11001032400020130066100 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., diecisiete (17) de octubre de dos mil veinticinco (2025) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Número único de radicación: 11001-03-24-000-2013-00661-00 Actor: JOSÉ ANTONIO FORERO LÓPEZ TESIS: SENTENCIA ANTICIPADA.

SE DECLARA PROBADA DE OFICIO LA CADUCIDAD. APLICACIÓN DEL NUMERAL 3 DEL ARTÍCULO 182A DEL CPACA. SENTENCIA ANTICIPADA DE ÚNICA INSTANCIA La Sala procede a dictar la sentencia anticipada que fue anunciada1 en este proceso tramitado en única instancia, en aplicación de lo establecido en el numeral 32 del artículo 182A de la Ley 1437 de 18 de enero de 20113, cuya demanda promovió el señor JOSÉ ANTONIO FORERO LÓPEZ contra la Resolución núm. 00169 de 31 de enero de 2013, “Por la cual se ordena la intervención administrativa de un Centro de Formación Profesional del SENA”, expedida por el director general del SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - SENA4. 1 Según auto de 4 de febrero de 2022 registrado en el expediente digital en el índice 47 de SAMAI. 2 “[…]

ARTÍCULO 182A. SENTENCIA ANTICIPADA. <Artículo adicionado por el artículo 42 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> Se podrá dictar sentencia anticipada: […] 3. En cualquier estado del proceso, cuando el juzgador encuentre probada la cosa juzgada, la caducidad, la transacción, la conciliación, la falta manifiesta de legitimación en la causa y la prescripción extintiva. […]

PARÁGRAFO. En la providencia que corra traslado para alegar, se indicará la razón por la cual dictará sentencia anticipada. Si se trata de la causal del numeral 3 de este artículo, precisará sobre cuál o cuáles de las excepciones se pronunciará. Surtido el traslado mencionado se proferirá sentencia oral o escrita, según se considere. No obstante, escuchados los alegatos, se podrá reconsiderar la decisión de proferir sentencia anticipada.

En este caso continuará el trámite del proceso […]”. 3 En adelante CPACA. 4 En adelante SENA. 2 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2013-00661-00 Actor: JOSÉ ANTONIO FORERO LÓPEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.- LA DEMANDA I.1. Pretensiones El señor JOSÉ ANTONIO FORERO LÓPEZ, en nombre propio y en ejercicio del medio de control de nulidad, previsto en el artículo 137 del CPACA, presentó demanda ante esta Corporación en la que solicitó: “[…] 2.1.

Que se DECLARE que la Resolución N. 00169 del 31 de enero del año 2013, proferida por el señor Director General del Servicio Nacional de Aprendizaje SENA, "Por la cual se ordena la intervención administrativa de un Centro de Formación Profesional del SENA", es NULA. […]”. I.2. Hechos Indicó que el 29 de enero de 2010 se posesionó5 en el cargo de subdirector Grado II del SENA, cuya función principal era la de dirigir el Centro Industrial del Diseño y la Manufactura de Floridablanca de la Regional SENA - Santander.

Adujo que administró y dirigió responsable y profesionalmente dicho centro durante los años 2010 a 2012, lo que se corrobora con las calificaciones obtenidas en dichos períodos. 5 Luego de superar un proceso de meritocracia 3 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2013-00661-00 Actor: JOSÉ ANTONIO FORERO LÓPEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sostuvo que el SENA redujo para el año 2013 y en aproximadamente $850.000.000 el presupuesto asignado al Centro Industrial del Diseño y la Manufactura de Floridablanca, comparado con el que le fue traslado en la vigencia 2012.

Afirmó que pese a dicha reducción en el presupuesto las metas se mantuvieron fijas, circunstancia que lo obligó a realizar gestiones para lograr una asignación adicional de recursos sin obtener respuesta. Indicó que para el año 2013 realizó la contratación de 10 nuevos profesionales y mantuvo el contrato de 94 personas que prestaban sus servicios en el Centro de Formación que dirigía, todo ello en cumplimiento de las funciones establecidas en el artículo 27, numeral 28, del Decreto 249 de 2004.

Manifestó que el 25 de enero de 2023, en las horas de la tarde, un grupo de funcionarios, encabezados por el director de la Regional Santander del SENA, se presentaron al Centro de Formación para realizar una visita con el objeto de “conocer el estado de la contratación de servicios profesionales para la presente vigencia”; y que con tal fin entregó la documentación que le fue requerida. 4 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2013-00661-00 Actor: JOSÉ ANTONIO FORERO LÓPEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Con ocasión de dicha visita, el actor relacionó la siguiente actuación fundamento de la demanda, así: Fecha de la actuación Actuación 28 de enero de 2013 El director de la Regional Santander del SENA remitió al director general del SENA el informe de la visita en la que consignó, entre otras cosas, que “los nuevos contratistas (10 nuevos: confecciones, calzado, sistemas, administración) podrían haber sido seleccionados del listado de personas que quedaron sin contrato”. 31 de enero de 2013 El director general del SENA expidió la Resolución 1696, por medio de la cual ordenó la intervención administrativa del Centro Industrial del Diseño y la Manufactura de Floridablanca con la finalidad de garantizar la prestación de los servicios de formación profesional y se designó como interventor al señor CAMPO ELÍAS GUTIÉRREZ POLANIA7. 1o. de febrero de 2013 Fue contactado telefónicamente por el secretario general del SENA y el director de la Regional Santander, para informarle sobre la intervención ordenada mediante la Resolución 169 de 20138 4 de febrero de 2013 Controvirtió la Resolución 169 de 2013 pese a que fue enterado de la improcedencia de recursos en su contra.

Con tal fin acudió a la Dirección General del SENA, con las evidencias que, en su entender, demostraban la correcta prestación de los servicios de formación en el centro que dirigía. 5 de febrero de 2013 La Asesora de la Oficina de Control Interno de la Dirección General del SENA se presentó a las instalaciones del Centro industrial del Diseño y la Manufactura de Floridablanca y rindió un informe en el que concluyó que: “1- Los motivos por los cuales no fueron contratados en 2013, los Instructores que venían de la vigencia 2012, obedecieron estrictamente a razones presupuestales las cuales llevaron a que se replantearan las necesidades de contratación teniendo en cuenta la oferta y la calidad del servicio prestado por los Instructores, situaciones estas últimas que coadyuvaron en algunos de los casos señalados en el presente Informe.

Y 2- El subdirector del Centro desde la fecha en que fue asignado el presupuesto solicitó 6 Destacó que en este acto administrativo se le ordenó al interventor “revisar y autorizar al Subdirector del Centro la suscripción de cualquier acto administrativo, los trámites previos у la suscripción de contratos o convenios, que se requieran para el normal desarrollo de las funciones misionales y administrativas del Centro de Formación, independiente de la naturaleza y cuantía, incluidos los contratos de prestación de servicios personales de instructor y de apoyo administrativo o apoyo misional diferente a instructor". 7 Indicó que este fue uno de los funcionarios que acompañó la visita que dio origen al informe en cuestión. 8 Frente a la decisión de intervención y la designación del interventor señaló que manifestó su desacuerdo y alegó que el mencionado acto administrativo carecía de fundamento y evidencias. 5 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2013-00661-00 Actor: JOSÉ ANTONIO FORERO LÓPEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ante la Dirección General la adición presupuestal que le permitiera superar la diferencia entre el presupuesto 2013 (sic) contratación presupuestal solicitado y el asignado.

Adicionalmente, debió ajustar el Plan de Contratación asignado a las distintas modalidades de formación dando prioridad a la formación titulada de acuerdo con las metas para la vigencia 2013”. 22 de marzo de 2013 Radicó ante la Dirección General del SENA una solicitud de terminación y levantamiento de la intervención administrativa, frente a la cual la secretaria general de la entidad le informó que se estaban realizando los análisis pertinentes frente a dicha intervención para efectos de tomar la decisión correspondiente. 24 de mayo de 2013 La Dirección General del SENA expidió la Resolución 741, por medio de la cual declararon insubsistente9 su nombramiento como Director del mencionado Centro Industrial del Diseño y la Manufactura de Floridablanca. 27 de mayo de 2013 Se le comunicó de la expedición de la Resolución 760 de 27 de mayo de 2013, por la cual se encargó como subdirector del Centro Industrial del Diseño y la Manufactura de Floridablanca al Director de la Regional Santander del SENA, señor DAVID HERNANDO SUAREZ GUTIÉRREZ. 29 de mayo de 2013 Mediante la Resolución 797 se nombró en encargo del Centro Industrial del Diseño y la Manufactura de Floridablanca al señor CAMPO ELÍAS GUTIÉRREZ POLANÍA, quien fungió como interventor. 10 de octubre de 2023 La Coordinadora del Grupo de Relacionales Laborales del SENA, en respuesta a una petición que presentó, le informó que a esa fecha aún no se había levantado el proceso de intervención y que el señor CAMPO ELÍAS GUTIÉRREZ POLANIA ostentaba el cargo de subdirector Encargado y a la vez el de interventor del Centro Industrial del Diseño y la Manufactura de Floridablanca.

I.3. Normas invocadas como violadas El actor sostuvo que la resolución demandada desconoció el preámbulo y los artículos 1°, 2°, 4°, 6°, 13, 23, 29 y 209 de la Constitución Política; 4°, numeral 20, del Decreto 249 de 2004; 3°, 5°, 137 del CPACA; y 34 de la Ley 734 de 2002. 9 Al respecto señaló que tal decisión se adoptó sin darle la oportunidad de defenderse frente al proceso de intervención. 6 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2013-00661-00 Actor: JOSÉ ANTONIO FORERO LÓPEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.4.

Concepto de violación Como explicaciones al cargo de nulidad invocado el actor manifestó que se transgredían las normas enlistadas en razón a los siguientes argumentos. Adujo que no hubo una afectación real de los servicios de formación profesional ofrecidos por el Centro Industrial del Diseño y la Manufactura de Floridablanca, requisito necesario para la intervención administrativa ordenada en la resolución demandada.

Manifestó que los hechos reportados en el informe rendido por el director de la Regional Santander del SENA al director general de la misma entidad, no acreditaron la afectación de los servicios ofrecidos en el Centro Industrial del Diseño y la Manufactura de Floridablanca. Indicó que la intervención administrativa se sustentó solamente en los hechos que refirió el funcionario que realizó la visita sin que se le hubiera permitido defenderse de lo allí consignado.

Insistió en que el informe de la visita desbordó el objeto para el que se autorizó el que se limitó a verificar el cumplimiento de las directrices en materia de contratación de servicios personales, las cuales según el SENA fueron debidamente cumplidas, lo que 7 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2013-00661-00 Actor: JOSÉ ANTONIO FORERO LÓPEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co respalda su alegación frente a la falta de fundamento de la resolución controvertida.

Expresó su desacuerdo con el juicio contenido en el informe, el que calificó de subjetivo y “a priori” al afirmar el funcionario responsable de esa diligencia que: “[…] los nuevos contratistas (10 nuevos: confecciones, calzado, sistemas, administración) podrían haber sido seleccionados del listado de personas que quedaron sin contrato”.

Aseguró que la Dirección General del SENA no tuvo evidencia que acreditara la afectación de los servicios prestados por el centro de formación que dirigía, tal como lo exige el artículo 4°, numeral 20, del Decreto 249 de 2004; además, y frente a este asunto la Oficina de Control Interno de la entidad comprobó que la contratación de los servicios de personal estuvo ajustada a derecho y en cumplimiento de las directrices previamente establecidas.

Aseveró que la dirección del SENA incurrió en una vulneración al debido proceso, pues primero decidió intervenir el centro de formación sin fundamento alguno y, posteriormente, ordenó la revisión o auditoria para intentar encontrar evidencias que soportaran la decisión ya tomada, aunado a que no tuvo la oportunidad de ejercer su derecho defensa debido a que se le informó que contra la resolución no procedía recurso alguno. 8 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2013-00661-00 Actor: JOSÉ ANTONIO FORERO LÓPEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Indicó que se desconoció el artículo 44 del CPACA, el cual establece que las decisiones de la administración tienen que cumplir dos deberes: i) ser adecuadas a los fines de la norma que la autoriza; y ii) ser proporcionales a los hechos que le sirven de causa.

Manifestó que la Resolución 00169 de 2013 desconoció el artículo 67 del CPACA, pues no le fue notificada personalmente, sino que tuvo conocimiento a través las llamadas telefónicas que le realizó el director de la Regional Santander y del secretario general del SENA. Adujo que no se tuvieron en cuenta las evidencias que presentó ante el director general del SENA, las cuales demostraban el cabal cumplimiento de sus funciones en la administración del centro de formación, ni se respondieron de fondo sus solicitudes de levantar la medida de intervención por carecer de fundamentos.

Señaló que la Dirección General del SENA, al ordenar la intervención administrativa, generó un traumatismo en el centro de formación al coartar la libertad de actuar del subdirector y limitó sus decisiones a las autorizaciones previas del interventor. Afirmó que con la designación del señor CAMPO ELÍAS GUTIÉRREZ POLANIA, como interventor del centro de formación de Floridablanca y, posteriormente, como subdirector, se le permitió 9 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2013-00661-00 Actor: JOSÉ ANTONIO FORERO LÓPEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co actuar como juez y parte, en una “presunta desviación de poder” con el objeto de quedarse en su cargo.

Alegó que, en este caso, también “se está ante una presunta Falsa Motivación” del acto administrativo que ordenó la intervención al Centro Industrial del Diseño y la Manufactura de Floridablanca, pues los motivos que se consignaron como respaldo de la decisión no se probaron. II.- TRÁMITE DEL MEDIO DE CONTROL 2.1. Admisión Mediante proveído de 31 de marzo de 201410 se admitió la demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y se ordenaron las notificaciones respectivas. 2.2.

Contestación de la demanda Cumplidas las notificaciones ordenadas, únicamente el SENA, a través de apoderado judicial, acudió a contestar la demanda. Sostuvo que de la lectura de la demanda se advertía el “profundo sesgo de las pretensiones” del actor orientadas a calificar y 10 Índice núm. 44 del expediente digital registrado en SAMAI. 10 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2013-00661-00 Actor: JOSÉ ANTONIO FORERO LÓPEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co defender su servicio como subdirector del Centro Industrial del Diseño y la Manufactura de Floridablanca para la fecha de la intervención administrativa ordenada en la resolución demandada.

Aseguró que la intervención administrativa no es más que una herramienta con el objeto de optimizar la gestión pública, implementar planes de mejoramiento, realizar auditorías, planear y ejecutar modificaciones en aras de mejorar el servicio; y que, en el caso bajo estudio, fue ordenada por el director general del SENA en cumplimiento de las atribuciones previstas en el Decreto 249 de 2004, con informes previos que la justificaban.

Adujo que fue el director de la Regional de Santander del SENA el que puso en conocimiento de la Dirección General de la misma entidad presuntas irregularidades frente a la contratación de instructores en el centro de formación de Floridablanca, situación que ameritaba la intervención ordenada habida cuenta que no se podía poner en peligro la continuidad o calidad del servicio de educación y formación profesional.

Señaló que la decisión de intervenir el centro de formación de Floridablanca resultaba necesaria, pues se debía supervisar la ejecución y destinación de los recursos públicos en aras de evitar repercusiones en el servicio prestado por la institución. 11 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2013-00661-00 Actor: JOSÉ ANTONIO FORERO LÓPEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Afirmó que el Decreto 249 de 2004, establece en el director general del SENA la potestad de expedir el acto administrativo que ordena la intervención de un centro de formación, lo que acredita el cumplimiento del requisito de competencia. Indicó que el concepto de violación expuesto en la demanda carece de argumentación, dado que el actor afirma que el SENA, previo a la expedición de la resolución demandada, debió cumplir un procedimiento, pero omite que ello no se encuentra previsto en norma alguna, pues esta es una herramienta discrecional del director general en aras de proteger un derecho de rango constitucional, como lo es el de la educación. Recordó que los motivos que dieron lugar a la expedición del acto administrativo demandado desaparecieron al momento en que se expidió la Resolución 2230 de 2013, “Por la cual se da por terminada la intervención administrativa del Centro Industrial del Diseño y Manufactura de Floridablanca del SENA”, por lo que las pretensiones de la demanda actualmente carecen de objeto. 2.3.

Audiencia Inicial Aunque por auto de 14 de noviembre de 201711, se citó audiencia inicial para el 22 de octubre de 2019, el Despacho sustanciador, 11 Índice 44 del expediente digital registrado en SAMAI. folios 124 (físico) 150 (digitalización) 12 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2013-00661-00 Actor: JOSÉ ANTONIO FORERO LÓPEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co mediante proveído de 4 de febrero de 202212, dio aplicación a lo previsto en el numeral 3 del artículo 182A del CPACA y dispuso: i) anunciar que se proferiría sentencia anticipada en la que se resolvería de oficio la caducidad; ii) tener como pruebas los documentos aportados con la demanda y la contestación; y iii) correr traslado para alegar de conclusión. 2.4.

Alegatos de conclusión 2.4.1. De la parte actora El actor reiteró que la resolución demandada no tuvo fundamento válido alguno, pues se sustentó en el relato subjetivo de unos hechos que no fueron contrastados ni corroborados, lo que afectó gravemente su derecho de defensa. Recalcó que la entidad demandada no demostró que el servicio prestado por el centro de formación de Floridablanca estuviese en riesgo, de allí que no hubiera motivo para expedir el acto de intervención administrativa, máxime si existían pruebas que acreditaban una gestión previa con “muy buena calificación”.

Señaló que el acto administrativo no le fue debidamente notificado, pues se enteró de su expedición a través de una llamada telefónica 12 Índice 46 del expediente digital registrado en SAMAI. 13 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2013-00661-00 Actor: JOSÉ ANTONIO FORERO LÓPEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del secretario general de la entidad, por lo tanto, se desconoció el debido proceso.

Indicó que el informe elaborado por la Oficina de Control Interno de Gestion de la Dirección General de la entidad demandada demuestra que el proceso de contratación llevado a cabo durante su administración y que dio lugar a la intervención administrativa, atendió las disposiciones legales previstas para tal finalidad y contó con la aprobación del director regional del SENA. 2.4.2.

De la parte demandada El apoderado del SENA13, luego de referirse a la naturaleza, clasificación y características de los actos administrativos, afirmó que pese a que la resolución controvertida es de carácter general, el actor “[…] está seriamente empeñado en debatir en este proceso sus calidades como subdirector y hace un reproche al proceso de notificación del acto acusado, manifestando que no se agotaron los requisitos y ritualidades para que fuera oído en descargos, confundiendo seriamente la naturaleza del acto particular con el de contenido general”.

Expresó que el actor instauró una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto administrativo por 13 Índice 55 del expediente digital registrado en SAMAI. 14 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2013-00661-00 Actor: JOSÉ ANTONIO FORERO LÓPEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co medio del cual se declaró insubsistente su nombramiento, la que se decidió por el Tribunal Administrativo de Santander en primera instancia, en el sentido de denegar las pretensiones y el Consejo de Estado, que confirmó tal decisión. Agregó que el actor no logró desvirtuar la presunción de legalidad de la resolución controvertida, pues sus argumentos no cuentan con el soporte probatorio necesario para acceder a sus pretensiones en el entendido de que no acreditan causal alguna de nulidad.

Estimó que las actuaciones del director general del SENA están cobijadas por las facultades que expresamente le concede el Decreto 249 de 2004. 2.5. Concepto del Ministerio público El ministerio público se abstuvo de rendir concepto III.- CONSIDERACIONES DE LA SALA 3.1. Competencia Esta Sala es competente para proferir la sentencia en este asunto de conformidad con lo dispuesto en los artículos 237 de la C.P., 11, 34 y 36 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia, así 15 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2013-00661-00 Actor: JOSÉ ANTONIO FORERO LÓPEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co como de lo expuesto en el artículo 14914 del CPACA y del artículo 13 del Acuerdo 080 de 201915 expedido por la Sala Plena de esta Corporación, el Consejo de Estado es competente para conocer del asunto de la referencia. 3.2.

Problema jurídico Según lo decidido en el auto de 4 de febrero de 2022, el problema jurídico a resolver se centra en establecer si en el presente caso operó la caducidad del medio de control, debido a que el artículo 182A, numeral 3, del CPACA, autoriza proferir sentencia anticipada “en cualquier estado del proceso”, cuando se encuentre probado dicho fenómeno jurídico.

Tal decisión se profirió en razón a que se advirtió que si bien el proceso se adelantó bajo el medio de control de nulidad, también lo es que del contenido de la demanda se aprecia que su objeto desborda el simple mantenimiento del orden jurídico y se sustenta en el planteamiento subjetivo que expresa el actor debido a la 14 La competencia de esta Corporación no se modifica en tratándose de los medios de control de nulidad y el de nulidad y restablecimiento del derecho sin cuantía cuando se cuestiona un acto expedido por una autoridad del orden nacional.

La norma vigente al momento de la interposición de la demanda prevé: “[…]

De los de nulidad y restablecimiento del derecho que carezcan de cuantía, en los cuales se controviertan actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional […]”. Ley 1437 de 2011 sin la modificación que introdujo la Ley 2080 de 2021. 15 Modificado por el artículo 1º del Acuerdo núm. 434 de 2024. 16 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2013-00661-00 Actor: JOSÉ ANTONIO FORERO LÓPEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co presunta afectación a derechos particulares y personalísimos que ameritan que se examine la escogencia del medio adecuado para su control.

En la providencia en mención, que adquirió firmeza, se precisó: “[…] En virtud de lo anterior, el Despacho considera procedente resolver la excepción de caducidad a través de sentencia anticipada, para lo cual se estudiará el medio de control idóneo teniendo en cuenta los argumentos expuestos por las partes, tanto en la demanda como en su contestación, y en los documentos aportados por las mismas, los cuales se tendrán como pruebas en cuanto fueren conducentes y por el valor que en derecho les corresponda […]” En este orden se analizará el contenido del acto acusado y la demanda para resolver lo que corresponde. 3.3.

El acto acusado El actor solicitó la nulidad del siguiente acto administrativo: “[…] RESOLUCIÓN No. 00169 DE 2013 Por la cual se ordena la intervención administrativa de un Centro de Formación Profesional del SENA EL DIRECTOR GENERAL DEL SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - SENA […]

CONSIDERANDO: […] Que el Decreto 249 de 2004, "Por el cual se modifica la estructura del Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA", establece en su artículo 4° las funciones de la Dirección General del SENA, entre ellas: "4. Dirigir, coordinar y controlar las 17 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2013-00661-00 Actor: JOSÉ ANTONIO FORERO LÓPEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co funciones administrativas y técnicas de los proyectos operativos y dictar los actos administrativos ".

Que el numeral 20 del artículo 4º del Decreto 249 de 2004 establece como función de la Dirección General: "Ordenar intervenciones administrativas a los Centros de Formación, cuando se evidencie la afectación de los servicios de formación profesional". Que los hechos reportados por el Director de la Regional Santander del SENA en el informe presentado al Despacho del Director General el 30 de enero de 2013 sobre el "Centro Industrial del Diseño y la Manufactura" de dicha Regional, ameritan ordenar la Intervención Administrativa del mencionado Centro de Formación, con el fin de garantizar la prestación de los servicios de formación profesional.

Que en mérito de lo expuesto,

RESUELVE

ARTICULO 1 º. Ordenar la Intervención Administrativa del "Centro Industrial del Diseño y la Manufactura" de la Regional Santander de esta entidad a partir de la fecha que quede en firme esta Resolución. ARTICULO 2°. Designar como Interventor Administrativo del Centro Industrial del Diseño y la Manufactura de la Regional Santander al funcionario Campo Elías Gutiérrez Polanía, identificado con cédula de ciudadanía No. 12.189.185, Profesional Grado 20 de la Regional Santander.

ARTICULO 3 °. En desarrollo de la intervención administrativa ordenada, el funcionario Campo Elías Gutiérrez Polanía queda facultado para disponer y/o adelantar en el mencionado Centro de Formación todas las acciones necesarias que garanticen el restablecimiento o la continuidad de los servicios de formación profesional, y hacerle el correspondiente seguimiento.

Así mismo, deberá revisar y autorizar al Subdirector del Centro la suscripción de cualquier acto administrativo, los trámites previos y la suscripción de contratos o convenios, que se requieran para el normal desarrollo de las funciones misionales y administrativas del Centro de Formación, independiente de la naturaleza y cuantía, incluidos los contratos de prestación de servicios personales de instructor y de apoyo administrativo o apoyo misional diferente a instructor.

ARTICULO 4 º. Notifíquese la presente Resolución al Subdirector del Centro Industrial del Diseño y la 18 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2013-00661-00 Actor: JOSÉ ANTONIO FORERO LÓPEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Manufactura de la Regional Santander, al Director de esa Regional, a los Directores de Área y Jefes de Oficina de la Dirección General, al Secretario General y a Campo Elías Gutiérrez Polanía. ARTÍCULO 5°.

Contra esta Resolución no proceden recursos en vía administrativa y queda en firme desde el día siguiente al de la notificación indicada en el artículo anterior; para los efectos del artículo 8º de la Ley 1437 de 2011 publíquese en la página web del SENA.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE […]”. 3.4. Del medio de control de nulidad y restablecimiento en el CPACA Debe advertirse que a partir de la Ley 1437 de 2011, se positivizó en los artículos 137 y 138 del CPACA, la teoría de los móviles y las finalidades, que permite que el control de los actos administrativos atienda a la pretensión litigiosa que persigue el actor, previo examen de los presupuestos de oportunidad y de que el control, en el caso del medio de nulidad, previsto en el artículo 137 del CPACA, no derive en un restablecimiento automático.

En efecto, las normas en comento prescriben: “[…]

ARTÍCULO 137. NULIDAD. Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general. Procederá cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió. También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de certificación y registro. 19 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2013-00661-00 Actor: JOSÉ ANTONIO FORERO LÓPEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Excepcionalmente podrá pedirse la nulidad de actos administrativos de contenido particular en los siguientes casos: 1.

Cuando con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad que se produjere no se genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero. 2. Cuando se trate de recuperar bienes de uso público. 3. Cuando los efectos nocivos del acto administrativo afecten en materia grave el orden público, político, económico, social o ecológico. 4.

Cuando la ley lo consagre expresamente.

PARÁGRAFO. Si de la demanda se desprendiere que se persigue el restablecimiento automático de un derecho, se tramitará conforme a las reglas del artículo siguiente.

ARTÍCULO 138. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior.

Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la notificación de aquel.

Precisamente, a través de estas normas se positivizó la teoría de los móviles y las finalidades, como ya se mencionó y que amparó el examen de las acciones de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho tramitadas en vigencia del CCA, y en las que se precisó 20 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2013-00661-00 Actor: JOSÉ ANTONIO FORERO LÓPEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que la finalidad del control se determina por el objeto que se buscar proteger.

Así lo explicó la Sección en reciente fallo16 en el que se recurrió a la postura jurisprudencial de esta Corporación, en la que se destaca lo siguiente: “[…] 58. En la misma línea se pronunció la Sección Tercera, mediante sentencia de 7 de septiembre de 201541, considerando: “[…] La teoría de los móviles y las finalidades se desarrolló a partir de la idea según la cual son los motivos y las finalidades que el legislador señaló para las acciones lo determinante para precisar cuál es la acción procedente contra un acto administrativo, más no lo será simplemente por la generalidad o no del acto impugnado. […] […] Esta Corporación acudió a la teoría de los móviles y finalidades de la acción o de los motivos determinantes de la misma, según la cual la acción no depende de la naturaleza del acto que se pretende demandar sino del objeto inmediato que se busca proteger contra los efectos del acto administrativo.

Desde esta perspectiva, con independencia de si el acto a demandarse es general o particular, lo determinante de la acción es la finalidad a la que se espera llegar con la impugnación del acto. En este sentido, si el acto pretende restablecer el orden jurídico, la acción procedente es la de nulidad; ahora bien, si lo que se busca es restablecer un derecho particular lesionado con la vigencia de un acto general o particular, la acción pertinente sería la de plena jurisdicción o restablecimiento del derecho […]” (Subrayas fuera de texto).

Establecido lo anterior, procede la sala al estudio de fondo que habilita el examen del medio de control adecuado y la oportunidad de recurrir ante esta jurisdicción su legalidad. 16 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia de 6 de febrero de 2025. Acción de nulidad. Radicación: 110010324000 2008 00186 00 M.P. Hernando Sánchez Sánchez. 21 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2013-00661-00 Actor: JOSÉ ANTONIO FORERO LÓPEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.5.

Del caso concreto 3.5.1. Del medio de control adecuado Bajo el planteamiento formulado en el problema jurídico en precedencia, la Sala procede a resolver si el medio de control incoado en el presente proceso fue el adecuado para controvertirlo en razón a las pretensiones del actor, las que si bien se dirigen contra un acto de contenido general, las razones del control se orientaron a que le sean restablecidos los derechos particulares que deriva del ejercicio de sus funciones como subdirector de Centro Industrial del Diseño y la Manufactura de Floridablanca, que fue intervenido; y porque la medida cuestionó su actuar en dicha actuación administrativa, sin garantía, según su entender, de su debido proceso y derecho de defensa.

En efecto, como se advierte de la transcripción de la Resolución 169 de 2013, en ella no solo ordenó la intervención administrativa del referido Centro, sino que le designó un interventor al cual se le ordenó, entre otras, “revisar y autorizar” todas las actuaciones relacionadas con la contratación de personal del “Subdirector”, es decir, del demandante, esto es, el señor JOSÉ ANTONIO FORERO LÓPEZ, medida que condicionó las decisiones de este a una aprobación previa que limitó su actuar autónomo, sustentado 22 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2013-00661-00 Actor: JOSÉ ANTONIO FORERO LÓPEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co además en el cumplimiento recto de sus funciones, competencias y deberes.

Precisamente, lo que cuestiona el demandante como constitutivo de ilegalidad del acto administrativo, es en sí mismo la duda en la que se puso su actuar, es decir que su pretensión supera el control objetivo de la medida de intervención y se traslada a una controversia de contenido particular que deviene en la merma del ejercicio autónomo de las funciones a su cargo; y aunque no elevó una pretensión de restablecimiento, lo relevante aquí constituye la alegación de reclamos de afectación a derechos propios y a la afectación del ejercicio pleno de sus funciones en materia contractual.

Así se lee de lo expuesto en la demanda: Además, de estas circunstancias de afectación particular se aprecian en los artículos 3° y 4° de resolución acusada, en cuanto toman decisiones que se dirigen expresamente al “Subdirector” del 23 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2013-00661-00 Actor: JOSÉ ANTONIO FORERO LÓPEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Centro Industrial del Diseño y la Manufactura de Floridablanca y, además, le ordenan la notificación de esta decisión. Todo lo anterior indica que la pretensión del actor se debió tramitar bajo el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y era bajo este examen que se podría derivar el motivo por el cual acudía a cuestionar la legalidad del acto administrativo y de allí la procedencia del medio incoado.

Al respecto en reciente sentencia de esta Sección17 se indicó: “[…] 81. En el sub lite, la parte demandante cuestiona la legalidad de la Resolución 041 de 2010, expedida por la Comisión de Regulación de Energía y Gas, esto es, un acto administrativo de carácter general, expedido por una autoridad de regulación en ejercicio de las atribuciones legales conferidas en las Leyes 142 de 1994 y 401 de 1997, en desarrollo del Decreto 2553 de 1994 y la Resolución 181686 de 2009 del Ministerio de Minas y Energía. […] 86.

En el sub lite, a partir de la revisión de la causa petendi, de las pretensiones y del concepto de la violación, se desprende que el objetivo perseguido por la parte demandante se dirige a la defensa de un interés subjetivo, particular y concreto de las empresas que resultaron afectadas con ocasión de los costos asociados a la sustitución de gas natural por combustibles líquidos, medida que fue adoptada para garantizar la disponibilidad del servicio público domiciliario de gas natural.

Es decir, el interés perseguido desborda la tutela del orden jurídico y la legalidad en abstracto, finalidades estas que son propias de la acción de simple nulidad. […] 17 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 31 de octubre de 2024. Radicación: 25000 2324 000 2010 00472 02 (Acumulado).

M.P. Germán Eduardo Osorio Cifuentes. 24 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2013-00661-00 Actor: JOSÉ ANTONIO FORERO LÓPEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 91. A partir de las anteriores premisas, se concluye que la acción procedente para controvertir la legalidad del acto demandado en el presente caso es la de nulidad y restablecimiento del derecho […]” (negrillas fuera de texto).

Cabe resaltar que si bien el acto administrativo actualmente no está vigente en el ordenamiento jurídico, debido a que la intervención administrativa del Centro Industrial del Diseño y la Manufactura de Floridablanca finalizó con la expedición de la Resolución 2230 de 2013, como lo informó la entidad demandada, ello no es óbice para estudiar la legalidad de la decisión inicial y los efectos que esta produjo mientras mantuvo su vigencia. Siendo entonces procedente el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, que se tramita bajo el mismo procedimiento que el de nulidad y que para la época en el que fue instaurado, esto es, en el año 2013, también era competencia de esta Corporación en única instancia18, tal como se explicó en el acápite pertinente, procede la Sala a estudiar si operó el fenómeno jurídico de la caducidad. 3.5.2.

De la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 18 De conformidad con la redacción original del artículo 149, numeral 2, del CPACA. “[…]

ARTÍCULO 149. .El Consejo de Estado, en Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, por intermedio de sus Secciones, Subsecciones o Salas especiales, con arreglo a la distribución de trabajo que la Sala disponga, conocerá en única instancia de los siguientes asuntos: […] 2. De los de nulidad y restablecimiento del derecho que carezcan de cuantía, en los cuales se controviertan actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional […]”. 25 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2013-00661-00 Actor: JOSÉ ANTONIO FORERO LÓPEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co A efectos de contabilizar la oportunidad en el ejercicio de este medio, la Sala observa que pese a que no hay constancia de notificación personal del acto administrativo controvertido, el propio actor en el relato de los hechos19 manifestó que tuvo conocimiento de la Resolución 00169 de 2013, mediante dos llamadas telefónicas recibidas el 1o. de febrero de ese mismo año por parte del Secretario General del SENA y del director de la Regional Santander de la misma entidad, funcionarios que le informaron sobre la intervención administrativa del centro de formación que dirigía. Así lo explicó: Además, en el numeral 3.16 del capítulo de hechos de la demanda el actor señaló que el mismo 1o. de febrero de 2013 convocó a su equipo de trabajo “primario” a una reunión en la que dio lectura20 de la Resolución 00169 de 2013, lo que corrobora que para esa 19 Folio 43 del cuaderno principal, numeral 3.14 del capítulo de hechos de la demanda. 20 Folio 43 del cuaderno principal. 26 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2013-00661-00 Actor: JOSÉ ANTONIO FORERO LÓPEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co fecha tenía pleno conocimiento del acto administrativo demandado y de su contenido, lo que derivó que a falta de la notificación personal conoció del acto acusado por conducta concluyente.

Así las cosas, esta Sala considera que la notificación de la resolución demandada se entiende surtida por conducta concluyente el 1o. de febrero de 2013, de lo que deriva que el actor tenía hasta el 2 de junio de ese año para instaurar la demanda, de conformidad con lo establecido en el artículo 164, numeral 2, literal d), del CPACA, que como era inhábil, se corría para el día hábil siguiente, esto es, el 4 de junio de 2013.

Ahora, revisado el expediente, el actor solo instauró la demanda de la referencia hasta el 4 de diciembre de 2013, como consta en el sello de radicación visible a folio 57 del cuaderno principal, fecha en la que se encontraba caducado el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Finalmente, se aprecia que en este caso no se acreditó el agotamiento del requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial, razón por la que no se presentó suspensión alguna del término de caducidad.

Por lo expuesto, la Sala declarará probada de oficio la caducidad de la demanda instaurada por el señor JOSÉ ANTONIO FORERO 27 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2013-00661-00 Actor: JOSÉ ANTONIO FORERO LÓPEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co LÓPEZ, y así se dispondrá en la parte resolutiva de la presente sentencia anticipada, en cumplimiento de lo previsto en el numeral 3 del artículo 182A, del CPACA.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:

PRIMERO: DECLARAR probada de oficio la excepción de caducidad de la demanda instaurada por el señor JOSÉ ANTONIO FORERO LÓPEZ, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente sentencia anticipada.

SEGUNDO: En firme esta providencia archivar el expediente, previas las anotaciones de rigor.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 17 de octubre de 2025. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Presidenta 28 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2013-00661-00 Actor: JOSÉ ANTONIO FORERO LÓPEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.