Demandante: Calypso del Caribe S.A. Demandado: Instituto Colombiano Agropecuario (ICA) Radicación: 25000–23–41–000–2023–01705–01 1 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá D. C., cuatro (4) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Acción de cumplimiento Radicación: 25000–23–41–000–2023–01705–01 Demandante: Calypso del Caribe S.A. Demandado: Instituto Colombiano Agropecuario (ICA) Tema: Revoca negativa para declarar improcedencia por subsidiariedad.

SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte demandante contra la Sentencia de 19 de abril de 2024. En la decisión citada, la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones de la acción de cumplimiento. I.

ANTECEDENTES 1. Solicitud de cumplimiento En ejercicio de la acción desarrollada por la Ley 393 de 1997, por medio de apoderado judicial, las sociedades Calypso del Caribe S. A. y Food Box S. A. S. demandaron al Instituto Colombiano Agropecuario (en adelante ICA), por el presunto incumplimiento de los artículos 6.1 y 6.3, numerales 3.° y 4.°, literales b) y c) del Acuerdo de Promoción Comercial suscrito en Washington entre Colombia y Estados Unidos, sus cartas adjuntas y entendimientos del 22 de noviembre de 2006 y del 15 de abril de 2012, aprobados por la Ley 1143 de 2007, su «protocolo modificatorio», aprobado por la Ley 1166 de 2007, promulgado en el Decreto 993 de 2012, los artículos 17 de la Ley 1255 de 2008 y 4.° del Decreto 735 de 2012.

En ese sentido, se formularon las siguientes pretensiones: […] 1. Se solicita al honorable juez, ordenar al Instituto Colombiano Agropecuario – ICA, dar cumplimiento a lo establecido en la Ley y las obligaciones que estableció el Acuerdo de Promoción Comercial entre la República de Colombia y los Estados Unidos de América, en particular, a lo previsto el Capítulo 6, en el artículo 6.3, numeral 4, literales b) y c), en conjunto con las cartas adjuntas del 26 de febrero de 2006, incorporadas en el mismo capítulo.

Esto implica tramitar las solicitudes en el Sistema del ICA conforme a la Primera Norma Incumplida. 2. Se solicita al honorable juez, ordenar al Instituto Colombiano Agropecuario – ICA, dar cumplimiento a lo establecido en el artículo 4 del Decreto 735 de 2012, que Demandante: Calypso del Caribe S.A. Demandado: Instituto Colombiano Agropecuario (ICA) Radicación: 25000–23–41–000–2023–01705–01 2 Calle 12 n.º 7-65 –Tel: 601350-6700– Bogotá D. C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co reglamenta el Artículo 17 de la Ley 1255 de 2008, conforme a lo establecido en las cartas de entendimiento intercambiadas por los dos gobiernos el 15 de abril de 2012, respecto de la influenza aviar, (Segunda Norma Incumplida) y a la Ley 1143 de 2007, Ley 1166 de 2007, y Decreto 993 del 15 de mayo de 2012, por medio de las cuales se incorporó dicho acuerdo a la normatividad colombiana, con su Protocolo Modificatorio y promulgación del Acuerdo, con sus cartas adjuntas y entendimientos (Primera Norma Incumplida), respectivamente: • Realizar un adecuado análisis de riesgo y emitir un concepto zoosanitario (DZI) que permita el ingreso seguro de aves, productos y subproductos aviares provenientes de los Estados Unidos de América a Colombia, en cumplimiento de lo establecido en el artículo 17 de la Ley 1255 de 2008, el artículo 4 del Decreto 735 de 2012 y la “carta de entendimiento del 15 de abril de 2012”. • En caso de considerar necesario realizar inspecciones sobre las medidas de control de los Estados Unidos para la Influenza Aviar, hacerlo en los términos que sean previa y mutuamente acordados entre los dos países, haciendo uso de los mecanismos establecidos en el Capítulo 6 del Acuerdo de Promoción Comercial entre la República de Colombia y los Estados Unidos de América, en particular, lo previsto en el artículo 6.3, numeral 4, literales b) y c), conforme lo establece el artículo 17 de la Ley 1255 de 2008, el artículo 4 del Decreto 735 de 2012 y la “carta de entendimiento del 15 de abril de 2012” • Dar trámite, revisar y dar RESPUESTA de fondo a la luz de la normatividad vigente, a las solicitudes de los importadores de DZI - Documento Zoosanitario para Importación - que cumplan con las normas vigentes, conforme a lo establecido el artículo 17 de la Ley 1255 de 2008, el artículo 4 del Decreto 735 de 2012 y la “carta de entendimiento del 15 de abril de 2012” • No impedir ni negar el trámite de forma AUTOMÁTICA en su plataforma afrodita correspondiente a la entrada a Colombia de cargamentos de cualquier carne de pollo o productos de pollo originarios de Estados Unidos que estén debidamente acompañados por el certificado de expedido por la autoridad competente del Departamento de Agricultura de los Estados Unidos, en aplicación de las normas vigentes, es decir el artículo 17 de la Ley 1255 de 2008, el artículo 4 del Decreto 735 de 2012 y la “carta de entendimiento del 15 de abril de 2012” • Permitir la importación de pollo y productos de pollo originarios de los Estados Unidos desde todos los estados de ese país que estén acompañados por el certificado expedido por la Autoridad Competente del Departamento de Agricultura de los Estados Unidos, conforme a las normas vigentes ya citadas en esta Acción de Cumplimiento[1]. 2.

Hechos La demanda de cumplimiento se resume de la siguiente manera: la parte accionante indicó que el ICA expidió la Resolución 2478 de 2023, publicada el 21 de marzo de ese año, «[p]or la cual se establecen medidas sanitarias temporales por la presencia de Influenza Aviar de Alta Patogenicidad (IAAP)». En dicho acto administrativo la entidad prohibió el ingreso al país de aves y sus productos derivados con riesgo de transmitir la enfermedad respiratoria mencionada; 1 Se trascribe tal cual incluso con posibles errores de redacción de la parte accionante.

Demandante: Calypso del Caribe S.A. Demandado: Instituto Colombiano Agropecuario (ICA) Radicación: 25000–23–41–000–2023–01705–01 3 Calle 12 n.º 7-65 –Tel: 601350-6700– Bogotá D. C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co asimismo, suspendió las solicitudes en trámite para la importación de tales productos. Adicionalmente, las accionantes sostuvieron que el ICA adoptó unilateralmente medidas injustificadas que no fueron acordadas con los importadores de productos originarios de aves provenientes de Estados Unidos, que impide que los contenedores con estos alimentos salgan del puerto para sus destinos finales dentro del país, cerró los canales de acceso y comunicación, y rechazó las solicitudes de importación de dichos productos, sin establecer un procedimiento sumario de evaluación y clasificación. A su juicio, dicho acto administrativo [Resolución 2478 de 2023] y las medidas adoptadas implican el incumplimiento de las disposiciones y acuerdos invocados en la demanda, y conllevan un perjuicio económico irremediable al sector importador de estos productos al cual pertenecen.

Finalmente, informaron que la entidad accionada es renuente, porque, el 24 de agosto de 2023, el presidente de la sociedad Calypso del Caribe S. A. le requirió al ICA que permita el ingreso al país de las aves y de los productos derivados, en cumplimiento de las disposiciones y acuerdos celebrados por el Estado colombiano con los Estados Unidos de Norte América.

Sin embargo, sostuvieron que la entidad mantiene la prohibición y suspensión de dichos tramites bloqueando su actividad económica. 3. Trámite para la admisión de la demanda A través de Auto del 16 de enero de 2024, el magistrado ponente del Tribunal inadmitió la demanda interpuesta. En ese sentido, ordenó corregirla en los siguientes aspectos: (i) Requerir a la sociedad Food Box S. A. S., para que aportara los documentos mediante los cuales ella constituyó en renuencia al ICA respecto de las normas cuyo incumplimiento invocó en la demanda.

(ii) Requerir a la sociedad Calypso del Caribe S. A., con el fin de que aportara los documentos mediante los cuales constituyó en renuencia al ICA, respecto de lo dispuesto en los artículos 6.1 y 6.3, numerales 3.° y 4.°, literales b) y c) del Acuerdo de Promoción Comercial suscrito entre la República de Colombia y los Estados Unidos de Norte América, ratificados por la Ley 1143 de 2007 y promulgados por el Decreto 993 de 2012 y, su «protocolo modificatorio», aprobado por la Ley 1166 de 2007.

(iii) Precisar las normas con fuerza material de Ley o actos administrativos frente a los cuales se dirigía la demanda, identificando los artículos o apartes contenidos en ellas, que estimaban incumplidos. Demandante: Calypso del Caribe S.A. Demandado: Instituto Colombiano Agropecuario (ICA) Radicación: 25000–23–41–000–2023–01705–01 4 Calle 12 n.º 7-65 –Tel: 601350-6700– Bogotá D. C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co En su oportunidad, las sociedades accionantes precisaron que dirigían su demanda frente a los artículos 17 de la Ley 1255 de 2008, 4.° del Decreto 735 de 2012, «el entendimiento plasmado en las cartas de entendimiento de influenza aviar del 15 de abril de 2012» y la Ley 1143 de 2007, pero no aportaron los documentos requeridos por la primera instancia [numerales (i) y (ii) antes señalados].

Por tanto, en auto del 12 de febrero de 2024, la demanda se admitió respecto de la Sociedad Calypso del Caribe S.A. y frente a los artículos 17 de la Ley 1255 de 2008 y 4.° del Decreto 735 de 2012. De otro lado, la solicitud se rechazó respecto de la Sociedad Food Box S. A. S., porque no acreditó haber requerido a las demandadas previo a acudir a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de cumplimiento, igualmente, en cuanto a lo dispuesto en los artículos 6.1 y 6.3, numerales 3.° y 4.° literales b) y del Acuerdo de Promoción Comercial suscrito entre Colombia y Estados Unidos, el artículo 5.° del Decreto 735 de 2012, «el entendimiento plasmado en las cartas de entendimiento de influenza aviar del 15 de abril de 2012» y la Ley 1143 de 2007, en atención a las precisiones de las demandantes y por cuanto fueron disposiciones que se invocaron de forma genérica previo a demandar al ICA.

En consecuencia, se ordenaron las notificaciones pertinentes. En Auto de 29 de febrero de 2024, la decisión de admisión fue objeto de corrección en el sentido de precisar que su parte resolutiva se debía entender al término «influenza aviar» y negó una solicitud de aclaración que presentó la parte actora. Finalmente, en Auto de 19 de marzo de 20242, el magistrado ponente del Tribunal decretó las pruebas en el presente trámite. 4.

Informe El ICA se opuso a la prosperidad de la acción de cumplimiento. En ese sentido, informó que, a causa del movimiento migratorio natural de aves provenientes de Norteamérica, se advirtió la presencia del virus de influenza aviar de alta patogenicidad. Por tanto, mediante la Resolución 22990 de 11 de noviembre de 2022, se declaró la emergencia sanitaria, cuya vigencia se prorrogó por un término de 6 meses más, a través de la Resolución 15304 de 9 de noviembre de 2023.

La entidad sostuvo que se activaron las alertas ante la presencia del virus en aves comerciales en el sur del continente americano; por tanto, expidió la Resolución 1894 de 3 de marzo de 2023, en la cual, entre otras medidas, prohibió su ingreso al territorio colombiano frente a algunos países y suspendió las solicitudes de importación de dichos productos.

Igualmente, explicó que, posteriormente, emitió la Resolución 2478 de 17 de marzo de 2023, «[p]or la cual se establecen medidas sanitarias temporales por la presencia de I.A.A.P.», a través de la cual prohibió el 2 Previa remisión por competencia del Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Montería, por competencia funcional, en auto de 11 de marzo de 2024.

Demandante: Calypso del Caribe S.A. Demandado: Instituto Colombiano Agropecuario (ICA) Radicación: 25000–23–41–000–2023–01705–01 5 Calle 12 n.º 7-65 –Tel: 601350-6700– Bogotá D. C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co ingreso de aves y sus derivados, provenientes de todos los países que reportaran la presencia de influenza aviar.

El ICA indicó que las determinaciones adoptadas encuentran su fundamento en el artículo 2.° de la Ley 1143 de 2007, a través de la cual se ratificó el acuerdo de promoción comercial entre la república de Colombia y los Estados Unidos. En ese sentido, señaló que la disposición mencionada contempló el derecho de los Estados miembros para tomar las medidas sanitarias y fitosanitarias necesarias para proteger la vida y la salud de las personas, los animales y especies vegetales.

Concluyó que, contrario a lo que afirma el extremo accionante, actuó con la debida diligencia en la emergencia sanitaria, al punto que no se presentaron, ni se han. presentado focos de influenza aviar en ningún sistema productivo extensivo en el territorio nacional, las medidas adoptadas son transitorias, se presumen legales y se ajustan a lo dispuesto en las normas nacionales e internacionales.

Por tanto, solicitó declarar improcedente la acción de cumplimiento. 5. Sentencia de primera instancia En fallo de 19 de abril de 2024, la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones de la demanda. En primer lugar, concluyó que, si bien el artículo 17 de la Ley 1255 de 2008 contiene un mandato claro, expreso, imperativo e inobjetable dirigido al ICA, consistente en realizar el análisis de riesgo a fin de verificar las enfermedades y su erradicación en la zona o país de origen, «no ha incurrido en incumplimiento alguno, pues fue precisamente con base en dichos estudios que profirió la Resolución mediante la cual prohibió el ingreso a Colombia de aves y productos de riesgo susceptibles de transmitir la I.A.A.P., provenientes de países que reportaran su presencia en aves de corral (granjas avícolas y comerciales) “hasta tanto su situación sanitaria no sea controlada y su status sanitario ante la OMSA se encuentre recuperado como país libre de enfermedad”».

En segundo lugar, sobre el artículo 4.° del Decreto 735 de 2012, el a quo determinó que «no contempla un mandato claro, imperativo e inobjetable dirigido al demandado, en tanto se establece la palabra “podrá”, que se refiere más a la facultad del ICA para reconocer que los sistemas de control para influenza aviar de otros países son efectivos, mediante un entendimiento basado en las condiciones particulares de cada país». 6.

Impugnación La parte accionante impugnó la decisión de primera instancia, en primer lugar, señaló que desde el 26 de febrero de 2024 el ICA habilitó el sistema en donde se Demandante: Calypso del Caribe S.A. Demandado: Instituto Colombiano Agropecuario (ICA) Radicación: 25000–23–41–000–2023–01705–01 6 Calle 12 n.º 7-65 –Tel: 601350-6700– Bogotá D. C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co radican las solicitudes de importación y, además, la ha permitido de pollo y productos derivados de los Estados Unidos que estén acompañados por el certificado expedido por la autoridad competente de su Departamento de Agricultura, por lo anterior, puso de presente las previsiones del artículo 17 de la Ley 393 de 1997.

No obstante, en segundo lugar, expuso los argumentos de inconformidad y con los cuales insiste en controvertir la sentencia del a quo, al respecto, formuló los siguientes reparos: i) El Tribunal interpretó indebidamente el artículo 4.° del Decreto 735 de 2012, toda vez que no se tuvo en cuenta el contenido de los acuerdos y entendimientos del 22 de noviembre de 2006, aprobados por la Ley 1143 de 2007. ii) El fallo carece de fundamento, porque el propio ICA reconoció la existencia de los acuerdos y entendimientos del 22 de noviembre de 2006 y del 15 de abril de 2012, aprobados por la Ley 1143 de 2007. iii) La sentencia impugnada desconoció lo indicado por la Sección Quinta del Consejo de Estado3 en cuanto a que el Juez de cumplimiento puede solicitar informes y ordenar la práctica de pruebas de oficio.

Lo anterior, para corroborar los hechos, del posible incumplimiento de las disposiciones invocadas. iv) El Tribunal realizó una indebida valoración probatoria, porque el «entendimiento» fue incluido en el correo dirigido a funcionario del ICA el 7 de septiembre de 2023 por lo que se debió proceder con el análisis jurídico correspondiente, esto es, si se cumplió aquel por parte del ICA en fecha posterior a la admisión y estando en curso el trámite de la presente acción v) Se transgredió el principio de confianza legítima al permitir alterar de manera súbita la relación del Estado con los particulares, sin que se les otorgue un periodo de transición. II.

CONSIDERACIONES 1. Competencia Esta Sección es competente para resolver la impugnación contra la Sentencia de 19 de abril de 2024 de la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 3.º de la Ley 393 de 1997, 125, 150 y 243 del CPACA, así como en el artículo 13, numeral 7.º, del Acuerdo núm. 080 del 12 de marzo de 2019 proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado que establece la competencia de la Sección Quinta de esta corporación para conocer de «las apelaciones contra las providencias 3 En ese sentido citó «CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN QUINTA, consejero ponente: ALBERTO YEPES BARREIRO, en sentencia de segunda instancia de fecha veintiocho (28) de febrero de dos mil diecinueve (2019) - Radicación número: 25000-23-41-000-2018-00875- 01(ACU)».

Demandante: Calypso del Caribe S.A. Demandado: Instituto Colombiano Agropecuario (ICA) Radicación: 25000–23–41–000–2023–01705–01 7 Calle 12 n.º 7-65 –Tel: 601350-6700– Bogotá D. C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento». 2.

Problemas jurídicos a resolver Corresponde a la Sala determinar si modifica, confirma o revoca la Sentencia de 19 de abril de 2024. Para lo anterior, se plantean los siguientes: ¿La parte actora cumplió con el requisito de procedibilidad de la constitución en renuencia a la accionada, respecto del cumplimiento de los artículos 17 de la Ley 1255 de 2008, 4.° del Decreto 735 de 2012 y «el entendimiento plasmado en las cartas de entendimiento de influenza aviar del 15 de abril de 2012» [Ley 1143 de 2007], de conformidad con lo previsto en el artículo 8.º de la Ley 393 de 1997? De encontrar superado el requisito de procedibilidad anterior, ¿en el presente caso se cumplen los presupuestos de procedencia de la acción? 3.

Razones jurídicas de la decisión La Sala analizará los siguientes temas: (i) generalidades de la acción (ii) requisito de procedibilidad de la renuencia en el caso concreto y (iii) requisitos de procedencia. 3.1. Generalidades La acción de cumplimiento está instituida en el artículo 87 de la Constitución Política, como un mecanismo4 para que toda persona pueda «acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una Ley o un acto administrativo.

En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido». En igual sentido, el artículo 1.º de la Ley 393 de 1997 precisa que «[t]oda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o actos administrativos».

Teniendo en cuenta que Colombia es un estado social de derecho y que dentro de sus fines esenciales está el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; y que las autoridades de la República están instituidas, entre otros, para asegurar el obedecimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (artículo 2.º de la Constitución Política), el medio de control permite la realización de este postulado para lograr la eficacia 4 Al respecto, pueden consultarse, entre otras, las siguientes providencias: Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia de 10 de noviembre de 2016, radicación: 20001-23-33-000-2016-00371-01 (ACU), Sentencia de 15 de diciembre de 2016, radicación: 25000-23-41-000-2016-00814-01 (ACU), MP.

Alberto Yepes Barreiro, Sentencia de 2 de febrero de 2017, radicación: 11001-33-42-048-2016-00636-01 (ACU). MP. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez (E) y Sentencia de 23 de junio de 2022, radicación: 25000-23-41-000- 2022-00203-01 (ACU), MP. Luis Alberto Álvarez Parra. Demandante: Calypso del Caribe S.A. Demandado: Instituto Colombiano Agropecuario (ICA) Radicación: 25000–23–41–000–2023–01705–01 8 Calle 12 n.º 7-65 –Tel: 601350-6700– Bogotá D. C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co material de la ley y de los actos administrativos expedidos por las diferentes autoridades en atención de sus funciones públicas.

De este modo, constituye el instrumento adecuado para demandar de las autoridades o de los particulares que ejercen funciones públicas, la efectividad de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos. En ese sentido, la Corte Constitucional ha señalado lo siguiente: [E]l objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter.

De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del [e]stado [s]ocial de [d]erecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo5. Sin embargo, para la prosperidad del medio de control, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben cumplir varios requisitos mínimos.

Estos presupuestos se han identificado y precisado que son los siguientes: (i) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al obedecimiento del deber, antes de instaurar la demanda, bien sea por acción u omisión o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su imperioso incumplimiento. Excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito «cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable» caso en el cual corresponde ser sustentado en la solicitud [artículo 8.º].

La falta de acreditación de este presupuesto implica el rechazo de la acción de cumplimiento. (ii) Que el deber que se pide acatar se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes [artículo 1.º]6. (iii) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber legal o administrativo, circunstancia esta que la hace improcedente, salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción. (iv) Pretender la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la tutela o el acatamiento de normas que establezcan gastos a la Administración [artículo 9.º].

Si se advierte la configuración de alguno de los tres puntos descritos 5 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-157 de 1998. MP. Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara. 6 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices. Demandante: Calypso del Caribe S.A. Demandado: Instituto Colombiano Agropecuario (ICA) Radicación: 25000–23–41–000–2023–01705–01 9 Calle 12 n.º 7-65 –Tel: 601350-6700– Bogotá D. C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co [ii., iii. y iv.], la decisión conlleva a la declaratoria de improcedencia del medio de control.

Finalmente, si los anteriores presupuestos se encuentran satisfechos, la Sala precisa que el estudio del fondo del asunto corresponde al de determinar si existe o no el mandato imperativo e inobjetable en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas y frente a los cuales se haya dirigido la acción, a partir de la/s disposición/es invocada/s, [artículos 5.º y 6.º].

Por tanto, del referido análisis se concluirá la prosperidad o no de lo pretendido. 3.2. Normas contra las que procede la acción Se ha establecido que las fuentes del derecho sobre las cuales recae el medio de control son tanto la ley en sentido formal como material. Incluso, desde la óptica de aquellos decretos con fuerza de ley o con vocación legislativa dictados por el presidente de la república, en desarrollo de las facultades conferidas por los artículos 150.10, 212, 213, 215 y 341 de la Constitución Política7.

Sin dejar a un lado, la procedencia contra los actos administrativos de contenido general o particular, bajo el entendido que éstos reflejan la voluntad unilateral de la Administración de producir efectos jurídicos. No obstante, se precisa que no es dable este mecanismo constitucional para pretender la observancia de normas constitucionales «pues el propio Constituyente la diseñó para exigir la efectividad de normas de inferior jerarquía. De hecho, a esta misma conclusión llegó la Corte Constitucional en sentencia C- 193 de 1998, al concluir que no procede [e]sta acción constitucional para exigir el cumplimiento de normas supremas»8.

Ahora bien, frente al requisito de la renuencia, resulta pertinente manifestar que se constituye en una exigencia de procedibilidad. Para tenerlo por satisfecho, es necesario que el demandante previo a acudir a la jurisdicción, haga una solicitud expresa de cumplimiento del deber omitido a la autoridad pública o al particular que ejerce funciones públicas sobre la ley o el acto administrativo objeto de requerimiento, lo cual puede realizarse a través del derecho de petición, pero enfocado al fin reseñado9.

Por su parte, la subsidiariedad implica la improcedencia, si se cuenta con otros mecanismos de defensa jurídica para lograr el efectivo acatamiento de la ley o del acto administrativo, salvo que se esté en presencia de una situación gravosa o urgente, que desplace el instrumento judicial ordinario, como salvaguarda de un 7 Cfr. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, MP.

Flavio Augusto Rodríguez Arce, providencia de 21 de enero de 1999, radicado n.º ACU-546. 8 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia de 3 de junio de 2004, radicación: 44001-23-31-000- 2004-0047-01(ACU), MP. Darío Quiñones Pinilla. 9 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia de 9 de mayo de 2012, radicación: 76001-23-31-000- 2011-00891-01 (ACU), MP.

Susana Buitrago Valencia (E). Demandante: Calypso del Caribe S.A. Demandado: Instituto Colombiano Agropecuario (ICA) Radicación: 25000–23–41–000–2023–01705–01 10 Calle 12 n.º 7-65 –Tel: 601350-6700– Bogotá D. C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co perjuicio irremediable. Igual a lo que acaece frente a la tutela, pues se trata de instrumentos judiciales residuales y no principales.

Asimismo, por expresa disposición legislativa la acción no se puede incoar frente a normas que generen gastos,10 a menos que estén apropiados11 o cuando se pretenda la protección de derechos fundamentales. En este último caso, el juez competente deberá convertir el trámite en el mecanismo previsto por el artículo 86 constitucional12. 3.3.

De la renuencia Como se anticipó, el requisito de la constitución en renuencia consiste en el reclamo previo y por escrito que debe presentar el interesado a la autoridad exigiendo atender un mandato legal o previsto en un acto administrativo con citación precisa de este13. A su vez, que la autoridad se ratifique en el incumplimiento o no conteste en el plazo de diez días siguientes a la presentación de la solicitud.

Sobre este presupuesto de procedibilidad, esta sección Sala ha señalado que «el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento»14. Igualmente, esta corporación15 ha dicho lo siguiente: Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: La reclamación del cumplimiento y la renuencia. El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que si bien no está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos contener: La petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo; el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento.

Por su parte, la renuencia al cumplimiento puede configurarse en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido expresamente ratifica el incumplimiento o si transcurridos 10 días desde la presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a 10 Cfr. Consejo de Estado, Sentencia del 15 de marzo de 2001, expediente, radicación: 05001-23-31-000- 2000-4673-01(ACU).

MP. Darío Quiñones Pinilla. 11 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia de 14 de mayo de 2015, radicación: 25000-23-41-000- 2015-00493-01 (ACU), MP. Alberto Yepes Barreiro. 12 Sentencia antes citada. 13Sobre el particular esta Sección ha dicho «[l]a Sala también ha explicado que con el fin de constituir en renuencia a una entidad pública o a un particular que actúe o deba actuar en ejercicio de funciones públicas, es necesario haber reclamado de éste el cumplimiento del deber legal o administrativo, para lo cual se deberá precisar la norma o normas en que se consagró su deber inobjetable y, por ende, exigible». 14 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia de 20 de octubre de 2011, radicación: 2011-01063 (ACU), MP.

Mauricio Torres Cuervo. 15 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia del 9 de junio de 2011, radicación: 47001-23-31-000- 2011-00024-01 (ACU), MP. Susana Buitrago Valencia. Demandante: Calypso del Caribe S.A. Demandado: Instituto Colombiano Agropecuario (ICA) Radicación: 25000–23–41–000–2023–01705–01 11 Calle 12 n.º 7-65 –Tel: 601350-6700– Bogotá D. C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co la aplicación de la norma.

Esto muestra que el requisito de procedencia de la acción prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella. Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado.

Y, para demostrar la renuencia tácita es necesario estudiar el contenido de la petición de cumplimiento que previamente debió formular el demandante, pues, como se dijo, aquella define el objeto jurídico sobre el cual versará el procedimiento judicial para exigir el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos[16] (Negrillas fuera de texto).

En efecto, conforme con lo expuesto, para dar por satisfecho este presupuesto no es necesario que el solicitante, en su petición, haga mención explícita y expresa que su objetivo es constituir en renuencia a la autoridad, pues el artículo 8.º de la Ley 393 de 1997 no lo prevé así. Basta con advertir del contenido de la petición que lo pretendido es el obedecimiento de un deber legal o administrativo y que, de este, pueda inferirse el propósito de agotar el requisito en mención. En esa medida, el Consejo de Estado no ha dado por demostrado el requisito de procedibilidad cuando la petición «tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia» o cuando no se señala de manera precisa la disposición que consagra el deber que se reclama.

Resulta relevante para la Sala precisar que la renuencia debe entenderse como la negativa del ente accionado frente a la solicitud de cumplimiento de la disposición, bien porque no dé respuesta oportunamente o porque, aunque sea emitida en tiempo, resulte contraria al querer del ciudadano»17. Para acreditar el agotamiento del requisito de procedibilidad, en el caso concreto, las accionantes acompañaron con la demanda copia del correo electrónico del 24 de agosto de 2023, en el que el presidente de la sociedad Calypso del Caribe S. A. le requirió al ICA que permita el ingreso al país de las aves y de los productos derivados, en cumplimiento de los artículos 17 de la Ley 1255 de 2008, 4.° del Decreto 735 de 2012 y «el entendimiento plasmado en las cartas de entendimiento de influenza aviar del 15 de abril de 2012» [aprobados e incorporados al ordenamiento interno con la Ley 1143 de 2007]18.

Lo anterior, se analiza en atención a la corrección de la solicitud de cumplimiento presentada en primera instancia dado a que fue lo que se precisó que se demandó. Estas disposiciones fueron reproducidas íntegramente en el contenido del mensaje de datos y exigido su obedecimiento, pero solo por parte de la sociedad 16 En la providencia se citó «Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 24 de junio de 2004, exp.

ACU-2003-00724, MP. Darío Quiñones Pinilla». 17 Lo mismo se reitera en Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de diciembre de 2015, radicación n.º 25000-23-41-000-2016-02003-01 (ACU); Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 17 de noviembre de 2016, radicación n.º 15001-33-33-000-2016-00690-01 (ACU); Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de septiembre de 2016, radicación n.º 15001-23-33-000-2016-00249-01(ACU), en todas, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez, entre otras. 18 Índice 2 de SAMAI del trámite de primera instancia. Demandante: Calypso del Caribe S.A. Demandado: Instituto Colombiano Agropecuario (ICA) Radicación: 25000–23–41–000–2023–01705–01 12 Calle 12 n.º 7-65 –Tel: 601350-6700– Bogotá D. C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co Calypso del Caribe S. A. y no de la sociedad Food Box S. A. S. Por tanto, teniendo en cuenta el contenido de la Ley 1143 de 2007, la Ley 1166 de 2007, el Decreto 993 de 2012, se entiende que dichas cartas, acuerdos y entendimientos fueron incorporados al ordenamiento jurídico interno colombiano; por ende, al ser transcritas y expuestas en el mencionado correo electrónico se agotó en debida forma la renuencia. En suma, salvo está última precisión, la Sala considera que el a quo acertó en cuanto al rechazo de la acción y que el requisito de procedibilidad se entiende agotado en cuanto a la sociedad Calypso del Caribe S. A. y a los artículos 17 de la Ley 1255 de 2008, 4.° del Decreto 735 de 2012 y «el entendimiento plasmado en las cartas de entendimiento de influenza aviar del 15 de abril de 2012», toda vez que el ICA no respondió en el término previsto en el artículo 8.º de la Ley 393 de 1997. 3.4.

De la procedencia de la acción de cumplimiento La sociedad actora, con el ejercicio de la presente acción, pretende que el ICA cumpla los artículos 17 de la Ley 1255 de 2008, 4.° del Decreto 735 de 2012 y «el entendimiento plasmado en las cartas de entendimiento de influenza aviar del 15 de abril de 2012» [Ley 1143 de 2007]. En ese sentido, explicó que la demandada expidió la Resolución 2478 de 2023, publicada el 21 de marzo de ese año, «[p]or la cual se establecen medidas sanitarias temporales por la presencia de Influenza Aviar de Alta Patogenicidad (IAAP)».

En dicho acto administrativo la entidad prohibió el ingreso al país de aves y sus productos derivados con riesgo de transmitir la enfermedad respiratoria mencionada; asimismo, suspendió las solicitudes en trámite para la importación de tales productos. A su turno, el actor insiste en que, las normas invocadas fueron desconocidas por el ICA pues, a su juicio, no se podía prohibir ni suspender la importación de aves ni de los productos derivados, cuyo origen fuera de los Estados Unidos de Norte América.

Así las cosas, resulta evidente que las pretensiones de la actora enervan una discusión jurídica que trasciende al obedecimiento de las disposiciones invocadas para que se determine si le asiste razón en sus afirmaciones o a la entidad que alude que acudió a las medidas urgentes ante la emergencia sanitaria que se presentó en el año 2022.

En otras palabras, el problema jurídico que plantea el actor se trata de un asunto que no debe ser resuelto a través de la acción de cumplimiento, pues debe ser objeto de pronunciamientos judiciales a través de los medios idóneos y eficaces previstos por el ordenamiento jurídico para ese tipo de discusiones, en especial por el juez de la legalidad de los actos administrativos, a quien corresponde zanjar la problemática en cuanto a la validez de la Resolución 2478 de 2023 y demás medidas que adoptó el Ica para evitar la propagación de la influenza aviar en el país. En efecto, este caso, no depende solo de la observancia de las disposiciones que se invocó, sino que conlleva a establecer y controvertir los alcances de lo decidido por la autoridad demandada, lo cual goza de presunción de legalidad, y Demandante: Calypso del Caribe S.A. Demandado: Instituto Colombiano Agropecuario (ICA) Radicación: 25000–23–41–000–2023–01705–01 13 Calle 12 n.º 7-65 –Tel: 601350-6700– Bogotá D. C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co que implica invadir la órbita de sus competencias legales por parte del juez de cumplimiento.

De esta manera, para la Sala la demanda de la actora es improcedente19, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 9.º de la Ley 393 de 1997. Lo anterior, porque existen otros mecanismos de defensa judicial [simple nulidad o nulidad y restablecimiento del derecho] a los cuales puede acudir la actora, para determinar si la Administración transgredió el ordenamiento jurídico preexistente o no con las medidas temporales para evitar y afrontar la emergencia sanitaria acaecida en 2022, sin que el hecho de que se limite a pedir el cumplimiento de normas conlleve a que este mecanismo se torne en el procedente para sus finalidades, pues se recuerda que está acción no es de naturaleza declarativa.

Ahora bien, debe recordarse que el juez de la acción de cumplimiento, pese a la existencia de un instrumento judicial, podría pronunciarse de fondo en relación con la solicitud, siempre y cuando se acrediten los presupuestos de necesidad, urgencia, gravedad e inminencia del perjuicio. No obstante, en el caso de la referencia, la parte interesada no probó tales extremos y según la impugnación, actualmente, la administración permite la importación de aves y sus derivados al territorio colombiano. En suma, se revocará la Sentencia de 19 de abril de 2024, en tanto se declarará improcedente la demanda por subsidiariedad, conforme a lo explicado por esta Sala.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III. FALLA:

PRIMERO. Revocar la Sentencia de 19 de abril de 2024 de la Subsección B de la Sección primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. En el sentido de declarar la improcedencia de la acción de cumplimiento, en tanto, este caso no satisface el requisito de la subsidiariedad.

SEGUNDO. Notificar a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.

TERCERO. En firme esta sentencia, devolver el expediente al Tribunal de origen. 19 En similar sentido pueden consultarse los siguientes pronunciamientos recientes: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta -Magistrada Ponente: Rocío Araújo Oñate: sentencias de 7 de marzo de 2019, radicación: 25000-23-41-000-2018-01107-01, accionante: Grupo Irene Melo Internacional S.A.S., de 25 de julio 2019, radicación: 25000-23-41-000-2019-00354-01, accionante C.E.A. ARODAR, de 5 de marzo de 2020, radicación 08001-23-33-000-2019-00730-01, accionante Miriam Cecilia Char Muvdi y de 8 de octubre 2020, radicación 25000-23-41-000-2020-00199-01, accionante: TECNOCAM S.A.S. y Magistrado Ponente: Carlos Enrique Moreno Rubio sentencia de 12 de marzo de 2020, radicación 08001-23-33-000-2019- 00774-01, accionante Clínica La Victoria SAS, entre otras.

Demandante: Calypso del Caribe S.A. Demandado: Instituto Colombiano Agropecuario (ICA) Radicación: 25000–23–41–000–2023–01705–01 14 Calle 12 n.º 7-65 –Tel: 601350-6700– Bogotá D. C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado GLORÍA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Esta providencia judicial fue firmada electrónicamente. Usted puede consultarla con el número de radicación en el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx