Demandante: Fabian Alexander Martínez Domínguez Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Rad: 11001-03-15-000-2022-01314-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Bogotá D. C., veinticuatro (24) de marzo de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2022-01314-00 Demandante: FABIAN ALEXANDER MARTÍNEZ DOMÍNGUEZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Temas: Tutela contra providencia judicial – Sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías– Relevancia constitucional – Declara improcedencia SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a decidir la solicitud de tutela presentada por el señor Fabian Alexander Martínez Domínguez, en ejercicio de la acción de tutela consagrada en la Constitución Política, artículo 86, y desarrollada por el Decreto 2591 de 1991.
I.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda Mediante escrito enviado al aplicativo de recepción de tutelas y habeas corpus de la Rama Judicial, el 23 de febrero de 2022, y remitido en la misma fecha al correo de la Secretaría General de esta Corporación, el señor Fabian Alexander Martínez Domínguez, a través de su apoderado, ejerció acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. La parte demandante consideró vulneradas sus garantías constitucionales con ocasión de la sentencia de segunda instancia del 1° de septiembre de 2021, dictada por la referida autoridad judicial, mediante la cual modificó el proveído de primer grado en el sentido de reducir el monto de una condena impuesta por el a quo a la parte demandada, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado 76001-33-33-003- 2018-00190-01, promovido en contra del departamento del Valle del Cauca.
Demandante: Fabian Alexander Martínez Domínguez Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Rad: 11001-03-15-000-2022-01314-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 1.2. Pretensiones En concreto, formuló las siguientes pretensiones: “4.1. Tutelar los derechos fundamentales vulnerados al actor, por la entidad judicial demandada. 4.2.
DEJAR sin efectos la sentencia de 2° instancia No. 070 de fecha 1 de septiembre de 2021 – M.P. ZORANNY CASTILLO OTÁLORA, Radicación 76001-33-33-003-2018-00190-01 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. 4.3. Como consecuencia de lo anterior, se ordene al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca M.P. Dra. ZORANNY CASTILLO OTÁLORA, en el proceso con radicación 76001-33-33-003-2018- 00190-01, para que se profiera un nuevo pronunciamiento teniendo en cuenta los lineamientos que considere su despacho en la sentencia de tutela, en procura de la protección de los derechos fundamentales del actor.” La petición de tutela tuvo como fundamento los siguientes: 1.3.
Hechos Adujo que presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el departamento del Valle del Cauca, para que se anulará el Oficio 082-025-327648 del 6 de febrero de 2018, mediante el cual el ente territorial le negó el pago de la sanción moratoria por la consignación tardía de sus cesantías. Señaló que el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Cali, autoridad judicial que conoció del asunto, dictó sentencia el 29 de noviembre de 2019, en la que accedió a las pretensiones del libelo y, en consecuencia, dispuso el pago de la sanción moratoria causada desde el 19 de abril de 2017 al 22 de enero de 2018.
Indicó que, ante la inconformidad con lo decidido, el departamento del Valle del Cauca apeló la sentencia bajo el argumento según el cual el ente territorial obró de buena fe y, además, estaba amparado por el Acuerdo de Reestructuración de Pasivos de que trata la Ley 550 de 1999. Afirmó que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Corporación que conoció del recurso de apelación, dictó sentencia de segunda instancia el 1° de septiembre de 2021, en la que dispuso modificar el proveído materia de alzada toda vez que, en su criterio, se debía reducir la cuantía de la condena en virtud del Acuerdo de Reestructuración de Pasivos suscrito por el departamento del Valle del Cauca y, en consecuencia, ordenó pagar el 70% del monto reconocido por concepto de la sanción moratoria de que trata el artículo 5° de la Ley 1071 de 20061. 1 “ARTÍCULO 5o.
MORA EN EL PAGO. La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor Demandante: Fabian Alexander Martínez Domínguez Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Rad: 11001-03-15-000-2022-01314-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 1.4.
Sustento de la petición Manifestó que la sentencia bajo censura adolece de los defectos fáctico y sustantivo al disminuir el monto de la condena al 70% sin soporte probatorio ni legal, lo que explicó de manera conjunta en los siguientes términos. Al respecto, sostuvo que el Tribunal demandado adoptó su decisión con fundamento en un acuerdo de reestructuración de pasivos que suscribió el departamento del Valle del Cauca, en los términos de la Ley 550 de 1999, sin mención de la norma que respaldaba ese proceder, además que dicho instrumento no se aportó al proceso.
Adujo que la Ley 550 de 1999 no establece que las condenas judiciales sobre sanciones moratorias por el no pago oportuno de cesantías se deban disminuir o cancelar sobre el 70% con cargo a los entes territoriales. Explicó que el parágrafo de la cláusula 15 del Acuerdo de Reestructuración de Pasivos contempla el pago de sentencias judiciales respecto de hechos u omisiones acontecidos antes o con posterioridad del inicio de la promoción del mismo, y que en este caso el comienzo tuvo lugar el 15 de mayo de 2012, mientras que la sanción moratoria en este asunto se causó entre el 19 de abril de 2017 y el 22 de enero de 2018.
Manifestó que, por lo tanto, no se le podía aplicar la norma en cuestión, pues si bien su acreencia corresponde a una sanción moratoria, lo cierto es que los hechos y omisiones que la causaron no fueron anteriores al inicio de la promoción del Acuerdo de Reestructuración de Pasivos. Señaló que el Tribunal no tuvo en cuenta el material probatorio en mención, y tampoco analizó el artículo 15 aducido y su aplicación en su caso, por lo que no contó con sustento fáctico ni probatorio para disponer el pago del 70% del valor liquidado.
Se refirió a la sentencia del 29 de octubre de 2021, proferida por el mismo Tribunal demandado, donde al resolver otro asunto sobre sanción moratoria como el presente, se abstuvo de aplicar la cláusula 15 del Acuerdo de Restructuración de Pasivos, al sostener que los hechos y omisiones que dieron lugar a la causación de la antedicha penalidad fueron anteriores al inicio de la promoción del acuerdo de que se trata. público, para cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional de Ahorro.
PARÁGRAFO. En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo.
Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este.” Destacado por la Sala) Demandante: Fabian Alexander Martínez Domínguez Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Rad: 11001-03-15-000-2022-01314-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 2.
Trámite Por auto del 3 de marzo de 2022 se admitió la solicitud de amparo, se dispuso la notificación de los magistrados que integran el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, y la vinculación del juez Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Cali y de la gobernadora del Valle del Cauca. 3. Contestación 3.1.
Departamento del Valle del Cauca Por conducto de apoderada, manifestó que la acción de tutela no cumple el requisito de subsidiariedad, toda vez que contra la sentencia materia de reproche procede el recurso extraordinario de revisión previsto en el artículo 250 de la Ley 1437 de 20112. Posteriormente, explicó que la sanción moratoria consiste en una penalidad económica contra el empleador por la mora en el pago de las cesantías del trabajador, y no se erige como un derecho laboral cierto e indiscutible, pues está sujeta al pago tardío de la prestación bajo cita.
Sostuvo que, en el Acuerdo de Reestructuración de Pasivos del departamento del Valle del Cauca, particularmente en las cláusulas 15 y 18, se estableció que la cancelación de la sanción moratoria se haría en el monto correspondiente al 70%, por lo que no se están desconociendo derechos ciertos e indiscutibles, luego dicho instrumento es vinculante para el actor.
Indicó que el ente territorial actuó al amparo del procedimiento previsto en la Ley 550 de 1999, cuyo trámite implica que se deben cubrir cuentas de carácter prioritario. Mencionó que la sentencia atacada no adolece de los defectos fáctico y sustantivo, comoquiera que el departamento se acogió a un Acuerdo de Reestructuración de Pasivos que dispuso el pago de la sanción moratoria en cuantía del 70% por ser una obligación patrimonial discutible y transigible.
Solicitó que se condene en costas al demandante, con fundamento en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011. 3.2. Otros sujetos procesales El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y el juez Tercero Administrativo del Circuito de Cali, guardaron silencio pese a que se les notificó en debida 2 No expuso argumento alguno tendiente a sostener esta tesis.
Demandante: Fabian Alexander Martínez Domínguez Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Rad: 11001-03-15-000-2022-01314-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 forma3. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia La Sala es competente para conocer de la acción de tutela de la referencia, en atención a lo consagrado por el Decreto 2591 de 1991 y artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto No. 1069 de 20154, modificado por el artículo 1° del Decreto 333 de 2021 y el Acuerdo 080 de 2019. 2.
Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si los derechos fundamentales de la parte demandante han sido vulnerados por parte de la autoridad judicial demandada, al haber modificado la condena impuesta al departamento del Valle del Cauca, en la primera instancia del trámite ordinario, y reducirla al 70% del valor liquidado por concepto de sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías.
Previo a abordar el problema jurídico, se analizará lo concerniente a i) la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial; ii) los requisitos generales de procedibilidad; y solo en el evento de superarlos, iii) se abordará el fondo del asunto. 3. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 20125 unificó la diversidad de criterios que esta Corporación tenía sobre la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema6 y declaró su procedencia7.
Así pues, esta Sección de manera reiterada ha establecido como parámetros para realizar su estudio, que cumpla con los siguientes requisitos: i) que no se trate de tutela contra tutela; ii) inmediatez; iii) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.
De modo que, de no observarse el cumplimiento de uno de estos 3 Como consta en los oficios 26439 y 26440 del 4 de marzo de 2021, y sus soportes de entrega en el buzón de correo electrónico. 4 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho” 5 Exp. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. Acción de Tutela - Importancia jurídica.
Actora: Nery Germania Álvarez Bello. M.P.: María Elizabeth García González. 6 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 7 Se dijo en la mencionada sentencia “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expresado a folios 2 a 50 de esta providencia.” Demandante: Fabian Alexander Martínez Domínguez Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Rad: 11001-03-15-000-2022-01314-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 presupuestos, se declara la improcedencia del amparo solicitado, sin que se analice el fondo del asunto.
En caso contrario, en el evento en que el asunto supere dichos requisitos, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 4.
Examen de requisitos Se advierte que los reparos contra la providencia bajo cuestionamiento no superan el requisito de relevancia constitucional. La conclusión anterior tiene respaldo en los razonamientos que se expondrán a continuación. En la acción de tutela el demandante cuestiona la providencia mediante la cual se redujo, al 70%, el monto de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías que se le reconoció en primera instancia. Si bien es cierto que esta Sala es de la tesis de superar este requisito, al encontrar que las pretensiones de tutela comportan el amparo de garantías de rango fundamental, también lo es que en pronunciamientos recientes sostuvo que las pretensiones de tutela que versan sobre derechos de índole económico “al no ser un derecho fundamental ni encontrarse ligada a la satisfacción de una garantía de tal naturaleza, la tutela se torna improcedente.”8 Estos pronunciamientos acogieron la tesis expuesta por la Corte Constitucional en la Sentencia SU – 573 de 2019, en la que en un asunto que guarda identidad tanto fáctica como jurídica con el presente caso, a propósito de una solicitud de amparo contra una decisión judicial que no accedió a la pretensión de reconocer la sanción moratoria por el pago tardío de cesantías, señaló;
“La jurisprudencia de esta Corporación ha reconocido el carácter irrenunciable de las cesantías, como una prestación patronal de rango legal cuya finalidad es “auxiliar a la persona que se queda temporalmente sin trabajo”. Por tanto, solo en la medida en que lo reclamado sea dicha prestación, la tutela devendría procedente cuando se advierta que su falta de pago conlleva la vulneración del derecho al mínimo vital y a la seguridad social del trabajador.
En consecuencia, cualquier pago adicional que no corresponda a la 8 Ver fallos del 20 de febrero de 2020, proferido en el trámite del proceso N°11001-03-15- 000-2019-04788-01, y 7 de mayo de 2020, dictado en el expediente 11001-03-15-000-2019- 04762-01, ambos con ponencia de la magistrada Rocío Araújo Oñate. Demandante: Fabian Alexander Martínez Domínguez Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Rad: 11001-03-15-000-2022-01314-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 finalidad misma de las cesantías, sino a una penalidad para el empleador que no las consigna al fondo o las paga al trabajador en los términos solicitados, es un reconocimiento de fuente legal con carácter netamente patrimonial, que no amerita la intervención del juez de tutela.” (Destacado por la Sala) De acuerdo con la tesis transcrita, el reconocimiento y pago de las cesantías constituye un derecho de carácter irrenunciable para el trabajador, y su falta de pago se traduce en la transgresión de garantías constitucionales de rango fundamental, como bien podrían ser los derechos al mínimo vital y a la seguridad social.
Sin embargo, aclaró la Corte, no ocurre lo mismo con el monto que corresponde a la penalidad de la sanción moratoria cuando el empleador no consigna en tiempo tales cesantías, toda vez que este se enmarca en una mera prestación adicional de carácter patrimonial que no da lugar a la intervención del juez constitucional. En el presente caso, el demandante cuestiona la sentencia de segunda instancia del 1° de septiembre de 2021, mediante la cual el Tribunal demandado modificó el proveído de primer grado en el sentido de reducir al 70% el monto de la condena que le fuera impuesta al departamento del Valle del Cauca, por concepto de sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías del tutelante, con fundamento en el clausulado de un Acuerdo de Reestructuración de Pasivos suscrito por el ente territorial.
El actor considera que la reducción del monto a pagar por concepto de sanción moratoria lesionó sus derechos fundamentales, por cuanto, en su criterio, no le resultaba aplicable el instrumento concursal de que se trata. En esas condiciones, se tiene que el demandante busca que se dicte una decisión de reemplazo en la que se ordene en su favor el pago de la sanción moratoria por la consignación inoportuna de las cesantías, que en su criterio corresponde a la totalidad del valor liquidado y no al 70% reconocido en la providencia materia de censura.
Lo anterior pone de presente que lo pretendido en esta tutela no es más que el reconocimiento de la totalidad del monto liquidado de una prestación adicional, cuya reducción no configura un menoscabo de alguna garantía fundamental. En ese orden, y acogiendo la tesis de la Sala, así como el precedente unificado de la Corte Constitucional, de acuerdo con el cual las pretensiones de índole meramente económico no comprometen derechos fundamentales y, por lo tanto, carecen de relevancia constitucional, se declarará improcedente el amparo solicitado. 5.
Costas La Sala negará la solicitud de condena en costas planteada por la apoderada Demandante: Fabian Alexander Martínez Domínguez Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Rad: 11001-03-15-000-2022-01314-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 del departamento del Valle del Cauca, comoquiera que la norma que invocó para el efecto, a saber, el artículo 188 de la Ley 1437 de 20119, tiene aplicación en los procesos judiciales contencioso administrativos regulados por la preceptiva en mención. Con todo, el inciso final del artículo 25 del Decreto 2591 de 1991, norma que establece la condena por dicho concepto en las acciones de tutela, prevé que la misma procede en los casos en los que se advierte la temeridad del peticionario: “ARTICULO 25.
INDEMNIZACIONES Y COSTAS. (…) Si la tutela fuere rechazada o denegada por el juez, éste condenará al solicitante al pago de las costas cuando estimare fundadamente que incurrió en temeridad.” (Destacado por la Sala) En este asunto, no se advierte que la parte demandante haya actuado con temeridad, comoquiera que no se acreditó que hubiera presentado otras acciones de tutela con similar propósito al de la presente solicitud, de acuerdo con el artículo 38 Ibidem10, de manera que la pretensión de la apoderada del departamento del Valle del Cauca se despachará desfavorablemente.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO.- Declárase improcedente la solicitud de tutela presentada por el señor Fabian Alexander Martínez Domínguez, por las razones expuestas en las consideraciones de este proveído.
SEGUNDO. - Niégase la condena en costas solicitada por la apoderada del Departamento del Valle del Cauca. TERCERO.- Notifíquese a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. CUARTO.- Reconócese personería a la abogada Silvia López Arana como 9 “Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
Inciso adicionado por el art. 47, Ley 2080 de 2021. <El texto adicionado es el siguiente> En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.” 10 “ARTICULO 38. ACTUACION TEMERARIA. Cuando, sin motivo expresamente justificado, la misma acción de tutela sea presentada por la misma persona o su representante ante varios jueces o tribunales, se rechazarán o decidirán desfavorablemente todas las solicitudes.” Demandante: Fabian Alexander Martínez Domínguez Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Rad: 11001-03-15-000-2022-01314-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 apoderada del departamento del Valle del Cauca, en los términos y para los efectos del poder conferido por la directora jurídica del ente territorial, debidamente acreditada.
QUINTO. - Si no fuere impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión al día siguiente de su ejecutoria.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ROCÍO ARAÚJO OÑATE Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081”