Radicado: 25000-23-37-000-2017-00300-01 (24522) Demandante: Constructora Bolívar S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Bogotá, D.C., tres (03) de marzo de dos mil veintidós (2022) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-37-000-2017-00300-01 (24522) Demandante: Constructora Bolívar S.A. Demandado: Secretaría de Hacienda, Bogotá D.C. Temas: Impuesto Predial. 2013.

Declaración. Corrección. Oportunidad. Artículo 589 del ET. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 31 de enero de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, que negó las pretensiones de la demanda y se abstuvo de condenar en costas (f. 179 vto. cp1).

ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA Por Auto de Rechazo nro. AR-2015EE255306, del 14 de septiembre de 2015 (ff. 28 y 29 cp1), la demandada rechazó el proyecto de corrección presentado por la actora el 24 de abril de 2015, correspondiente a la declaración del impuesto predial unificado del periodo gravable 2013 (ff. 47 a 54 cp1).

El acto fue confirmado en la Resolución nro. DDI062232, del 30 de septiembre de 2016 (ff. 30 a 35 cp1).

ANTECEDENTES PROCESALES Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del CPACA (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011), la demandante formuló las siguientes pretensiones (f. 19 cp1): A. Se declare la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución No. DDI062232 del 30 de septiembre de 2016 por medio de la cual la jefe de la oficina de recursos tributarios de la subdirección jurídico-tributaria de la dirección distrital de impuestos de Bogotá resuelve un recurso de reconsideración. B. Se declare la nulidad del acto administrativo contenido en el Auto de Rechazo No. AR- 2015EE255306 por medio del cual la jefe de la oficina de liquidación de la subdirección de impuestos a la propiedad de la dirección distrital de impuestos de Bogotá rechaza una solicitud de corrección y devolución a la declaración del impuesto predial unificado por la vigencia fiscal 2013.

Radicado: 25000-23-37-000-2017-00300-01 (24522) Demandante: Constructora Bolívar S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 C. Que como consecuencia de la declaratoria de nulidad solicitada en la primera y segunda pretensión, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la autoridad tributaria la devolución de la suma pagada en exceso por parte de la sociedad por valor de ciento cincuenta y tres millones sesenta y un mil pesos ($153.061.000) más los intereses legales y corrientes.

A los anteriores efectos, invocó como normas violadas los artículos 29, 83, 95.9 y 228 de la Constitución; 164 del Decreto Distrital 807 de 1993 y 117 de la Resolución nro. 070 de 2011 del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, bajo el siguiente concepto de violación (ff. 5 a 19 cp1): Manifestó que, pese a que terminó la construcción de un inmueble en agosto del 2012, su información catastral no fue actualizada, lo que la obligó a autoliquidar el impuesto predial de los periodos gravables 2013 y 2014 con la tarifa del 33‰, correspondiente a la categoría de «predios urbanizados no edificados», y no con la correcta de 9.5‰, asociada a la categoría de «comercio puntual».

Narró que, tras solicitar a la autoridad catastral la rectificación de la información el 21 de mayo de 2014, dicha entidad procedió a corregirla mediante la Resolución nro. 2014-62671, del 17 de septiembre de ese año; y que, a partir de ese acto, la demandada aceptó el proyecto de corrección que presentó respecto del año gravable 2014, pero rechazó el del periodo 2013 por extemporáneo.

Explicó que radicó por fuera del plazo la solicitud de corrección que le fue rechazada, debido a la tardanza de la autoridad catastral en actualizar la información del inmueble, dado que la rectificación resultaba indispensable para soportar la corrección pretendida. Agregó que desconocer su derecho a corregir la declaración violaba los principios de buena fe y de confianza legítima porque su comportamiento se ajustó al procedimiento de rectificación de los errores catastrales establecido en el artículo 117 de la Resolución nro. 070 de 2011, sin que la demora en dicho trámite administrativo le fuere imputable.

Sostuvo que el pago del impuesto por un valor superior al legalmente debido vulneraba el principio de capacidad contributiva y desconocía la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal. Agregó que esa situación originó un pago en exceso y un enriquecimiento sin justa causa para la demandada. Alegó que, aunque en la parte resolutiva de la Resolución nro. 2014-62671, se resolvió rectificar la información del mencionado inmueble solo para la vigencia 2014, aquello obedeció a un error tipográfico, por lo que se debía entender que también se incluía el periodo fiscal 2013.

Reprochó que el rechazo de su solicitud de corrección estuviera motivada mediante el Concepto nro. 1237 de 2016, proferido por la demandada, dado que no estaba vigente al momento de la ocurrencia de los hechos debatidos. Contestación de la demanda La demandada se opuso a las pretensiones de la actora (ff. 92 a 100 cp1). Recalcó que, para presentar el proyecto de corrección, su contraparte contaba con el término de un año contado desde el 23 de junio de 2013 (fecha en que vencía el plazo para declarar el impuesto predial de ese año), de modo resultaba extemporánea la solicitud radicada el 24 de abril de 2015.

Agregó que la suspensión de dicho término solo opera en los casos en que está en discusión el valor del avalúo catastral del inmueble construido, no en casos en los que, como el juzgado, se debatiera sobre la existencia de la edificación, en la medida en que esa circunstancia podía ser probada en el marco del procedimiento de revisión, sin que estuviera supeditada a la información consignada en los documentos catastrales.

Asimismo, destacó que, debido a que era una entidad administrativa distinta del catastro, sus decisiones no estaban supeditadas a la agilidad con la que la autoridad catastral efectuara la rectificación que le fue pedida por la actora. Radicado: 25000-23-37-000-2017-00300-01 (24522) Demandante: Constructora Bolívar S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Censuró la afirmación de la actora en el sentido de que se había incurrido en un error tipográfico en la Resolución nro. 2014-62671 y adujo que, de ser cierto, pesaba sobre la actora la carga de recurrir la decisión para enmendar su contenido, lo cual no ocurrió. En ese orden, sostuvo que no existía un acto administrativo que acreditara que se configuró un pago en exceso ni un enriquecimiento injustificado.

Afirmó que los actos demandados se fundamentaban en la normativa aplicable y no en el Concepto nro. 1237 de 2016. Por eso rechazó los cargos referidos a la violación de los principios de buena fe, confianza legítima y capacidad contributiva. Sentencia apelada El tribunal negó las pretensiones de la demanda y se abstuvo de condenar en costas (ff. 172 a 180 cp1), con miras a lo cual destacó que, según los artículos 20 del Decreto 807 de 1993 y 589 del ET, la corrección de las autoliquidaciones, para disminuir el valor a pagar o para aumentar el saldo a favor, debe solicitarse en el año siguiente al vencimiento plazo para declarar, so pena de que adquieran firmeza; y sostuvo que esas normas deben interpretarse armónicamente con el artículo 4.⁰ de la Ley 601 de 2000, que permite a los contribuyentes del impuesto predial, que hayan solicitado a las autoridades catastrales la revisión del avalúo, corregir la declaración inicialmente presentada dentro de los dos meses siguientes a la ejecutoria de la decisión de revisión. Así, concluyó que el proyecto de corrección presentado por la actora fue extemporáneo porque se presentó por fuera de ambos términos. Además, advirtió que, según el Sistema Integrado de Información Catastral, el inmueble en cuestión no tenía área construida para el periodo 2013 y que la actualización catastral realizada mediante la Resolución nro. 2014-62671, del 17 de septiembre de 2014, surtió efectos a partir del año 2014.

Recurso de apelación La demandante apeló la sentencia del a quo (ff. 193 a 201 cp1). Insistió en que no pudo presentar el proyecto de corrección dentro del término del artículo 20 del Decreto 807 de 1993 por la demora de la autoridad catastral para rectificar la información relativa al inmueble discutido. Añadió que contravenía los principios de buena fe y de confianza legítima el que se desconociera que debía agotar previamente ese procedimiento antes de tramitar la solicitud de corrección. Recalcó que la edificación ya existía en la fecha de causación del impuesto, i.e. el 01 de enero de 2013, razón por la cual impedirle aplicar la tarifa correcta vulneraba los principios de capacidad contributiva y de prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, propiciando un enriquecimiento sin justa causa en favor de su contraparte.

Reiteró la tesis de que la parte resolutiva de la Resolución nro. 2014-62671 adolecía de un error tipográfico porque la rectificación comprendía también el año gravable 2013. Alegatos de conclusión Ambas partes sintetizaron los argumentos expuestos en el trámite del proceso (ff. 117 a 134 cp2). El ministerio público no rindió concepto.

CONSIDERACIONES DE LA SALA 1- Juzga la Sala la legalidad de los actos acusados, atendiendo a los cargos de apelación formulados por la parte actora, en calidad de apelante única, contra la sentencia de Radicado: 25000-23-37-000-2017-00300-01 (24522) Demandante: Constructora Bolívar S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 primera instancia que negó las pretensiones de la demanda, sin condenar en costas.

Puntualmente, corresponde decidir si la tardanza de la autoridad catastral en actualizar la información del inmueble gravado con el impuesto predial justifica que la demandante presentara extemporáneamente la solicitud de corrección de la declaración inicial del impuesto predial del año gravable 2013; y, si fuera adverso a los intereses de la actora el juicio al que se llegue, se tendría que determinar si se violaron los principios de buena fe, confianza legítima, capacidad contributiva y si se privilegió el derecho formal sobre el sustancial.

En ese caso también se habría que establecer si la demandada se enriqueció sin justa causa; o si la rectificación de la Resolución nro. 2014-62671, del 17 de septiembre de 2014, comprendía también el periodo gravable 2013. 2- La actora sostiene que requería que se llevara a cabo la actualización de la información catastral del inmueble gravado, para poder solicitar la corrección de la declaración inicial; y que presentación extemporánea de la solicitud de corrección obedeció a la tardanza de la autoridad catastral en rectificar la información sobre las condiciones del bien.

En el otro extremo, la demandada sostiene que su contraparte debió presentar oportunamente la solicitud de corrección de la declaración porque este trámite no estaba supeditado a la información que estuviese consignada en los documentos catastrales y porque el retraso del catastro en adoptar una decisión no habilita al interesado a iniciar por fuera del plazo el procedimiento de corrección. En la sentencia apelada, el a quo juzgó que el proyecto de corrección se presentó tardíamente, de acuerdo con los artículos 20 del Decreto 807 de 1993 y 4.⁰ de la Ley 601 de 2000.

Al tenor de esas alegaciones, se no se discute en el sub lite que la demandante presentó intempestivamente la solicitud de corrección, ni que la rectificación que solicitó a la autoridad catastral se refería a las condiciones físicas de la construcción y no al valor de su avalúo catastral. La litis trabada versa exclusivamente acerca de si la tardanza de esta entidad en actualizar la información del inmueble justificaba la radicación extemporánea de la solicitud de corrección. Con todo, cabe precisar que, en observancia del principio de congruencia externa de la sentencia (artículo 281 del CGP), la Sala no se referirá al término de que trata el artículo 4.⁰ de la Ley 601 de 2000 invocado por el tribunal en la sentencia apelada, porque no fue el sustento tomado por la demandada para rechazar la solicitud de corrección, ni las partes discuten su aplicación. 2.1- De acuerdo con el texto del artículo 589 del ET que se encontraba en vigor para la época, el cual era aplicable en la jurisdicción de Bogotá por remisión hecha desde el artículo 20 del Decreto distrital 807 de 1993, para corregir una declaración tributaria en el sentido de disminuir el valor a pagar o de aumentar el saldo a favor inicialmente autoliquidado, el obligado tributario debía presentar una solitud de corrección dentro del año siguiente a la fecha del vencimiento del plazo para declarar, adjuntando el proyecto de la nueva autoliquidación. A propósito de este procedimiento, en numerosas sentencias esta Sección advirtió que la Administración solo contaba con potestades para verificar el cumplimiento de los requisitos formales exigidos por la norma, motivo por el cual la solicitud no podría rechazarse por reproches de fondo, pues estos solo podían plantearse en el marco de un procedimiento de revisión1.

La jurisprudencia también ha señalado que, como el impuesto predial se causa el 01 de 1 Sentencias del 28 de julio de 2005 (exp. 14888, CP: Ligia López Díaz), del 24 de enero de 2013 (exp. 19049, CP: William Giraldo Giraldo), del 22 de marzo de 2013 (exp. 18991, CP: Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez), del 06 de agosto de 2014 (exp. 20170, CP: Martha Teresa Briceño de Valencia), del 15 de septiembre de 2016 (exp. 20848, CP: Jorge Octavio Ramírez Ramírez), del 20 de septiembre de 2017 (exp. 20770, CP: Stella Jeannette Carvajal Basto) y del 11 de junio de 2020 (exp. 24334, CP: Milton Chaves García), entre tantas.

Radicado: 25000-23-37-000-2017-00300-01 (24522) Demandante: Constructora Bolívar S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 enero de cada año, deben tenerse en cuenta las características jurídicas, físicas y económicas de los predios en esa fecha y que, para determinar las circunstancias particulares de los inmuebles, es necesario acudir a la información catastral porque es la que permite en mejor medida determinar los elementos del tributo relativos a su cuantificación2; todo sin perjuicio de que en el caso de que difieran la información catastral y las circunstancias reales de los inmuebles, primarán las últimas en la medida en que la primera puede estar desacompasada de la realidad, situación que tendrá que probar la parte interesada, aun en un juicio3.

Así lo señaló la Sección en la sentencia del 03 de octubre de 2007 (exp. 16096, CP: Juan Ángel Palacio Hincapié), de acuerdo con la cual, cuando ocurren mutaciones catastrales –v.g. nuevas construcciones, edificaciones o la demolición de las existentes–, pueden ser acreditadas ante el fisco dentro del proceso de determinación del impuesto predial, en cuyo caso la carga probatoria le corresponde a quien alegue que la información catastral es incorrecta o no está actualizada. 2.2- Visto el derecho aplicable, en el plenario constan los siguientes hechos relevantes: (i) El 18 de abril de 2013 la actora presentó la declaración del impuesto predial por el año gravable 2013 (f. 23 caa), en la que informó un área construida de 0m² y aplicó una tarifa del 33‰, sobre la base de un autoavalúo de $7.258.626.000.

(ii) El 21 de mayo de 2014 le solicitó a la autoridad catastral que rectificara la información del inmueble, para modificar el área edificada, elevándola a 227,15 m², para modificar el destino del predio de «urbanizado no edificado» a «residencial urbano» (ff. 37 a 46 cp1). (iii) Mediante la Resolución nro. 2014-62671, del 17 de septiembre de 2014, dicha entidad resolvió, considerando la visita realizada, que el destino del inmueble era el de «comercio puntual», con un área construida de 226.9 m² (f. 18 caa).

(iv) El 24 de abril de 2015 se le solicitó a la demandada la corrección de la declaración inicial, para aplicar unaa tarifa de 9,5‰, acorde con el destino correspondiente al predio (ff. 47 a 54 cp1). (v) La demandada rechazó el 14 de septiembre de 2015 la solicitud por estimarla extemporánea (ff. 28 y 29 cp1). La decisión fue confirmada el 30 de septiembre de 2016 (ff. 30 a 35 cp1). 2.3- Dado que en el caso no se discute que la declaración de corrección fue presentada por la actora por fuera del término fijado por el artículo 589 del ET, la Sala juzga, bajo las premisas jurídicas expuestas, que para incoar el procedimiento de corrección previsto en la norma no constituía un requisito previo que la autoridad catastral hubiese rectificado la información del inmueble en cuestión, toda vez que en el marco de la corrección la competencia de la demandada se restringía a verificar el cumplimiento de los requisitos formales exigidos por el referido precepto, sin que tuviera la posibilidad de constatar las características físicas y jurídicas del inmueble.

A lo anterior cabe añadir que, aun si tras la corrección la autoridad tributaria hubiese cuestionado el sentido de la nueva 2 Sentencia del 03 de noviembre de 2007 (exp. 16096, CP: Juan Ángel Palacio Hincapié). 3 Sentencias del 03 de octubre de 2007 (exp. 16096, CP: Juan Ángel Palacio Hincapié), del 24 de mayo de 2012 (exp. 17715, CP: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas), del 13 de agosto de 2015 (exp. 20451, CP: Martha Teresa Briceño de Valencia), del 17 de agosto de 2017 (exp. 19907, CP: Stella Jeannette Carvajal Basto), del 24 de mayo de 2018 (exp. 20595, CP: Julio Roberto Piza), del 12 y del 26 de febrero de 2020 (exps. 23182 y 23952, CP: Jorge Octavio Ramírez Ramírez), del 14 de mayo de 2020 (exp. 24553, CP: Milton Chaves García), del 11 y del 18 de junio de 2020 (exps. 23287 y 24247, CP: Stella Jeannette Carvajal Basto), del 09 de julio de 2020 (exp. 24057, CP: Julio Roberto Piza), del 16 y del 30 de julio de 2020 (exps. 24082 y 24056, CP: Milton Chaves García) y del 10 de septiembre de 2020 (exp. 24620, CP: Julio Roberto Piza (E).

Radicado: 25000-23-37-000-2017-00300-01 (24522) Demandante: Constructora Bolívar S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 autoliquidación, la actora contaba con la posibilidad de demostrar la real condición física del inmueble. En esa medida, la Sala avala la juridicidad de la decisión incorporada en los actos acusados, consistente en negar, por extemporánea, la solicitud de corrección elevada.

No prospera el cargo de apelación. 3- De otra parte, sostiene la apelante única que la decisión de rechazar su solicitud de corrección implicó una vulneración de los principios de buena fe y de confianza legítima, porque su comportamiento se ajustó al procedimiento de rectificación de los errores catastrales establecido en el artículo 117 de la Resolución nro. 070 de 2011; también plantea una transgresión del principio de capacidad contributiva y el desconocimiento de la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, habida cuenta de que para la época en que se causó el impuesto predial ya la edificación estaba construida, lo cual llevaba a que en la tarifa verdaderamente aplicable fuese la reflejada en el proyecto de corrección. En contraposición, la demandada rechaza estos alegatos porque los actos acusados se basaron, precisamente, en la normativa aplicable.

Al respecto, la Sala reitera que, teniendo en cuenta las alegadas condiciones físicas del inmueble al momento de la causación del impuesto, la apelante tenía la carga de incoar el procedimiento de corrección de la declaración dentro del plazo fijado en el artículo 589 del ET, de suerte que, transcurrido dicho término, habría expirado, por mandato legal, la posibilidad de efectuar la modificación de la autoliquidación que pretendía la actora.

En consecuencia, la demandada debía negar la solicitud por el incumplimiento del requisito de oportunidad, pues es la ley la que establece un momento específico para efectuar ese tipo de correcciones (sentencia del 25 de marzo de 2021, exp. 24698, CP: Myriam Stella Gutiérrez Argüello). A lo anterior cabe añadir que la jurisprudencia de esta Sección también ha advertido que los procedimientos administrativos consagrados en la ley no constituyen meras formalidades y que la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal a que se alude en el artículo 228 de la Constitución no habilita para desatender los términos legales, en tanto que de ellos depende la efectividad de los derechos fundamentales sustanciales como el debido proceso y la igualdad de las partes (sentencias del 09 de diciembre de 2010, exp. 16882, CP: William Giraldo Giraldo; y del 24 de octubre de 2013, exp. 20247, CP: Jorge Octavio Ramírez Ramírez).

Por tanto, la decisión de la demandada de rechazar la solicitud de corrección presentada por la apelante obedeció, precisamente, a la aplicación de las normas destinadas a salvaguardar los principios de legalidad y de seguridad jurídica, de lo cual no deriva ninguna vulneración de los principios invocados por la actora. No prospera el cargo de apelación. 4- Igualmente se apela con el argumento de que el pago de un impuesto por un valor superior al que correspondería supondría un pago en exceso y un enriquecimiento sin justa causa en perjuicio del obligado tributario.

La demandada en cambio niega que exista un acto administrativo que acredite esa circunstancia, porque la Resolución nro. 2014- 62671, del 17 de septiembre de 2014, que rectificó la información catastral del inmueble, surtió efectos a partir de 2014, decisión administrativa que no fue recurrida. Esta fue la tesis que avaló la sentencia del a quo.

En este ámbito, la Sala advierte que en el sub lite se juzga la legalidad de los actos que rechazaron el proyecto de corrección presentado por la actora por extemporáneo y, como se expuso en líneas anteriores, en el marco del procedimiento de corrección estatuido en el artículo 589 del ET, la competencia de la Administración tributaria se limita a verificar el cumplimiento de los requisitos formales exigidos por dicha disposición. Así, al estar probado que la demandante incumplió el requisito de oportunidad, la legalidad de la Radicado: 25000-23-37-000-2017-00300-01 (24522) Demandante: Constructora Bolívar S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 decisión de negar la solicitud de corrección se mantiene incólume.

La circunstancia de que la parte actora se considere titular de un derecho sustancial, no le confiere la facultad de definir a su arbitrio la forma en que ha de hacerlo efectivo. El procedimiento de corrección de la declaración del artículo 589 del ET era el instrumento por medio del cual la demandante debía satisfacer su pretensión de que se le reconociera la existencia de un pago en exceso.

Por la misma razón, resulta irrelevante juzgar si la rectificación de la información catastral, ocurrida mediante la Resolución nro. 2014- 62671, del 17 de septiembre de 2014, comprendió el periodo gravable 2013 como lo alega la demandante. No prospera el cargo de apelación. 5- En suma, con fundamento en los análisis efectuados, la Sala procederá a confirmar la sentencia de primera instancia. 6- Por no estar probadas, la Sala se abstendrá de condenar en costas en segunda instancia, conforme con lo establecido en el artículo 365.8 del CGP.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1. Confirmar la sentencia apelada. 2. Sin condena en costas en segunda instancia. Cópiese, notifíquese, comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

(Firmado electrónicamente) JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO