CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., veintiséis (26) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 11001-03-15-000-2024-03024-00 Accionante: Germán Alfonso Oliveros Castro Accionados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otros Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia Tema: Acción de tutela.
Subtema 1: Cosa juzgada. Subtema 2: Requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela – subsidiariedad. Sentido del fallo de tutela: Se declara improcedente. La Sala decide la acción de tutela1 presentada, a través de apoderado judicial, por Germán Alfonso Oliveros Castro en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, del Juzgado 7º Administrativo de Descongestión de Bogotá y de la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales – UGPP –.
I.
ANTECEDENTES 1.- La solicitud de tutela El 12 de junio de 20242 el tutelante interpuso acción constitucional en procura de la protección de sus garantías a la seguridad social, a los derechos adquiridos, al debido proceso, a la igualdad, a la legalidad, a la confianza legítima, de acceso a la administración de justicia y a la defensa.
El peticionario estima vulnerados los derechos aludidos con la providencia proferida el 19 de noviembre de 2018 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 11001333170720110026200/02, mediante la cual se revocó la dictada el 21 de octubre de 2013 por el Juzgado 7º Administrativo de Descongestión de Bogotá y, en su lugar, se negaron las súplicas de la demanda.
Así mismo, funda su reclamo en que la UGPP, mediante Resolución RDP 001664 del 26 de enero de 2024, la que notificó de forma irregular, dio cumplimiento formal al fallo referido y disminuyó unilateralmente el monto pensional que recibe. 1 Obra escrito de tutela en el archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado 63E3A378CA209ECC 5B6AC780D529B8FF 9FBEABDA1D27F7F1 C06A6564FB1EF5F3. 2 Obra correo electrónico en el archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado 6B209494497EB557 6100EF51C21E6CCC F587EA9D5D8E2134 A89AE70A80F97AC5. 2 Radicación: 11001-03-15-000-2024-03024-00 Accionante: Germán Alfonso Oliveros Castro Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otros Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 2.- Hechos 2.1.- A Germán Oliveros Castro le fue reconocida una pensión vitalicia por la Empresa Puertos de Colombia.
Mediante Resolución 00591 del 8 de mayo de 2008 el Ministerio de Protección Social ordenó revocar el acto pensional inicial, así como las actuaciones que habían reajustado el monto pensional; dispuso un nuevo valor pensional y ordenó el reintegro de lo recibido en exceso. Aunque el pensionado elevó recursos de reposición y apelación, el ministerio confirmó su determinación3. 2.2.- Oliveros Castro interpuso medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de que se declarara la nulidad de todos los actos mediante los cuales se afectó su pensión. El trámite le correspondió al Juzgado 7º Administrativo de Bogotá bajo el radicado No. 11001333170720110026200. 2.3.- El a quo ordinario, por sentencia del 21 de octubre de 20134, accedió a las pretensiones de la demanda.
Para ello adujo que no estaban demostrados los presupuestos que permiten revocar, de forma directa, este tipo de actos, por lo que debió acudir a la jurisdicción, al no tener consentimiento del titular del derecho. 2.4.- Inconforme, la UGPP elevó recurso de apelación. Por sentencia del 19 de noviembre de 20185 una sala transitoria del Tribunal Administrativo de Cundinamarca revocó la providencia criticada bajo el argumento de que el reconocimiento de la pensión del demandante desconoció la ley y la Constitución, pues no se cumplieron con los requisitos establecidos en la Ley 33 de 1985 para su expedición, sumado a que el gerente general de Foncolpuertos no tenía competencia para fijar el régimen general de los empleados públicos de la entidad, por lo que sí era procedente la revocatoria directa. 2.5.- La UGPP cumplió el fallo referido mediante Resolución RDP 001664 del 26 de enero de 20246. 3 A folios 705-706 del archivo digital subido en SAMAI, en el índice 11, con certificado 32011E9851F59633 93F300B495C385DA 7BC0B3F70033979B 735A71EBE50F7364. 4 Ibidem, a folios 711-715. 5 Obra sentencia a folios 704-738 del archivo digital subido en SAMAI, en el índice 11, con certificado 32011E9851F59633 93F300B495C385DA 7BC0B3F70033979B 735A71EBE50F7364. 6 Obra resolución en el archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado D8360C298E0FB1A6 C547D67FC5A054BF D7ECB138CE8C386D 749C714DEBA50490. 3 Radicación: 11001-03-15-000-2024-03024-00 Accionante: Germán Alfonso Oliveros Castro Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otros Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 3.- Fundamentos de la acción de tutela El tutelante estima que se vulneraron sus derechos fundamentales porque el Tribunal Administrativo de Cundinamarca desconoció las sentencias C-835 de 2019 y la SU-182 de 2019 proferidas por la Corte Constitucional, las cuales sujetaron la posibilidad excepcional de revocar de forma directa un acto administrativo a la existencia de conductas tipificadas penalmente y señalaron que cualquier otra irregularidad debía ser definida ante los jueces administrativos.
Adicionalmente, el reclamante reprocha que la UGPP tardó más de 5 años para cumplir la orden judicial aludida, y que la Resolución RPD 001664 de 2024 le dio un alcance errado al fallo que pretendía obedecer y no fue notificada en debida forma. 4.- Pretensiones de la acción En el escrito introductorio se solicitó (i) tutelar los derechos cuya omisión se denuncia;
(ii) dejar sin efectos la sentencia de la Sala Transitoria del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, así como la Resolución RDP 001664 de 2024; (iii) disponer que la colegiatura convocada profiera una nueva decisión; y (iv) ordenar a la UGPP que interponga una acción de lesividad o simple nulidad frente a los actos administrativos que revocó de forma directa. 5.- Trámite de la acción de tutela en primera instancia y fundamento de la oposición 5.1.- Mediante auto del 14 de junio del 2024 el Despacho Ponente admitió la acción de tutela y dispuso la notificación a las partes. 5.2.- La UGPP alegó que (i) la tutela es improcedente;
(ii) no se presentó una vía de hecho en la decisión judicial atacada; (iii) se busca reabrir un debate concluido; (iv) existe cosa juzgada frente a las determinaciones pensionales adoptadas por el tribunal; (v) acató lo resuelto por el juez natural; (vi) el acto de 2024 es de ejecución y si se considera nugatorio de derechos debe ser la jurisdicción contenciosa la que determine tal situación y (vii) no se configura ninguno de los presupuestos generales o específicos que permiten el éxito del depreco.
Por otra parte, se refirió a los principios de cosa juzgada y de autonomía judicial, así como a la ausencia de vulneración a derechos y al incumplimiento de la inmediatez. 4 Radicación: 11001-03-15-000-2024-03024-00 Accionante: Germán Alfonso Oliveros Castro Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otros Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia II.
CONSIDERACIONES 1.- Competencia Esta Sala es competente para conocer de la acción de tutela incoada por Germán Alfonso Oliveros Castro en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, del Juzgado 7º Administrativo de Descongestión de Bogotá y de la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales – UGPP – de conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución, 37 del Decreto 2591 de 1991 y 13 del Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.- Problema jurídico En primer lugar, se verificará si existe cosa juzgada frente a la solicitud de amparo constitucional y, seguidamente, si cumple con los requisitos generales de procedibilidad. 3.- Configuración de la cosa juzgada constitucional frente a las críticas sobre el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 3.1.- Dentro de las quejas planteadas por Oliveros Castro se reprocha la sentencia proferida el 19 de noviembre de 2018 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se negaron las súplicas que elevó dentro del proceso No. 11001333170720110026200/02.
Sin embargo, al revisar el sistema de consulta virtual de la Rama Judicial, se observa que el mismo accionante interpuso la tutela No. 11001031500020190051500/01 promovida en contra de la Sala Transitoria del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la cual se buscó dejar sin efectos el fallo de 2018 referido. También se advierte la sentencia del 19 de septiembre de 2019 dictada por la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la que se confirmó la negación de las pretensiones de esa acción constitucional.
En vista de lo anterior, resulta menester estudiar si se presenta la cosa juzgada constitucional frente a la inconformidad en cuestión. 5 Radicación: 11001-03-15-000-2024-03024-00 Accionante: Germán Alfonso Oliveros Castro Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otros Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 3.2.- Respecto de la teoría general de esa institución jurídica, la Corte Constitucional ha precisado lo siguiente: “2.3.
La cosa juzgada es una institución jurídico procesal mediante la cual se otorga a las decisiones plasmadas en una sentencia y en algunas otras providencias, el carácter de inmutables, vinculantes y definitivas. Los citados efectos se conciben por disposición expresa del ordenamiento jurídico para lograr la terminación definitiva de controversias y alcanzar un estado de seguridad jurídica. 2.4.
De esta definición se derivan dos consecuencias importantes. En primer lugar, los efectos de la cosa juzgada se imponen por mandamiento constitucional o legal derivado de la voluntad del Estado, impidiendo al juez su libre determinación y, en segundo lugar, el objeto de la cosa juzgada consiste en dotar de un valor definitivo e inmutable a las providencias que determine el ordenamiento jurídico.
Es decir, se prohíbe a los funcionarios judiciales, a las partes y eventualmente a la comunidad, volver a entablar el mismo litigio. 2.5. De esta manera se puede sostener que la cosa juzgada tiene como función negativa, prohibir a los funcionarios judiciales conocer, tramitar y fallar sobre lo resuelto, y como función positiva, dotar de seguridad a las relaciones jurídicas y al ordenamiento jurídico”7.
De conformidad con lo anterior, la cosa juzgada se trata de una institución jurídica que propende por la inmutabilidad de las decisiones judiciales con el fin de proteger la seguridad jurídica y conlleva, de forma inherente, la prohibición de que las partes instauren nuevamente un litigio resuelto y de que los jueces conozcan la misma discusión sobre la que se pronunció otro funcionario investido con las mismas facultades jurisdiccionales.
Aunque la cosa juzgada constitucional se ha predicado, principalmente, de las sentencias de constitucionalidad, el órgano de cierre de esa jurisdicción también estimó que esta procede de cara a las sentencias dictadas en el marco de acciones de tutela. En efecto, en la sentencia T-661 de 2013, se resaltó que en los eventos en que una misma persona instaure tutelas sucesivas en las que converjan identidad de partes, hechos y pretensiones, se debe revisar si operó la cosa juzgada constitucional; como se ve: “Como regla general, cuando el juez constitucional resuelve un asunto en concreto y posteriormente la Corte decide sobre su selección, la decisión judicial sobre el caso se torna definitiva, inmutable y vinculante.
Si la Corte en ejercicio de la facultad discrecional de revisión, decide seleccionar el caso para su estudio, la cosa juzgada constitucional se produce con la ejecutoria del fallo de la propia Corte, y cuando no lo selecciona, la misma opera a partir de la ejecutoria del auto en que se decide la no selección. Luego de ello, la decisión queda ejecutoriada desde el punto de vista formal y material.
Por tanto, no es posible que se profiera un nuevo pronunciamiento sobre el mismo asunto, pues ello desconocería la seguridad jurídica que brinda este principio de cierre del sistema jurídico 2.4 En este sentido, la Corte ha precisado que, en principio, no le es dado a la jurisdicción constitucional estudiar varias acciones de tutela cuando ellas han sido puestas con el objeto de defraudar al Estado, pero tampoco está autorizada para estudiar tutelas relativas a asuntos sobre los cuales pesa ya la cosa juzgada constitucional.
En ambos eventos la tutela debe ser declarada temeraria y/o improcedente, pues en ellos la acción pierde su carácter de instrumento preferente y sumario de defensa de derechos fundamentales para convertirse, en una vía de actuación 7 Sentencia C-100 de 2019. 6 Radicación: 11001-03-15-000-2024-03024-00 Accionante: Germán Alfonso Oliveros Castro Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otros Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia deshonesta frente al Estado, o bien en una acción que socave los mínimos de seguridad exigidos a un ordenamiento que pretende dar fin a los conflictos sociales y a las decisiones sobre los mismos”.
En suma, la Corte Constitucional ha indicado que la cosa juzgada constitucional pretende evitar la multiplicidad de acciones de tutela y que las decisiones que se dicten sean disímiles entre sí, en atención al principio de seguridad jurídica. 3.3.- Ahora bien, según se explicó, Oliveros Castro en una acción similar a esta intentó suprimir del ordenamiento jurídico el fallo del tribunal convocado.
En esa oportunidad, alegó que se desconoció la jurisprudencia de la Corte Constitucional, particularmente, lo dispuesto en la sentencia C-835 de 2003, así como el artículo 19 de la Ley 797 de 2003; igualmente, denunció que no medió un hecho delictivo que permitiera la revocatoria directa de la resolución pensional. En primera instancia la Sección Cuarta de esta corporación, por providencia del 25 de julio de 2019, negó las pretensiones del depreco8, lo que fue confirmado por la Sección Segunda de la misma entidad en decisión del 19 se septiembre del mismo año. Por último, en el sistema SAMAI9 se observa que la tutela fue excluida de revisión en la Corte Constitucional, por auto T-7688532. 3.4.- Así las cosas, es claro que los reproches elevados en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca fueron objeto de estudio en otra acción de tutela previa, en la cual se concluyó que no se vulneraron los derechos fundamentales del actor, por lo que se trata de un asunto que ya fue definido en un escenario constitucional de la misma de naturaleza que el sub examine, lo que impide emitir un nuevo pronunciamiento al respecto y así se declarará. 3.5.- En gracia de discusión, si se llegase a considerar que no operó la cosa juzgada o que en la tutela precedente no se analizaron la totalidad de los asuntos que ahora se plantean en contra del cuerpo colegiado criticado, destaca la Sala que, en cualquier caso, esas quejas no cumplen con el requisito de inmediatez, en la medida en que la fecha de formulación del amparo excedió el plazo considerado como razonable por la jurisprudencia. 8 Obra sentencia en el archivo digital subido en SAMAI, en el índice 20 del expediente 11001031500020190051500, con certificado A2A0441A4B055680 EEB82B2104D45392 F6A506C3335D8A13 DF3C360F56E9FC32. 9 Obra anotación en el índice 13 del expediente 11001031500020190051501. 7 Radicación: 11001-03-15-000-2024-03024-00 Accionante: Germán Alfonso Oliveros Castro Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otros Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 3.6.- Resalta la Sala que no hay lugar a declarar la temeridad, en tanto entre la acción de tutela señalada y la actual no se avista identidad absoluta de hechos ni de pretensiones, pues, recientemente la UGPP expidió la Resolución RDP 001664 del 26 de enero de 2024, lo que implica, en efecto, un antecedente adicional, el cual también fue atacado en este proceso y que se estudiará a continuación. 4.- El cumplimiento del requisito de subsidiariedad en relación con la Resolución RDP 001664 del 26 de enero de 2024 4.1.- La subsidiariedad como requisito general de procedibilidad de la acción de tutela aparece claramente expresada en el inciso 3º del artículo 86 de la Constitución Política10 y en el numeral 1º del artículo 6º del Decreto 2591 de 199111, normatividad conforme con la cual dicha acción solo resulta procedente cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que la ejerza como mecanismo transitorio para evitar la causación de un perjuicio irremediable12.
De haber lugar al amparo, en el primero de los casos la orden de protección sería definitiva y, en el segundo, transitoria. 4.2.- En el presente caso, además de las censuras referidas, el tutelante aduce que la UGPP, al expedir la Resolución RDP 001664 del 26 de enero de 2024, le dio un alcance errado a lo decidido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, además de no haberla notificado en debida forma.
Pues bien, se advierte desde este momento que tales cargos no cumplen con el requisito de subsidiariedad, pues el acto motivo de inconformidad, en caso de ser cierto que no se cumplió una ritualidad específica que requería en cuanto a su notificación, o que se apartó de lo decidido por el tribunal accionado, debía ser acusado ante la misma entidad que lo expidió y, si se reúnen los presupuestos para ello, ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 10 Artículo 86.
Numeral 3º. Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 11 Artículo 6. Causales de improcedencia de la tutela. La acción de tutela no procederá: 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante. 12 Corte Constitucional, sentencia T-230 de 2013. Al respecto, el alto tribunal ha precisado que el perjuicio irremediable “se configura cuando el peligro que se cierne sobre el derecho fundamental es de tal magnitud que afecta con inminencia y de manera grave su subsistencia, requiriendo por tanto de medidas impostergables que lo neutralicen”.
Sobre las características del perjuicio irremediable, la Corte Constitucional, en sentencia T-1316 de 2011, señaló que este debe ser inminente o próximo a suceder, grave, que requiera de medidas urgentes para superar el daño y, por último, las medidas de protección deben ser impostergables. 8 Radicación: 11001-03-15-000-2024-03024-00 Accionante: Germán Alfonso Oliveros Castro Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otros Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 4.3.- Al respecto, es importante tener en cuenta que la resolución adoptada por la autoridad convocada, prima facie, no reviste visos de ilegalidad, pues se limitó a obedecer lo dispuesto por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y fue debidamente motivada y, si los tuviera, en todo caso no es el juez de tutela el primer llamado a solventarlos, por lo que estos reproches devienen improcedentes por ausencia del requisito de subsidiariedad.
Aunado a lo expuesto, no se avista la configuración de un perjuicio irremediable que le imponga a este juez constitucional el deber de actuar ex ante de que la autoridad competente o el juez natural se pronuncie sobre la ilegitimidad de la resolución de 2024. 5.- De conformidad con lo anterior, la Sala considera que todos los cargos incoados son improcedentes, por lo que así se declarará. En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR improcedente el amparo constitucional, de conformidad con las razones ut supra.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados por el medio más expedito.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión al día siguiente de su ejecutoria, conforme con lo dispuesto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, siempre que no sea objeto de impugnación. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de la Sala WILLIAM BARRERA MUÑOZ Consejero de Estado JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Consejero de Estado