el contrario, no acredita sendas exigencias legales. 20.

En efecto, las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, 91 de 1989 establecen los requisitos para otorgar la pensión gracia, como son: i) contar con más de 50 años de vida; ii) ostentar una vinculación como docente nacionalizado y/o territorial (municipal o departamental) antes del 31 de diciembre de 1980; iii) haberse desempeñado en tal calidad durante 20 años, que pueden ser continuos o discontinuos; iv) ejercer la docencia con honradez, consagración y buena conducta; y, v) no haber recibido o recibir otra pensión o recompensa de carácter nacional. 8 Índice 9 registrado en Samai. 9 Pues así lo establece el artículo 328 de la Ley 1564 de 2012. 5 Radicado: 25000 23 42 000 2015 01296 01 (0550-2024) Demandante: Luisa Fernanda Pardo Cubillos Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Solución al caso concreto 21.

Para efectos de demostrar los tiempos de servicios prestados por la actora como docente, se estableció que a través del decreto 3087 del 6 de agosto de 197910 el gobernador de Cundinamarca la nombró docente en la Escuela Rural de Corrales en el municipio de Pasca (Cundinamarca) desde el 30 de agosto de 197911 hasta el 24 de enero de 198312, con vinculación del orden departamental conforme al formato único para la expedición de certificado de historia laboral del 26 de abril de 200913. 22.

Mediante el decreto 1574 del 13 de abril de 198314, el gobernador de Cundinamarca en uso de las atribuciones legales suspendió provisionalmente y sin remuneración a la demandante, por presunto abandono de cargo al no regresar a laborar desde el 24 de enero de 1983 y nombró interinamente a Pedro Héctor Torres Zamora «mientras dura la suspensión provisional de Luisa Fernanda Pardo Cubillos». 23.

Luego, a través del decreto 00083 del 25 de enero de 1984, el gobernador de Cundinamarca destituyó a la actora por abandono de cargo como maestra en la Escuela Rural Juan Viejo del municipio de Pasca para el cual fue nombrada y legalmente posesionada, a partir del 24 de enero de 1983 en virtud de la resolución 4285 del 23 de septiembre de 1983 de la Junta Seccional de Escalafón de Cundinamarca que ordenó la exclusión del escalafón nacional docente de acuerdo a lo dispuesto en el numeral 3 del artículo 49 del decreto 2277 de 197915. 24.

Con posterioridad, el gobernador del departamento de Cundinamarca a través del decreto 00430 del 8 de marzo de 199416 la nombró en el Colegio Departamental Nacionalizado «Santa Inés» del municipio de Silvania (Cundinamarca), en la especialidad matemáticas y física. Tomó posesión el 24 de marzo de 1994. 25. Mediante el decreto 283 del 17 de octubre de 2006 fue designada «Directivo Docente Coordinador» en la Institución Educativa Municipal Técnica de Acción Comunal en el municipio de Fusagasugá y permaneció hasta el 27 de enero de 2014 - fecha de expedición del certificado- según consta en el formato único para la expedición de certificado de historia laboral17. 26.

El 13 de abril de 2014, la Procuraduría General de la Nación certificó que la señora Luisa Fernanda Pardo Cubillos no presenta antecedentes disciplinarios18. 27. De acuerdo con el formato único para la expedición de certificado de salarios, entre enero de 2010 y diciembre de 2011, la actora percibió asignación básica, asignación adicional coordinador 20% y primas de navidad y vacaciones19. 10 Folios 35 a 36. 11 Folio 37 – acta de posesión -. 12 Folio 18 y 19. 13 Ver CD visible en el folio 127, archivo 9. 14 Folio 123. 15 Folios 124 a 125. 16 Folio 120 a 122. 17 Folio 17. 18 Folio 22. 19 Folio 20. 6 Radicado: 25000 23 42 000 2015 01296 01 (0550-2024) Demandante: Luisa Fernanda Pardo Cubillos Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 28.

El coordinador del Grupo de Certificaciones de la Subdirección de Talento Humano del Ministerio de Educación informó que «de acuerdo a lo señalado por el Grupo Gestión Documental de esta Entidad, dentro de los archivos que reposan en el Ministerio de Educación Nacional, no se ha encontrado registro a nombre de LUISA FERNANDA PARDO CUBILLOS identificada con cédula de ciudadanía No. 20.568.257, que indique que laboró para el Ministerio de Educación Nacional.»20. 29.

El 16 de abril de 2014, la actora solicitó el reconocimiento de la pensión gracia ante la UGPP. A través de la resolución RDP 023398 del 29 de julio de 201421, la entidad denegó la solicitud con fundamento en que, si bien es cierto los tiempos prestados desde el 30 de agosto de 1979 hasta el 24 de enero de 1983 lo hizo como docente nacionalizada, el período laborado entre el 8 de marzo de 1994 al 9 de diciembre de 2011 tiene como tipo de vinculación el carácter nacional, motivo por el cual no es posible computar estos tiempos de servicio para el reconocimiento pretendido.

Esta decisión fue confirmada mediante la resolución 030244 del 2 de octubre de 201422 con similares argumentos a los expuestos. 30. En atención al recuento fáctico expuesto y en concordancia con el marco normativo y jurisprudencial, la Sala encuentra acreditado que se vinculó como docente de primaria nacionalizada desde el 30 de agosto de 1979 hasta el 24 de enero de 198323, es decir, satisface el presupuesto de vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980, tal y como así lo aceptó la entidad en la motivación de los actos administrativos acusados. 31.

Sin embargo, el gobernador de Cundinamarca suspendió a la actora del ejercicio de la profesión docente mediante el decreto 1574 del 13 de abril de 1983 y posteriormente la destituyó a través del decreto 00083 del 25 de enero de 1984 por abandono del cargo como maestra en la Escuela Rural Juan Viejo del municipio de Pasca, por no regresar a laborar desde el 24 de enero de 1983 y haber sido excluida del escalafón nacional docente de acuerdo a lo dispuesto en el numeral 3 del artículo 49 del Decreto 2277 de 1979. 32.

Dentro de los argumentos expuestos por el a quo para no acceder al reconocimiento pensional, sostuvo que la actora no acreditó el cumplimiento del requisito de buena conducta previsto en el artículo 4 de la ley 114 de 1913, por haber sido destituida del cargo y excluida del escalafón docente a partir del 24 de enero de 1983. 33. Sobre el asunto debe señalarse que el artículo 46 del decreto 2277 de 197924 definió las causales de mala conducta, así: «Artículo

46. CAUSALES DE MALA CONDUCTA. Los siguientes hechos debidamente comprobados constituyen causales de mala conducta: a) La asistencia habitual al sitio de trabajo en estado de embriaguez o la toxicomanía; b) El homosexualismo25 o la práctica de aberraciones sexuales; c) La malversación de fondos y bienes escolares o cooperativas; 20 Folio 138. 21 Folios 3 a 6. 22 Folios 7 a 10. 23 Tiempo de servicio 3 años, 4 meses y 24 días. 24 «Por el cual se adoptan normas sobre el ejercicio de la profesión docente». 25 Expresión declarada inexequible mediante sentencia C-481 de 1998 de la Corte Constitucional. 7 Radicado: 25000 23 42 000 2015 01296 01 (0550-2024) Demandante: Luisa Fernanda Pardo Cubillos Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co d) El tráfico con calificaciones, certificados de estudio, de trabajo o documentos públicos; e) La aplicación de castigos denigrantes o físicos a los educandos; f) El incumplimiento sistemático de los deberes y la violación reiterada de las prohibiciones; g) El ser condenado por delito o delitos dolosos; h) El uso de documentos o informaciones falsas para inscripción o ascenso en el escalafón, o para obtener nombramientos, traslados, licencias o comisiones; i) El abandono del cargo; j) La utilización de la cátedra para hacer proselitismo político.» (Resalta la Sala). 34.

Por su parte, el artículo 47 ibidem, definió que el abandono del cargo se produce cuando el docente sin justa causa no reasume sus funciones dentro de los 3 días siguientes al vencimiento de una licencia, una comisión o de las vacaciones reglamentarias; cuando deja de concurrir al trabajo por 3 días consecutivos; cuando en caso de renuncia hace dejación del cargo antes de que se le autorice para separarse de él o antes de transcurridos 15 días después de presentada y cuando no asume el cargo dentro de los 10 días hábiles siguientes a la fecha en que se le comunique un traslado.

En estos casos, el nominador, sin necesidad de concepto previo de la respectiva junta de escalafón, puede presumir el abandono y decretar la suspensión provisional del docente mientras la junta decide sobre la sanción definitiva de acuerdo con los plazos establecidos en el artículo 53 ibidem. 35. Esta Corporación, a propósito de la buena conducta y, en especial, al abandono del cargo, ha señalado que si la conducta sancionada corresponde a un hecho aislado, este no tiene la entidad suficiente para negar el reconocimiento del derecho a la pensión gracia, en la medida en que debe evaluarse el ejercicio del empleo docente respecto a la conducta desplegada y si esta es suficiente para hacer nugatorio el derecho reclamado26. 36.

De igual forma, se ha afirmado que «es necesario que la conducta considerada como reprochable se haya reiterado en el tiempo o que, habiéndose consumado en una sola ocasión, afecte gravemente otros derechos y libertades de la comunidad educativa, impidiendo el cumplimiento de los debes y fines estatales, especialmente, el concerniente a la eficiente prestación del servicio público de educación»27.

Entre tanto, «habrá de evaluarse la continuidad de la trasgresión del demandante a los deberes como servidor público y la gravedad de la falta»28. 37. En similares términos, la jurisprudencia de esta Corporación29 ha señalado que «el requisito de observar buena conducta a que hace referencia el numeral 4° de la Ley 114 de 1913, no se puede tener como incumplido por la ocurrencia de un hecho aislado», en la medida en que debe evaluarse si el comportamiento sancionado fue continuo durante la labor docente y en ejercicio de sus funciones o de tal gravedad que amerite la pérdida de la 26 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 25 de septiembre de 1997, expediente 15734, M.P. Clara Forero de Castro.

Este criterio se citó en la sentencia del 24 de mayo de 2005 proferida dentro del radicado 25000-23-25-000-2000-02865-01(2272-04), actor: José Oscar Jiménez Pérez, M.P. Ana Margarita Olaya Forero. 27 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 3 de marzo de 2011, radicado 05001-23-31- 000-2001-02910-01(0869-09), M.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 28 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 10 de noviembre de 2022, radicado 54001 23 33 000 2015 00421 01 (0047-2017), M.P. William Hernández Gómez 29 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 12 de marzo de 2009, radicado 15001-23-31- 000-2000-02313-01(2528-07), M.P. Luis Rafael Vergara Quintero. 8 Radicado: 25000 23 42 000 2015 01296 01 (0550-2024) Demandante: Luisa Fernanda Pardo Cubillos Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pensión como sanción a la conducta desplegada.

Por lo demás, «una sanción no puede generar la pérdida del derecho pensional, por sí misma, pues es necesario evaluar si a través de la prestación de sus servicios como educador la conducta negativa fue reiterada o si tuvo incidencia en el medio escolar. Un solo hecho, sin mayores repercusiones, no puede ser la medida para descalificar de plano el servicio que tuvo que prestar el docente, durante un tiempo no inferior a veinte años, para poder acceder a la pensión gracia.» 38.

Así mismo, se ha sostenido que, «el abandono de cargo comporta efectos autónomos distintos, pues, verificado el hecho, sin que se evidencie causa razonable que justifique la ausencia por parte del empleado, la administración, de manera autónoma, sin perjuicio de la potestad sancionatoria, puede disponer el retiro definitivo del servicio por declaratoria de vacancia del cargo.

Así entonces, un mismo comportamiento puede implicar consecuencias negativas distintas para un servidor público.»30 Así las cosas, es dable concluir que la administración no debe adelantar un proceso disciplinario para declarar el abandono de cargo, pues el legislador no condicionó su ocurrencia31. 39. En este orden de ideas, considera la Sala que el abandono del cargo desplegado por la actora desde el 24 de enero de 1983 como docente se constituye en un hecho aislado que carece de la entidad suficiente para enervar el posible derecho que le asiste de gozar de la pensión gracia reclamada, en la medida de que no se trata de un hecho reiterado en el tiempo, por el contrario, conforme se verá más adelante, se constató que la actora se vinculó nuevamente al ejercicio docente con la Secretaría de Educación del departamento de Cundinamarca, sin que haya sido objeto de algún tipo de sanción, tal como se puede inferir del certificado de antecedentes disciplinarios emitido por la Procuraduría General de la Nación, documento que no fue tachado de falso ni objeto de reproche en el curso de la primera instancia. 40.

De otro lado, no se advirtió en el plenario que la conducta desarrollada haya afectado gravemente derechos y libertades de la comunidad educativa ni impidió el cumplimiento de los deberes y fines del Estado respecto a la eficiente prestación del servicio público de educación, pues probado está que en el acto en el que se suspendió provisionalmente a la demandante32, se procedió a nombrar en interinidad su reemplazo. 41.

Así las cosas, considera la Sala que la conducta objeto de reproche se constituye como un hecho aislado que no alcanza a invalidar el derecho que le asiste a gozar de la pensión gracia reclamada, en cuanto con posterioridad siguió ejerciendo la docencia con decoro y honradez, por lo que los tiempos de servicios prestados entre el 30 de agosto de 1979 al 24 de enero de 1983, resultan aptos para acceder a la pensión gracia, por ostentar el carácter de nacionalizados, circunstancia que se encuentra 30 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. sentencia del 13 de mayo de 2010, radicado 68001-23-15- 000-2002-00288-01(1896-08), M.P. Gerardo Arenas Monsalve. 31 Así lo ha establecido de tiempo atrás esta Corporación, al sostener que: «el abandono injustificado del servicio comporta efectos autónomos distintos cuando se trata de regular la función pública que cuando se trata de disciplinar a los funcionarios.

En esa medida mal puede la causal de abandono del cargo sólo aplicarse previo un proceso disciplinario, pues frente a la administración pública es menester que el nominador cuente con esa herramienta para designar un funcionario en reemplazo del que abandonó sus tareas, para así lograr la continuidad de la prestación del servicio público, fin que no es otro al que apunta esta figura en la función pública.» Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 22 de septiembre de 2005, radicado 11001 03-25-000-2003-00244-01(2103-03), M.P. Ana Margarita Olaya Forero. 32 Folio 123. 9 Radicado: 25000 23 42 000 2015 01296 01 (0550-2024) Demandante: Luisa Fernanda Pardo Cubillos Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co plenamente demostrada en el curso del proceso, guarda correspondencia con las definiciones establecidas en la Ley 91 de 1989 y no fueron objeto de controversia por la UGPP. 42.

Así pues, este tiempo permite dar por probada la vinculación nacionalizada antes del 31 de diciembre de 1980. Por lo tanto, procede la Sala a analizar si los tiempos de servicios prestados a partir del 24 de marzo de 1994 en el departamento de Cundinamarca resultan válidos para computarse y sumarse a efectos de colmar el presupuesto de los 20 años de servicios docentes que exige la norma para acceder a la prestación que se reclama. 43.

A través del decreto 00430 del 8 de marzo de 199433, en ejercicio de las facultades conferidas por los artículos 10 de la ley 29 de 1989 y 10 y 16 del decreto 1706 de 1989, el gobernador de Cundinamarca designó a la actora en el Colegio Departamental Nacionalizado «Santa Inés» del municipio de Silvania (Cundinamarca), acto administrativo suscrito además por el secretario de educación departamental y el representante del ministro de Educación ante el Fondo Educativo Regional de Cundinamarca. 44.

Contrario a lo señalado por el a quo, la Sala advierte que las características de este nombramiento no demuestran una vinculación como docente nacional, en cuanto no se establece el ejercicio de facultades nominadoras por parte del Gobierno Nacional ni expresamente se dispone que la plaza docente ocupada a partir del 24 de marzo de 1994 posea dicho carácter. 45.

En casos análogos al presente, esta Corporación ha concluido que los docentes no adquieren la condición de nacionales por la intervención de un delegado del Ministerio de Educación ante los fondos educativos regionales o porque sus salarios se pagaran con recursos del Situado Fiscal o por el hecho de que las autoridades territoriales actuaran en calidad de presidentes de las Juntas Administradoras de los FER34.

Inclusive, esta Sección unificó su criterio en el sentido de indicar que tales razonamientos no podían oponerse para reconocer la pensión gracia, toda vez que los dineros provenientes del entonces Situado Fiscal -ahora Sistema General de Participaciones- le pertenecían de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas35. 46.

Al revisar el citado decreto 00430 del 8 de marzo de 1994, se deduce que, aunque el nombramiento de la actora contó con el visto bueno previo del Ministerio de Educación Nacional que respaldó la existencia de la plaza docente y la disponibilidad presupuestal, ello no quiere decir que su vinculación haya sido de naturaleza nacional. 47.

Bajo el contexto fáctico que antecede, en el presente caso está acreditado que prestó sus servicios como docente nacionalizada, entre el 30 de agosto de 1979 y el 33 Folio 120 a 122. 34 Ver las siguientes sentencias del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A: i) del 23 de marzo de 2023, radicado 63001-23-33-000-2015-00045-01 (3422-2015); y ii) del 6 de julio de 2023, radicado 54001 23 33 000 2017 00661 01 (0605–2019). 35 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23-42- 000-2013-04683-01 (3805-2014). 10 Radicado: 25000 23 42 000 2015 01296 01 (0550-2024) Demandante: Luisa Fernanda Pardo Cubillos Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 24 de enero de 1983 (3 años, 4 meses y 24 días) y desde el 24 de marzo de 1994 hasta la fecha en que se expidió la certificación del FOMAG36 que acreditó su continuidad en el empleo, es decir, hasta el 27 de enero de 2014 (19 años, 10 meses y 3 días). 48.

De esta manera, la actora probó con creces el ejercicio de la profesión docente con vinculación nacionalizada por más de 20 años y haber ingresado en tal calidad con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, sumado a que cuenta con más de 50 años de vida37 y su desempeñó fue con honradez y buena conducta, conforme se dejó explicado en líneas anteriores; a más que no se vislumbra que devengue otra recompensa del nivel nacional. 49.

Así las cosas, para esta Subsección es diáfano que la actora estructuró el derecho a la pensión gracia al acreditar la totalidad de los requisitos que la ley exige para tal fin. Análisis del estatus pensional y la prescripción 50. El Consejo de Estado38 ha señalado que la estructuración de la mentada figura requiere que transcurra un determinado lapso durante el cual no se hayan ejercido las acciones correspondientes para reclamar los derechos que considera vulnerados.

Ese tiempo se cuenta por 3 años desde que la obligación se haya hecho exigible, con una posibilidad de interrupción del término por un lapso igual, tal como lo indica el artículo 102 del decreto 1848 de 1969 aplicable al presente caso. 51. Pues bien, para determinar el momento de exigibilidad del derecho a restablecer a partir de la cual debe comenzar a contabilizarse el término referido en el presente caso, tendrá que considerarse el hecho de que esta fecha se concretó desde el 30 de octubre de 2010 cuando la demandante acreditó el estatus pensional, dado que cumplió los 50 años de edad en fecha anterior (13 de abril de 2008). 52.

Ahora bien, de las pruebas obrantes en el expediente se desprende que la actora solicitó el reconocimiento pensional el 16 de abril de 2014, lo cual generó la expedición de los actos administrativos acusados. 53. La accionante radicó la demanda el 24 de febrero de 201539, esto es, por fuera del término de los 3 primeros años contados a partir de la fecha del estatus, pero dentro del lapso de interrupción causado por la presentación de la petición (del 16 de abril de 2014 al 16 de abril de 2017), razón por la cual se debe declarar probada la prescripción respecto de las mesadas causadas a su favor, respecto de las anteriores al 16 de abril de 2011. 54.

La forma de interrupción y análisis de la referida figura encuentra sustento en lo 36 Folios 17 a 19. 37 Se aportó copia de la cédula de ciudadanía y del registro civil de nacimiento de la señora Luisa Fernanda Pardo Cubillos, en el que se observa que nació el 13 de abril de 1958, es decir, cumplió 50 años el 13 de abril de 2008. 38 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 15 de noviembre de 2012, número interno: 1446-2012. 39 De conformidad con el acta de reparto visible a folio 53. 11 Radicado: 25000 23 42 000 2015 01296 01 (0550-2024) Demandante: Luisa Fernanda Pardo Cubillos Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co dispuesto por esta Corporación40, en el entendido que una vez se haga exigible el derecho y ante la presentación de la reclamación administrativa, la parte interesada debe presentar en el término de los 3 años la demanda judicial, de lo contrario, se somete a la activación del término prescriptivo y la pérdida del derecho de las prestaciones periódicas causadas. 55.

Es decir, al considerarse la pensión gracia como una prestación que se causa periódicamente, el análisis de la prescripción deberá realizarse de acuerdo con el término de interrupción que se genere con la última petición al momento de reclamar el derecho, máxime cuando estas sean presentadas en tiempos distantes a la configuración del estatus y sobre las cuáles haya operado esta figura como ocurre en el presente asunto, pero iniciando el término de interrupción desde la radicación de la reclamación. 56.

En conclusión, se revocará la sentencia emitida el 4 de junio de 2020 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. En su lugar, se declarará la nulidad de los actos administrativos acusados para ordenar el reconocimiento y pago de la pensión gracia reclamada, en cuantía equivalente al 75% del promedio de los factores salariales devengados por la actora en el año anterior a la consolidación del estatus pensional, esto es, el 30 de octubre de 2010, pero con efectos a partir del 16 de abril de 2011, en aplicación al fenómeno de la prescripción. 57.

La liquidación se realizará con fundamento en los artículos 4 de la ley 4 de 1966, 5 del decreto 1743 de 1966 y los lineamientos jurisprudenciales trazados por esta Corporación relacionadas con el monto de la prestación, esto es, que «la pensión gracia debe liquidarse con base en los emolumentos devengados durante el año anterior a la adquisición del estatus pensional»41. 58.

La suma de dinero que resulte de la condena anterior se ajustará al valor presente de acuerdo con el artículo 187 del CPACA y la fórmula adoptada por el Consejo de Estado, según la cual: R= RH Índice Final Índice inicial 59. En la que el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (RH), que es lo dejado de percibir por la parte actora por concepto de mesadas pensionales, por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE, vigente a la ejecutoria de la sentencia, por el índice vigente a la fecha en que la parte actora obtuvo el estatus pensional.

Por tratarse de prestaciones de tracto sucesivo, la indexación deberá hacerse mes por mes. 40 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencias del 2 de febrero de 2012, radicado: 150012333000201300718 01 (1218-2015); Subsección A, del 17 de marzo de 2021, radicado: 76001-23-33-000- 2016-00438-01 (2939-2019); 2 de marzo de 2023, radicado: 05001233300020140102501 (1239-2016). 41 Al respecto pueden consultarse las siguientes sentencias de la Sección Segunda del Consejo de Estado: i) del 25 de enero de 2007, radicado: 25000-23-25-000-2002-08879-01 (2748-05); ii) del 22 de marzo de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2014-03987-02 (1663-17); iii) del 14 de agosto de 2020, radicado: 15001-23-33- 000-2014-00462- 01 (1644-19). 12 Radicado: 25000 23 42 000 2015 01296 01 (0550-2024) Demandante: Luisa Fernanda Pardo Cubillos Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Condena en costas 60.

El artículo 188 del CPACA establece que «[s]alvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil». Con base en esa regla legal, esta Subsección venía sosteniendo que, para imponer la condena en costas en vigencia del CPACA, era necesario realizar una valoración objetiva42 donde el juez, una vez comprobaba su causación, y sin atender a factores subjetivos como la buena fe o la temeridad de las partes, podía ordenarlas. 61.

No obstante, dicha postura debe adecuarse a lo dispuesto por artículo 47 de la ley 2080 de 2021 que adicionó un inciso al artículo 188 del CPACA, en el que se introdujo la condena en costas procede cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal, lo que implica que sea forzoso examinar si los fundamentos vertidos en la actuación procesal correspondiente se encuentran huérfanos de sustento legal plausible, lo que acontece, por ejemplo, cuando las normas en que se fundamente la tesis del caso no sean aplicables o se desconozcan reglas jurídicas pacíficas producto de los precedentes fijados por esta Corporación. 62.

En el presente caso, la entidad demanda ejerció su defensa con fundamento en un respaldo legal serio y razonable, por lo que esta Sala se abstendrá de imponer la condena en costas de segunda instancia a la demandada. 63. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 4 de junio de 2020 mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones de la demanda dentro del proceso de la referencia.

SEGUNDO: En su lugar, DECLARAR la nulidad de las resoluciones RDP 023398 del 29 de julio de 2014 y RDP 030244 del 2 de octubre de 2014 emitidas por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, que le negaron el reconocimiento y pago de una pensión gracia a la señora Luis Fernanda Pardo Cubillos.

TERCERO: Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, ORDENAR a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP reconocer y pagar la pensión gracia a favor de la señora Luisa Fernanda Pardo Cubillos, identificada con cédula de ciudadanía 20.568.257 de Pasca (Cundinamarca), en cuantía del 75% del promedio de todos los factores devengados en el año anterior a la consolidación de su estatus pensional, esto es, desde el 31 de octubre de 2009 al 30 de octubre de 2010. 42 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-2014), actor: José Francisco Guerrero Bardi, Consejero Ponente: Dr. William Hernández Gómez. 13 Radicado: 25000 23 42 000 2015 01296 01 (0550-2024) Demandante: Luisa Fernanda Pardo Cubillos Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CUARTO: DECLARAR PROBADA la prescripción extintiva de las mesadas pensionales causadas con anterioridad al 16 de abril de 2011, conforme a lo explicado en la parte considerativa de esta sentencia. En consecuencia, la pensión gracia reconocida en este fallo tendrá efectos fiscales a partir del 16 de abril de 2011.

QUINTO: La UGPP actualizará las sumas adeudadas, según lo establecido en el artículo 187 (inciso final) del CPACA, considerando los índices de inflación certificados por el DANE y aplicando la fórmula matemática indicada en esta sentencia.

SEXTO: La UGPP deberá dar cumplimiento a lo dispuesto en este fallo dentro del plazo señalado en el artículo 192 del CPACA.

SÉPTIMO: No se condenará en costas, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

OCTAVO: Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI” y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA.: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. JC