CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Conjuez ponente: RODRIGO NOGUERA CALDERÓN Bogotá D.C., veinticinco (25) de agosto de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación No: 11001031500020200110601 Demandante: Jorge Alonso Restrepo Pérez y otros Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda Sala Transitoria SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Se decide la impugnación del fallo de tutela de 4 de marzo de 2021 de la Sala de Conjueces de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, presentada por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial del Consejo Superior de la Judicatura, en escrito radicado el 3 de junio de 2021.
LA SOLICITUD DE AMPARO Los demandantes son jueces del departamento de Antioquia que pretenden el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y la igualdad, vulnerados presuntamente por las sentencias proferidas por el Tribunal accionado que negó las pretensiones de sus demandas consistentes en que se reliquiden sus prestaciones sociales, incluyendo la Prima Especial del 30% establecida en la Ley 4ª de 1992.
Como fundamentos de “acción y omisión” lo demandantes invocaron: 1. Que en el año 2006 iniciaron acciones judiciales “con la finalidad que se les reliquidaran las prestaciones sociales devengadas, por la indebida aplicación de la prima especial del 30% establecida en la Ley 4ª de 1992” 2. “La Juez de primera instancia, accedió a las súplicas de las demandas, al considerar que la Prima especial del 30% que devengan los jueces de la República debió tenerse en cuenta para la liquidación de las prestaciones sociales (excepto las cesantías) y declaró la prescripción trianual” 3.
Las sentencias fueron apeladas tanto por la parte demandante como por la parte demanda. 4. La Sala Transitoria de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca falló los procesos de los accionantes y “decidió revocar la sentencia apelada y en su lugar negar todas las pretensiones de la demanda”. 5. “En resumen consideró la Sala que la Prima Especial del 30% establecida en la Ley 4ª de 1992 no es factor salarial y por lo tanto no hay lugar a la reliquidación de las prestaciones y, por ello, debían revocarse las providencias apeladas” Los demandantes acudieron a la acción de tutela estimando que las sentencias del Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurren en causales de procedencia de esta acción y concretamente en desconocimiento del precedente, violación directa de la Constitución y del bloque de constitucionalidad, defecto sustantivo y defecto fáctico.
Para los actores las sentencias aludidas violan su derecho fundamental al trabajo, en su modalidad de derecho a la remuneración, pues en ellas el Tribunal llegó a una conclusión errada, ya que no se percató que el salario y la prima especial de servicios no son excluyentes sino concurrentes y que ello trae una consecuencia lógica en el reajuste de las prestaciones, existe un claro acto discriminatorio contra los demandantes, que constituye un defecto sustantivo, al negarles un derecho reconocido por abundantes fallos del Consejo de Estado, a favor de otros jueces que devengan lo mismo que los accionantes y tienen el mismo régimen salarial y prestacional y se configura la causal de desconocimiento de precedente jurisprudencial por cuanto la jurisprudencia del Consejo de Estado ha sido pacífica y reiterativa en manifestar que la reglamentación dada por la rama ejecutiva a la prima especial de servicios del 30% creada por la Ley 4ª de 1992 ha sido errática.
EL FALLO IMPUGNADO La Sala de Conjueces, de la Sección Cuarta de la Sala Contencioso Administrativa del Consejo de Estado, conformada para decidir la tutela, en providencia de 4 de marzo de 2022 falló amparando los derechos fundamentales invocados por los actores y decidió, por mayoría, dejar sin efectos las siguientes sentencias proferidas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria: |Demandante |Radicado |Fecha |Ponente | | | |fallo | | |Jorge Alonso Restrepo |2008-00012-|29 nov. |Luis Eduardo Pineda | |Pérez |01 |2019 | | |Beatriz Helena Ramírez|2088-00068-|31 oct. |Carlos Enrique | |Hoyos |00 |2019 |Berrocal | |Marleny de Jesús |2008-00029-|31 oct. |Carlos Enrique | |Peláez Jurado |00 |2019 |Berrocal Mora | |Gloria Montoya |2008-00021-|29 nov. |Luis Eduardo Pineda | |Echeverry |00 |2019 |Palomino | |Hernán Darío Restrepo |2008-00021-|31 oct. |Javier Alfonso Argote | |B |00 |2019 |Royero | |Luz María Zea Trujillo|2008-00066-|29 nov. |Luis Eduardo Pineda | | |00 |2019 |Palomino | |Luz Stella Daza |2008-00031-|31 oct. |Javier Alfonso Argote | | |00 |2019 |Royero | |Gladys María Meléndez |2008-00022-|31 oct. |Carlos Enrique | |García |00 |2019 |Berrocal Mora | |Gloria Elisabeth |2008-00030-|29 nov. |Luis Eduardo Pineda | |Álvarez Marín |00 |2019 |Palomino | |Marcelino Isaza Arango|2008-00109-|31 oct. |Javier Alfonso Argote | | |00 |2019 |Royero | |Carlos Mario Zapata |2008-00090-|29 |Carlos Enrique | |Betancur |00 |nov.2019 |Berrocal Mora | |Ángela María Mejía |2008-00036-|29 |Luis Eduardo Pineda | |Romero |00 |nov.2019 |Palomino | |Ligia Estela Cortés |2008-00034-|29 |Luis Eduardo Pineda | |Misas |00 |nov.2019 |Palomino | |Olga Gladys Álvarez |2008-00037-|29 nov. |Luis Eduardo Pineda | |Villa |01 |2019 |Palomino | |Gerardo Alberto Peláez|2008-00017-|29 nov. |Luis Eduardo Pineda | |M. |01 |2019 |Palomino | En consecuencia, ordenó al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, proferir, en el término de 20 días hábiles posteriores a la notificación del fallo, una nueva decisión que tenga en cuenta las consideraciones expuestas en la parte motiva de la providencia, solamente en lo que tenga que ver con la prima de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992.
Para adoptar su decisión la Sala de Conjueces de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado consideró que las sentencias dejadas sin efecto desconocieron, sin explicar las razones para ello, el precedente judicial contenido en la sentencia de unificación jurisprudencial sobre la materia CE-SUJ-016-S2-19 del 2 de septiembre de 2019, estimando que dicha sentencia es aplicable al caso objeto de controversia con el fin de hacer efectivos, a los accionantes, los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad, ya que se presentan los mismos supuestos fácticos y jurídicos que los desarrollados en la sentencia de unificación. LA IMPUGNACIÓN La Dirección Ejecutiva de la Administración Judicial, a través de apoderado, presentó escrito de impugnación contra el fallo de tutela alegando: i) Improcedencia de la acción de tutela puesto que no se acreditó por los accionantes la existencia de las causales de procedibilidad de la acción de tutela contra sentencias judiciales y concretamente las alegadas de defecto fáctico, defecto material o sustantivo y desconocimiento de precedente. ii) Que de acuerdo con el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 la prima especial del 30% allí establecida no tiene carácter salarial, que la expresión “sin carácter salarial” fue declarada exequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-279 de 1996 y que la Ley 332 de 1996 si bien le asignó carácter salarial, lo hizo solo para efectos pensionales. iii) Que el fallo impugnado se pronunció sobre pretensiones no contenidas en la demanda, ya que los demandantes “jamás se refirieron a reconocer el plus del 30% al que tienen derecho los plasmados en el artículo 14 de la ley 4 de 1992 y que ahora se ordena (sic) en reconocer al Tribunal en realizar una comparación entre lo que jamás se pretendió dentro de las etapas procesales, a ahora reconocerlo” con lo que se falló extra petita.
Con base en las anteriores consideraciones solicita el impugnante se revoque el fallo de tutela de (sic) 4 de mayo de 2022 notificado el 27 de marzo de 2022; se decrete la improcedencia de la acción de tutela; se declare la imposibilidad de expedir fallo extrapetita en el presente caso; se niegue el amparo solicitado; se conceda la impugnación para que sea (sic) remitida y conocida por la autoridad competente.
CONSIDERACIONES Toda la controversia gira, en este caso, alrededor del carácter de la llamada “prima especial” del 30% creada por la Ley 4ª de 1992 y sobre si ésta debe o no tenerse en cuenta como factor salarial de reliquidación de prestaciones sociales, para lo cual deberá acudirse a los textos normativos y los precedentes jurisprudenciales.
Dispuso el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992: “El Gobierno Nacional establecerá una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial, para los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los Jueces de la República, incluidos los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero (1°) de enero de 1993.” (las bastardillas no son del texto) A su vez, la Corte Constitucional, Sentencia C-279 de 1996, estimando que “el legislador conserva una cierta libertad para para establecer que componentes constituyen o no salario y desarrollar el concepto de salario” […] El considerar que los pagos por primas técnicas y especial no constituyen factor salarial, no lesiona los derechos de los trabajadores…”, declaró ajustada a la Constitución la expresión “sin carácter salarial” contenida en el artículo 14 transcrito.
El artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 fue modificado por el artículo 1° de la Ley 332 de 1996: “La prima especial prevista en el primer inciso del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 para los funcionarios allí mencionados y para los fiscales de la Fiscalía General de la Nación, con la excepción allí consagrada, que se jubilen en el futuro o que teniendo reconocida la pensión de jubilación aún se encuentren en servicio, hará parte del ingreso base únicamente para efectos de la pensión de jubilación, para lo cual se harán las cotizaciones de pensiones establecidas por la ley”(las bastardillas no son del texto).
Obsérvese que la modificación consistió en dar carácter salarial a la prima especial “únicamente” para efectos de la pensión de jubilación y la liquidación de las cotizaciones pensionales, distinguiendo para los demás efectos entre el ingreso base, que tiene carácter salarial, y la prima especial, que sólo lo tiene para efectos pensionales.
Por otra parte, la Sentencia del Consejo de Estado CE-SUJ-016-S2-19 del 2 de septiembre de 2019 relativa a la naturaleza jurídica de la prima de que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 consideró: “1. La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación mensual de los servidores públicos beneficiarios de ésta.
En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. La prima especial constituye factor salarial sólo para determinar el ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación.” (las bastardillas no son del texto) De lo expuesto, para la Sala el panorama es suficientemente claro, la prima especial del 30%, salvo para efectos pensionales, no es factor salarial y por tanto no puede tenerse en cuenta en la liquidación de prestaciones.
No obstante, en aparente contradicción con lo dispuesto en el punto 1 (que reitera lo establecido de modo claro en las normas) la sentencia de unificación jurisprudencial agregó en el punto 3, induciendo a confusión: “3. Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100% de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30% que había sido excluido a título de prima especial.” Para salvar esa aparente contradicción, es necesario acudir a las manifestaciones hechas en la parte considerativa de la sentencia, referidas al caso concreto.
Allí se consigna que “la prima debe entenderse como un concepto retributivo de carácter adicional” […] “La prima especial del 30% establecida en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 no puede entenderse como una parte sustraída del salario básico y/o asignación básica, sino como un emolumento adicional al mismo”. (Las rallas no son del texto) Es decir, que del “salario o asignación básica” no puede, hipotéticamente, restarse, retraerse o sustraerse “la prima especial” para establecer dicha “asignación básica”.
Lo que no dijo la Sentencia, y no podía decirlo, es que dicha prima debía agregarse, adicionarse o incluirse como factor salarial. (Ejemplo: (básico) $10.000.000 + (prima) $3.000.000 = $13.000.000, base liquidación de prestaciones $10.000.000 y no $7.000.000). Pretender una interpretación distinta sobre el alcance de la sentencia unificadora, para incluir la prima como salario y en consecuencia añadirla a efectos de liquidar prestaciones sociales es ir en contra de las claras disposiciones legales que la crearon y desarrollaron, de la doctrina constitucional y del texto del numeral 1 arriba citado de la sentencia de unificación. Con este criterio se procede al análisis del caso concreto EL CASO CONCRETO Pretenden los accionantes, como quedó expuesto arriba, que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria violó sus derechos fundamentales al debido proceso, la igualdad, el acceso a la administración de justicia, el trabajo en condiciones dignas y la seguridad social y que tales violaciones tuvieron lugar a través de defectos de que adolecen las quince sentencias acusadas de dicho Tribunal, que en forma individual negaron sus demandas de reliquidación de prestaciones sociales.
Como las quince sentencias versan sobre casos idénticos y en esencia se apoyan en el mismo razonamiento jurídico para llegar a la misma conclusión: que la prima especial del 30% no es factor salarial, los accionantes, a pesar de ser varios y reclamar derechos fundamentales propios de cada uno de ellos, han acudido a solicitar conjuntamente el amparo para una situación individual que les es común. Los accionantes han venido, en resumen, solicitando la reliquidación de sus prestaciones sociales para que se incluya en ello la prima del 30% establecida en la Ley 4ª de 1992, por considerar que dicha prima constituye factor salarial.
La acción de tutela se fundamenta, según lo afirma la demanda de tutela, en el hecho que mientras “el juez de primera instancia, accedió a las súplicas de las demandas, al considerar que la Prima Especial del 30% que devengan los jueces de la República, debió tenerse en cuenta para la liquidación de las prestaciones sociales”, en cambio, “consideró la Sala ( del Tribunal, en las sentencias contra las que se dirige la tutela) que la Prima Especial del 30% establecida en la Ley 4ª de 1992, no es factor salarial y por tanto no hay lugar a la reliquidación de prestaciones”.
Estima la Sala, con base en las consideraciones hechas arriba, que llevó razón el Tribunal al negar las pretensiones de los demandantes, pues la prima especial establecida en La ley 4ª de 1992 no es factor salarial y en consecuencia no puede agregarse a la asignación básica para efectos de liquidar prestaciones sociales. En consecuencia, no se observa que al aplicar la Ley y la jurisprudencia, la Sala Transitoria de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al emitir las sentencia acusadas hubiere incurrido en la violación alegada de los derechos constitucionales fundamentales de los accionantes ni desconocido el precedente jurisprudencial, por lo que la tutela impetrada contra ellas NO ESTABA LLAMADA A PROSPERAR.
Es cierto que el fallo de tutela objeto de impugnación condiciona la eventual reliquidación de prestaciones que ordena, a que dichas prestaciones sociales “se liquiden con base en la asignación mensual sin lugar de detraer de la misma el 30% de la prima especial, por lo cual, si ello ocurrió así, se debe proceder a su reajuste” Como lo afirma el Conjuez Jesús Mariano Ospina Mena en su salvamento de voto a la providencia impugnada, en ninguna parte de su demanda los actores afirman que a su asignación básica se le “detrae” o sustrae el 30% por concepto de prima especial, lo que solicitan es darle carácter salarial a la prima especial y que, como consecuencia de ello, se proceda a reliquidar sus prestaciones.
En otras palabras, los accionantes no han solicitado y menos probado que el valor correspondiente a la prima especial, para efectos de la liquidación de sus prestaciones, se hubiese restado o “detraído” de su asignación básica, sino que, con toda claridad y reiteración han pedido que se agregue a ella, lo cual contradice el carácter no salarial de la misma, por lo que no parece pertinente entrar a decidir sobre una hipótesis no planeada en la demanda de tutela.
El Consejo de Estado tiene dicho que “El juez en el marco de su autonomía funcional y siendo garante de acceso efectivo a la administración de justicia, debe interpretar de manera integral, y como un todo, el escrito de demanda, extrayendo el verdadero sentido y alcance de la protección judicial deprecada por quien acude a la jurisdicción. Así, corresponde a la judicatura adentrarse en los extremos fácticos que circunscriben la causa pretendi y los razonamientos jurídicos de manera armónica con lo pretendido, de modo tal que más que aferrarse a la literalidad de los términos expuestos interesa desentrañar el sentido del problema litigioso puesto a su consideración, eso si sin desquiciar los ejes basilares de la misma demanda” (Sección Tercera Providencia de 19 de agosto de 2016 Radicado250002336000252901).
En el caso presente ni de los términos utilizados en la demanda de tutela, ni de los hechos en que ella se funda, ni de los razonamientos jurídicos de la parte actora, puede inferirse, que con el amparo constitucional invocado se pretenda evitar que, para el cálculo de la liquidación de prestaciones, a la asignación básica se le reste la prima del 30% de que trata la Ley 4ª de 1992 sino que se le sume.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta,
RESUELVE
PRIMERO: Revócase el fallo de tutela de 4 de marzo de 2022 proferido por la sala de conjueces de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y en su lugar se niegan todas las pretensiones de la demanda de tutela que dio origen a estas diligencias.
SEGUNDO: Notificar esta providencia a todos los interesados por el medio que resulte más expedito.
TERCERO: Publicar la presente providencia en la página Web de la Rama Judicial, del Consejo de Estado y del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
CUARTO: Enviar el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE RODRIGO NOGUERA CALDERÓN Conjuez ALEJANDRO VENEGAS FRANCO Conjuez JESÚS VALL DE RUTÉN RUIZ Conjuez “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081”