Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá D. C., diecisiete (17) de julio de dos mil veinticinco (2025). Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicado: 25000 23 42 000 2015 05790 01 (5487-2019) Actora: Francisco Umbarila Abril Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP1 Temas: Reconocimiento de pensión gracia. Tiempos de servicio docente en plazas del orden territorial, nacional y nacionalizado.
Prueba de la calidad docente. Aplicación de la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018. Decisión: Se revoca sentencia de primera instancia 1. La Sala resuelve el recurso de apelación presentado por la parte demandada en contra de la sentencia emitida el 5 de julio de 2019 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la cual accedió a las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES Demanda2 2. El actor interpuso demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con el objetivo de que se declare la nulidad de las Resoluciones RDP 08583 del 4 de marzo de 2015, RDP 016873 del 29 de abril de 2015 y RDP 023981 del 12 de junio de 2015, las cuales le negaron el reconocimiento de una pensión gracia y resolvieron los recursos de reposición y apelación, respectivamente. 3.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó que: i) se condene a la entidad demandada al reconocimiento y pago de la pensión gracia, incluyendo todos los factores salariales devengados en el año anterior a la adquisición del estatus de pensionada; ii) se le paguen las mesadas pensionales y adicionales, con los reajustes de ley correspondientes; iii) se le incorporen los ajustes de valor conforme al índice de precios al consumidor o al por mayor, tal como lo autoriza el artículo 187 del CPACA; iv) el reconocimiento y pago de los intereses moratorios que correspondan, de acuerdo con el artículo 141 de la Ley 100 de 1993; v) se dé cumplimiento a la sentencia en los términos establecidos por el CPACA; y, vi) se condene en costas y agencias de derecho a la entidad accionada. 1 En adelante UGPP. 2 Folios 32 a 40. 2 Radicado: 25000 23 42 000 2015 05790 01 (5487-2019) Actor: Francisco Umbarila Abril Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.
Como fundamento de sus pretensiones, expuso que prestó sus servicios al magisterio en el departamento de Cundinamarca en los siguientes intervalos: i) desde el 3 de octubre hasta el 27 de noviembre de 1968; ii) desde el 1 de mayo hasta el 13 de junio de 1969; iii) desde el 23 de mayo hasta el 1 de septiembre de 1983; y iv) desde el 7 de septiembre de 1983 hasta el 15 de julio de 1993.
Después, trabajó para el Distrito de Bogotá desde el 16 de julio de 1993 hasta el 20 de abril de 1994 y entre el 21 de abril de 1994 y el 9 de febrero de 2011. Añadió que el 11 de julio de 1996 cumplió 50 años y ha ejercido su profesión con honradez, idoneidad y buena conducta. 5. Por último, relató que el 10 de noviembre de 2014 solicitó ante la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia. A través de la Resolución RDP 008583 del 4 de marzo de 2015, la entidad negó dicha prestación. En contra de esta decisión, el 15 de abril de 2015 interpuso los recursos de reposición y apelación, los cuales fueron decididos con las Resoluciones RDP 016873 del 29 de abril de 2014 y RDP 023981 del 12 de junio de 2015, que confirmaron en su totalidad el acto recurrido.
Contestación de la demanda3 6. La entidad demandada se opuso a las pretensiones argumentando que los períodos de servicio prestados por el actor son considerados como nacionales, lo que impide el cumplimiento de los requisitos legales necesarios para acceder a la pensión gracia. Destacó que, aunque el demandante estuvo vinculado como docente nacionalizado desde el 3 de octubre de 1968 hasta el 27 de noviembre de 1968, no se logró determinar la naturaleza de los demás períodos de servicio.
Esta afirmación, según la accionada, fue respaldada por el certificado emitido por la Secretaría de Educación Departamental de Cundinamarca. 7. Propuso como excepciones las que tituló como «falta de causa e inexistencia de la obligación», «cobro de lo no debido», «buena fe», «prescripción» «legalidad de los actos administrativos demandados» y la «genérica».
II. SENTENCIA APELADA4 8. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca dictó sentencia el 5 de julio de 2019 mediante la cual accedió a las pretensiones y, a título de restablecimiento del derecho, ordenó el reconocimiento de la pensión gracia a favor del demandante, con efectos a partir del 10 de noviembre de 2011, aplicando el fenómeno de la prescripción trienal.
La cuantía se estableció en un 75% del promedio del salario devengado durante el último año de servicios. 9. La decisión se fundamentó en la acreditación de la prestación de servicios como docente nacionalizado desde el 3 de octubre hasta el 27 de noviembre de 1968 y del 1° de mayo al 25 de junio de 1969, con el departamento de Cundinamarca, es decir, antes del 1° de enero de 1981.
Posteriormente, se consideró que el actor trabajó como docente preescolar adscrito a la Secretaría de Educación Departamental de 3 Folios 57 al 62. 4 Folios 115 al 130. 3 Radicado: 25000 23 42 000 2015 05790 01 (5487-2019) Actor: Francisco Umbarila Abril Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Cundinamarca desde el 23 de mayo hasta el 1 de septiembre de 1983 y entre el 7 de septiembre de 1983 y el 17 de julio de 1993, como docente nacionalizado. 10.
Además, se determinó que la Secretaría de Educación Distrital de Bogotá nombró al actor entre el 16 de julio de 1993 y el 21 de abril de 1994 (un total de 9 meses y 5 días), periodo que se calificó como docente con carácter nacional de acuerdo con el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral; por tanto, este lapso no se consideró para el reconocimiento de la pensión gracia. Se mencionó que no se contaba con el acto de nombramiento. 11.
Adicionalmente, el a quo constató que el actor prestó sus servicios al Distrito Capital como docente en educación básica secundaria, dependiente del Fondo Educativo Regional -FER-, desde el 21 de abril de 1994 hasta el 9 de febrero de 2011. Por lo tanto, estos periodos fueron contabilizados al haberse probado la vinculación nacionalizada. 12.
En consecuencia, se concluyó que el demandante prestó sus servicios como docente nacionalizado y territorial durante un total de 27 años, 2 meses y 10 días, cumpliendo así con los requisitos necesarios para acceder a la pensión gracia. No obstante, aunque adquirió el estatus pensional el 11 de julio de 1996, alcanzó los 20 años de servicio el 29 de noviembre de 2003, debiendo considerarse esta fecha como la de la causación del derecho pensional.
Sin embargo, se ordenó el reconocimiento y pago de la pensión gracia a partir del 10 de noviembre de 2011, dado que se configuró la prescripción trienal ya que el derecho fue reclamado por primera vez el 10 de noviembre de 2014. III. RECURSO DE APELACIÓN5 13. La demandada interpuso recurso de apelación encaminado a que se revoque la sentencia. En su argumentación, sostuvo que, conforme al certificado expedido por la Secretaría de Educación de Cundinamarca, la vinculación del demandante tiene una connotación de carácter nacional, lo que implica que no cumple con los requisitos necesarios para acceder a la pensión gracia. 14.
Por lo demás, hizo referencia a las inconsistencias en la forma de vinculación del demandante alegando que únicamente se certificó su designación como docente nacionalizado durante el periodo comprendido entre el 3 de octubre de 1968 y el 27 de noviembre de 1968 (1 mes y 24 días), sin que se aclare el carácter de los nombramientos efectuados en los demás periodos de servicio.
IV. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA 15. Mediante auto del 14 de mayo de 20206, se admitió el recurso de apelación. Luego, a través de auto del 11 de febrero de 20217, se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para que presentaran sus alegatos de conclusión y concepto, respectivamente. 5 Folios 140 a 142. 6 Folio 161. 7 Folio 167. 4 Radicado: 25000 23 42 000 2015 05790 01 (5487-2019) Actor: Francisco Umbarila Abril Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16.
La entidad demandada8 presentó alegatos en los que sostiene que la sentencia debe ser revocada, reiterando los argumentos expuestos en la contestación de la demanda y en el recurso de apelación. 17. El actor9 solicitó la confirmación del fallo ya que cumple con los requisitos establecidos en la ley para acceder a la pensión gracia. Destacó que las pruebas evidencian su vinculación como docente nacionalizado en el departamento de Cundinamarca y en el Distrito de Bogotá y que era responsabilidad de la entidad demandada demostrar su vinculación con la Nación, específicamente con el Ministerio de Educación Nacional. 18.
La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado10 interviene en defensa de los intereses litigiosos de la Nación. No obstante, tras analizar los argumentos expuestos, concluyó que estos se dirigen a establecer la forma en que debe liquidarse el ingreso base de liquidación (IBL) y si la parte demandante tiene derecho a la reliquidación de la pensión, incluyendo factores salariales sobre los cuales no realizó el respectivo aporte o cotización. Estos reparos no coinciden con lo planteado por las partes en este caso, motivo por el cual la Sala se abstendrá de pronunciarse. 19.
El Ministerio Público guardó silencio11. V. CONSIDERACIONES Problema jurídico 20. Conforme a los reparos expuestos en el recurso de apelación12, corresponde a esta Sala determinar si el actor tiene derecho al reconocimiento y pago de una pensión gracia, en especial, por haber cumplido 20 años como docente territorial y/o nacionalizado; o si, por el contrario, no acredita senda exigencia legal. 21.
En caso afirmativo, esta Sala comprobará si se acreditaron los demás requisitos exigidos por las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, 91 de 1989, como son: i) haberse vinculado como docente nacionalizada y/o territorial (municipal o departamental) antes del 31 de diciembre de 1980; ii) contar con más de 50 años de vida; iii) ejercer la docencia con honradez, consagración y buena conducta; iv) no haber recibido o recibir otra pensión o recompensa de carácter nacional.
Caso concreto 22. Para desatar tales cuestionamientos, la Sala llevará a cabo un análisis de los períodos servidos por el actor como docente oficial. 8 Índice 15 de Samai. 9 Índice 16 de Samai. 10 Índice 19 de Samai. 11 Según constancia de la Secretaría de esta Sección, obrante en el folio 168. 12 CGP, artículo 328. 5 Radicado: 25000 23 42 000 2015 05790 01 (5487-2019) Actor: Francisco Umbarila Abril Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co - Periodo del 3 de octubre al 27 de noviembre de 1968 (1 mes y 25 días): 23.
En el plenario se observa que, mediante la Resolución 1385 del 21 de octubre de 196813, el secretario de educación departamental de Cundinamarca designó al demandante como docente interino en la institución educativa Concentración Los Periodistas de Kennedy, con el objetivo de reemplazar temporalmente a una profesora que iniciaba una licencia de maternidad.
Esta designación se limitó a un período de 56 días, comprendidos desde el 3 de octubre hasta el 27 de noviembre de 1968 (1 mes y 25 días). 24. Empero, contrario a lo establecido por el a quo, la Sala considera que este nombramiento docente no puede ser clasificado como nacionalizado, sino como departamental (territorial). Esto se fundamenta en que la posesión del cargo se llevó a cabo el 3 de octubre de 1968, es decir, antes de la entrada en vigencia de la Ley 43 de 197514, que se oficializó el 11 de diciembre de 197515. 25.
Por lo tanto, no era posible que la plaza tuviera dicha connotación, ya que en ese momento no había comenzado en Colombia la nacionalización de la educación primaria y secundaria implementada con la mencionada ley; por lo que, en ese momento, el nombramiento solo podía ser nacional o territorial, pero nunca nacionalizado16. Es relevante señalar que tampoco fue de carácter nacional, puesto que no se trató de una vinculación por nombramiento del Gobierno Nacional, tal como lo define el artículo 1° de la Ley 91 de 1989. 26.
Por otro lado, la Sala observa en el expediente el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral del 16 de octubre de 201517, emitido por la directora de personal de instituciones educativas de la Secretaría de Educación Departamental de Cundinamarca. En este certificado se confirma la existencia del mencionado nombramiento y sus extremos temporales.
No obstante, se observa que están marcadas las casillas del régimen de pensiones nacionalizado y nivel preescolar. 27. En relación con la casilla del régimen de pensiones, debe decirse que este no es un elemento concluyente para determinar la naturaleza jurídica del vínculo docente, de acuerdo con las definiciones que consagra el artículo 1° de la Ley 91 de 1989 y la jurisprudencia de esta Corporación para el personal nacional, nacionalizado y territorial.
Además, dicha casilla está orientada a informar sobre el régimen de seguridad social en materia de pensión de vejez aplicable al profesor, cuestión que dista de los requisitos especiales para acceder a la pensión gracia que son de interés para la Sala. 13 Folio 3. 14 Por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los Departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los Municipios, las Intendencias y Comisarías; se redistribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones. 15 https://www.camara.gov.co/sites/public_html/leyes_hasta_1991/ley/1975/ley_0043_1975.html 16 Este argumento guarda coherencia con las consideraciones de la Corte Constitucional en sentencia C-084 de 1999, al analizar la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, literal b), de la Ley 91 de 1989, precisando que antes de la nacionalización de la educación que se surtió conforme a la Ley 43 de 1975, los docentes se dividían sólo en dos categorías, así: (i) nacionales; y (ii) territoriales. 17 Folio 10. 6 Radicado: 25000 23 42 000 2015 05790 01 (5487-2019) Actor: Francisco Umbarila Abril Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 28.
En cuanto a la casilla marcada como docente de preescolar, es preciso indicar que esta Subsección18 ha determinado que estos profesores no son beneficiarios de la pensión gracia, ya que el legislador solo creó esa dádiva para los maestros de básica primaria y secundaria que estuvieron vinculados a planteles educativos territoriales o nacionalizados, por haber sido este personal el que históricamente debió someterse a la desigualdad salarial. 29.
Ahora bien, tras una minuciosa revisión del contenido de la Resolución 1385 del 21 de octubre de 1968, no se identifican elementos que permitan concluir que el secretario de educación departamental de Cundinamarca haya nombrado al actor como docente en el nivel preescolar. Efectivamente, en el encabezado se menciona que la designación se realizó con el propósito de otorgar una licencia por maternidad a «una maestra de escuela» y se encargó a otro docente de manera interina para cubrir dicha ausencia. Además, en la parte resolutiva de la resolución, no se evidencia que la institución educativa o la plaza docente correspondan al nivel preescolar. 30.
A propósito, en la sentencia de unificación jurisprudencial CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201819, emanada de la Sala Plena de esta Sección, se establecieron directrices pertinentes a la prueba de la calidad docente, consolidando así la siguiente regla jurisprudencial: vi) Prueba de calidad de docente territorial. Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. 31.
De acuerdo con estas reglas, el juez debe examinar el expediente con el fin de verificar la existencia de actos administrativos que le permitan determinar la naturaleza jurídica del vínculo o de la plaza docente en cuestión. Esto es fundamental, toda vez que el contenido del acto administrativo de nombramiento proporciona al fallador información crucial sobre las condiciones jurídicas del cargo a desempeñar, así como las implicaciones a las que quedó sujeto el servidor.
No obstante, en ausencia de estos documentos, el juez tiene la opción de recurrir a otros que deben ser analizados en conjunto bajo las reglas de la sana crítica, tales como las certificaciones emitidas por las autoridades nominadoras, constatando que la veracidad de la información contenida en ellas sea indiscutible. 32. En este orden de ideas, la Sala subraya que, a pesar de que la certificación indica que la vinculación iniciada el 3 de octubre de 1968 corresponde a una plaza del nivel preescolar, esto no justifica otorgarle un mayor valor probatorio después del análisis del contenido de la Resolución 1385 del 21 de octubre de 1968.
Esta posición se sustenta en el hecho de que dicho acto administrativo no evidencia de manera clara que se 18 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 14 de mayo de 2025, radicado 70001-23-33- 000-2019-00057-01 (0332-2025), C.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez. 19 Consejo de Estado, Sección Segunda. Radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 7 Radicado: 25000 23 42 000 2015 05790 01 (5487-2019) Actor: Francisco Umbarila Abril Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tratara de un docente del nivel preescolar.
Por lo tanto, al no ser evidente que el actor fue vinculado en ese nivel educativo, debe interpretarse que su vinculación se realizó en el nivel de primaria o secundaria, dado que se trata de una institución educativa oficial. 33. En conclusión, se trató de una designación como docente territorial del nivel secundaria o primaria en una escuela departamental, lo que la convierte computable para acceder a la pensión gracia. Por lo demás, permite acreditar el requisito de la vinculación antes del 31 de diciembre de 1980. - Periodo del 1° de mayo al 13 de junio de 1969 (1 mes y 12 días): 34.
Se encuentra un segundo periodo generado a raíz del nombramiento profesoral mediante la Resolución 0867 del 2 de junio de 196920, suscrita por el secretario de educación de Cundinamarca y el jefe de primaria. A través de esta resolución, la entidad territorial encargó interinamente al demandante para cubrir otra licencia de maternidad en la Escuela Concentración Sur América, desde el 1° de mayo hasta el 13 de junio de 1969. 35.
La Sala estima, en contraste con las objeciones presentadas por la apelante, que este período es válido para ser contabilizado a efectos de la pensión gracia. Esta conclusión se basa en el hecho de que se trató de un nombramiento como docente departamental, dado que en ese momento aún no se había iniciado el proceso de nacionalización establecido en la Ley 43 de 1975.
A su vez, no se evidencian facultades nominadoras, ya sean propias o delegadas por parte del Gobierno Nacional, que permitan inferir un carácter nacional a la designación. 36. Paralelamente, según con otro Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral del 16 de octubre de 201521, el actor desempeñó funciones en este intervalo como docente en el nivel de preescolar.
Empero, tras revisar el acto de nombramiento y el acta de posesión que respaldan dicho informe, no se puede concluir que se tratara de un docente de ese nivel educativo, sino más bien de uno de básica primaria. 37. En efecto, en consonancia con lo analizado en el anterior intervalo, la Resolución 0867 del 2 de junio de 1969 designó al actor en calidad de docente interino para cubrir una licencia de maternidad de una «maestra de escuela».
En la parte resolutiva de este documento no se hace referencia a una plaza en el nivel preescolar; además, este nombramiento fue firmado por el secretario de educación departamental de Cundinamarca y el «jefe de primaria». Estas circunstancias contradicen la información presentada en el certificado respecto a una vinculación en el nivel preescolar, confirmando que los servicios prestados fueron en básica primaria. 38.
En resumen, es evidente que los servicios docentes proporcionados por el demandante entre el 1° de mayo y el 13 de junio de 1969 correspondieron fueron de 20 Folio 5 y 6. 21 Folio 11. 8 Radicado: 25000 23 42 000 2015 05790 01 (5487-2019) Actor: Francisco Umbarila Abril Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co carácter departamental (territorial) y en el nivel de básica primaria.
Por lo tanto, este tiempo de servicio es acumulable para el conteo de los 20 años requeridos. - Periodo del 23 de mayo de 1983 al 1° de septiembre de 1983 (3 meses y 9 días): 39. Respecto al tercer intervalo, se encuentra en el expediente el Decreto 01545, fechado el 13 de abril de 198322, el cual fue firmado por el gobernador de Cundinamarca, el secretario de educación departamental y el jefe de educación básica secundaria y media vocacional.
Mediante este decreto, se designó al demandante como profesor en la Normal Departamental de Girardot, en reemplazo de un docente que había presentado su renuncia. El actor asumió el cargo el 23 de mayo de 1983, según consta en el acta 0152623. Ejerció sus funciones en dicha institución hasta el 1° de septiembre de 1983, tal como se indica en el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral, emitido el 16 de octubre de 201524. 40.
Esta Subsección establece que el período mencionado fue cumplido en calidad de docente territorial. En efecto, se observa que el acto administrativo de nombramiento fue emitido de forma autónoma por el gobernador de Cundinamarca, en ejercicio de sus facultades legales como autoridad nominadora en dicho ente territorial. Sumado a que no se evidencia intervención o delegación por parte del Ministerio de Educación Nacional, ni se certificó o autorizó la disponibilidad de recursos para la designación por parte de algún representante de esa cartera ministerial. 41.
Este último aspecto es clave para concluir que el nombramiento no fue nacionalizado, ya que no se cumplió con el requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 197525. Es decir, no se presentó la autorización previa del Ministerio de Educación Nacional que permitiera al gobernador designar a la demandante como maestra. Además, no se hizo referencia a que la plaza a ocupar necesitara recursos transferidos por el Gobierno Nacional a través de los Fondos Educativos Regionales, conforme al artículo 6 de la misma ley.
Mucho menos sería nacional al no provenir del Gobierno Nacional. 42. Por su parte, otro Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral del 16 de octubre de 201526 relaciona la existencia y extremos temporales del nombramiento, pero reporta marcada la casilla como docente del nivel preescolar. Al respecto, la Sala mantendrá el mismo razonamiento expuesto en los dos intervalos anteriores, con la claridad que en este acto administrativo de nombramiento el gobernador de Cundinamarca declaró de manera explícita que se refería a «un docente en Educación Básica Secundaria y Media Vocacional del Departamento».
Además, la nominación también fue suscrita por el jefe de Educación Básica Secundaria y Media Vocacional del departamento. 22 Folio 7 23 Folio 8 24 Folio 12. 25 Por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los Departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los Municipios, las Intendencias y Comisarías; se redistribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones. 26 Folio 12. 9 Radicado: 25000 23 42 000 2015 05790 01 (5487-2019) Actor: Francisco Umbarila Abril Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 43.
Es claro entonces que no se trató de la provisión de una plaza docente del nivel preescolar, con lo cual se desvirtúa la información ofrecida por la aludida certificación laboral. Por tanto, al tratarse de una designación como docente departamental de básica secundaria, estos tiempos (3 meses y 9 días) resultan idóneos para estructurar el derecho a la pensión gracia. - Periodo del 7 de septiembre de 1983 al 15 de julio de 1993 (9 años, 10 meses y 8 días): 44.
Conforme con el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral del 16 de octubre de 201527, a través de la Resolución 12918 del 2 de agosto de 1983 se designó al demandante como docente de educación básica secundaria en el Colegio Santiago Gutiérrez, ubicado en el municipio de Cáqueza, Cundinamarca. Este cargo fue desempeñado hasta el 15 de julio de 1993, fecha en la cual se aceptó su renuncia. Sin embargo, al expediente no fue aportado este acto administrativo de nombramiento. 45.
Igualmente, se observa el Decreto 009-964 del 19 de julio de 199328, por el cual el alcalde especial y el secretario de gobierno municipal de Cáqueza aceptó la renuncia del demandante como profesor del instituto Santiago Gutiérrez de esa localidad. 46. Además, en el expediente administrativo allegado con la contestación de la demanda29, se encuentra la certificación 3428 del 1° de septiembre de 2004, expedida por la Dirección de Personal Docente y Administrativo de la Secretaría de Educación Departamental de Cundinamarca.
En dicho documento se detalla que el demandante fue nombrado mediante la Resolución 12918 del 2 de agosto de 1983 en el Colegio Nacional Santiago Gutiérrez, ubicado en el municipio de Cáqueza, dentro del Programa Jornada Adiciona; además, que el demandante desempeñó sus funciones hasta el 15 de julio de 1993, fecha en la cual se aceptó su renuncia a través del Decreto 024 del 19 del mismo mes y año. 47.
Al valorar en conjunto estas pruebas documentales, la Sala concluye que del Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral del 16 de octubre de 2015 no es posible determinar el tipo de vinculación docente que tuvo el demandante durante dicho período. Del contenido del documento no se desprende ninguna información sobre si su estatus era nacional, nacionalizado o territorial.
Aunque se ha marcado la casilla correspondiente al régimen de pensiones nacionalizado, como se expuso en el párrafo 27 de esta sentencia, dicho criterio no es válido para establecer el vínculo docente en relación con la pensión gracia de jubilación. 48. Por su parte, en el Decreto 009-964 del 19 de julio de 1993, se establece que el alcalde aceptó la renuncia en ejercicio de las facultades otorgadas por el artículo 9 de la Ley 29 de 1989, así como por los Decretos 1958 de 1973 y 2277 de 1979; además, se ordenó el envío de una copia del decreto al delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el Fondo Educativo Regional de Cundinamarca. 27 Folio 13 28 Folio 9 obra copia ilegible de la resolución a través de la cual se le acepta la renuncia. 29 Folios 54 (2 CD) a 56. 10 Radicado: 25000 23 42 000 2015 05790 01 (5487-2019) Actor: Francisco Umbarila Abril Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 49.
Pues bien, el mentado artículo 9 de la Ley 29 de 1989 asignó a los alcaldes la competencia de nombrar, trasladar, remover, controlar y, en general, administrar el personal docente y administrativo de los establecimientos educativos nacionales y nacionalizados. De tal suerte que la ley delegó a los alcaldes la competencia para gestionar el personal docente nacional y nacionalizado en sus territorios.
En consecuencia, el nombramiento realizado mediante la Resolución 12918 del 2 de agosto de 1983 solo pudo corresponder a estas dos modalidades de vinculación docente. 50. En consonancia con lo expuesto y de acuerdo con las pruebas que se encuentran en el expediente, resulta pertinente considerar la categoría de la institución a la que fue asignado el actor en agosto de 1983.
Según la certificación 3428 del 1 de septiembre de 2004, dicha institución es el Colegio Nacional Santiago Gutiérrez, ubicado en el municipio de Cáqueza (Programa Jornada Adicional). 51. Lo expuesto confirma que se trató de un nombramiento en una plaza docente de nivel nacional y no en una nacionalizada, por las siguientes razones: i) no se encuentra en el expediente el acto administrativo de nombramiento ni otras pruebas que desvirtúen el carácter nacional de la institución o que demuestren lo contrario; ii) la compulsa de copias del acto administrativo de renuncia al delegado del Ministerio de Educación ante el FER no implica, por sí misma, que se haya otorgado la autorización previa a que se refiere el artículo 10 de la Ley 43 de 1975, que configuraría el carácter nacionalizado; iii) dicha autorización previa es exigida para los nombramientos o la creación de nuevas plazas y no para las renuncias, como ocurre en este caso; iv) de acuerdo con el artículo 1° del Decreto Extraordinario 102 de 197630, los FER también administraban los planteles nacionales en educación, por lo que la mera mención del FER en el acto no implica que la plaza sea nacionalizada. 52.
Vale la pena poner de presente que, en relación con la carga de la prueba, el artículo 167 del CGP establece que «Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen». En el caso que ocupa la atención de la Sala, no hay duda de que la parte demandante tenía la carga de respaldar sus argumentos y pretensiones con material probatorio suficiente que demostrara haber ejercido como docente nacionalizado o territorial en este periodo.
Antes bien, lo que se acredita es que fue nacional. 53. Por consiguiente, la Sala no contabilizará este interregno dado que fue servido como docente nacional, respecto de los cuales en la sentencia de unificación jurisprudencial S-699 del 26 de agosto de 199731 esta Corporación determinó que no son beneficiarios de la pensión gracia. 30 Decreto Extraordinario 102 de 1976, artículo 1°: Los planteles nacionales de educación, con excepción de las universidades, serán administrados por los Fondos Educativos Regionales - FER, en las condiciones que establece el presente Decreto.
Para tal efecto se revisarán y adicionarán los contratos con los Gobernadores, Intendentes, Comisarios y el Alcalde del Distrito Especial de Bogotá, previstos en el Capítulo IV del Decreto 1050 de 1968, mediante los cuales se constituyeron los F.E.R. 31 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997. 11 Radicado: 25000 23 42 000 2015 05790 01 (5487-2019) Actor: Francisco Umbarila Abril Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co - Periodo del 16 de julio de 1993 al 21 de abril de 1994 (9 meses y 5 días) 54.
En relación con el quinto intervalo, obra en el expediente el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral de fecha 22 de septiembre de 201532, en el que se especifica que, mediante la Resolución 1495 del 9 de julio de 1993, el demandante fue designado en la Institución Educativa Distrital Félix Restrepo de Bogotá D.C., donde prestó sus servicios como docente en el nivel básica secundaria desde el 16 de julio de 1993 hasta el 21 de abril de 1994.
Su renuncia fue aceptada a través de la Resolución 1588 del 22 de abril de 1994. Este formato tiene marcadas las casillas de docente nacional, recibiendo remuneración a través de recursos del situado fiscal. 55. Cabe destacar que estos actos administrativos no se encuentran en el expediente. Únicamente se halla la comunicación firmada por el Jefe de la División de Personal de la Secretaría de Educación Distrital del 12 de junio de 199333, en la cual se informa sobre el nombramiento mencionado. 56.
En consecuencia, al no presentarse medios de prueba que contrasten o refuten la veracidad de la información contenida en el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral del 22 de septiembre de 2015, la Sala otorgará valor probatorio a la afirmación de que el vínculo durante este periodo fue de carácter nacional; dando lugar a que el lapso comprendido desde el 16 de julio de 1993 hasta el 21 de abril de 1994 no sea considerado en el cálculo de los 20 años de servicio. - Del 21 de abril de 1994 al 9 de febrero de 2011 (16 años, 9 meses y 19 días) 57.
Mediante el Decreto 163 del 30 de marzo de 199434, el alcalde mayor de Bogotá designó al demandante como docente en la planta del FER, correspondiente a la educación básica secundaria y media vocacional. Este acto administrativo fue respaldado por la firma del secretario de educación y del representante del Ministerio de Educación Nacional en Bogotá, quien emitió el certificado de disponibilidad presupuestal y las vacancias definitivas para los cargos de docentes de primaria y secundaria.
Además, se encuentra registrada el acta de posesión fechada el 21 de abril de 199435. Posteriormente, a través de la Resolución 153 del 25 de enero de 2011, se aceptó su renuncia, la cual tuvo efectos a partir del 9 de febrero de 2011. 58. De manera paralela, este nombramiento y sus aspectos temporales fueron certificados por la Secretaría de Educación Distrital de Bogotá, manteniendo los mismos términos que se mencionan en el párrafo anterior.
Además, tiene marcada la casilla denotando que el nombramiento implicó un tipo de vinculación a nivel nacional, financiado con recursos del situado fiscal. 59. A pesar de lo anterior, la Sala concluye que el nombramiento efectuado mediante el Decreto 163 del 30 de marzo de 1994 no se ajusta a la definición de personal nacional 32 Folio19. 33 Folio 14. 34 Folios 15 a 16. 35 Folio 18. 12 Radicado: 25000 23 42 000 2015 05790 01 (5487-2019) Actor: Francisco Umbarila Abril Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co establecida en el artículo 1° de la Ley 91 de 1989, que se refiere a aquellos «docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional». 60.
Para esta Subsección, el acto administrativo revela que el nombramiento fue de categoría nacionalizada habida cuenta que se observa que no solo fue firmado por el alcalde mayor de Bogotá y el secretario de educación distrital, sino que también contó con la autorización de disponibilidad presupuestal del delegado del Ministerio de Educación Nacional ante el Fondo Educativo Regional de dicho ente territorial. 61.
Es menester destacar que la participación del delegado no implica que se trate de un docente nacional36, sino que responde a lo dispuesto en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975, que estipuló que «[e]n adelante ningún departamento, intendencia o comisaría, ni el Distrito Especial, ni los municipios podrán con cargo a la Nación, crear nuevas plazas de maestros y profesores de enseñanza primaria o secundaria, ni tampoco podrán decretar la construcción de nuevos planteles de enseñanza media, sin la previa autorización, en ambos casos, del Ministerio de Educación Nacional». 62.
Inclusive, esta Corporación ha sostenido que la condición de docente nacional no se adquiere simplemente porque en el acto administrativo de nombramiento intervenga un delegado de esa cartera ministerial, ni porque sus salarios sean pagados con recursos del situado fiscal, ni mucho menos porque las autoridades territoriales actúen como presidentes de las Juntas Administradoras de los FER37.
Lo que resulta relevante es la plaza a ocupar. 63. Así lo subrayó la Sala Plena de esta Sección en sentencia de unificación CE- SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201810, al expresar que tales razonamientos no podían oponerse al reconocimiento de la pensión gracia, toda vez que los dineros provenientes del entonces situado fiscal -ahora sistema general de participaciones- le pertenecían de forma exclusiva a los entes locales, ya que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas38.
Expresamente se dijo: «v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación.» 64.
En definitiva, la Sala considera de manera inequívoca que el vínculo docente establecido desde el 21 de abril de 1994 corresponde a un régimen nacionalizado. Por lo tanto, este vínculo es acumulable para los efectos de la pensión gracia. Este periodo se extiende hasta el 9 de febrero de 2011, fecha en la que el docente se retiró del 36 Ver las siguientes sentencias del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A: i) del 23 de marzo de 2023, radicado 63001-23-33-000-2015-00045-01 (3422-2015); y ii) del 6 de julio de 2023, radicado 54001 23 33 000 2017 00661 01 (0605–2019). 37 Ver las siguientes sentencias del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A: i) del 23 de marzo de 2023, radicado 63001-23-33-000-2015-00045-01 (3422-2015); y ii) del 6 de julio de 2023, radicado 54001 23 33 000 2017 00661 01 (0605– 2019). 38 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23-42- 000-2013-04683-01 (3805-2014). 13 Radicado: 25000 23 42 000 2015 05790 01 (5487-2019) Actor: Francisco Umbarila Abril Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co servicio39.
En total acumula un tiempo de servicios docentes de 16 años, 9 meses y 19 días que son válidos para el cómputo prestacional. 65. Puestas de este modo las cosas, se realizará la sumatoria de todos los periodos en los que el actor ha ejercido como docente en el ámbito territorial o nacionalizado, con el objetivo de verificar el cumplimiento del requisito de los 20 años de servicio.
Para ello, se llevará a cabo la suma de los tiempos de la siguiente manera: Periodo Tiempo Tipo de vinculación Desde el 3 de octubre al 27 de noviembre de 1968 1 mes, 25 días Territorial Desde el 1 de mayo al 13 de junio de 1969 1 mes, 12 días Territorial Desde el 23 de mayo al 1 de septiembre de 1983 3 meses, 9 días Territorial Desde el 7 de septiembre de 1983 al 15 de julio de 1993 9 años, 10 meses, 8 días Nacional Del 16 de julio de 1993 al 21 de abril de 1994 9 meses y 5 días Nacional Desde el 21 de abril de 1994 al 9 de febrero de 2011 16 años, 9 meses, 19 días Nacionalizado Total 17 años, 4 meses y 5 días 66.
De manera que el actor no logró estructurar el derecho a la pensión gracia debido a que solo acreditó un total de 17 años, 4 meses y 5 días de servicios como docente territorial y/o nacionalizado. Esta situación implica que no cumplió con el tiempo mínimo requerido de 20 años en dicha calidad, conforme a lo estipulado por la ley. 67.
Por último, se considera innecesario verificar el cumplimiento de los demás requisitos, dado que los 20 años de servicio son imprescindibles para acceder a la prestación. Esto lleva a la revocación de la sentencia de primera instancia y a la denegación de las pretensiones planteadas en la demanda. Condena en costas 68. El artículo 188 del CPACA establece que «[s]alvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil».
Con base en esa regla legal, esta Subsección venía sosteniendo que, para imponer la condena en costas en vigencia del CPACA, era necesario realizar una valoración objetiva-valorativa40 donde el juez, una vez comprobaba su causación, y sin atender a factores subjetivos como la buena fe o la temeridad de las partes, podía ordenarlas. 69.
No obstante, dicha postura debe adecuarse a lo dispuesto por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021 que adicionó un inciso al artículo 188 del CPACA, en el que se introdujo que la condena en costas procede cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal, lo que implica que sea forzoso examinar si los fundamentos vertidos en la actuación procesal correspondiente se encuentran huérfanos de sustento legal plausible, lo que acontece, por ejemplo, cuando las normas en que se fundamente la tesis del caso no sean aplicables o se desconozcan 39 Esta fecha se extrae del Formato Único para la Expedición de Certificado de Salarios del 22 de septiembre de 2015, expedido por secretaría de educación de Bogotá (folio 19). 40 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-2014), actor: José Francisco Guerrero Bardi, Consejero Ponente: Dr. William Hernández Gómez. 14 Radicado: 25000 23 42 000 2015 05790 01 (5487-2019) Actor: Francisco Umbarila Abril Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co reglas jurídicas pacíficas producto de los precedentes fijados por esta Corporación. 70.
Durante el transcurso de ambas instancias41, el demandante promovió sus pretensiones apoyándose en un fundamento legal sólido y razonable. Argumentó que su vinculación docente se apoyaba en unos actos administrativos y certificaciones que, en su sentir, daban cuenta de un carácter territorial y nacionalizado, lo cual ameritó un análisis probatorio y sustancial visible en la sentencia de primer grado y en la parte motiva de esta.
Por lo tanto, la Sala se abstendrá de condenarlo en costas, ya que no se observa una evidente falta de fundamento legal en sus argumentos. VI. DECISIÓN 71. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: REVOCAR en su totalidad la sentencia del 5 de julio de 2019 dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca dentro del proceso de la referencia, mediante la cual se había accedido a las pretensiones de la demanda.
En su lugar, NEGAR las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: Sin condena en costas en ambas instancias.
TERCERO: Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – «SAMAI» y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA.: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. 41 Según el numeral 4 del artículo 365 del CGP, aplicado a esta jurisdicción por remisión de los artículos 188 y 306 del CPACA, «Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias».