Radicado: 25000-23-42-000-2015-02707-02 (1363-2022) Demandante: Ana Beatriz Bustos de Amaya Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA-SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá, D.C. tres (3) de julio de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 25000-23-42-000-2015-02707-02 (1363-2022) Demandante: Ana Beatriz Bustos de Amaya Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Tema: Apelación de sentencia que ordena seguir adelante con la ejecución - intereses moratorios Decisión: Confirma sentencia de primera instancia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA ASUNTO 1.
La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado decide el recurso de apelación interpuesto por la parte ejecutada contra la sentencia de 10 de junio de 2021, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que ordenó seguir adelante con la ejecución a favor de la señora Ana Beatriz Bustos de Amaya y declaró no probadas las excepciones de caducidad y prescripción. I.
ANTECEDENTES 1.1. Pretensiones de la demanda1 2. La señora Ana Beatriz Bustos de Amaya, formuló demanda ejecutiva con el fin de lograr el cumplimiento de la sentencia de 16 de noviembre de 2006 proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca dentro del proceso de nulidad y restablecimiento radicado 25000- 23-25-000-2004-9406-00 instaurado contra la Caja Nacional de Previsión Social. 1 Folio 35 del expediente.
Radicado: 25000-23-42-000-2015-02707-02 (1363-2022) Demandante: Ana Beatriz Bustos de Amaya Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 3. La sentencia ordenó reliquidar la pensión gracia con el 75% del promedio mensual percibido en el último año que adquirió el derecho a la prestación periódica con la inclusión de los factores salariales, además de la asignación básica, las primas de navidad, de habitación, de vacaciones y de alimentación, incluyendo los reajustes conforme a lo contemplado en la Ley 100 de 1993; igualmente, declaró prescritas las mesadas pensionales con anterioridad al 20 de octubre de 2000; indexarlas y dar cumplimiento a la providencia en los términos de los artículos 176, 177 y 177 del Código Contencioso Administrativo. 4.
La ejecutante consideró que el pago ordenado en el fallo se realizó de forma parcial, dado que, desde la ejecutoria de la decisión y hasta su pago se generaron intereses moratorios a partir del día 15 de diciembre de 2006, los cuales la entidad pública no ha sufragado a pesar de que el título ejecutivo contiene dicha orden. 5. Razón por la cual, solicitó que se librara mandamiento de pago contra la UGPP por la suma de $29.843.928 por concepto de intereses moratorios con su correspondiente indexación desde el 15 de diciembre de 2006 y hasta que se verifique el pago, adicionalmente, requirió que se condena en costas a la parte ejecutada. 1.2.
Mandamiento de pago 6. El tribunal por auto del 26 de febrero de 20192, libró mandamiento ejecutivo en contra de la UGPP y a favor de Ana Beatriz Bustos de Amaya por lo siguiente: i) $7.823.262,67, correspondiente a los intereses moratorios causados entre 15 de diciembre de 2006 y el 25 de noviembre de 2007; ii) la indexación del valor citado entre el 16 de noviembre de 2007 y hasta su pago; iii) la suma de $6.128.805,78 por concepto de los intereses moratorios generados durante el período de 26 de noviembre de 2007 a 25 de julio de 2014 y iv) la indexación de la anterior suma desde el 26 de julio de 2014 y hasta su pago. 7.
Especificó que a través de la Resolución 1968 de 27 de agosto de 2007 se cumplió parcialmente el fallo reconociéndose la suma de $28.698.363 por diferencias pensionales que se incluyeron en nómina de pago de noviembre de la misma anualidad, así mismo, con posterioridad mediante la Resolución 30752 de 2010 se reconoció el pago de $3.178.675 incluido en nómina de julio de 2014, motivo por el que el cálculo de los intereses moratorios se efectuaría sobre dos capitales distintos y en dos momentos diferentes. 8.
Así, estableció que los intereses se determinarían sobre el capital de $31.877.088 entre la ejecutoria de la sentencia y el 25 de noviembre de 2007, con su correspondiente indexación hasta el momento de pago. 2 Folios 95 a 102 del expediente. Radicado: 25000-23-42-000-2015-02707-02 (1363-2022) Demandante: Ana Beatriz Bustos de Amaya Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 9.
De la misma manera, indicó que se reconocerían intereses respecto al capital de $3.178.675, causados en el lapso de 26 de noviembre de 2007 a 25 de julio de 2014. 1.3. Contestación de la demanda 10. La UGPP presentó escrito de defensa3 con las siguientes excepciones: 11. Caducidad de la acción ejecutiva, citó el artículo 624 del Código General del Proceso y el inciso 2° del artículo 299 de la Ley 1437 de 2011, concluyendo que si la demanda se presentó con posterioridad al 1° de julio de 2015, su radicación fue extemporánea. 12.
Así mismo, explicó que la suspensión de la caducidad con base al argumento del proceso liquidatorio de CAJANAL no era aplicable al asunto por lo siguiente: i) la Ley 550 de 1999, norma en la que el Consejo de Estado fundamentó el auto de 11 de octubre de 20064, es aplicable a la liquidación de entidades territoriales; ii) el Decreto Ley 254 de 22 de febrero de 2000 que estableció el régimen de liquidación de las entidades del orden nacional, categoría a la que pertenece CAJANAL, no contempló la posibilidad de la suspensión de la caducidad de las entidades objeto de liquidación. 13.
Argumentó que, de aceptarse la no configuración de la excepción de la caducidad, se debería considerar que el pago de las obligaciones a cargo de CAJANAL se encontraba suspendido, derivándose en la imposibilidad de la generación de intereses moratorios. Toda vez que, la liquidación de una entidad pública constituye un evento de fuerza mayor, pues suprime su capacidad de pago y genera un régimen especial para la satisfacción de sus obligaciones, lo que excluye la posibilidad de exigir intereses moratorios por la mora en el cumplimiento de las sentencias judiciales. 14.
Prescripción, mencionó que de acuerdo al artículo 102 del Decreto 1848 de 1969 las prestaciones sociales prescriben en el término de 3 años, contabilizados desde la última petición, de igual manera, a pesar de que la jurisprudencia ha sostenido que la pensión de jubilación y su reajuste no prescribe, lo cual no es extensible a las mesadas pensionales, por lo tanto, prescribirán todas las obligaciones pensionales, intereses moratorios e indexación que se hubieren causado previo a los 3 años de presentación de la demanda. 15.
Genérica, señaló que en virtud de los poderes oficios del juez se declararan probadas las excepciones que se encontraran probadas. 3 Folios 106 a 112 del expediente. 4 Dictado dentro del expediente 15001-23-31-000-2001-00993-01 (30566). Radicado: 25000-23-42-000-2015-02707-02 (1363-2022) Demandante: Ana Beatriz Bustos de Amaya Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 II.
SENTENCIA APELADA 16. El tribunal dictó sentencia el 10 de junio de 2021, ordenando seguir adelante con la ejecución contra la UGPP, declaró no probadas las excepciones de caducidad y prescripción, así mismo, dispuso que las partes presentaran la liquidación del crédito de acuerdo con lo preceptuado en el artículo 446 de la Ley 1564 de 2012 y no condenó en costas. 17.
Aclaró que de las excepciones invocadas solamente procedía la prescripción en contra del mandamiento de pago, dicha excepción y la caducidad se fundamentaron en el transcurso del tiempo desde la ejecutoria del fallo objeto de ejecución y hasta la fecha de presentación de la demanda. 18. Sobre la excepción de caducidad rememoró que se había declarado, no obstante, el Consejo de Estado revocó esa decisión, por considerar que la demanda se había interpuesto en término. Razón por la cual, expresó que no era posible pronunciarse al respecto, en tanto existe un pronunciamiento Inter partes que no puede ser desconocido. 19.
De otro lado, aseveró que era cierto que el mandamiento de pago también se libró por la indexación de los intereses causados hasta la fecha de pago de las sumas determinadas, no obstante, no se continuaría adelante con la ejecución por dicho concepto, pues los intereses por la demora en el pago de una sentencia judicial son liquidados a la luz del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo, esto es, 1.5 veces el interés bancario corriente, suma con la cual se entiende suficientemente compensada la pérdida de poder adquisitivo del dinero. 20.
En esos términos, determinó que se declararían no probadas las excepciones propuestas por la UGPP y se seguiría adelante con la ejecución. 1.6. Recurso de apelación 21. La parte ejecutada5 presentó escrito de apelación contra la sentencia de primera instancia, solicitando que fuera revocada. Para tal fin, expuso los siguientes argumentos: 22.
Enfatizó que la acción ejecutiva estaba caducada, ya que, desde la ejecutoria de la sentencia, ocurrida el 14 de diciembre de 2006, hasta la presentación de la demanda ejecutiva, el 3 de junio de 2015, trascurrió un término superior a 5 años que es el establecido por el literal k, del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011. 5 Folios 204 a 206 y 211 a 214 del expediente.
Radicado: 25000-23-42-000-2015-02707-02 (1363-2022) Demandante: Ana Beatriz Bustos de Amaya Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 23. En el evento de ser aceptado que el proceso liquidatorio del órgano de previsión social suspendió los términos de caducidad y prescripción, la suspensión no afectaba el plazo de 18 meses previsto en el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo. 24.
Aseguró que la entidad pública no estaba obligada a reconocer y pagar los intereses moratorios reclamados, ya que, el proceso de liquidación de CAJANAL que tuvo lugar entre el 11 de junio de 2009 y el 11 de junio de 2013, constituyó un evento de fuerza mayor, lo que excluía la posibilidad de que se causaran intereses durante ese período, en ese sentido, citó el artículo 1616 del Código Civil, según el cual la mora originada en circunstancias de fuerza mayor no genera derecho a indemnización. 25.
Afirmó que la obligación que se pretendía ejecutar no hizo parte de la masa liquidatoria de CAJANAL, dado que, los intereses moratorios derivados de la sentencia, su origen correspondió al reconocimiento de un derecho en el sistema pensional, lo cual se relaciona directamente con recursos de la seguridad social que fueron excluidos de la misma por el artículo 21 del Decreto 254 de 2000, motivo por el que el término de caducidad tampoco se suspendió. 26.
Además, manifestó que el reconocimiento de los intereses debía tramitarse dentro del proceso liquidatorio de CAJANAL y que, si la demandante no formuló su reclamación en esa etapa, no podía posteriormente exigir su pago a la UGPP. 27. Expresó que en los artículos 9.1.3.2.8 y 9.1.3.5.8 del Decreto 2555 de 2010 se establecieron reglas para proteger el retraso en el pago de las obligaciones a cargo de una entidad en liquidación contemplándose el pago de la desvalorización monetaria (compensación por la pérdida de poder adquisitivo).
En consecuencia, durante la liquidación de CAJANAL no se causaron intereses moratorios. 1.7 Trámite de segunda instancia 28. El 25 de abril de 2022 se admitió el recurso de apelación6 y se dispuso que, de no presentarse solicitud probatoria en esta instancia, el proceso regresaría al despacho para fallo. Finalmente, se advierte que tramitado en forma legal el proceso y no observando la Corporación causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, se procede a resolver la alzada, previas las siguientes, 6 Folio 190 del expediente.
Radicado: 25000-23-42-000-2015-02707-02 (1363-2022) Demandante: Ana Beatriz Bustos de Amaya Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 29. El Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto de acuerdo con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo7, y 322 del CGP. 30.
De tal modo que, como en este asunto solamente recurrió la decisión proferida en primera instancia la parte ejecutada, la competencia se limitará a los reparos efectuados en su recurso. 2.2. Cuestión previa - excepción de caducidad de la acción 31. El a quo en providencia de 23 de julio de 2015, rechazó la demanda ejecutiva por caducidad de la acción ejecutiva; pues la ejecutoria de la sentencia base de ejecución ocurrió el 14 de diciembre de 2006; y contando los 18 meses para que la Administración cumpliera la condena, la ejecutante tenía hasta el 14 de junio de 2013 para presentar la demanda, lo que solo efectuó el 27 de mayo de 2015. 32.
Esa decisión fue apelada y revocada por auto de 21 de junio de 2018 de esta Subsección, al considerar que el período ocurrido entre el 12 de junio de 209 y el 11 de junio de 2013, hubo suspensión de términos por el proceso de liquidación de CAJANAL que se llevó a cabo en ese lapso; por lo tanto, la presentación de la demanda ejecutiva se hizo dentro del plazo legal. 33.
De allí que el tribunal por auto de 26 de febrero de 2019 haya librado el mandamiento de pago, contra el cual la parte ejecutada presentó, entre otras excepciones, la de caducidad. 34. En ese sentido, se estima que ya hubo un pronunciamiento al respecto, tal y lo advirtió el Tribunal, no siendo dable reabrir el debate sobre si se configuró o no la caducidad en el caso concreto, ya que, se insiste, a través del auto de 21 de junio de 20188, proferido en segunda instancia por el Consejo de Estado se concluyó que la demanda ejecutiva había sido presentada oportunamente. 35.
En gracia de discusión, por ser una excepción propuesta luego de trabada la litis, se advierte que en el escrito por el cual la recurrente descorrió el traslado otorgado en el auto que libró el mandamiento de pago, se propuso entre otras, la excepción de caducidad, empero se limitó a citar el artículo 624 del Código General del Proceso y el inciso 2° del artículo 299 de la Ley 1437 de 2011 bajo el supuesto de que si la demanda se ejerció después del día 1° de julio de 2015 7 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]». 8 Folios 85 a 88 del expediente.
Radicado: 25000-23-42-000-2015-02707-02 (1363-2022) Demandante: Ana Beatriz Bustos de Amaya Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 operó la caducidad de la acción, pero sin manifestar las razones por las cuales en el caso bajo estudio se estructuraba el medio exceptivo propuesto; de ahí que mal puede la Sala pronunciarse al respecto. 36.
Y si bien es cierto en el recurso de apelación se traen unos argumentos sobre los cuales se soporta el medio exceptivo, tal etapa no es la oportunidad procesal para esos efectos. Razón por la cual, la Sala se abstendrá de pronunciarse de fondo sobre el particular. 2.3. Problema jurídico 37. Le corresponde a la Sala resolver sí por el proceso de liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social, ¿cesó para la administración la obligación de pagar los intereses moratorios de que trata el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo derivados de la sentencia objeto de ejecución, en el entendido de que el trámite administrativo configura fuerza mayor o caso fortuito según los términos del artículo 1616 del Código Civil? 2.4.
Generalidades del proceso ejecutivo y los requisitos del título ejecutivo 38. El proceso ejecutivo ha sido definido como el medio procesal para que un acreedor, de modo coercitivo, haga efectiva una obligación o un derecho del que es titular ante un deudor que se rehúsa a su cumplimiento. Es decir, «es el medio para que el acreedor haga valer el derecho (que conste en un documento denominado título ejecutivo) mediante la ejecución forzada»9. 39.
En esta clase de procesos no se busca el reconocimiento de un derecho subjetivo, sino que está dirigido a obtener el cumplimiento de una obligación que consta en un documento que da plena fe de su existencia, siendo el título «el documento principal a partir del cual se desarrolla el proceso ejecutivo».10 Su definición y requisitos se encuentran en el artículo 422 del CGP, antes 48811 del CPC, en los siguientes términos: «TÍTULO EJECUTIVO.
Pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante, y constituyan plena prueba contra él, o las que emanen de una 9 Consejo de Estado, Sección Cuarta, providencia del 15 de noviembre de 2017, radicado 54001 23 33 000 2013 00140 01(22065), M.P. Julio Roberto Piza Rodríguez.
Ver también Consejo de Estado, Sección Primera, providencia del 12 de julio de 2018, radicado 81001 23 33 003 2017 00042 01, M.P. María Elizabeth García González. 10 Sentencia T-704 de 2013. Igual concepto está en la sentencia T-996 de 2012. 11 «Pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante y constituyan plena prueba contra él, o las que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial que tenga fuerza ejecutiva conforme a la ley, o de las providencias que en procesos contencioso - administrativos o de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia. La confesión hecha en el curso de un proceso no constituye título ejecutivo, pero sí la que conste en el interrogatorio previsto en el artículo 294.» Radicado: 25000-23-42-000-2015-02707-02 (1363-2022) Demandante: Ana Beatriz Bustos de Amaya Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial, o de las providencias que en procesos de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia, y los demás documentos que señale la ley.
La confesión hecha en el curso de un proceso no constituye título ejecutivo, pero sí la que conste en el interrogatorio previsto en el artículo 184». 40. La norma consagra los requisitos del título ejecutivo: formales y sustanciales. Los primeros hacen referencia a la prueba de la existencia de la obligación y exigen que el título ejecutivo sea auténtico y que provenga del deudor, su causante o de una providencia judicial.12 La autenticidad se refiere a la plena identificación del creador del documento para que no haya duda del deudor y el juez tenga certeza de quién lo suscribió13. 41.
Los segundos exigen que en el título ejecutivo se refleje en favor del ejecutante una obligación clara, expresa y exigible. Es expresa si se encuentra especificada en el título y no es el resultado de una presunción legal o de una interpretación; clara si sus elementos aparecen inequívocamente señalados y no hay duda con respecto al objeto o sujetos de la obligación, esto es fácilmente inteligible y se entiende en un solo sentido; y, exigible si la ejecución no depende del cumplimiento de un plazo o condición o siempre que estos se hubiesen cumplido14. 42.
Estos requisitos deben cumplirse en su totalidad y en los términos enunciados, de modo que del título se concluya sin duda alguna la existencia de la obligación, su claridad y que ya es exigible. Así entonces cuando el juez verifica que el documento cumple con los requisitos enunciados debe emitir la orden de pago 12 Sobre los requisitos formales del título se puede consultar la siguiente jurisprudencia: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 27 de agosto de 2015.
Radicado: 200012331000 2011- 00548 01 (2586 – 2013). Consejera ponente Sandra Lisset Ibarra Vélez. «[…] que se trate de documentos que tengan autenticidad, que emanen de autoridad judicial, o de otra clase si la ley lo autoriza, o del propio ejecutado o causante cuando aquel sea heredero de este y los segundos, que de esos documentos aparezca a favor del ejecutante o de su causante y a cargo del ejecutado o de su causante, una obligación clara expresa, exigible y además líquida o liquidable por simple operación aritmética si se trata de pagar una suma de dinero».
Ver también: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 31 de mayo de 2018, Consejera ponente María Elizabeth García González, Radicación: 11001 03 15 000 2018 00824 00. A su vez la Sección Tercera del Consejo de Estado señaló: «Que además de esos requisitos el documento debe reunir dos condiciones formales: i) la autenticidad y ii) que proceda del deudor o de su causante, o de una sentencia judicial condenatoria, o de cualquier otra providencia judicial que tenga fuerza ejecutiva».
Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, providencia de 8 de junio de 2016, radicado 27001 23 31 000 2012 00086 01(47539), M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa (E). 13 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 14 de mayo de 2014, radicado 33.586. 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, consejera ponente Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, auto de 26 de febrero de 2014, Radicado: 25000 23 27 000 2011 00178 01 (19250), actor: Clínica del Country S.A. En esta providencia se citó la siguiente doctrina: Velásquez G., Juan Guillermo.
Los procesos ejecutivos. (2006). Medellín: Librería Jurídica Sánchez R. Ltda. También puede consultarse la siguiente jurisprudencia: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, 26 de julio de 2018, radicado 41001 23 31 000 2010 00139 01(0490-16), M.P. Rafael Francisco Suarez Vargas. Radicado: 25000-23-42-000-2015-02707-02 (1363-2022) Demandante: Ana Beatriz Bustos de Amaya Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 en contra de la parte ejecutada, pues así lo dispone el artículo 430 del CGP15, antes 497 del CPC16. 43.
De acuerdo con lo anterior, el título ejecutivo es el documento necesario para que pueda incoarse y darse trámite al proceso ejecutivo. Además, conforme lo dispone el artículo 422 del CGP17, antes 488 del CPC, i) es la prueba de la existencia de la obligación, la cual debe ser expresa, clara y exigible; y ii) señala con certeza el obligado a cumplirla, por lo que constituye plena prueba contra el adeudado, por provenir de él o de su causante o de cualquiera de las providencias enunciadas en dicha norma.
En tal sentido, debe entenderse que las sentencias ejecutoriadas que condenen a una entidad al pago de suma de dinero constituyen un título ejecutivo. 2.5. Intereses moratorios 44. Los intereses por mora constituyen la sanción en cabeza del deudor que incumple la obligación de pagar a tiempo una suma de dinero y se reconoce a título indemnizatorio, bajo la modalidad de lucro cesante, a favor del acreedor de esta, por lo anterior, su carácter es punitivo y resarcitorio, de ahí que, se entienden como la indemnización de perjuicios por la demora en el cumplimiento de la prestación y se causan por ministerio de la ley, sin ser necesario pago alguno y tampoco se requiere prueba del perjuicio más allá del retardo. 45.
Igualmente, otro elemento distintivo de dicho concepto es su exigibilidad junto con la obligación principal y se adeudan mientras no se reconozca loe debido, en 15«Artículo 430. Mandamiento ejecutivo. Presentada la demanda acompañada de documento que preste mérito ejecutivo, el juez librará mandamiento ordenando al demandado que cumpla la obligación en la forma pedida, si fuere procedente, o en la que aquel considere legal.
Los requisitos formales del título ejecutivo sólo podrán discutirse mediante recurso de reposición contra el mandamiento ejecutivo. No se admitirá ninguna controversia sobre los requisitos del título que no haya sido planteada por medio de dicho recurso. En consecuencia, los defectos formales del título ejecutivo no podrán reconocerse o declararse por el juez en la sentencia o en el auto que ordene seguir adelante la ejecución, según fuere el caso.
Cuando como consecuencia del recurso de reposición el juez revoque el mandamiento de pago por ausencia de los requisitos del título ejecutivo, el demandante, dentro de los cinco (5) días siguientes a la ejecutoria del auto, podrá presentar demanda ante el juez para que se adelante proceso declarativo dentro del mismo expediente, sin que haya lugar a nuevo reparto.
El juez se pronunciará sobre la demanda declarativa y, si la admite, ordenará notificar por estado a quien ya estuviese vinculado en el proceso ejecutivo. Vencido el plazo previsto en el inciso anterior, la demanda podrá formularse en proceso separado. De presentarse en tiempo la demanda declarativa, en el nuevo proceso seguirá teniendo vigencia la interrupción de la prescripción y la inoperancia de la caducidad generados en el proceso ejecutivo.
El trámite de la demanda declarativa no impedirá formular y tramitar el incidente de liquidación de perjuicios en contra del demandante, si a ello hubiere lugar. » 16 «Presentada la demanda con arreglo a la ley, acompañada de documento que preste mérito ejecutivo, el juez librará mandamiento ordenando al demandado que cumpla la obligación en la forma pedida si fuere procedente, o en la que aquél considere legal». 17 «Artículo 422.
Título ejecutivo. Pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante, y constituyan plena prueba contra él, o las que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial, o de las providencias que en procesos de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia, y los demás documentos que señale la ley.
La confesión hecha en el curso de un proceso no constituye título ejecutivo, pero sí la que conste en el interrogatorio previsto en el artículo 184». Radicado: 25000-23-42-000-2015-02707-02 (1363-2022) Demandante: Ana Beatriz Bustos de Amaya Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 consecuencia, tienen un propósito compensatorio del daño generado por el acreedor a través de la fijación de una tarifa consagrada por el legislador. 2.6.
Análisis de la Sala 46. El artículo 1616 del Código Civil sobre la responsabilidad del deudor en la causación de intereses moratorios contempló que «la mora producida por fuerza mayor o caso fortuito no da lugar a indemnización de perjuicios»18. 47. A pesar de que el Consejo de Estado en múltiples decisiones ha interpretado que la toma de posesión con el propósito de liquidar una sociedad «constituye fuerza mayor a la que no puede resistirse la sociedad objeto de la misma, y esta circunstancia tal como lo declara la norma citada excluye el reconocimiento de intereses moratorios»19, el debate giró en torno a la liquidación de sociedades como consecuencia de procesos de liquidación forzosa administrativa, cuya naturaleza es divergente al procedimiento que finalizó con la extinción de CAJANAL. 48.
Debido a ello, no le asiste la razón a la UGPP en su reproche, puesto que la liquidación de la referida institución se originó en una decisión del presidente de la República por razones político-administrativas, cuyos riesgos y en atención al principio de responsabilidad del Estado, no pueden ser asumidos por el acreedor particular, pues se afectaría el equilibrio de las cargas públicas, generándose un daño antijurídico. 18 Artículo 1616 del Código Civil.
Responsabilidad del deudor en la causación de perjuicios. «Si no se puede imputar dolo al deudor, solo es responsable de los perjuicios que se previeron o pudieron preverse al tiempo del contrato; pero si hay dolo, es responsable de todos los perjuicios que fueron consecuencia inmediata o directa de no haberse cumplido la obligación o de haberse demorado su cumplimiento.
La mora producida por fuerza mayor o caso fortuito, no da lugar a indemnización de perjuicios. Las estipulaciones de los contratantes podrán modificar estas reglas». 19 Entre otros pronunciamientos, se pueden consultar los siguientes: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección cuarta: i) sentencia de 25 de junio de 1999, radicación 25000-23-27- 000-12248-01 (9425), CP Daniel Manrique Guzmán. En esta providencia se reitera el criterio expuesto en fallo de 15 de febrero de 1985, también de la sección cuarta de esta Corporación, expediente 8872, CP Carmelo Martínez Conn, en la que se concluyó: «El acto demandado, especialmente la Resolución 4513 de 12 de agosto de 1981, invoca como fundamento legal de la negativa a ordenar el pago de intereses moratorios, el artículo 822 del Código de Comercio, conforme al cual “los principios que gobiernan la formación de los actos y contratos y las obligaciones de derecho civil, sus efectos, interpretación, modo de extinguirse, anularse o rescindirse, serán aplicables a las obligaciones y negocios jurídicos mercantiles, a menos que la ley establezca otra cosa”, de suerte que como según la ley civil -artículo 1° de la Ley 95 de 1890-, constituye fuerza mayor, “los actos de autoridad ejercidos por funcionarios públicos”, y conforme al inciso 2° del artículo 1616 del Código Civil, “la mora producida por fuerza mayor o caso fortuito, no da lugar a indemnización de perjuicios”, se concluye que la toma de posesión de los haberes y de la administración de una empresa por parte de la Superintendencia Bancaria, constituye fuerza mayor, la que no genera intereses de mora a cargo de la persona intervenida conforme lo declara el citado inciso 2° del artículo 1616 del Código Civil»;
(ii sentencia de 14 de octubre de 2004, radicación 25000-23-27-000-2001-2277- 01(13926), CP María Inés Ortiz Barbosa; y iii) sentencia de 26 de julio de 2007, expediente 25000-23-27- 000-2003-00369-01(15002), CP Juan Ángel Palacios Hincapié y de la sección primera: (i sentencia de 10 de julio de 2014, radicación 13001-23-31-000-2004-01258-01, CP Marco Antonio Velilla Moreno; y ii) fallo de 16 de abril de 2015, expediente 08001-23-31-000-2007-00734-01, CP María Claudia Rojas Lasso.
Radicado: 25000-23-42-000-2015-02707-02 (1363-2022) Demandante: Ana Beatriz Bustos de Amaya Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 49. La Corporación20 en los casos en los que el órgano de previsión social demandado argumentó que no se causaron intereses moratorios como consecuencia del procedimiento liquidatorio de CAJANAL, ha señalado lo siguiente: «[…] Con fundamento en el anterior lineamiento, se concluye que en el presente caso la UGPP no podía soportarse en razones de fuerza mayor para sustraerse del pago de los intereses moratorios derivados de la tardanza en el cumplimiento de una obligación de carácter laboral impuesta por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, ya que Cajanal era una entidad de naturaleza pública, cuyas condiciones de liquidación no la exoneraban de ese pago, so pena de poner en riesgo el equilibrio ante las cargas públicas». 50.
Por lo tanto, como en la sentencia invocada como título ejecutivo se analizó el derecho a la reliquidación de la pensión gracia, su naturaleza exige un examen diferenciado para salvaguardar las garantías mínimas y la seguridad social en pensiones, lo cual imposibilita que por razones de fuerza mayor se aplique el artículo 1616 del Código Civil para evitar el pago de intereses moratorios causados en la demora de cumplimiento de una obligación de índole laboral, toda vez que CAJANAL ostentaba la categoría de institución pública y sus condiciones de liquidación no la exoneraron del pago. 51.
Así las cosas, no prospera el cargo planteado por la parte ejecutada en el sentido de que se suspendió la generación de intereses en el período de 11 de junio de 2009 y hasta el 12 de junio de 2013, se resalta que la Sala en reciente decisión adoptó la misma posición21. 52. Tampoco es cierto lo sostenido por la entidad ejecutada de que los artículos 9.1.3.2.822 y 9.1.3.5.823 del Decreto 2555 de 201024 respecto a las reglas para compensar la pérdida del poder adquisitivo por la falta de pago oportuno son 20 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Sentencia de 10 de marzo de 2022, radicado: 25000-23-42-000-2016-05723-01 (2459-2020). CP Rafael Francisco Suárez Vargas. 21 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Sentencia de 23 de abril de 2025, radicado: 25000-23-42-000-2015-02056-02 (0124-2025).
CP Jorge Iván Duque Gutiérrez. 22 Pérdida del poder adquisitivo. «Con el fin de compensar la pérdida de poder adquisitivo sufrida por la falta de pago oportuno, una vez atendidas las obligaciones excluidas de la masa y a cargo de ella, así como el pasivo cierto no reclamado, si hay lugar a él, si quedare un remanente se reconocerá y pagará desvalorización monetaria a los titulares de los créditos que sean atendidos por la liquidación, cualquiera sea la naturaleza, prelación o calificación de los mismos, con excepción de los créditos que correspondan a gastos de administración. La cuantía por este concepto y su exigibilidad se determinará según las reglas dispuestas en el artículo 9.1.3.5.8 del presente decreto.
Para efectos de la notificación de la resolución que reconozca la pérdida de poder adquisitivo, así como de los recursos interpuestos contra la misma, se atenderá el procedimiento previsto en los artículos 9.1.3.2.5 y 9.1.3.2.6 del presente decreto». 23 Reglas para determinar y pagar la compensación por la pérdida de poder adquisitivo. «Si después de cancelados los créditos a cargo del pasivo cierto no reclamado subsistieren recursos, de conformidad con lo establecido en el numeral 17 del artículo 291 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, modificado por el 24 de la Ley 510 de 1999, se procederá a cancelar la compensación por la pérdida de poder adquisitivo sufrida por los titulares de los créditos atendidos en la liquidación debido a la falta de pago oportuno cualquiera sea la naturaleza, prelación o calificación de los mismos, con excepción de los créditos que conforme al presente decreto correspondan a gastos de administración. […]». 24 «Por el cual se recogen y reexpiden las normas en materia del sector financiero, asegurador y del mercado de valores y se dictan otras disposiciones».
Radicado: 25000-23-42-000-2015-02707-02 (1363-2022) Demandante: Ana Beatriz Bustos de Amaya Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 aplicables en el caso, dado que, estos tienen efectos en el trámite de liquidación forzosa administrativa25 y tal como se estableció en los párrafos anteriores la liquidación de CAJANAL tuvo su origen en una decisión del presidente de la República por razones político-administrativas. 53.
De todos modos, la discusión de primera instancia giró en torno a la generación de intereses moratorios derivados del incumplimiento en el pago del derecho reconocido en una sentencia judicial y no dentro del procedimiento administrativo liquidatorio, que sobre el particular y como lo estableció el juez de primer grado, la disposición aplicable era el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo. 2.7.
De la condena en costas en segunda instancia 54. En anteriores oportunidades esta Sala de Subsección realizaba una valoración objetiva para determinar si había, o no, lugar a condenar en costas, no obstante, actualmente, con la entrada en vigor de la Ley 2080 de 2021, es procedente verificar la carencia de fundamento legal. 55. En ese orden, pese a que se confirmará la sentencia de primera instancia, no se condenará en costas en esta instancia, toda vez que las premisas plasmadas en el recurso de alzada se esgrimieron en defensa de los intereses de la parte recurrente, sin que se avizore una carencia de fundamento legal. 56.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley. FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 10 de junio de 2021 proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca por medio de la cual se declararon no probadas las excepciones de caducidad y prescripción y se ordenó seguir adelante con la ejecución, de acuerdo con las razones expuestas en la parte motiva.
SEGUNDO: Sin condena en costas en segunda instancia.
TERCERO: RECONOCER personería adjetiva al abogado Omar Trujillo Polanía, identificado con cédula de ciudadanía 1.117.507.855 de Florencia y tarjeta profesional 201.792 del C.S de la J., como apoderado judicial de la UGPP, en los términos del poder conferido26. 25 Toda vez que los artículos 9.1.3.2.8 y 9.1.3.5.8 integran el título 3 del Decreto 2555 de 2010 sobre liquidación forzosa administrativa. 26 Poder general visto en el índice 14 de Samai.
Radicado: 25000-23-42-000-2015-02707-02 (1363-2022) Demandante: Ana Beatriz Bustos de Amaya Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 CUARTO: RECONOCER personería adjetiva al profesional del derecho Michael Stiven Gaviria Caicedo, identificado con cédula de ciudadanía 1.117.532.623 de Florencia y tarjeta profesional 350.692 del C.S de la J., como apoderado sustituto de la UGPP, en los términos del poder otorgado27.
QUINTO: Ejecutoriada esta decisión, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones pertinentes en el programa «SAMAI».
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado JORGE IVAN DUQUE GUITÉRREZ JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley y el art. 186 del CPACA 27 Sustitución de poder vista en el índice 14 de Samai.