Radicado: 25000-23-37-000-2018-00432-01 (26960) Demandante: Empresa de Seguridad y Vigilancia Privada Serviconfor Ltda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá, D. C., cuatro (04) de mayo de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-37-000-2018-00432-01 (26960) Demandante: Empresa de Seguridad y Vigilancia Privada Serviconfor Ltda. Demandada: UGPP Temas: Aportes a pensiones.

Potestad de gestión tributaria. Término de caducidad. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la demandada, contra la sentencia del 25 de marzo de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, que resolvió (f. 261): Primero: Declárase la nulidad de la Liquidación Oficial nro.

RDO 2017-00107 del 16 de febrero de 2017, por medio de la cual la Subdirección de Determinación de Obligaciones de la UGPP profirió liquidación oficial por omisión en la afiliación y pago, mora e inexactitud en las autoliquidaciones y pagos de los aportes al sistema de la protección social en los subsistemas de pensiones y FSP, por los periodos de enero de 2007 a diciembre de 2011, y la Resolución nro.

RDC-2018-00115 del 14 de febrero de 2018, por medio de la cual el director de Parafiscales de la UGPP resolvió el recurso de reconsideración, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia. Segundo: Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho se declara la firmeza de las declaraciones presentadas entre los periodos de enero de 2007 a diciembre de 2011, y, en consecuencia, se determina que la demandante no se encuentra obligada a pagar suma alguna por concepto de las mismas, y que en el evento de generarse un pago en exceso a favor de Serviconfor, se deberá proceder a su devolución, conforme al artículo 311 de la Ley 1819 de 2016 para lo cual, deberá aplicarse la corrección monetaria de las sumas objeto de devolución, en los términos indicados en la parte motiva; tal suma devengará intereses moratorios de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 311 ibidem.

Tercero: Negar las demás pretensiones de la demanda, según lo expuesto en la parte motiva. Cuarto: Sin condena en costas.

ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA Entre el 19 de febrero de 2007 y el 06 de enero de 2012, la actora autoliquidó los aportes a pensiones, correspondientes a los periodos que van de enero de 2007 a diciembre de 2011 (f. 98). Esas declaraciones fueron revisadas por la demandada, en el marco de un procedimiento administrativo en el cual profirió el Requerimiento para declarar o corregir nro.

RDC 2016-00500, del 25 de mayo de 2016 (ff. 163 a 172 vto.), notificado el 17 de junio de 2016 (f. 162), que precedió la expedición de la Liquidación Oficial nro. RDO 2017-00107, del 16 de febrero de 2017 (ff. 30 vto. a 45), modificada con la Resolución nro. RDC2018- Radicado: 25000-23-37-000-2018-00432-01 (26960) Demandante: Empresa de Seguridad y Vigilancia Privada Serviconfor Ltda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 00115, del 14 de febrero de 2018, para disminuir el monto de los aportes liquidados oficialmente (ff. 66 a 82 vto.).

ANTECEDENTES PROCESALES Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del CPACA (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011), la demandante formuló las siguientes pretensiones (ff. 122 y 123 vto.): Pretensiones Principales: Solicitamos a su señoría que mediante sentencia que haga tránsito a cosa juzgada, declare la nulidad total de los siguientes actos administrativos: Actos demandados y sobre los que recae la nulidad total: 1.

Liquidación Oficial nro. RDO 2017-00107 del 16 de febrero de 2017, “por medio de la cual se profiere Liquidación Oficial … por mora e inexactitud en las autoliquidaciones y pagos de los aportes al Sistema de la Protección Social, por los periodos de enero de 2007 a diciembre de 2011”, determinando el valor de ciento sesenta y siete millones ciento un mil trescientos sesenta y dos pesos m/cte.

($167.101.362). 2. Resolución nro. RDC-2018-00115 del 14 de febrero de 2018, por medio de la cual se resuelve el recurso de reconsideración interpuesto contra la Resolución nro. RDO-2017-00107 del 16 de febrero de 2017 … determinando el valor de ciento sesenta y seis millones ciento setenta mil trescientos sesenta y dos pesos m/cte.

($166.170.362). Pretensiones subsidiarias: De manera cordial y como pretensión subsidiaria solicito a su señoría, que, en caso de no conceder la pretensión principal de nulidad total de los actos administrativos mencionados, se realice un análisis detallado de cada uno de los cargos imputados en la presente demanda, y realice la reliquidación de la presunta deuda fijada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscal de los siguientes actos, declarando la nulidad parcial y restablecimiento del derecho… Sobre el restablecimiento del derecho: Como consecuencia de la declaratoria de nulidad total o parcial de los anteriores actos administrativos, solicito que se restablezca el derecho de la demandante en la siguiente forma: Por concepto de daño emergente: 1.

Que se realice la devolución de los pagos realizados por la Empresa de Seguridad y Vigilancia Privada Serviconfor Limitada, por mora en la afiliación y pago en las autoliquidaciones y pago de los aportes al Sistema de Protección Social, por los periodos 01/01/2007 al 31/12/2011, sumas que deberán ser indexadas y con intereses de acuerdo con su demostración. 2.

Reconocimiento del pago de los gastos incurridos en la defensa jurídica ejercida durante el proceso administrativo. 3. Reconocimiento de los gastos incurridos por concepto de la prestación personal de servicio de auxiliar administrativo durante el trámite del procedimiento de fiscalización adelantado por la Unidad Administrativa Especial – UGPP, toda vez que la sociedad apoyó la defensa jurídica con capital humano durante un año. 4.

Reconocimiento del pago de los gastos incurridos por concepto de un auxiliar administrativo por el Radicado: 25000-23-37-000-2018-00432-01 (26960) Demandante: Empresa de Seguridad y Vigilancia Privada Serviconfor Ltda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 perito que se designe en el transcurso del desarrollo del proceso judicial que da inicio con la radicación de la presente demanda.

Condena en costas Solicito que se condene en costas a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, de conformidad con el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. A los anteriores efectos, invocó como normas violadas los artículos 23, 29 y 338 de la Constitución; 59 de la Ley 4 de 1913; 127 y 128 del CST (Código Sustantivo del Trabajo, Decreto Ley 2663 de 1950); 30 de la Ley 1393 de 2010; 5.°, 7.° y 13 del CPACA; 50 de la Ley 1739 de 2014; y 19 y 21 del Decreto 575 de 2013, bajo el siguiente concepto de violación (ff. 129 vto. a 144): Argumentó que debía inaplicarse por inconstitucional el Decreto 575 del 2013, que autorizó a las dependencias de la UGPP para gestionar los aportes al SPS (Sistema de Protección Social).

Ello porque, si bien la asignación de la competencia para recaudar información estaría sometida a reserva ley por orden del artículo 15 superior, el referido decreto fue expedido en ejercicio de la potestad reglamentaria del ejecutivo y no en virtud de la potestad legislativa extraordinaria otorgada por el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, cuyo plazo fue excedido.

Por ende, alegó la incompetencia funcional de quienes profirieron los actos acusados. Planteó que, en cualquier caso, si se juzgara que eran competentes para fiscalizar las declaraciones de los aportes al SPS, habrían perdido esa potestad al no notificar el requerimiento para declarar o corregir antes de que se cumpliera el plazo límite de dos años previsto en el artículo 714 del ET (Estatuto Tributario), el cual, en su criterio, era aplicable por remisión expresa del artículo 156 de la Ley 1151 de 2007.

También alegó la falta de competencia de la demandada para clasificar como pagos salariales rubros que estaban excluidos de la base gravable de los aportes al SPS conforme a los acuerdos de desalarización con sus empleados (como la bonificación no salarial), siendo que esa decisión correspondería al juez ordinario; y la violación del debido proceso y del artículo 180 de la Ley 1607 de 2012 al expedir dos requerimientos para declarar o corregir y dos liquidaciones oficiales respecto de las mismas declaraciones.

Para controvertir el fondo de la decisión acusada, alegó que los actos fueron proferidos con falsa motivación e infracción de las normas en las que debían fundarse, debido a que determinaron aportes a pensiones a cargo de 24 trabajadores que ya estaban pensionados, añadieron al IBC (ingreso base de cotización) el pago anticipado de las vacaciones que estaba desgravado de las contribuciones a pensiones; y desconocieron las novedades de ingreso, retiro y licencias no remunerada debidamente probadas.

Contestación de la demanda La demandada se opuso a las pretensiones de la actora (ff. 207 a 232 y 248 a 258) para lo cual señaló que los actos acusados se profirieron por funcionarios competentes, pues la potestad de gestión de los aportes al SPS se le asignó mediante la Ley 1151 de 2007, por lo cual el Decreto 575 de 2013 –que modificó el Decreto 5021 de 2009–, fue proferido en ejercicio de la potestad reglamentaria a fin de establecer la estructura de la entidad y el reparto de funciones, entre las cuales se incluía la solicitud de información a los aportantes, pues según el propio artículo 15 constitucional, como autoridad tributaria podía exigir la exhibición de documentos contables y privados al inspeccionar el cumplimiento de las obligaciones a cargo de contribuyentes.

Además, sostuvo que no perdió la competencia para fiscalizar las autoliquidaciones de los aportes a pensiones de los periodos que van de Radicado: 25000-23-37-000-2018-00432-01 (26960) Demandante: Empresa de Seguridad y Vigilancia Privada Serviconfor Ltda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 enero de 2007 a diciembre de 2011, toda vez que inició el procedimiento de revisión dentro del plazo de cinco años previsto en el artículo 178 de la Ley 1607 de 2012, i.e. con la notificación del requerimiento de información del 16 de noviembre de 2011.

Agregó que el artículo 714 del ET, invocado por su contraparte, no era aplicable por tratarse de una norma sustancial que excedía el alcance de la remisión al procedimiento hecha en el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007 y por no ser compatible con la naturaleza de los aportes al SPS, ni tampoco con el procedimiento establecido especialmente para su liquidación. Argumentó que esto obedecía a que tales aportes estaban asociados con el reconocimiento de prestaciones vitalicias no susceptibles de prescripción; y también a que la norma invocada alude al «requerimiento especial», acto del cual planteó que no es propio del procedimiento de determinación de aportes al SPS y que tampoco sería procedente en los casos de mora, en los cuales no había una declaración privada para modificar.

Además, sostuvo que, como titular de la potestad de gestión de los aportes al SPS, podía interpretar las normas laborales y las cláusulas contractuales para establecer los pagos que, por tener la connotación de salario, estaban gravados con las contribuciones al SPS. Con todo, precisó que en el caso concreto no modificó la connotación de los pagos laborales, sino que tuvo en cuenta la calificación dada por la demandante en los reportes de nómina y, frente a los viáticos permanentes, lo dispuesto en el artículo 130 del CST, según el cual constituye salario en la parte destinada al alojamiento y manutención del trabajador.

Por otro lado, señaló que no se infringió el debido proceso ni el artículo 180 de la Ley 1607 de 2012, porque las dos actuaciones administrativas que identificó la demandante estaban referidas a diferentes subsistemas. Aunque estuvo de acuerdo en que la actora estaría exonerada de hacer aportes a pensiones por los empleados que tuvieran el estatus de pensionados, señaló que no hizo ajustes a los aportes de uno de los trabajadores que identificó en la demanda y que para otro no estaba acreditada esa calidad, ya que el reconocimiento de una «asignación de retiro», no podría equipararse a una pensión de vejez.

Además, alegó que liquidó los aportes en los periodos de vacaciones y licencias no remuneradas conforme a lo previsto en los artículos 70 y 71 del Decreto 806 de 1998; y que estableció los días laborados a partir de los medios probatorios que aportó su contraparte, como los contratos de trabajo y los reportes de nómina, con lo cual no desconoció los días de ingreso o retiro de los empleados, sino que efectuó ajustes a los días declarados cuando no coincidieron con las pruebas o cuando se hicieron pagos por concepto de salario posteriores al reporte del retiro de los trabajadores.

Por último, se opuso a la pretensión de devolución de la demandante, porque no acreditó el pago de los aportes liquidados en los actos demandados y, en cualquier caso, porque giró los recursos pretendidos a cada una de las administradoras de los aportes al SPS. Sentencia apelada El tribunal accedió a las pretensiones de la demanda, sin condenar en costas a la demandada (f. 261), pues aunque consideró que sus dependencias eran competentes para proferir los actos de determinación oficial de los aportes al SPS conforme al artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, precisó que esa potestad solo podía ejercerse respecto de los periodos siguientes a la entrada en vigor de esa norma acaecida el 24 de julio de 2007, razón por la cual estimó que no era competente para fiscalizar las contribuciones de los periodos que van de enero a julio de 2007.

Además, consideró que respecto de los demás periodos de la litis –los que van de agosto de 2007 a diciembre de 2011–, operó la caducidad de esa potestad de fiscalización porque cuando se notificó el requerimiento para declarar o corregir –el 17 de junio de 2016–, había transcurrido el término previsto en el artículo 714 del ET, aplicable por remisión del artículo 156 de la Ley 1151 de 2007.

Puntualizó que el plazo reglado por el artículo 178 de la Ley 1607 de 2012 no regía para Radicado: 25000-23-37-000-2018-00432-01 (26960) Demandante: Empresa de Seguridad y Vigilancia Privada Serviconfor Ltda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 las declaraciones de la litis, ya que el término de firmeza había iniciado su cómputo antes de la entrada en vigor esa disposición sin que la demandada alegara la ocurrencia de alguna circunstancia fáctica que modificara la contabilización del dies a quo (como la presentación extemporánea de alguna de las declaraciones revisadas).

Asimismo, precisó que, contrariamente a lo indicado por la demandada, la mora no implicó el incumplimiento del deber formal de declarar sino una forma de inexactitud en la autoliquidación de los aportes consistente en la omisión de las contribuciones respecto de algunos empleados, de manera que debía determinarse siguiendo el procedimiento previsto para la revisión de las declaraciones privadas.

Dado los cargos que prosperaron, prescindió de analizar los demás que fueron formulado en la demanda, y ordenó a la UGPP devolver las sumas que hubiere pagado la demandada por los actos demandados, pero negó la indemnización de perjuicios debido a que no fueron probados. Recurso de apelación La demandada apeló la decisión de primer grado (índice 391), para lo cual alegó que el tribunal analizó la firmeza de las autoliquidaciones fiscalizadas a pesar de que esa cuestión no fue planteada como parte del concepto de violación de la demanda o de su reforma.

Por esto adujo la vulneración del principio de congruencia externa, del debido proceso, de la seguridad jurídica y de la confianza legítima. Manifestó que, si se estimara que ese fue un cargo de nulidad formulado contra los actos acusados, debía revocarse la decisión del a quo, porque para la época de los hechos podía modificar las autoliquidaciones de aportes al SPS en cualquier tiempo.

Al efecto, reiteró que la remisión al procedimiento administrativo del ET hecha por el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007 no abarcaba el artículo 714 del ET, porque es un precepto sustancial, incompatible con el procedimiento especial previsto para la determinación de las contribuciones al SPS; además, discutió que esa norma pudiera aplicarse a la conducta de mora dado que no había una declaración tributaria.

También indicó que el legislador no previó la firmeza de las autoliquidaciones de los aportes, sino un plazo de caducidad de la potestad de revisión de las autoliquidaciones en el artículo 178 de la Ley 1607 de 2012, porque son imprescriptibles las acciones relativas al recaudo de sumas destinadas al reconocimiento de prestaciones vitalicias.

Agregó que, en cualquier caso, si se juzgara que las declaraciones de los aportes al SPS podían quedar en firmes, el plazo de firmeza debía contabilizarse tomando en cuenta las declaraciones de corrección que presentó la demandante para los periodos revisados. Por último, se opuso a la devolución que ordenó el tribunal argumentando que la actora no pagó los ajustes determinados en los actos.

Pronunciamiento sobre el recurso2 La demandante y el ministerio público guardaron silencio en esta etapa procesal. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1- Juzga la Sala la legalidad de los actos acusados, atendiendo a los cargos de impugnación planteados por la demandada, en calidad de apelante única, contra la sentencia del tribunal que accedió a las pretensiones de la demanda sin condenar en costas.

Por lo tanto, corresponde definir si la decisión del tribunal violó el principio de congruencia externa de la sentencia, para lo cual se debe estudiar si en concepto de violación de la demanda y su 1 Del historial de actuaciones registradas en el repositorio informático SAMAI del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 2 El recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia fue presentado con posterioridad a la reforma introducida al CPACA por la Ley 2080 de 2021, es decir, después del 25 de enero de 2021.

Radicado: 25000-23-37-000-2018-00432-01 (26960) Demandante: Empresa de Seguridad y Vigilancia Privada Serviconfor Ltda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 reforma la demanda se planteó la firmeza de las declaraciones revisadas por la notificación intempestiva del requerimiento para declarar o corregir.

Si se hubiera planteado, corresponde establecer si para los periodos revisados había un límite temporal a la potestad de la UGPP para determinar oficialmente los aportes al SPS y si, a consecuencia de ese análisis, fueron oportunos los actos de liquidación de los aportes al SPS a cargo de la actora por los periodos que van de agosto de 2007 a diciembre de 2011.

También deberá analizarse si era procedente la devolución ordenada. Si prosperara la apelación, se deben estudiar los cargos de nulidad que no fueron absueltos por el tribunal. Pero la Sala se abstiene de estudiar el hecho novedoso planteado por la demandada en el recurso de apelación, relativo a que el dies a quo que regía para establecer la firmeza de las declaraciones se modificó por las correcciones presentadas por la actora, toda vez que ello no se expuso como sustento de los actos demandados ni se formuló en la defensa expuesta en la contestación de la demanda, lo que explica por qué el tribunal de primera instancia expresamente prescindió de ese análisis (f. 261). 2- Sobre la primera cuestión debatida, la apelante única sostiene que el tribunal efectuó un análisis que no fue planteado por la demandante para desvirtuar la legalidad de los actos enjuiciados y que, por ese motivo, emitió un fallo incongruente.

Concretamente, se refiere a la firmeza de las declaraciones por la inobservancia del plazo previsto en el artículo 714 del ET. Por consiguiente, la Sala debe determinar si el a quo excedió los planteamientos de la demanda y su reforma al resolver que había operado la firmeza de las autoliquidaciones fiscalizadas en aplicación de la disposición referida. 2.1- Sobre el alcance y contenido de la sentencia, el artículo 281 del CGP (Código General del Proceso, Ley 1564 de 2012), establece que debe decidir sobre las pretensiones formuladas en la demanda y a lo planteado en la contestación (sentencias del 29 de abril de 2020 y del 17 de junio de 2021, exps. 22085 y 23733, CP: Stella Jeannette Carvajal Basto y Julio Roberto Piza Rodríguez, respectivamente), lo que, desde luego, incluye los cargos de nulidad formulados por quien demanda el acto administrativo.

Igualmente, debe tomar una decisión sobre los puntos en discusión, que se ajuste a las conclusiones derivadas del análisis de las pruebas y de los argumentos de las partes (sentencia del 02 de diciembre de 2021 (exp. 23605, CP: Myriam Stella Gutiérrez Argüello). 2.2- En el sub examine, la Sala advierte que en la demanda con la que acudió ante esta judicatura la demandante planteó que la UGPP «no tenía facultad para fiscalizar los años 2007, 2008, 2009 y parte del 2010, por cuanto su potestad fue establecida hasta la entrada en vigencia de la ley 1607 de 2012» (f. 9 vto.).

Posteriormente, en la reforma dio alcance al anterior alegato precisando que todas las declaraciones privadas revisadas «quedaron en firme de conformidad con el artículo 714 del ET, del cual debe hacerse aplicación por remisión expresa del artículo 156 de la Ley 1151 de 2007» (f. 130 vto.), toda vez «como el Requerimiento para Declarar o Corregir nro.

RCD 2017-00500 del 25 de mayo de 2016 fue notificado en debida forma hasta el 30 de mayo de 2016, es decir, cuatro años y cinco meses, desde la fecha en que debió declarar y presuntamente no declaró, excedió los dos años que tenía la entidad para adelantar su proceso de determinación de obligaciones», advirtiendo que la consecuencia de ello era «la firmeza de las declaraciones privadas» (f. 131).

A ese planteamiento se opuso la demandada al contestar la reforma a la demanda, indicando que «resulta improcedente pretender la aplicación del artículo 714 del ET a las planillas de autoliquidación de los aportes al Sistema de Protección Social» (f. 254), por cuanto la firmeza de esas declaraciones no fue prevista por el legislador, que en «el artículo 178 de la Ley 1607 de 2012 estableció un término de caducidad para iniciar las acciones sancionatorias y de determinación de las contribuciones dentro de los cinco años, contados Radicado: 25000-23-37-000-2018-00432-01 (26960) Demandante: Empresa de Seguridad y Vigilancia Privada Serviconfor Ltda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 a partir de la fecha en que el aportante debió declarar y no declaró, declaró por valores inferiores a los legalmente establecidos o se configuró el hecho sancionable».

Por lo cual, alegó que «como notificó el requerimiento de información el 16 de noviembre de 2011… estaba dentro de ese límite temporal establecido en la norma» (ff. 253 vto. y 254). Por consiguiente, en la audiencia inicial llevada a cabo el 27 de abril de 2021, el tribunal fijó como asunto a resolver «si es predicable la falta de competencia funcional y temporal de la Administración respecto de la expedición de los actos administrativos demandados para las autoliquidaciones presentadas para los periodos de enero de 2007 a diciembre de 2011» (índice 30); y en el fallo objeto del presente recurso resolvió que le asistía razón a la actora, en cuanto a que las autoliquidaciones revisadas habían adquirido firmeza antes de la notificación del acto previo, conforme a lo previsto en el artículo 714 del ET (f. 261).

En ese contexto, la Sala advierte que la demandante cuestionó la competencia temporal de la UGPP para expedir los actos acusados, pues formuló ese cargo de impugnación desde la demanda, precisado su alcance con la reforma. Además, en el traslado de la reforma de la demanda, la apelante se opuso a esa falta de competencia alegando que profirió los actos dentro del término previsto en el artículo 178 de la Ley 1607 de 2012; pero el tribunal dio la razón a la actora, al considerar que el requerimiento para declarar o corregir no se notificó dentro del término de caducidad de la potestad de fiscalización previsto en el artículo 714 del ET, el cual estimó aplicable por remisión del artículo 156 de la Ley 1151 de 2007.

Por lo expuesto, no le asiste razón a la demanda cuando sostiene que esa decisión del a quo comportó un fallo «exta petita». No prospera el cargo de apelación. 3- Ahora, respecto al segundo problema jurídico relacionado con la norma aplicable para establecer el término para gestionar los aportes al SPS, la apelante única plantea que la remisión al artículo 714 del ET no es procedente por cuanto aquella sólo opera para aspectos procedimentales y de forma residual, y la citada norma es una de tipo sustancial que riñe con la naturaleza de las contribuciones al SPS, razón por la cual defiende que para los periodos sub examine podía ejercer la potestad de determinación oficial en cualquier tiempo, puesto que el término general de revisión de las autoliquidaciones tributarias previsto en la citada disposición era incompatible con la naturaleza de los aportes debatidos y con el procedimiento prescrito para su liquidación. Por ende, sostiene que la actuación acusada fue oportuna, aun habiendo notificado el requerimiento para declarar o corregir después de transcurridos dos años desde el vencimiento del plazo para presentar las liquidaciones privadas glosadas.

En oposición, el extremo activo señala que las declaraciones de la litis se rigen por el artículo 714 del ET, porque en el caso que se juzga el término de revisión dispuesto habría comenzado a transcurrir antes de que entrara en vigor el artículo 178 de la Ley 1607 de 2012; tesis que fue avalada por el a quo en su sentencia. Al tenor de esas alegaciones, la litis trabada entre las partes versa estrictamente sobre la identificación del plazo con el que contaba la Administración para modificar el contenido de las autoliquidaciones privadas de los aportes al SPS correspondientes a los periodos que van de agosto de 2007 a diciembre de 2011.

Así porque la demandada no planteó ningún reparo contra la decisión del tribunal, según la cual carecía de competencia funcional para fiscalizar las declaraciones presentadas para los periodos de enero a julio de 2007, debido a que no había entrado en vigor la Ley 1151 de 2007 que dispuso su creación. En consecuencia, el pronunciamiento de la Sala se ceñirá a solucionar el referido asunto de derecho, estableciendo la disposición que regía la oportunidad para modificar oficialmente las declaraciones correspondientes a los periodos que van de agosto de 2007 a diciembre de 2011.

Radicado: 25000-23-37-000-2018-00432-01 (26960) Demandante: Empresa de Seguridad y Vigilancia Privada Serviconfor Ltda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 3.1- Para decidir esta cuestión, la Sala advierte que ya se ha pronunciado sobre la misma clase de debates jurídicos, entre otras, en las sentencias del 24 y 30 de octubre de 2019 (exps. 2399 y 23817, CP: Jorge Octavio Ramírez), 30 de julio de 2020 (exp. 24179, CP: Milton Chaves García), 30 de septiembre de 2021 (exp. 24196, CP: Julio Roberto Piza), y, especialmente, en la sentencia del 04 de agosto de 2022 (exp. 25915, CP: Julio Roberto Piza Rodríguez), en la que se juzgó otro litigio existente entre quienes son partes en el presente proceso para los mismos periodos, pero respecto de las contribuciones al SPS distintas a las del subsistema de pensiones, que ocupan la atención de la Sala en esta oportunidad.

Así que para decidir la Sala reiterará, en lo pertinente, el criterio desarrollado en esos precedentes, en especial en aquel que guarda identidad jurídica y temporal con el sub lite. 3.2- Al efecto, se parte de precisar, conforme con los lineamientos planteados por la Corte Constitucional en la sentencia C-430 de 2009 (MP: Juan Carlos Henao Pérez), que las contribuciones al SPS tienen naturaleza tributaria, razón por la cual están sujetas a los principios y previsiones que rigen ese ordenamiento.

Esta consideración no se ve alterada por el hecho de que parte del recaudo de las referidas contribuciones esté al servicio de la financiación de las prestaciones vitalicias que el sistema les garantiza a los aportantes, puesto que la destinación de esos recursos es una cuestión eminentemente presupuestaria, indiferente para la configuración jurídico-tributaria del gravamen y, en particular, para la identificación de la normativa que rige el procedimiento de gestión administrativa para su liquidación oficial.

Una tesis contraria conduciría a confundir la potestad de gestión administrativa del tributo –relativa a la fiscalización, determinación, liquidación, cobro, devolución e imposición de sanciones, inherentes a la calidad de sujeto activo del tributo– con la potestad de disposición de los recursos a cargo del titular del gasto –que se agota con la inversión de los caudales ingresados al Tesoro de conformidad con lo establecido por la ley–.

A partir de ese razonamiento, la Sección ha aclarado que la PILA constituye una verdadera autoliquidación tributaria3 y, como tal, produce todos los efectos propios de ese tipo de declaración. De ahí que la misma esté sujeta a las potestades de fiscalización confiadas a la UGPP, que han de ejercerse dentro de los límites temporales fijados por el ordenamiento para desplegar las actuaciones de gestión administrativa tributaria, incluso aunque los derechos al reconocimiento pensional y a solicitar la reliquidación sean, como lo reconoció la Corte Constitucional en la SU-298 del 2015, imprescriptibles.

Sobre el particular, no puede perderse de vista que el artículo 29 constitucional y el principio superior de seguridad jurídica impiden que la competencia para modificar oficialmente las obligaciones autodeterminadas por los contribuyentes sea ejercida en cualquier tiempo (como lo pretende la apelante única), dato jurídico que en ninguna medida resulta alterado por la relevancia de la que esté dotada la destinación que se le dé al recaudo. 3.3- Desde esa perspectiva, advierte la Sala que las normas que disciplinan el procedimiento de revisión instituido en el Estatuto Tributario –y, en particular, la previsión del artículo 714 ejusdem– son compatibles con la naturaleza del procedimiento de modificación oficial de las liquidaciones privadas de aportes parafiscales, pues ambas actuaciones tienen como presupuesto fáctico y eje central la declaración tributaria, al margen del tipo de conducta que se determine en contra del obligado (i.e. omisión, mora o inexactitud), de manera que ambos procedimientos están encaminados a una finalidad común: corregir los yerros en que eventualmente haya incurrido el contribuyente al autoliquidar su obligación tributaria, lo que para el caso de las contribuciones al SPS puede 3 Auto del 29 de marzo de 2019 (exp. 24287, CP: Stella Jeannette Carvajal) y sentencias del 24 y del 30 de octubre de 2019 (exp. 23599 y 23817, CP: Jorge Octavio Ramírez) y del 30 de julio de 2020 (exp. 24179, CP: Milton Chaves García).

Radicado: 25000-23-37-000-2018-00432-01 (26960) Demandante: Empresa de Seguridad y Vigilancia Privada Serviconfor Ltda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 ocurrir por omitir la afiliación o pago de los aportes respecto de un trabajador o determinarlos en forma errada. Por consiguiente, las diferencias en la denominación de los actos y conductas que caracterizan tales actuaciones no excluyen a la fiscalización que lleva a cabo la UGPP de la aplicación de las reglas del ET, pues, de lo contrario, se tornaría inoperante el reenvío normativo efectuado por el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007.

Por todo lo expuesto, carecen de asidero jurídico las alegaciones esbozadas por la recurrente para sostener que el citado artículo 714 del ET excede el alcance de dicha remisión normativa y que podía ejercer la potestad de fiscalización en cualquier tiempo. Así, para la época de los hechos que se juzgan, el artículo 714 del ET disponía, en lo pertinente al caso, que las declaraciones tributarias quedaban «en firme» en el evento de que la Administración no notificara un acto preparatorio «dentro de los dos (2) años siguientes a la fecha del vencimiento del plazo para declarar»; dies a quo que, en los eventos de presentación de las declaraciones por fuera del plazo, pasaba a ser la fecha de presentación de la declaración extemporánea.

Aunque el texto de la disposición aluda a la «firmeza de las declaraciones», lo que allí se disciplina es la oportunidad con la que cuenta la autoridad tributaria para ejercer válidamente la potestad de revisión de las declaraciones de la que está investida, so pena de que caduque el ejercicio de esa potestad para un caso concreto, y se torne inmodificable la liquidación privada.

Es este entonces un precepto procedimental que le fija a la autoridad un plazo perentorio de actuación. En criterio de la Sala, que en esta oportunidad se reitera4, esa concreta versión de la regla que del término de revisión del que está investida la UGPP, rigió desde el momento de la creación de esa entidad (dispuesta por el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007), hasta que entró en vigor la Ley 1607 de 2012 que, por primera vez, introdujo al ordenamiento un plazo particular de caducidad para la revisión de los aportes al SPS autoliquidados por el sujeto pasivo.

Lo anterior, porque el referido artículo 156 de la Ley 1151 de 2007 prescindió de establecer un término especial para el ejercicio de la competencia de revisión de la UGPP, a cambio de lo cual, dispuso que «los procedimientos de liquidación oficial se ajustarán a lo establecido en el Estatuto Tributario, Libro V, Títulos I, IV, V y VI». 3.4- En definitiva, de conformidad con las normas descritas y con el criterio sentado por la Sección respecto de la naturaleza de las declaraciones de los aportes al SPS, la competencia de fiscalización a cargo de la Administración no podía ejercerse en cualquier tiempo, sino que, antes de la entrada en vigor de la Ley 1607 de 2012, estaba sometida al plazo de dos años prescrito en el artículo 714 del ET.

En el caso, el a quo determinó que las declaraciones presentadas por los periodos que van de agosto de 2007 a diciembre de 2011 «cobraron firmeza», por la notificación extemporánea del requerimiento para declarar o corregir, conforme al plazo previsto en la norma ibidem, y dado que esa concreta decisión no fue objeto de apelación ni se alegó, en tiempo, la ocurrencia de circunstancias fácticas que modifiquen la contabilización del dies a quo, corresponde confirmar esa decisión, por lo tanto no prospera el cargo de apelación. 4- Dado que se confirma la decisión de anular los actos demandados porque eran inmodificables las declaraciones de la litis, corresponde estudiar la procedencia de la devolución del eventual pago en exceso originado por la anulación de los actos que ordenó el tribunal.

Al respecto, la apelante única sostiene que esa orden es improcedente porque verificó que la actora no pagó suma alguna con ocasión de los actos demandados, de manera que no podría generarse un pago en exceso susceptible de devolución. 4 Sentencias del 24 y 30 de octubre de 2019, exps. 2399 y 23817, CP: Jorge Octavio Ramírez; 30 de julio de 2020, exp. 24179, CP.

Milton Chaves García; y 30 de septiembre de 2021, exp. 24196, CP: Julio Roberto Piza. Radicado: 25000-23-37-000-2018-00432-01 (26960) Demandante: Empresa de Seguridad y Vigilancia Privada Serviconfor Ltda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Frente al particular, la Sala precisa que, de acuerdo con el artículo 311 de la Ley 1819 de 2016, a la UGPP se le puede ordenar la devolución de los mayores valores pagados por los aportantes (i.e., a título de aportes o sanciones), como consecuencia de la anulación de los actos administrativos por ella expedidos.

Por consiguiente, considerando que en el presente caso se declara la nulidad de la liquidación oficial de los aportes, era procedente la orden que le dio el tribunal a la UGPP de devolver los pagos en exceso que hubiere efectuado la actora con ocasión de los actos acusados, previa comprobación de su causación, atendiendo para ese efecto el procedimiento especial previsto en el artículo ibidem.

Esa verificación a la que alude la demandada en el recurso de apelación, conforme a la cual en el caso no hubo un pago en exceso por los actos demandados, corresponde a un planteamiento sobre la ejecución de la orden dada en la sentencia, pues precisamente esa comprobación fue la que se ordenó por el a quo, y de la cual dependerá la eventual devolución. No prospera el cargo de apelación. 5- En suma, dado que ninguno de los cargos de apelación prosperó, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia y se abstendrá de pronunciarse sobre los demás cargos de nulidad planteados en la demanda. 6- Por no estar probadas en el expediente, la Sala se abstendrá de condenar en costas en segunda instancia, conforme con lo establecido en el artículo 365.8 del CGP.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1. Confirmar la sentencia apelada. 2. Sin condena en costas en ambas instancias. Cópiese, notifíquese, comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

(Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidente STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Ausente con permiso (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN