CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A CONSEJERA PONENTE: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., cuatro (4) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 11001-03-15-000-2023-04055-00 Demandante: WILLIAM ANTONIO PALACIOS CÓRDOBA Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A Referencia: SENTENCIA DE TUTELA DE PRIMERA INSTANCIA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES – Debe reunir los requisitos generales establecidos por la jurisprudencia constitucional, para que proceda su estudio de fondo / REQUISITO GENERAL DE INMEDIATEZ – No se cumple en este caso, dado que se instauró la acción de tutela más de un año después de la notificación de la providencia censurada - Los recursos improcedentes no tienen la virtualidad de ampliar el plazo de 6 meses considerado como razonable para la interposición de la acción de tutela.
La Sala decide la acción de tutela instaurada por el señor William Antonio Palacios Córdoba contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. I. A N T E C E D E N T E S 1. La demanda 1.1. Pretensiones El 26 de julio de 20231, el señor William Antonio Palacios Córdoba, por medio de apoderada judicial, interpuso acción de tutela contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A., por considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la dignidad humana, al mínimo vital, a la igualdad, a la seguridad social, de acceso a la administración de justicia y «a mantener el poder adquisitivo de su pensión», con ocasión de la sentencia proferida el 20 de enero de 2022, que declaró fundada la causal de revisión del literal b) del artículo 20 de la ley 797 del 2003, en contra del fallo de segunda instancia dictado el 23 de febrero del 2017 por el Tribunal Administrativo del Chocó. Formuló las siguientes pretensiones: PRIMERA: CONCEDER TUTELA COMO MECANISMO DEFINITIVO, PARA EVITAR UN PERJUICIO IRREMEDIABLE, a favor de mi poderdante Sr. WILLIAM PALACIOS CÓRDOBA, para obtener el amparo de sus derechos fundamentales a la dignidad humana, mínimo vital, igualdad, a la seguridad 1 Se advierte que, el 11 de agosto de 2023, el expediente ingresó al despacho de la magistrada ponente, para elaborar el proyecto de sentencia correspondiente.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-04055-00 Demandante: William Antonio Palacios Córdoba Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Referencia: sentencia de tutela de primera instancia social en pensiones, acceso a la administración de justicia y a mantener el poder adquisitivo de su pensión, por cuanto, el Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo –Sección Segunda –Subsección A., mediante sentencia del 20 de enero del 2022, radicado No. 11001-03-25-000-2018- 00004-00.
M. P. Dr. Gabriel Valbuena Hernández, referencia: acción especial de revisión. Accionante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP1 Demandado: William Palacios Córdoba. Tema: Causal de revisión literal b) del artículo 20 de la ley 797 de 2003 –INDEXACIÓN DE LA PRIMERA MESADA PENSIONAL DE PENSIÓN GRACIA, declaró fundada la causal de revisión del literal b) del artículo 20 de la ley 797 del 2003, en contra de la sentencia No. 044 del 23 de febrero del 2017, dictada por el Tribunal Administrativo del Choco, la cual había revocado la sentencia No. 23 del 11 de marzo del 2016, del Juzgado Segundo Administrativo Oral de Quibdó, que negó las pretensiones de la acción propuesta.
La sentencia, declaró nulos parcialmente los actos administrativos demandados y accedió a indexar la primera mesada pensional de mi mandante, desde la fecha del status pensional (marzo 12 de 1997), hasta la fecha de la resolución de reliquidación pensional (julio 28 del 2008). SEGUNDA: DEJAR SIN EFECTO LA DECISIÓN JUDICIAL, dictada por Consejo de Estado, ya detallada, y ordenar a dicha autoridad judicial, que dentro del término de diez (10) días siguientes a la notificación de la sentencia a dictar, profiera nueva providencia, teniendo en cuenta, los precedentes jurisprudenciales de la Corte Constitucional, Corte Suprema de Justicia y Consejo de Estado, respecto de la INDEXACIÓN DE LA PRIMERA MESADA PENSIONAL. 1.2.
Hechos Del escrito de tutela y del expediente se extraen los siguientes supuestos fácticos jurídicamente relevantes: El señor William Antonio Palacios Córdoba disfruta de la pensión gracia de jubilación reconocida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, mediante la Resolución 011701 del 7 de mayo de 1998.
Inconforme con la liquidación de la prestación, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho para que fuera indexada la primera mesada pensional, de la cual conoció en primera instancia el Juzgado Segundo Administrativo de Quibdó, que negó las pretensiones en providencia del 7 de marzo de 2016. Apelada la decisión, fue revocada por el Tribunal Administrativo del Chocó, mediante sentencia del 23 de febrero de 2017, en la que se ordenó la reliquidación y la indexación solicitadas.
Posteriormente, la UGPP interpuso recurso extraordinario de revisión contra la sentencia de segunda instancia que accedió a las pretensiones. Dicho recurso fue resuelto por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, en sentencia del 20 de enero de 2022, en el sentido de declarar fundada la causal de revisión del literal b) del artículo 20 de la ley 797 del 2003 y, en consecuencia, infirmó la Radicación: 11001-03-15-000-2023-04055-00 Demandante: William Antonio Palacios Córdoba Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Referencia: sentencia de tutela de primera instancia decisión proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó el 23 de febrero de 2017.
En su lugar, dispuso confirmar la del Juzgado Segundo Administrativo de Quibdó, que negó las pretensiones de la demanda. El 11 de febrero de 2022, el aquí accionante interpuso recurso de apelación contra el fallo de revisión, el cual se negó por improcedente mediante auto calendado el 23 de junio de 2023. 1.3. Argumentos de la tutela Señaló que la acción incoada cumple con los requisitos generales de procedencia contra una providencia judicial.
En relación con la inmediatez, adujo que la providencia objeto de reproche se profirió el 20 de enero de 2022, pero el auto que resolvió sobre el recurso de apelación data del 23 de junio de 2023, razón por la cual está habilitado para interponer la solicitud de amparo. Considera que la autoridad judicial demandada incurrió en los siguientes defectos: Violación directa a la Constitución. Por cuanto no tuvo en cuenta que en el caso particular, no actualizar la primera mesada pensional resulta inequitativo para el accionante, debido a la pérdida del valor adquisitivo, fenómeno que es evidente e indiscutible por el paso del tiempo, en la medida en que cumplió el estatus pensional el 12 de marzo de 1997 y sólo hasta el año 2008 se efectuó la reliquidación de la prestación. Por lo anterior, considera que en la providencia censurada no se atendió lo dispuesto en los artículos 1°, 13, 46, 48, 53, 58 y 366 de la Carta Superior.
Defecto sustantivo. La autoridad judicial accionada se apartó del precedente jurisprudencial de la Corte Constitucional, en el que se avala la indexación de la primera mesada en casos como el del señor Palacios Córdoba. También se configuró este defecto porque se desconoció el derecho a la igualdad, al darle al actor un trato distinto al dispensado a otras personas que estaban en similar situación. Para el efecto, enlistó a las personas y señaló las fechas del retiro o estatus pensional y la de reliquidación de la prestación, con el fin de evidenciar el paso del tiempo, así como la decisión judicial que ordenó la indexación. Radicación: 11001-03-15-000-2023-04055-00 Demandante: William Antonio Palacios Córdoba Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 2.
Trámite impartido e intervenciones Mediante auto del 28 de julio de 2023, se admitió la acción de tutela y se ordenó que aquel se notificara a los magistrados que integran la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, como parte demandada, y, como tercero con interés, al director general de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), toda vez que la entidad que representa intervino en el trámite del recurso extraordinario de revisión con radicado 11001-03- 25-000-2018-00004-00.
Así mismo, se ordenó la notificación de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 2.1. El consejero ponente de la sentencia del 20 de enero de 2022, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, intervino oportunamente para solicitar que se rechace la solicitud de amparo por improcedente, en razón a que no cumple con el requisito de inmediatez, como quiera que transcurrieron más de once (11) meses desde la notificación de la providencia censurada (8 de febrero de 2022) hasta la radicación de la acción de tutela (26 de julio de 2023). 2.2.
La apoderada de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP señaló que no se cumple el requisito de inmediatez, toda vez que la acción de tutela se interpuso transcurridos más de quince (15) meses desde que la entidad profirió la Resolución RDP 004631 del 23 de febrero de 2022, mediante la cual, en cumplimiento al fallo de revisión del Consejo de Estado, se declaró el decaimiento de los actos administrativos que ordenaron la indexación de la primera mesada pensional del actor.
Asimismo, señaló que no hay razón para que esta Corporación se pronuncie nuevamente en sede de tutela sobre un asunto que ya fue decantado en oportunidad anterior en sede de revisión, con un estudio correcto y conforme a derecho. Agregó que la acción de tutela no es la vía procesal adecuada para reclamar prestaciones económicas, debido a su carácter residual y subsidiario; así como tampoco es un medio para controvertir decisiones judiciales, de ahí su procedencia excepcional cuando se presentan las causales específicas descritas por la Corte Constitucional, las cuales no se avizoran en el caso bajo estudio.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-04055-00 Demandante: William Antonio Palacios Córdoba Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 2.3. La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado no intervino en esta ocasión. II. C O N S I D E R A C I O N E S 1. Problema Jurídico Lo primero que la Sala deberá examinar si está acreditado o no el cumplimiento del requisito de inmediatez.
Solo en el evento de que se reúna esta exigencia y todos los demás requisitos generales, se analizará si la autoridad judicial accionada incurrió en los defectos endilgados y, por ende, vulneró los derechos fundamentales invocados por el accionante. 2. Análisis de la Sala De entrada, la Sala anticipa que la presente tutela deviene improcedente porque no cumple con el requisito de inmediatez.
De conformidad con la jurisprudencia constitucional, uno de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales es la inmediatez con que se interponga la acción de tutela. Con base en este requisito, se debe acreditar que la tutela contra una providencia judicial se interpuso en un plazo razonable.
Es de la esencia de este medio de defensa judicial la urgencia en la protección de las garantías constitucionales, el respeto a la seguridad jurídica y los derechos de terceros afectados. Por esta razón, debe existir un término razonable entre la ejecutoria de la decisión judicial que se aduce como violatoria de los derechos fundamentales del accionante y la presentación de la acción de tutela para buscar su amparo.
Para la Corte Constitucional, esta condición de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales es razonable, pues «de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos».
Además, como lo señaló la misma Corporación, el requisito de la inmediatez protege los derechos de terceros «que pueden ser vulnerados por una tutela Radicación: 11001-03-15-000-2023-04055-00 Demandante: William Antonio Palacios Córdoba Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Referencia: sentencia de tutela de primera instancia ejercida en un plazo irrazonable»; da vigencia al principio de seguridad jurídica, al impedir que el amparo se convierta en un factor que atente contra ella; y previene el abuso del derecho, al «evitar el uso de este mecanismo constitucional como herramienta supletiva de la propia negligencia en la agencia de los derechos».
En atención a lo dicho, la Sala Plena de esta Corporación, en sentencia del 5 de agosto de 2014, acogió como regla general «un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente». Para esta Subsección2, se debe contabilizar el plazo de 6 meses desde la notificación de la providencia que se cuestiona, por cuanto es a partir de que se conoce la decisión que se puede advertir la posible vulneración de derechos fundamentales por la configuración de uno o varios de los defectos que hacen procedente la acción de tutela contra providencia judicial.
De igual forma, esta Sala ha expresado que, excepcionalmente, procede contabilizar el término de 6 meses desde la ejecutoria de la decisión3 en los casos que se hubiese realizado un trámite adicional con ocasión del fallo, como lo sería una solicitud de aclaración, de corrección o de adición de sentencia o, incluso, una solicitud de nulidad, siempre y cuando no sean abiertamente improcedentes, pues los pronunciamientos que se dicten con ocasión de esas solicitudes podrían tener incidencia en la decisión que se cuestiona por vía de tutela y, por tanto, en principio, también tendrían que ser objeto de cuestionamiento.
De otra parte, la Corte Constitucional ha identificado dos clases de criterios al momento de valorar el cumplimiento del requisito de inmediatez, unos denominados como valorativos del plazo y, los otros, justificantes de conducta del accionante4. En cuanto a los criterios valorativos del plazo, se encuentran: (i) la pertenencia del actor a un grupo vulnerable, (ii) las circunstancias que hayan impedido acudir de forma inmediata al juez de tutela, (iii) el aislamiento geográfico, (iv) vulnerabilidad económica, (v) la eventual afectación de derechos de terceros, (vi) la diligencia (o 2 En este mismo sentido, ver la sentencia del 11 de abril de 2019, M.P. Marta Nubia Velásquez Rico, expediente 110010315000201803905-01, demandante: Ruby Yasmín Lasso Chaguendo. 3 El artículo 331 del C.P.C. (norma aplicable) establecía: «Las providencias quedan ejecutoriadas y son firmes tres días después de notificadas, cuando carecen de recursos o han vencido los términos sin haberse interpuesto los recursos que fueren procedentes, o cuando queda ejecutoriada la providencia que resuelva los interpuestos.
No obstante, en caso de que se pida aclaración o complementación de una providencia, su firmeza sólo se producirá una vez ejecutoriada la que la resuelva. Las sentencias sujetas a consulta no quedarán firmes sino luego de surtida esta». 4 Corte Constitucional, sentencias SU-499 de 2016 y T-038 de 2017. Radicación: 11001-03-15-000-2023-04055-00 Demandante: William Antonio Palacios Córdoba Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Referencia: sentencia de tutela de primera instancia falta de ella) por parte del accionante, y (vii) la posibilidad de que el amparo represente una seria afectación a la seguridad jurídica5.
Por su parte, los criterios justificantes de la conducta del accionante son: (i) que se demuestre que la vulneración es permanente, pese a que el hecho que la originó es «muy antiguo» respecto de la presentación de la tutela, y (ii) que la especial situación del accionante haga desproporcionado adjudicarle la carga de acudir al juez6.
En el caso bajo estudio, se advierte que la providencia contra la cual se dirige la tutela fue proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado el 20 de enero de 2022, y se notificó el 8 de febrero de la misma anualidad7. El 11 de febrero de 2022, el señor Palacios Córdoba interpuso recurso de apelación contra esa decisión, el cual fue rechazado por improcedente, mediante auto del 23 de junio de 20238.
Esta Subsección ha sostenido que los recursos improcedentes no tienen la virtualidad de ampliar el plazo considerado como razonable para la interposición de la acción de tutela9 y, de conformidad con lo señalado en el artículo 243 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021, el recurso de apelación solo procede contra las «i) sentencias proferidas en primera instancia» y los ii) autos taxativamente consagrados en dicha norma, por tanto, el recurso de apelación contra la sentencia que resuelve el recurso extraordinario de revisión es improcedente, y así lo decidió la autoridad accionada mediante el auto interlocutorio calendado el 23 de junio de los corrientes.
Lo anterior permite colegir que el señor William Antonio Palacios Córdoba interpuso una apelación abiertamente improcedente, pues contra la sentencia proferida el 20 de enero de 2022 no procedía recurso alguno, dado que, se reitera, mediante esa providencia la autoridad judicial accionada resolvió el recurso de revisión interpuesto por la UGPP contra el fallo de segunda instancia proferido el 23 de febrero de 2017 por el Tribunal Administrativo del Chocó. Así las cosas, la Sala estima razonable contar el término de 6 meses a partir del 8 de febrero de 2022, fecha de notificación de la providencia contra la cual no procedía recurso alguno. En ese sentido, como la solicitud de amparo se radicó el 5 Al respecto, ver: Corte Constitucional, sentencia T-069 de 2015. 6 Al respecto, ver: Corte Constitucional, sentencia SU-499 de 2016. 7 Expediente digitalizado consultado en el aplicativo SAMAI. 8 En el expediente digitalizado obra constancia de la presentación del recurso con esa fecha, así como de su posterior desarchivo para efectos de la decisión del recurso. 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 11 de abril de 2019, expediente 2019-00805-00, entre otras.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-04055-00 Demandante: William Antonio Palacios Córdoba Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 26 de julio de 2023, esto es, 1 año, 5 meses y 18 días después de la notificación de la referida providencia, se advierte que fue extemporánea.
Es evidente, entonces, que desde que tuvo conocimiento de la providencia del 20 de enero de 2022, el demandante debió instaurar la demanda de tutela para reclamar la protección de los derechos fundamentales que ahora invoca como vulnerados. Ese justamente era el momento oportuno para cuestionar la decisión del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, en la que declaró fundada la causal de revisión invocada por la UGPP; sin embargo, optó por una vía procesal totalmente inadecuada, en la medida en que centró sus esfuerzos en la interposición de un recurso de apelación contra aquella decisión, medio de impugnación que, se insiste, resultaba abiertamente improcedente, tal como lo determinó el juez del recurso extraordinario.
Ahora, frente a los criterios valorativos de la inmediatez, aunque el señor William Antonio Palacios Córdoba es sujeto de especial de protección constitucional, dado que se trata de un adulto mayor, lo cierto es que no se encontró acreditado —ni el actor así lo alegó— que esa condición hubiera incidido en la presentación tardía de la solicitud de amparo.
La Sala tampoco advierte que existan otras circunstancias especiales que le hubieran impedido al señor Palacios Córdoba ejercer oportunamente la acción de tutela. Se observa que la carga de acudir oportunamente al juez constitucional no resulta desproporcionada, ya que en el proceso no está acreditado que la parte accionante se encontrara en una situación especial, máxime si se tiene en cuenta que la solicitud de amparo no requiere de formalidades para su presentación. Por lo anterior, como se anticipó, la Sala considera que la acción de tutela deviene improcedente porque no cumple el requisito de inmediatez.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A:
PRIMERO. Declarar improcedente la solicitud de amparo presentada por el señor William Antonio Palacios Córdoba contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, por la inobservancia del requisito de inmediatez, de conformidad con lo razonado en la parte motiva de esta providencia. Radicación: 11001-03-15-000-2023-04055-00 Demandante: William Antonio Palacios Córdoba Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Referencia: sentencia de tutela de primera instancia SEGUNDO. Notifíquese a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO. Si no se impugna, por Secretaría General, envíese el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF Esta providencia fue discutida en sala de la fecha del encabezado y firmada electrónicamente mediante el aplicativo SAMAI. La autenticidad e integridad de su contenido pueden ser validadas escaneando el código QR que aparece a la derecha o dirigiéndose el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador. aspx.