REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B Veinte (20) de junio de dos mil veinticinco (2025). Magistrado Ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 11001-03-15-000-2025-03257-00 Demandante: MARTHA CECILIA CÉSPEDES JARAMILLO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA Y OTRO Medio de control: ACCIÓN DE TUTELA Asunto: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL PROFERIDA EN EL MARCO DE UN PROCESO DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS EN EL CUAL SE ACCEDIÓ AL AMPARO.
SE DECLARA IMPROCEDENTE LA ACCIÓN DE TUTELA POR EL INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL. Síntesis del caso: la demandante consideró que las autoridades judiciales demandadas en el proceso de protección de los derechos e intereses colectivos vulneraron sus derechos constitucionales fundamentales con ocasión de los fallos que accedieron al amparo, por cuanto incurrieron en un defecto fáctico.
La Sala declarará improcedente el amparo por el incumplimiento del requisito de relevancia constitucional, por cuanto el interés de la parte actora es emplear la acción de tutela como una instancia adicional. La Sala procede a decidir el proceso de acción de tutela1 presentado por la señora Martha Cecilia Céspedes Jaramillo en contra del Juzgado Diecisiete Administrativo del Circuito Judicial de Medellín y el Tribunal Administrativo de Antioquia para la protección de sus derechos constitucionales fundamentales del debido proceso, defensa, propiedad privada y acceso a la administración de justicia, consagrados en los artículos 29, 58 y 229 de la Carta Política, presuntamente vulnerados con ocasión de las providencias de 6 de marzo y 28 de abril de 2025, proferidas por dichas autoridades judiciales, respectivamente.
I.
ANTECEDENTES 1. Los hechos de la demanda Como fundamento fáctico de la acción la parte demandante señaló, en síntesis, lo siguiente: 1 La acción de tutela fue presentada el 28 de mayo de 2025, índice 2, Samai. 2 Expediente: 11001-03-15-000-2025-03257-00 Demandante: Martha Cecilia Céspedes Jaramillo Acción de tutela 1) Entre los municipios de Anzá y Santa Fe de Antioquia existe un camino veredal denominado “camino real”, por el cual, desde hace muchos años, han transitado personas y semovientes, sin riesgos derivados del tránsito vehicular. 2) En el año 2009, el Concejo Municipal de Anzá, mediante el Acuerdo no. 002, declaró patrimonio histórico, cultural y ecológico parte del camino real; sin embargo, ese acto administrativo fue anulado en 2013 por el Tribunal Administrativo de Antioquia por irregularidades en su expedición. 3) La señora Martha Cecilia Céspedes Jaramillo es propietaria de un bien inmueble rural ubicado en el municipio de Anzá, que colinda con el referido camino real; la propietaria levantó un cerco de alambre e hizo la instalación de un saladero para ganado, con lo cual impidió que la comunidad transitara por esa zona. 4) En consideración a lo anterior, el señor Jaime Hidalgo Ballesteros presentó demanda en ejercicio del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos en contra de la señora Martha Cecilia Céspedes Jaramillo, con el fin de que se protegieran los derechos colectivos del goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, los cuales, presuntamente, se vulneraron por haberse limitado de manera ilegal el paso por un camino que comunica a la comunidad con otros municipios del oriente antioqueño. 5) El conocimiento del asunto correspondió al Juzgado Diecisiete Administrativo del Circuito Judicial de Medellín2 quien, mediante sentencia de 6 de marzo de 2025, amparó los derechos colectivos, por cuanto se demostró que se limitó de manera ilegal el paso por un camino real que comunica a la comunidad con otros municipios del oriente antioqueño; además, que las acciones del municipio de Anzá han resultado insuficientes para recuperar el espacio público y permitir de manera libre el derecho a la locomoción. 6) La parte demandada presentó recurso de apelación, en el cual manifestó que no se aportaron los medios de prueba que permitieran concluir que “el camino de herradura” es de espacio público y que los 30 kilómetros de extensión del camino, entre los municipios de Anzá y Santa Fe de Antioquia, son de propiedad del Estado, máxime cuando el Instituto Geográfico Agustín Codazzi no cuenta con el registro correspondiente. 2 Proceso con radicación no. 05001-33-33-017-2024-00082-00/01. 3 Expediente: 11001-03-15-000-2025-03257-00 Demandante: Martha Cecilia Céspedes Jaramillo Acción de tutela 7) El recurso fue desatado por el Tribunal Administrativo de Antioquia en providencia del 28 de abril de 20253, en la cual confirmó la sentencia de primera instancia, por cuanto las pruebas daban cuenta de la calidad de bien de uso público del camino veredal denominado “camino real”. 2.
El fundamento de la vulneración La demandante señaló que las autoridades judiciales demandadas vulneraron sus derechos fundamentales antes mencionados, con ocasión de los fallos proferidos el 6 de marzo y el 28 de abril de 2025, por cuanto, a su juicio, incurrieron en un defecto fáctico. Sostuvo que no se tuvo en cuenta la certificación de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, la certificación de la Oficina de Infraestructura Física del departamento de Antioquia y las normas del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, documentos a partir de los cuales es posible establecer que los caminos de herradura pertenecen a los predios por donde pasan, por lo cual son de dominio privado.
En las servidumbres de tránsito se autoriza el paso, más no se cede el dominio del terreno por donde se encuentra el camino. 3. Pretensiones Con fundamento en lo anterior la parte demandante solicitó el amparo de las siguientes súplicas: “• Que se amparen mis derechos fundamentales vulnerados. • Que se deje sin efectos la sentencia del Tribunal Administrativo de Antioquia proferida dentro del proceso de acción popular 05001333301720240008200. • Que se ordene la emisión de una nueva sentencia respetuosa del debido proceso y los derechos constitucionales vulnerados, en especial el de propiedad privada.”.
(archivo disponible en medio magnético en el aplicativo SAMAI, índice 2). 4. Actuación procesal Mediante auto de 30 de mayo de 2025 se admitió el proceso de acción de tutela y se ordenó la notificación del presidente y los magistrados integrantes del Tribunal Administrativo de Antioquia, el titular del Juzgado Diecisiete Administrativo del Circuito Judicial de Medellín, 3 Decisión que fue notificada por correo electrónico el 28 de abril del presente año. 4 Expediente: 11001-03-15-000-2025-03257-00 Demandante: Martha Cecilia Céspedes Jaramillo Acción de tutela los alcaldes de los municipios de Anzá y Santa Fe de Antioquia, el inspector de Policía del municipio de Anzá (Antioquia) y el señor Jaime Hidalgo Ballesteros, como demandante en el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, con el fin de que allegaran un informe sobre los hechos que motivaron el ejercicio de la acción. 5.
Actuación de las autoridades demandadas El magistrado ponente del Tribunal Administrativo de Antioquia4 manifestó que la decisión de segunda instancia no vulneró los derechos fundamentales de las partes, en la medida en que, una vez valoradas de manera conjunta y completa las pruebas aportadas, se encontró acreditada la vulneración de los derechos colectivos invocados.
Agregó que no se acreditaron los requisitos de relevancia constitucional y subsidiariedad exigidos para la procedencia de la acción constitucional. El Juzgado Diecisiete Administrativo del Circuito Judicial de Medellín5 señaló que la acción popular fue tramitada con pleno respeto de las garantías del debido proceso y defensa y tuvo un fundamento normativo y jurisprudencial propio de la resolución de ese tipo de controversias.
Las demás autoridades guardaron silencio en esta oportunidad, pese a haber sido notificadas en debida forma. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado procede la Sala a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) finalidad de la acción de tutela y 2) el caso concreto. 1.
Finalidad de la acción de tutela Según el artículo 86 de la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991, disposiciones que regulan la acción de tutela, tal mecanismo se ejerce mediante un procedimiento preferente y sumario cuyo objeto es proteger de manera inmediata y eficaz los derechos 4 Índice 9, Samai. 5 Índice 8, Samai. 5 Expediente: 11001-03-15-000-2025-03257-00 Demandante: Martha Cecilia Céspedes Jaramillo Acción de tutela constitucionales fundamentales amenazados o vulnerados por una acción u omisión de una autoridad pública o de un particular.
Sin embargo, este instrumento no puede ser utilizado válidamente para pretender sustituir los recursos idóneos previstos por el legislador y tampoco para desplazar o variar los procedimientos de reclamo judicial preestablecidos ni para revivir términos precluidos o acciones caducadas. De igual forma, dichas normas establecen la improcedencia de esta acción cuando exista otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable sobre uno o varios derechos constitucionales fundamentales de la demandante. 2.
El caso concreto En el asunto que ocupa la atención de la Sala se demanda por esta vía constitucional al Juzgado Diecisiete Administrativo del Circuito Judicial de Medellín y al Tribunal Administrativo de Antioquia con el fin de que se protejan los derechos constitucionales fundamentales ya mencionados, presuntamente vulnerados con ocasión de los fallos proferidos el 6 de marzo y el 28 de abril de 2025, por cuanto, a su juicio, incurrieron en un defecto fáctico.
En los términos en que ha sido propuesta la controversia la Sala declarará improcedente la acción de tutela por el incumplimiento del requisito de relevancia constitucional, por las razones que procederán a exponerse: 1) La demandante afirmó que las autoridades judiciales demandadas no valoraron las pruebas que demostraban que los caminos de herradura pertenecen a los predios por donde pasan, por lo cual son de dominio privado; además, que en las servidumbres de tránsito se autoriza el paso, más no se cede el dominio del terreno; específicamente se refirió a la certificación de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Santa Fe de Antioquia, la certificación de la Oficina de Infraestructura Física del departamento de Antioquia y las normas del Instituto Geográfico Agustín Codazzi como pruebas desconocidas. 2) No obstante, una vez revisada la solicitud de tutela objeto de examen, la Sala advierte que es claro que los fundamentos empleados se dirigen de manera exclusiva a discutir argumentos que fueron debidamente debatidos, analizados y resueltos en el trámite del 6 Expediente: 11001-03-15-000-2025-03257-00 Demandante: Martha Cecilia Céspedes Jaramillo Acción de tutela recurso de apelación que se presentó en contra de la sentencia de primera instancia y que estaban dirigidos a que se declarara que la servidumbre de paso no tenía la calidad de bien de uso público, sino que era de dominio privado, pues, no tenía antecedentes registrales y, además, sobre el predio se pagó el correspondiente impuesto predial. 3) En efecto, en el recurso de apelación presentado en contra del fallo del 6 de marzo de 2025 la demandante indicó, en los mismos términos que ahora plantea, que había lugar a revocar la decisión, en tanto que las pruebas daban cuenta que los 30 kilómetros de extensión del camino real, entre los municipios de Anzá y Santa Fe de Antioquia, no eran del Estado sino de propiedad privada, así: “Estas fajas de terreno hacen parte de los predios por donde pasan, tal como lo certificaron las mismas entidades del Estado, a saber, Catastro Departamental, oficina de infraestructura física del departamento, Y lo confirmó la oficina de registro de instrumentos públicos de Santa fe de Antioquía al afirmar que no existía registro del camino de herradura en esa dependencia. Por razones obvias: Si los caminos de herradura no están identificados como predios, y en consecuencia no tienen matrícula inmobiliaria es obvio que no están en el registro de instrumentos públicos. 3) NORMAS IGAC: El instituto geográfico Agustín Codazzi, es la entidad del Estado, que cuenta con las facultades legales y reglamentarias para expedir directrices en materia catastral en Colombia.
Si este camino en comento no está dentro del inventario de bienes del ESTADO, tal como lo certificó Catastro departamental y lo corroboro la Oficina De Registro De Instrumentos Públicos De Santa Fe De Antioquía mal puede afirmarse que dicho camino es espacio público y en consecuencia pertenece al Estado.”. (archivo disponible en medio magnético a través del aplicativo SAMAI- negrillas de la Sala). 4) Por su parte, en la sentencia del 28 de abril de 2025, el Tribunal Administrativo de Antioquia confirmó la decisión, por cuanto, a partir de las pruebas allegadas al expediente, tales como el certificado de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Santa Fe de Antioquia, la certificación expedida el 12 de febrero de 2024 por el director de catastro municipal de Santa Fe de Antioquia, el Oficio no. 20240271 del 26 de agosto de 20246, el Oficio no. 2020030436236 del 25 de septiembre de 2024, entre otras, era posible establecer que efectivamente el camino veredal denominado “camino real” tenía la calidad de bien de uso público, el cual había sido utilizado desde hace muchos años como una vía rural que comunicaba con varias veredas del municipio de Anzá. 6 En el cual la Alcaldía de Anzá informó que “[A]hora, el cálculo del valor del impuesto predial unificado que a usted se le cobra por medio del código catastral 0442001222222100116000000000, con matrícula inmobiliaria 024 18037, con dirección LO 1B El Puente no incluye el área de terreno que corresponden al camino real o ancestral (…).”. 7 Expediente: 11001-03-15-000-2025-03257-00 Demandante: Martha Cecilia Céspedes Jaramillo Acción de tutela 5) Ahora, para sustentar la vulneración de los derechos invocados en el mecanismo constitucional la demandante expuso similares planteamientos a los analizados en la providencia que resolvió el recurso de apelación dirigidos de manera exclusiva a revivir la discusión relacionada con el desconocimiento del material probatorio que acreditaba que el camino de herradura era de naturaleza privada y no pública, debido a que no tenía antecedentes registrales y, por cuanto, se pagó impuesto sobre el terreno. Al respecto, señaló: “SEXTO: El H. Tribunal ignoró la certificación dada por la oficina de Registro de Instrumentos Públicos, en el cual se informa que dicho camino no tiene antecedentes REGISTRALES.
Por razones obvias si los caminos de herradura NO TIENEN MATRICULA INMOBILIARIA APARTE DE LA DE LOS PREDIOS POR DONDE PASAN, es lógico que no estén inscritos en las oficinas de registro de Instrumentos públicos. No se aportó a la Acción Popular soporte legal de que el camino de herradura está de PASAN, esa categoría de BIENES DE ESPACIO PUBLICO.
(NORMAS IGAC).
SEPTIMO: El H. Tribunal en la apelación acepta, sin sustento legal que el camino de herradura, (servidumbre de tránsito) es espacio público y por tanto un bien de dominio público, sin considerar la prueba documental aportada por la apoderada que me representa, en certificaciones a saber: 1) OFICINA DE REGISTRO DE INSTRUMENTOS PUBLICOS 2), NORMAS DEL INSTITUTO GEOGRAFICO AGUSTIN CODAZZI DE LAS CUALES se infiere que los caminos de herradura pertenecen a los predios por donde pasan. 3),Certificación de la OFICINA DE INFRAESTRUCTURA FISICA DEL DPTO DE ANTIOQUIA QUE DA CUENTA QUE EN EL DERRAME DE LA CONTRIBUCION DE VALORIZACION (…).
OCTAVO: En el fallo de segunda instancia hubo desconocimiento de las pruebas documentales y de los soportes legales que evidencian que el camino de herradura hace parte de predios de dominio privado, pagan impuestos. Desconoce normas del Código Civil (Servidumbres) e ignora el antecedente judicial sobre el mismo camino de herradura y el mismo tramo del camino, CONSIGNADO EN LA SENTENCIA No S04-038 DE OCTUBRE 01 DE 2.013 DEL TRIBUNAL ADFMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA que declaró la NULIDAD (por falta de competencia del Concejo) del Acuerdo municipal del municipio de Anzá N º 002 de mayo 08 de 2.009: (…).”.
(archivo disponible en medio magnético a través del aplicativo SAMAI, índice 2- negrillas de la Sala). 6) Así pues, si bien la demandante pretende darle el cariz de vicio o defecto a dicha situación es evidente que los fundamentos que soportan la interposición de la acción de tutela son una reproducción de los argumentos que fueron planteados en el recurso de apelación, los cuales fueron resueltos en el fallo del 28 de abril de 2025 y se dirigieron de manera exclusiva a que se declarara que el camino de herradura tenía la calidad de un bien de dominio privado y no público. 7) En ese orden de ideas, para la Sala se encuentra acreditado que la acción de la referencia no reviste relevancia constitucional porque el objeto de la demanda es reabrir un debate probatorio y jurídico que era propio del medio de control de protección de los 8 Expediente: 11001-03-15-000-2025-03257-00 Demandante: Martha Cecilia Céspedes Jaramillo Acción de tutela derechos e intereses colectivos y al juez constitucional le está vedado pronunciarse sobre materias que desbordan su competencia. 8) En consecuencia, la Sala declarará improcedente la acción de tutela por el incumplimiento del requisito de relevancia constitucional, por las razones hasta aquí expuestas.
En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA -SUBSECCIÓN B-, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A: 1º) Declárase improcedente la acción de tutela por el incumplimiento del requisito de relevancia constitucional, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2°) Notifíquese esta decisión personalmente a las partes o mediante telegrama, telefónica, electrónicamente o por cualquier otro medio expedito y eficaz. 3º) Si esta sentencia no fuese impugnada dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, una vez retorne el expediente archívese con las constancias previas de Secretaría.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado (firmado electrónicamente) ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado (firmado electrónicamente) Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 2 de la Ley 2213 de 2022.