Radicado: 11001 03 15 000 2020 03053 00 Demandante: Nubia María Reyes Solano y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA DIEZ ESPECIAL DE DECISIÓN CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., veinte (20) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Recurso extraordinario de revisión Radicado: 11001 03 15 000 2020 03053 00 Demandante: Nubia María Reyes Solano y otros1 Providencia recurrida: Sentencia del 30 de mayo de 2019 proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Temas: Causal 5 de revisión del artículo 250 del CPACA.
Nulidad originada en la sentencia. SENTENCIA DE REVISIÓN ASUNTO La Sala decide el recurso extraordinario de revisión interpuesto por Nubia María Reyes Solano, Miguel Ángel Avendaño Ascanio, Édgar Augusto Hernández Prada, Blanca Cecilia Ortiz, Jairo Eduardo García Silva, Gladys Alfonso Romero, Gloria Maritza Ayala Rosas, Idalid Palomino Barbosa, Yaneth Arciniegas Suárez, Silvia Marlén Cruz Uribe, Angélica Forero Anaya y Mónica Mantilla Plata contra la sentencia del 30 de mayo de 2019 proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que promovieron contra el departamento de Santander. 1.
ANTECEDENTES 1.1. Demanda de nulidad y restablecimiento del derecho2 1. En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo3, Nubia María Reyes Solano, 1 Miguel Ángel Avendaño Ascanio, Edgar Augusto Hernández Prada, Blanca Cecilia Ortiz, Jairo Eduardo García Silva, Gladys Alfonso Romero, Gloria Maritza Ayala Rosas, Idalid Palomino Barbosa, Yaneth Arciniegas Suárez y Silvia Marlén Cruz Uribe, Angélica Forero Anaya, y Mónica Mantilla Plata. 2 Ff.87 a 130 del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado: 680012331000200503563 01 (4765-2015). 3 En adelante CCA. 2 Radicado: 11001 03 15 000 2020 03053 00 Demandante: Nubia María Reyes Solano y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Miguel Ángel Avendaño Ascanio, Édgar Augusto Hernández Prada, Blanca Cecilia Ortiz, Jairo Eduardo García Silva, Gladys Alfonso Romero, Gloria Maritza Ayala Rosas, Idalid Palomino Barbosa, Yaneth Arciniegas Suárez, Silvia Marlén Cruz Uribe, Angélica Forero Anaya y Mónica Mantilla Plata presentaron demanda en orden a que se declarara la nulidad de los Oficios O.J. 0872, O.J. 0873, O.J. 0874, O.J. 0875, O.J. 0876, O.J. 0877, O.J. 0878, O.J. 0879, O.J. 0880, O.J. 0881, O.J. 0882 y O.J. 0883 del 13 de julio de 2005, expedidos por el jefe de la oficina asesora jurídica del departamento de Santander. 2.
A través de dichos actos se les negó la reincorporación a los empleos que desempeñaron en la Escuela de Formación Administrativa y en Salud de Santander, EFASS, y el reconocimiento de la indemnización de que trata el artículo 44 de la Ley 909 de 2004, así como el pago de los salarios y demás prestaciones periódicas dejadas de recibir desde su retiro. 3.
Como consecuencia de lo anterior, en la demanda se solicitó que se declarara que la EFASS era una persona jurídica sui generis o atípica de naturaleza pública, del nivel descentralizado por servicios, que dependía desde su creación de la gobernación de Santander a través del servicio seccional de salud; y que los demandantes tuvieron una relación laboral con dicha entidad que les dio el carácter de servidores públicos desde su vinculación. 4.
A título de restablecimiento del derecho pidieron que se ordenara: 4.1. su reincorporación a un «empleo igual o equivalente» al que desempeñaban, sin solución de continuidad para todos los efectos laborales y, de no ser posible, el reconocimiento y pago de la indemnización de que trata el parágrafo 2.° del artículo 44 de la Ley 909 de 2004; 4.2. el pago de los salarios que se les adeudaban, con la correspondiente indemnización moratoria, así como los derechos prestacionales insolutos tales como: bonificación, prima de servicios, prima de vacaciones, vacaciones, prima de navidad, cesantías, intereses a las cesantías y cotizaciones a pensión, todos ellos «desde el despido hasta el reintegro efectivo»; 4.3. la actualización de las anteriores sumas conforme con el IPC, según lo dispuesto en el artículo 178 del CCA y reconocer los intereses comerciales y moratorios en los términos de los artículos 176 y 177 ibidem. 1.1.1.
Fundamentos fácticos 5. Como hechos relevantes se señalaron los siguientes: 5.1. La Escuela de Formación Administrativa y en Salud de Santander estaba regulada como una entidad sin ánimo de lucro que se regía por sus propios estatutos y las normas del derecho privado. Sin embargo, según el Concepto 1620 del 27 de enero de 2005 de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, se trataba de una persona jurídica sui generis, de naturaleza pública, 3 Radicado: 11001 03 15 000 2020 03053 00 Demandante: Nubia María Reyes Solano y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del orden departamental descentralizado por servicios.
Por ende, sus trabajadores tenían la calidad de servidores públicos. 5.2. Los solicitantes prestaron sus servicios a la EFASS, en cargos del sistema de carrera administrativa, así: Nombre Inicio Último cargo Angélica Forero de Anaya 1/07/1992 Servicios generales Blanca Cecilia Ortiz 1/04/1994 Auxiliar administrativo Édgar Augusto Hernández 1/04/1992 Mensajero Gladys Alfonso Romero 1/04/1999 Jefe sección administrativa Gloria Maritza Ayala Rosas 23/08/1983 Auxiliar administrativo biblioteca Idalid Palomino Barbosa 1/02/1993 Secretaria Jairo Eduardo García Silva 30/09/1992 Conductor Miguel Ángel Avendaño Ascanio 3/08/1998 Auxiliar de mantenimiento Mónica Mantilla Plata 1/02/1993 Jefe de secretaría Nubia María Reyes Solano 1/04/1992 Auxiliar de servicios generales Silvia Marlén Cruz Uribe 31/08/1995 Auxiliar administrativo Yaneth Arciniegas Suárez 1/07/1999 Auxiliar 5.3.
La administración departamental, de forma unilateral, decidió «no contratar y pagar» los servicios de la EFASS, como consecuencia de la difícil situación financiera que atravesaba la entidad, que impidió el pago de los derechos laborales del personal vinculado. 5.4. La Junta Directiva de la EFASS, encabezada por el gobernador de Santander, ordenó la liquidación de la escuela, según el Acta 003 de 2004, sin un estudio técnico, administrativo y financiero que demostrara la necesidad de adoptar tal decisión. Según Acta 004 del 7 de septiembre del mismo año, se designó el gerente liquidador de la entidad. 5.5.
El 30 de junio de 2005, los demandantes le solicitaron al departamento de Santander su reincorporación a empleos de igual o equivalente categoría a los que venían desempeñando en la EFASS o, en su defecto, la indemnización de que trata el parágrafo 2 del artículo 44 de la Ley 909 de 2004, además del pago de los salarios y prestaciones dejados de percibir, las cotizaciones al sistema de pensiones y la indemnización moratoria. 5.6.
Por medio de los actos administrativos demandados, el jefe de la oficina asesora jurídica del departamento de Santander negó las anteriores peticiones, en consideración a que la EFASS era una entidad de carácter privado sin ánimo de lucro, regida por sus propios estatutos y normas del derecho privado, en especial el Decreto 1259 de 1990, que no ha sido reconocida por ninguna autoridad competente como dependencia del departamento. 4 Radicado: 11001 03 15 000 2020 03053 00 Demandante: Nubia María Reyes Solano y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.2.
Sentencia de primera instancia4 6. El Tribunal Administrativo de Santander, Subsección de Descongestión, en sentencia proferida el 12 de febrero de 2014, declaró probada de oficio la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda y se declaró inhibido para efectuar un pronunciamiento de fondo. Lo anterior, con fundamento en los siguientes argumentos: 6.1.
La excepción de caducidad de la acción propuesta por el departamento de Santander no estaba dirigida a discutir la sanción que establece la ley por no ejercer oportunamente el derecho de acción, «sino la inepta demanda, por revivir términos con el acto administrativo acusado». 6.2. En efecto, mediante los oficios O.J. 1642 del 7 de septiembre, 1660 del 10 de septiembre y O.J. 1617 del 6 de septiembre, todos del año 2004, el departamento de Santander negó las peticiones presentadas por los demandantes, quienes pretendían obtener el pago de derechos laborales, así como su reubicación laboral en la planta de personal del ente territorial. 6.3.
El 30 de junio de 2005 presentaron una nueva reclamación en la que solicitaron su reincorporación a empleos de igual o equivalente categoría a los que venían desempeñando o, en su defecto, la indemnización prevista en el parágrafo 2.° del artículo 44 de la Ley 909 de 2004, además del pago de salarios y prestaciones dejados de devengar, con su respectiva indemnización moratoria y las cotizaciones al sistema de pensiones. 6.4.
A través de los actos demandados, el jefe de la Oficina Asesora Jurídica del departamento de Santander negó lo pretendido, al considerar que la EFASS era una entidad de carácter privado sin ánimo de lucro, regida por sus propios estatutos y normas del derecho privado, en especial el Decreto 1259 de 1990, la cual no ha sido reconocida por autoridad alguna como una dependencia del departamento, en particular de la Secretaría de Salud de Santander. 6.5.
En consecuencia, la decisión administrativa que definió la situación particular de los peticionarios no fue la respuesta contenida en los actos acusados [oficios O.J. 0872, O.J. 0873, O.J. 0874, O.J. 0875, O.J. 0876, O.J. 0877, O.J. 0878, O.J. 0879, O.J. 0880, O.J. 0881, O.J. 0882 y O.J. 0883 del 13 de julio de 2005], sino en los oficios O.J. 1642 del 7 de septiembre, 1660 del 10 de septiembre y O.J. 1617 del 6 de septiembre de 2004.
Ciertamente, fue en estos últimos que se negó el reconocimiento y pago de salarios, así como la reincorporación laboral. 6.6. Por lo tanto, declaró de oficio la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda, puesto que los actos acusados no tenían la virtualidad de revivir los términos procesales, con lo cual se incumplió la obligación establecida en el inciso 2.° del artículo 137 del CCA., y por tanto la inhibición para «conocer de fondo 4 Folios 488 a 498 del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado: 680012331000200503563 01 (4765-2015). 5 Radicado: 11001 03 15 000 2020 03053 00 Demandante: Nubia María Reyes Solano y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la presente controversia». 1.3.
El recurso de apelación5 7. La parte demandante interpuso recurso de apelación en el que solicitó la revocatoria de la sentencia aludida, con base en los argumentos que se exponen a continuación: 7.1. Los actos administrativos demandados del 13 de julio de 2005 fueron los que resolvieron la petición de reincorporación, indemnización, reconocimiento y pago de salarios y demás prestaciones periódicas causadas e indemnización moratoria presentada por los accionantes.
De manera que no era cierto que los oficios O.J. 1642 del 7 de septiembre, 1660 del 10 de septiembre y O.J. 1617 del 6 de septiembre de 2004 dieron respuesta definitiva a sus peticiones, pues en ninguna se solicitó el reconocimiento y pago de indemnizaciones, salarios y aportes a la seguridad social. 7.2. No se configuró la excepción de inepta demanda y el análisis efectuado por el a quo reveló una conducta omisiva y de total desconocimiento del precedente jurisprudencial, en relación con el deber de hacer un estudio del caso particular y evitar una sentencia inhibitoria dentro de un proceso que se tramitó a lo largo de 10 años, en el que se ventilaron cuestiones atinentes al derecho fundamental al trabajo en condiciones dignas y justas. 7.3.
El Oficio O.J. 1642 del 7 de septiembre de 2004 resolvió una petición que inicialmente fue radicada ante la Contraloría General de la República, por algunos servidores de la EFASS, que no fue suscrita por todos los demandantes, por lo que no les es oponible, y que fue trasladada por competencia al departamento de Santander. Dicho acto era informativo y no creó, modificó o extinguió una situación jurídica de carácter general o particular y concreto. 7.4.
En el Oficio 1660 del 10 de septiembre de 2004 se resolvió una petición inicialmente presentada al secretario de salud departamental, por algunos empleados de la EFASS, el 1.° de septiembre de 2004, con el fin de obtener «COPIA DEL EXPEDIENTE # 27014 correspondiente a la Escuela de Auxiliares de Enfermería de Bucaramanga, enviado a esta entidad por el Ministerio de Salud y a su vez COPIA DEL DECRETO 0010 de 1968 emanado del Servicio de Salud de Santander».
De manera que este oficio tampoco contenía una respuesta definitiva frente a las pretensiones del escrito inicial y respecto de aquel no se allegó constancia de notificación a los demandantes. 7.5. El Oficio 1617 del 6 de septiembre de 2004 resolvió la petición de reubicación dentro de la planta de personal del departamento, con ocasión de la decisión adoptada en el Acta 002 del 2 de julio y 25 de agosto de 2004, por la cual la Junta Directiva de la entidad definió la liquidación de la EFASS.
Sin embargo, no dio respuesta definitiva en relación con el pago de salarios, prestaciones e indemnizaciones, además, tampoco se aportó constancia de notificación a la 5 Ff. 511, 213, 515 a 560 del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado: 680012331000200503563 01 (4765-2015). 6 Radicado: 11001 03 15 000 2020 03053 00 Demandante: Nubia María Reyes Solano y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co demandante Yineth Arciniegas Suárez y Silvia Marlén Cruz Uribe no firmó la petición que originó este oficio. 7.6.
En suma, los oficios que el juez de primera instancia consideró como actos definitivos que debieron ser demandados no eran oponibles a los demandantes. A lo que se agregó que se allegaron como prueba antes de que se emitiera la sentencia, sin darles la oportunidad de conocerlos para controvertirlos o tacharlos de falsos, si era del caso, a pesar de que la apoderada de la parte actora lo requirió expresamente, por lo tanto, se le vulneró su debido proceso. 7.7.
Por otra parte, toda vez que se reclamaron prestaciones periódicas, los interesados tenían la posibilidad de volver a acudir a la administración para reclamarlas y el acto que las denegara podía demandarse en cualquier tiempo, tal y como lo ha reconocido la jurisprudencia del Consejo de Estado6. En todo caso, tenían la posibilidad de presentar su reclamación dentro de los 3 años siguientes a su causación, sin que operara el fenómeno de la prescripción. Dicho término no se excedió en este caso. 7.8.
La Escuela de Formación Administrativa y en Salud Santander, EFASS, antes Escuela de Auxiliares de Enfermería, era de naturaleza pública. Ahora, aunque en sus estatus adoptados en 1971 se señaló que se trataba de una institución de utilidad común, ello no implicaba que tuviera el carácter de entidad privada. En efecto, la escuela se financió con recursos del departamento; su autonomía administrativa fue otorgada por la Resolución 002 de 1963; y se gobernaba por una junta directiva conformada por el gobernador, los secretarios de salud y de educación departamentales, así como por el director del Hospital Universitario Ramón González Valencia y un director que se posesionaba ante el gobernador. 7.9.
Además, desarrollaba el servicio público de educación y estuvo sometida a los controles de tutela, a cargo de diversas entidades departamentales de las cuales dependió o estuvo adscrita, y fiscal, por parte de la Contraloría General de la República. Por ende, en caso de liquidación de la entidad, sus activos tenían que ser trasladados a la gobernación de Santander, a lo que se agrega que sus empleados eran públicos y, en esa condición, fueron nombrados mediante actos administrativos y varios fueron inscritos en el escalafón de carrera administrativa, tal y como se demostró en el proceso. 7.10.
La competencia para la supresión y liquidación de la entidad recaía en el gobernador, según el artículo 305 de la Constitución Política, por ello no le correspondía a la junta directiva declarar su disolución y su estado de liquidación, mucho menos nombrar al liquidador, como lo hizo. 7.11. Por todo lo anterior, el departamento de Santander tenía la obligación de pagar todos los derechos laborales reclamados en sus peticiones y en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, tal y como se declaró en la sentencia del 8 de marzo de 20127 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander. 6 Citó: Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 4 de noviembre de 2004, radicado: 25001-23-25-000-1999-5833-01 7 Proferida dentro del proceso con radicado: 68001-333-1007-2007-00332-01. 7 Radicado: 11001 03 15 000 2020 03053 00 Demandante: Nubia María Reyes Solano y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.4.
Sentencia de segunda instancia objeto de revisión 8. El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, en sentencia del 30 de mayo de 20198 confirmó la de primera instancia. Sustentó la decisión en los siguientes argumentos: 8.1. Del contenido de los oficios acusados, se advirtió que ya se habían presentado múltiples solicitudes sobre el mismo asunto, respecto de las cuales la gobernación de Santander ya había emitido respuesta, mediante actos administrativos que no fueron demandados, estos son: - Oficio O.J. 1642 del 7 de septiembre de 2004, en el cual se refirió al objeto de la petición relacionada con «el derecho fundamental al trabajo y el pago oportuno de sus sueldos». - Oficio 1660 del 10 de septiembre de 2004, relacionado con la petición de reubicación del personal de la EFASS en la planta de cargos del departamento de Santander. - Oficio O.J. 1617 del 6 de septiembre de 2004, que negó la solicitud de reubicación laboral en la planta de cargos del departamento de Santander. 8.2.
En esa línea, los anteriores actos conformaban «una unidad jurídica que no se podía excluir de ninguna manera de la presente controversia». Sin embargo, luego se presentaron otras peticiones «pretendiendo revivir términos», por cuanto ya había operado la caducidad frente a los anteriores oficios. En consecuencia, se inobservaron los artículos 137-2 y 138 del CCA, que ordenaban la individualización con toda precisión de las pretensiones, así como la carga de demandar todos los actos que constituyeran y contuvieran la totalidad de la voluntad de la administración sobre una situación jurídica particular. 8.3.
Por lo tanto, se debía confirmar la decisión de declarar probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda. Es así, comoquiera que, si se pudieran anular los actos demandados, seguirían subsistiendo los anteriores emitidos en el 2004, «lo que haría incoherente el ordenamiento jurídico» al mantener la vigencia de unas manifestaciones de voluntad de la administración sobre una situación jurídica particular, en un sentido diferente de la que sería objeto de pronunciamiento de la sentencia. 1.3.
Recurso extraordinario de revisión9 9. Los demandantes interpusieron recurso extraordinario de revisión con fundamento en la causal 5.° del artículo 250 del CPACA, por vulneración al debido proceso, con sustento en lo siguiente: 8 Folios 717 y 725 del nulidad y restablecimiento del derecho. 9 Índice 2, expediente de recurso extraordinario de revisión con radicado: 11001 03 15 000 2020 03053 00. 8 Radicado: 11001 03 15 000 2020 03053 00 Demandante: Nubia María Reyes Solano y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9.1.
La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado dictó una sentencia inhibitoria dentro de un proceso que se tramitó por más de 13 años, al considerar que se configuró la ineptitud de la demanda por «indebida acumulación de pretensiones». Lo anterior, con base en unos documentos que se allegaron como consecuencia del decreto de una prueba de oficio, respecto de los cuales no se garantizó el derecho de contradicción y defensa. 9.2.
Al exigir que se integraran a la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho los Oficios O.J. 1642 del 7 de septiembre, 1660 del 10 de septiembre y O.J. 1617 del 6 de septiembre de 2004, se omitió la valoración de todos los documentos allegados al expediente y se dejó de verificar que el objeto de las peticiones que los desencadenaron no fue resuelto por aquellos y era distinto del de las solicitudes que llevaron a la expedición de los oficios acusados, que eran las que tenían identidad con las pretensiones del escrito inicial.
Además, ante la inexistencia de constancia de comunicación, notificación o publicación de dichos actos, no podían surtir efectos ni tener eficacia jurídica frente a los demandantes, de conformidad con los artículos 44 y 48 del CCA. 9.3. La sentencia cuestionada desconoció los derechos de contradicción y defensa puesto que omitió pronunciarse sobre todos los argumentos expuestos en el recurso de apelación. Algunos demandantes estaban representados por una apoderada distinta y el ad quem solamente se refirió a su escrito, pero resolvió los planteamientos oportunamente allegados por la mandataria de Yaneth Arciniegas Suárez y Silvia Marlén Cruz Uribe. 9.4.
Asimismo, se hizo una interpretación excesiva, arbitraria e irrazonable de los artículos 137-2 y 138 del CCA, vigente para la época de interposición de la demanda, que fue el fundamento para exigir que se acusaran actos administrativos que no se relacionaban con la petición que dio origen a los oficios censurados. 9.5. Se incurrió en defecto material al decidir el caso sin tener en cuenta los artículos 41 del Decreto 3135 de 1968 y 102 del Decreto 1848 de 1969.
Estas normas señalaron el lapso de 3 años para la reclamación de acreencias laborales, término que se acató para efectos de la presentación de las solicitudes que se resolvieron a través de los oficios acusados. A lo anterior se agrega el hecho de que el reclamo recaía sobre prestaciones periódicas, cuyo reconocimiento se podía solicitar tantas veces como fuera necesario, en consideración a su carácter de imprescriptibles.
Este desconocimiento, a su vez, vulneró el mínimo vital de los peticionarios. 9.6. Se desconoció el principio de primacía del derecho sustancial sobre las formas, debido a que se debía optar por la interpretación más favorable de las normas procesales aplicables, es decir, de los artículos 136-2 del CCA y 53 y 228 de la Constitución Política.
En cambio, se dio prevalencia a «un rigorismo exagerado» respecto del artículo 137-2 del CCA. 9.7. No se atendió el precedente jurisprudencial del mismo Consejo de Estado10 y 10 En la demanda se citó: Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 4 de noviembre de 2004, radicado: 25001-23-25-000-1999-5833-01; sentencia del 2 de octubre de 2008, 9 Radicado: 11001 03 15 000 2020 03053 00 Demandante: Nubia María Reyes Solano y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de la Corte Constitucional11, respecto de la imprescriptibilidad del derecho que tienen los trabajadores de solicitarle a la administración reiteradas peticiones para la reclamación de derechos laborales y el concepto de prestaciones periódicas. 1.4.
Contestación del recurso extraordinario de revisión12 10. El departamento de Santander se opuso a la prosperidad de las pretensiones del recurso extraordinario de revisión, por las siguientes razones: 10.1. No se estructuró la causal 5.° de revisión toda vez que los argumentos presentados por la parte recurrente estaban dirigidos a cuestionar las motivaciones jurídicas que fundaron la decisión adoptada en la sentencia del 30 de mayo de 2019, aspectos que no corresponden a la naturaleza excepcional de este medio de control. 10.2.
En el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho se presentó una proposición jurídica incompleta, al excluir de la controversia los actos expedidos por la Oficina Asesora Jurídica de la Gobernación del departamento de Santander por medio de los cuales ya se había dado respuesta a las solicitudes radicadas de forma conjunta en el año 2004.
Ello por cuanto la EFASS era una entidad sin ánimo de lucro y las respuestas a las peticiones relacionadas con aquella las emitió la dependencia en la que reposaban los archivos de la gestión de los entes que tenían dicha naturaleza jurídica. 10.3. Comoquiera que los peticionarios ya no se encontraban vinculados con la entidad para la época de presentación de la demanda, sus reclamaciones ya no versaban sobre prestaciones periódicas, sino sobre meras expectativas que podían solicitarse con el cumplimiento de todos los requisitos procesales que la ley imponía. 11.
El Ministerio Público y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado no se pronunciaron. 2. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 12. Esta Sala es competente para decidir el presente recurso extraordinario de revisión de conformidad con lo regulado en los artículos 107, 111.2, y 249 del CPACA y 29.1, del Acuerdo 080 de 201913 expedido por la Sala Plena de esta corporación que estableció que le corresponde resolver «[l]os recursos extraordinarios de revisión interpuestos contra las sentencias de las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado». radicado: 25000-23-25-000-2002-06050-01.
De la Subsección B, sentencia del 7 de marzo de 2013, radicado: 080012331000201000697 01 (2459-2012) 11 Citó apartes de la sentencia C-108 de 1994. 12 Índice 15 de Samai, expediente del recurso extraordinario de revisión con radicado: 11001 03 15 000 2020 03053 00. 13 Por el cual se expide el Reglamento Interno del Consejo de Estado. 10 Radicado: 11001 03 15 000 2020 03053 00 Demandante: Nubia María Reyes Solano y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.2.
Oportunidad 13. El recurso extraordinario de revisión fue presentado dentro del año siguiente a la ejecutoria de la sentencia recurrida, tal y como lo prevé el artículo 251 del CPACA. En efecto, la sentencia del 30 de mayo de 2019 proferida por la Sección Segunda, Subsección A, de esta corporación se notificó en edicto que permaneció fijado entre el 2 y el 6 de agosto de 201914, quedó ejecutoriada el 12 de agosto del mismo año y la demanda de revisión se radicó el 8 de julio de 2020, es decir, dentro del año siguiente a la ejecutoria de la providencia objeto de controversia. 14.
Se aclara que, aunque el recurso no fue presentado inicialmente por Angélica Forero Anaya y Mónica Mantilla Plata, el despacho ponente mediante auto del 20 de junio de 202415 ordenó la notificación del auto que admitió el recurso. La decisión se fundamentó en las implicaciones directas que sobre sus derechos pudiera tener la decisión que se adopte, comoquiera que la sentencia recurrida también resolvió sobre sus pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho. 15.
Las mencionadas personas se pronunciaron dentro del término otorgado16, solicitaron ser tenidas como demandantes dentro del presente trámite y se acogieron a los argumentos de la demanda inicialmente presentada. Mónica Mantilla Plata no hizo solicitud de pruebas diferentes de las ya recaudadas y Angélica Forero Anaya pidió que se tuviera en cuenta el expediente del proceso ordinario, que ya había sido recaudado y conocido por la parte demandada17. 16.
En relación con esta última pretensión, se advierte que no presentaron la demanda de revisión dentro del término previsto en el artículo 251 del CPACA, por lo tanto, se deduce que el ejercicio del medio de control de Mónica Mantilla Plata y de Angélica Forero Anaya resulta extemporáneo. En este sentido, la vinculación dispuesta por el auto del 20 de junio de 2024 no las eximía del requisito de oportunidad del recurso extraordinario de revisión. 17.
Si bien en el proceso originario se presentó una acumulación subjetiva de pretensiones de conformidad con el artículo 145 del CCA, lo cierto es que el objeto del debate recae en situaciones jurídicas individuales, lo que implica que los efectos de la sentencia recurrida son particulares para cada uno de los demandantes y, por lo tanto, cada uno debe cumplir con las cargas y 14 F. 727 del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado: 680012331000200503563 01 (4765-2015). 15 Samai, índice 58. 16 La respuesta de Mónica Mantilla Plata se encuentra en el índice 65 de Samai.
La de Angélica Forero Anaya en los índices 56 y 70 ibidem. 17 La prueba había sido ordenada mediante auto del 13 de junio de 2022. Samai, índice 17. Se corrió traslado de su contenido mediante fijación en lista del 22 de junio de 2022. Ver Samai, índice 22. 11 Radicado: 11001 03 15 000 2020 03053 00 Demandante: Nubia María Reyes Solano y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co presupuestos del medio de control, a través del cual buscan invalidar una sentencia que ha hecho tránsito a cosa juzgada18. 18.
En consecuencia, se tiene que frente a Mónica Mantilla Plata y Angélica Forero Anaya operó el fenómeno de la caducidad del medio de control, de manera que la eventual decisión de infirmar la sentencia recurrida no podrá surtir efectos respecto de ellas. 2.3. Legitimación en la causa 19. En el asunto objeto de estudio, Nubia María Reyes Solano, Miguel Ángel Avendaño Ascanio, Édgar Augusto Hernández Prada, Blanca Cecilia Ortiz, Jairo Eduardo García Silva, Gladys Alfonso Romero, Gloria Maritza Ayala Rosas, Idalid Palomino Barbosa, Yaneth Arciniegas Suárez y Silvia Marlén Cruz Uribe están legitimados para actuar como demandantes, comoquiera que tuvieron tal calidad en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho19 instaurado en contra del departamento de Santander y en el cual se profirió la sentencia que se recurre. 2.4.
Generalidades del recurso extraordinario de revisión 20. El recurso extraordinario de revisión previsto en el artículo 248 del CPACA es un medio de impugnación que afecta el principio de la inmutabilidad de las sentencias ejecutoriadas y, por ende, constituye una excepción al principio de la cosa juzgada20. Su finalidad es la de invalidar los efectos jurídicos de una sentencia que se encuentra ejecutoriada21 y persigue el restablecimiento del criterio de justicia material y la supremacía de las garantías procesales cuando estas han sido lesionadas en aquella, al ocurrir alguna de las causales por las cuales procede, establecidas en la ley.
Tiene dos características principales: 21. La primera se refiere a que su naturaleza es excepcional y, por lo tanto, solo opera por razón de las causales taxativas prescritas en el artículo 250 del CPACA, en concordancia con el artículo 20 de la Ley 797 de 2003. Estas señalan vicios o errores de naturaleza procedimental que permiten la revisión de la sentencia proferida dentro del proceso.
En ese orden, para que el juez pueda examinar la controversia materia del recurso, a quien lo ejerce le corresponde indicar con precisión cuál es la causal que invoca para invalidar la sentencia recurrida y las razones de hecho y de derecho que la sustentan. 22. La segunda indica que se trata de un nuevo proceso que tiene por objeto cuestionar la sentencia proferida dentro de un proceso ordinario y no una nueva 18 En esta línea se puede consultar, entre otras: Consejo de Estado, Sala 8 Especial de Decisión, sentencia del 14 de mayo de 2024, radicado: 11001031500020210730800, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón. 19 Radicado 680012331000200503563 01 (4765- 2015) 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Catorce Especial de Decisión. Sentencia 13 de octubre de 2020.
Rad. 11001-03-15-000-2019-00119-00. 21 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda, Subsección A. Sentencia 15 de marzo de 2018. Rad. 1001-03-25-000-2014-00862-00. 12 Radicado: 11001 03 15 000 2020 03053 00 Demandante: Nubia María Reyes Solano y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co oportunidad para reabrir el debate jurídico, probatorio y/o fáctico propio de las instancias procesales que ya se han surtido en aquel.
Tampoco es una vía para cuestionar la actividad interpretativa del juez o insistir en la discusión de los problemas debatidos en el proceso original, puesto que no constituye una tercera instancia. 2.5. Problema jurídico 23. Se circunscribe a resolver el siguiente interrogante: ¿En la sentencia del 30 de mayo de 2019 proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, se configuró la causal prevista en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA al confirmar la sentencia de primera instancia que declaró probada de oficio la excepción de «ineptitud sustantiva de la demanda» e inhibirse para proferir un pronunciamiento de fondo? 2.5.1.
La nulidad originada en la sentencia como causal del recurso extraordinario de revisión 24. El numeral 5 del artículo 250 del CPACA dispuso que la «nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación […]» es una de las causales del recurso extraordinario de revisión. Sobre los eventos en los que se estructura la nulidad de la sentencia, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado los siguientes: i) cuando se configura alguna de las situaciones previstas en el artículo 133 del Código General del Proceso22 que solo pudieron ser advertidas en la sentencia. Este criterio adoptó la tesis basada en el respeto a la taxatividad y legalidad de las nulidades23; y ii) cuando se vulnera el debido proceso a partir del artículo 29 de la Constitución Política.
La transgresión debe ser de naturaleza procesal, por lo que no es posible que el recurrente cuestione la motivación de la providencia, la valoración probatoria o la aplicación de las normas24. Dentro de este tipo de nulidades la jurisprudencia ha precisado, a modo enunciativo, que pueden ser las siguientes: «[…] 66.1. Cuando sin ninguna otra actuación, se profiere una nueva sentencia en proceso terminado normalmente por sentencia en firme. 66.2.
Cuando sin más actuación se profiere sentencia después de ejecutoriado el auto por el cual hubiera sido aceptado el desistimiento, aprobada la transacción o declarada la perención del proceso, porque así se revive un proceso legalmente concluido. 66.3. Cuando se profiere sentencia, como única actuación, sin el previo trámite correspondiente, porque así se pretermite íntegramente la instancia. 22 En adelante CGP. 23 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintiséis Especial de Decisión. Sentencia del 3 de febrero de 2015.
Rad. 11001-03-15-000-1998-00157-01. 24 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Dieciséis Especial de Decisión, sentencia del 5 de mayo de 2020, Radicado: 11001-03-15-000-2017-02519-00. 13 Radicado: 11001 03 15 000 2020 03053 00 Demandante: Nubia María Reyes Solano y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 66.4.
Cuando se condena al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente de la invocada en esta. 66.5. Cuando se condena a quien no ha sido parte en el proceso, porque con ello se pretermite íntegramente la instancia. 66.6. Cuando, sin más actuación, se profiere sentencia después de ocurrida cualquiera de las causas legales de interrupción o de suspensión o, en estos casos, antes de la oportunidad debida. 66.7.
Cuando el juez provee sobre aspectos respecto de los cuales carece de jurisdicción o competencia. 66.8. Cuando la sentencia carece de motivación. 66.9. Cuando la sentencia aparece suscrita por un número mayor o menor de los magistrados que debieron haberlo hecho; o cuando fue adoptada con un número de votos diferente del previsto en la ley […]»25 25.
Asimismo, el Consejo de Estado ha considerado otros eventos en los que se vulnera el debido proceso y, por lo tanto, generan la nulidad de la sentencia, que se presentan cuando: - Se dicta con sustento, únicamente, en una prueba obtenida con violación del debido proceso26. - Se condena a una persona que no fue vinculada al proceso27. - Se profiere sin motivación28. - Se emite una sentencia inhibitoria injustificadamente29. - Se desconoce el principio de congruencia30. - Se dicta con vulneración del principio de la «non reformatio in pejus»31. 26.
De igual manera, se ha establecido, como una regla general, que no es procedente invocar como sustento del recurso de revisión la ocurrencia de una nulidad ocurrida en una etapa anterior a la sentencia ejecutoriada que puso fin al proceso. En este caso, su alegación debió darse dentro de la oportunidad procesal prevista en el artículo 134 del CGP32.
Sin embargo, la jurisprudencia ha aceptado la formulación de una nulidad sucedida antes del fallo referido siempre 25Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintiséis Especial de Decisión. Sentencia del 3 de febrero de 2015. Rad. 11001-03-15-000-1998-00157-01. 26 Consejo de Estado, Sala Veintisiete Especial de Decisión, sentencia del 3 de abril de 2018, radicación: 11001-03-26-000-2019-00071-00 (63.893). 27 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 4 de mayo de 2022, radicación: 11001-03-15-000-2017-02091-00 (REV). 28 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 1 de junio de 2005, radicación: REV-062. 29 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 8 de mayo de 2018, radicación: 11001-03-15-000-1998-00153-01. 30 Consejo de Estado, Sala Veinticinco Especial de Decisión, sentencia del 28 de junio de 2021, radicación: 11001-03-15-000-2020-03697-00; sentencia del 20 de agosto de 2021, radicación: 11001-03-15-000-2020-02925-00; sentencia del 31 de enero de 2022, radicación: 11001-03-15- 000-2020-03065-00. 31 Consejo de Estado, Sala Octava Especial de Decisión, sentencia del 14 de diciembre de 2021, radicación: 11001-03-15-000-2017-00512-00;
Sala Diecinueve Especial de Decisión, sentencia del 16 de marzo de 2022, radicación: 11001-03-15-000-2021-00921-00. 32 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala segunda Especial de Decisión. Sentencia del 14 de agosto de 2023. Radicado: 110010315000 2015 00545 00. 14 Radicado: 11001 03 15 000 2020 03053 00 Demandante: Nubia María Reyes Solano y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que el recurrente no hubiese tenido la oportunidad de advertirlo dentro del proceso, circunstancia que le corresponde probar33. 27.
Así las cosas, para que proceda la causal de que trata el numeral 5 del artículo 250 del CPACA, deberá acreditarse: i) la existencia de una sentencia ejecutoriada que ponga fin al proceso contra la cual no proceda el recurso de apelación, pues de ser así este sería el medio idóneo para debatir cualquier vicio en que hubiera incurrido la providencia; ii) que la nulidad se estructuró en el momento en que se profirió la decisión judicial, salvo que de haberse producido antes el afectado no pudo advertirla, lo que deberá probar; y iii) que tal nulidad sea una de las taxativamente regladas en el CGP o por la vulneración del debido proceso previsto en el artículo 29 superior. 28.
Definido lo anterior, se verificará si en el presente asunto se cumplen los supuestos de la causal 5 de revisión. 2.5.2. Análisis de la causal de revisión en el caso concreto 29. En primer lugar, se advierte que el recurso fue interpuesto contra una sentencia que se encuentra ejecutoriada (12 de agosto de 2019) contra la cual no procedía el recurso de apelación. Es así, comoquiera que fue la que puso fin a la segunda instancia. 30.
En segundo lugar, es necesario tener en cuenta que la nulidad por la presunta violación del debido proceso se alega porque incurrió en los defectos fáctico y sustantivo, desconoció el precedente, y omitió efectuar un pronunciamiento expreso acerca de los argumentos expuestos en el recurso de apelación de Yaneth Arciniegas Suárez y Silvia Marlén Cruz Uribe. 31.
Con todo, en ejercicio de la facultad de interpretación racional de la demanda del juez, los anteriores razonamientos se enmarcan en las causales de nulidad de la sentencia que han sido identificadas por esta corporación de desconocimiento del principio de congruencia que conllevó a una decisión inhibitoria injustificada, por cuanto se acusó que: i) la sentencia de segunda instancia desatendió los argumentos expuestos en el recurso de apelación; y, derivado de lo anterior, ii) se profirió una sentencia inhibitoria sin fundamento en un análisis probatorio integral y apoyada exclusivamente en unas pruebas respecto de las cuales no se permitió ejercer el derecho de contradicción y defensa. 32.
Frente al desconocimiento del principio de congruencia, se observa que, en efecto, se trata de una irregularidad que se habría estructurado en la sentencia, puesto que era esta la oportunidad para resolver los argumentos de la apelación. 33 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Cuarta Especial de Decisión. Sentencia del 12 de julio de 2023.
Radicado: 110010315000 2023 0075900. 15 Radicado: 11001 03 15 000 2020 03053 00 Demandante: Nubia María Reyes Solano y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 33. Ahora, en relación con la decisión inhibitoria, se observa que esta se profirió en la sentencia de primera instancia. Por ello, en el recurso de apelación se presentaron argumentos dirigidos a controvertir los razonamientos que llevaron al a quo a tal pronunciamiento, en particular se discutió que los actos administrativos del año 2005 que se demandaron sí definieron su situación particular y concreta y no los del 2004 señalados por el tribunal, por lo siguiente: 33.1.
Las peticiones que les dieron origen a los actos del 2004 no fueron suscritas por todos los demandantes. 33.2. El objeto de las peticiones que desencadenaron tales actos administrativos era distinto de las que originaron los del año 2005 que fueron demandados. 33.3. Los oficios del año 2004 considerados por el tribunal no les eran oponibles porque no había prueba de su notificación. 34.
Adicionalmente, se afirmó que no se les corrió traslado de los oficios del año 2005 allegados como prueba decretada de oficio, con lo cual se vulneró el derecho de contradicción y defensa. 35. La sentencia en revisión mantuvo la decisión y, a juicio de los recurrentes, ello obedeció a que el ad quem omitió pronunciarse sobre los puntos expuestos en la apelación que pudieron llevar a que se profiriera una decisión de fondo.
Por esta razón, consideró que esta última providencia está viciada de nulidad por vulneración del debido proceso. 36. Si bien la inhibición no surgió en la sentencia objeto de revisión, lo cierto es que es necesario analizar si este fue injustificado, pues de ser así esta providencia habría perpetuado la vulneración sistemática de la garantía constitucional de acceso a la administración de justicia. Ello debido a que, al tratarse de una decisión definitiva y en razón a que el propósito del recurso extraordinario de revisión es, precisamente, el restablecimiento del criterio de justicia material y la supremacía de las garantías procesales cuando estas han sido lesionadas, este presupuesto se tiene por satisfecho y bajo ese parámetro, se analizará el siguiente. 37.
En tercer lugar, la nulidad que se alega consiste en la vulneración del debido proceso. En ese orden, se verificará si la sentencia inhibitoria de segunda instancia desatendió el principio de congruencia y si fue injustificada con desconocimiento de la garantía de acceso a la administración de justicia. 2.5.3. El principio de congruencia en la sentencia 38.
Sobre la congruencia de la sentencia, es importante tener en cuenta que el artículo 281 del CGP prevé lo siguiente: «ARTÍCULO 281. CONGRUENCIAS. La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley. 16 Radicado: 11001 03 15 000 2020 03053 00 Demandante: Nubia María Reyes Solano y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co No podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda ni por causa diferente a la invocada en esta.
Si lo pedido por el demandante excede de lo probado se le reconocerá solamente lo último. En la sentencia se tendrá en cuenta cualquier hecho modificativo o extintivo del derecho sustancial sobre el cual verse el litigio, ocurrido después de haberse propuesto la demanda, siempre que aparezca probado y que haya sido alegado por la parte interesada a más tardar en su alegato de conclusión o que la ley permita considerarlo de oficio. […]» 39.
En sentencia del 26 de octubre de 201734, esta subsección sostuvo que el principio de congruencia se erige como una garantía del derecho fundamental al debido proceso, en atención a que este mandato impone que el juez solo pueda pronunciarse respecto de las pretensiones, las pruebas y las excepciones que las partes hayan expuesto en el decurso procesal. 40.
Por su parte, la Sección Primera de esta corporación, en sentencia del 25 de enero de 201835, señaló: «[…] Otro principio que merece destacarse es el de congruencia de la sentencia, según el cual debe existir una correspondencia entre lo que se decide por el Juez y lo que constituye la materia del litigio. A propósito de este principio, la Jurisprudencia de la Sala ha mencionado: “(…) El pronunciamiento que se profiera no solo debe referirse al petitum elevado sino además, a los hechos que sirven de soporte aducidos por quien entabla la demanda, y en tratándose de las acciones incoadas ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, es menester señalar que el quebranto normativo endilgado en el capítulo del libelo que contenga el concepto de violación, constituye un límite que no puede traspasar el Juzgador, sobre todo si se tiene en cuenta que en este campo la justicia es rogada; por lo cual la contienda no puede desatarse sino dentro de las pautas fijadas en el libelo incoativo del proceso.
(…)”36. […] Por otra parte, la sentencia deberá tener en cuenta cualquier hecho modificativo o extintivo del derecho sustancial sobre el cual verse el litigio, ocurrido incluso después de haberse presentado la demanda y siempre que se alegue a más tardar en la etapa de alegatos de conclusión o que la ley permita considerarlo de oficio.
De acuerdo con el precepto en mención la sentencia no puede reconocer lo que no se ha pedido (extra petita) ni tampoco más de lo solicitado (ultra petita), excepto en los casos autorizados expresamente por el legislador, como en los asuntos de familia y de protección de los derechos fundamentales. En palabras de GARCÍA DE ENTERRÍA, todo el proceso debe girar en torno a las peticiones concretas que las partes formulan ante el Órgano Jurisdiccional, solicitando del mismo una actuación en un sentido determinado.
Así “la pretensión acota el contenido del proceso, fija sus límites concretos, condiciona su tramitación y resultado y delimita el ámbito en el que necesariamente ha de moverse el juzgador” […]». 34 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 26 de octubre de 2016, radicado: 25000-23-42-000-2014-01139-01(2458-15) 35 Consejo de Estado, Sección Primera.
Radicado: 25000-23-41-000-2013-00911-01. 36 Sentencia de 5 de junio de 1997, Expediente nro. 4092, CP Manuel Santiago Urueta Ayola. 17 Radicado: 11001 03 15 000 2020 03053 00 Demandante: Nubia María Reyes Solano y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 41. Sobre el particular, la Sala Plena de esta corporación se pronunció en los siguientes términos: «[…] El juez de la revisión debe cuidarse de no incurrir en el error de confundir la disconformidad que puedan tener los sujetos procesales frente a lo argumentado y decidido en el fallo en cuestión, con la falta de armonía sustancial que inexorablemente debe darse entre la parte motiva y la dispositiva de la providencia, ya que en el primer supuesto, el recurso extraordinario debe negarse, pues el mismo se estaría empleando para mimetizar tesis o razones propias de los recursos ordinarios o de las discusiones de instancia, pero no de las que por su naturaleza especial se requieren para este tipo de recursos extraordinarios […]».37 42.
De acuerdo con lo anterior, el principio de congruencia puede ser entendido como el deber legal que tienen los funcionarios judiciales de resolver un asunto puesto en su conocimiento con fundamento en las pretensiones, las pruebas aportadas, las normas aplicables y lo alegado por las partes, sin incurrir en fallos ultrapetita, extrapetita o minuspetita38, como regla general. 43.
Asimismo, es relevante precisar que dicho principio se analiza bajo dos ámbitos o facetas. Una externa, que se refiere a la armonía que debe existir entre lo pedido y alegado por las partes; y otra interna, relacionado con la coherencia entre lo dispuesto en la parte resolutiva y los argumentos o razonamientos expuestos en la parte motiva de la providencia39.
Al respecto, es importante destacar que, en caso de existir incongruencia en cualquiera de ellas, para que pueda generar la invalidez de la sentencia, esta debe ser de tal magnitud que no proceda solución diferente de su nulidad. 2.5.4. El deber de proferir una sentencia de mérito como parte del derecho a acceder a la administración de justicia y del debido proceso 44.
El artículo 229 de la Constitución Política de 1991 reguló el derecho de acceso a la administración de justicia, denominado también la tutela judicial efectiva, al determinar que «[s]e garantiza el derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia». Esta garantía también se encuentra reglada en el artículo 2 de la Parte II del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos40 como la que tiene toda persona de interponer «un recurso efectivo» ante una autoridad competente cuando estime que sus derechos han sido violados.
De 37 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala 22 Especial de Revisión, providencia de 7 de abril de 2015, radicación 11001-03-15-000-2013-00358-00 (REV). 38 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala 22 Especial de Revisión, providencia de 7 de abril de 2015, radicación 11001-03-15-000-2013-00358-00 (REV).
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 16 de agosto de 2002, radicación: 76001232400019970434501 (12668): «[…] Cuando en una providencia judicial, no se respeta el principio de la congruencia, se incurre en lo que la doctrina ha llamado fallo “ultrapetita” que consiste en reconocer un mayor derecho que el invocado por el demandante, “extrapetita”: cuando se reconoce un derecho que no ha sido reclamado o cuando se reconoce un derecho reclamado o se acoge la pretensión pero por una causa diferente o deducida de hechos no alegados, y “minuspetita”: cuando se omite el pronunciamiento sobre una de las pretensiones.» 39 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta.
Sentencia de 21 de noviembre de 2007. Expediente: 50001233100020020019802 (15770). Actor: Germán Darío Ospina Garzón. Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN. 40 Aprobado por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 16 de diciembre de 1966 y ratificado por el Estado Colombiano a través de la Ley 74 del 26 de diciembre de 1968. 18 Radicado: 11001 03 15 000 2020 03053 00 Demandante: Nubia María Reyes Solano y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co igual manera lo estableció el artículo 25.1 de la Convención Americana de los Derechos Humanos41 como el derecho de cada persona a contar con «[…] un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes […]» para lograr el amparo de sus derechos. 45.
La garantía del derecho aludido requiere, además de que se pueda acceder al aparato de justicia a través de las diferentes acciones judiciales, recursos y procedimientos, que estos sean eficaces, esto es, que a través de ellos se logre una decisión de fondo sobre el derecho discutido y que esta sea cumplida42. Bajo estos parámetros, la jurisprudencia ha señalado que el derecho de acceso a la justicia comprende, entre otras garantías, las de (i) el derecho de acción y la existencia de procedimientos idóneos y efectivos;
(ii) la resolución de las demandas de fondo, dentro de unos términos razonables y sin dilaciones injustificadas; y (iii) el respeto del debido proceso en la toma de las decisiones43. 46. El principio de eficacia, que se predica de las actuaciones administrativas y judiciales, se regló como un criterio orientador de la actuación estatal tanto en los derogados artículos 3 y 103 del CCA como en los actuales 3 y 103 del CPACA.
En estas normas se dispuso que a las autoridades les corresponde asegurar que los procedimientos logren su finalidad, para lo cual deben evitar interponer obstáculos formales y las decisiones inhibitorias. En el mismo sentido, que el objeto de la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la efectividad de los derechos constitucionales. 47.
En virtud de lo anterior, la jurisprudencia ha señalado, dentro del marco de la administración de justicia, que los jueces, una vez asuman la competencia de un caso, tienen el deber de proferir una sentencia de mérito y solo en eventos excepcionales y en los que no exista alternativa procede la inhibición, puesto que «[…] una inhibición no justificada es ajena a los deberes constitucionales y legales del juez y configura una verdadera denegación de justicia […]»44. 48.
Por tal razón, la sentencia inhibitoria ha sido considerada como la «antítesis»45 de la función judicial, máxime cuando el juez, de acuerdo con los postulados de los artículos 228 y 229 Constitucionales, tiene el deber de decidir de fondo la controversia. Igualmente, porque el artículo 42 del CGP en su numeral 5 le ordena sanear los vicios del procedimiento «e interpretar la demanda de manera que permita decidir el fondo del asunto».
En tal virtud, es su deber desentrañar las 41 Adoptado por el Estado Colombiano con la Ley 16 de 1972. 42 Ver la sentencia C-1195 de 2001. Esta corporación en sentencia de unificación del 9 de agosto de 2016 sobre el particular precisó que «[…]los artículos 8 y 25.1 de la Convención Americana, consagran la tutela judicial efectiva, según la cual toda persona tiene derecho a: i) un recurso sencillo y rápido o cualquier otro recurso efectivo e idóneo; ii) ante los jueces o tribunales; iii) que las proteja contra actos que violen los derechos fundamentales reconocidos en la Constitución, en la ley o en la Convención Americana y iv) que tal recurso no solo debe ser efectivo para constatar la violación, sino también para remediarla[…]».Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Radicado: 11001032500020110031600 Número interno: 1210-11. 43 Sentencia C-1195 de 2001 También pueden consultarse las T-597 de 1992, C-544 de 1993, C- 093 de 1993. 44 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 29 de octubre de 2020, radicado 25000-23-25-000-2011-00806-01 (0256-14). 45 Ver la sentencia C-666 del 28 de noviembre de 1996. 19 Radicado: 11001 03 15 000 2020 03053 00 Demandante: Nubia María Reyes Solano y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co reglas procesales de tal modo que se garantice un acceso efectivo a la justicia y de la primacía del derecho sustancial sobre el procedimental46. 49.
En esa línea, esta corporación en sede de revisión ha manifestado que «[e]n el marco de los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y a la tutela judicial efectiva, ha de entenderse que los fallos inhibitorios, que se funden en argumentos falsos, deben estar proscritos, pues la protección de estos derechos desde los ámbitos subjetivo y objetivo obligan al Estado a la creación de los mecanismos necesarios no solo para garantizar que el acceso al aparato judicial sea real y efectivo, sino permitir a las personas que acuden a él, lograr la satisfacción cierta de sus derechos […]»47.
La resolución del caso de fondo cuando se cumplen los presupuestos procesales que lo permitan se constituye entonces en una garantía propia del debido proceso. Negar la justicia cuando ello es así, configura su vulneración. 2.5.5. Actos administrativos demandables ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo 50. La jurisprudencia del Consejo de Estado se ha referido en reiteradas oportunidades48 al concepto de acto administrativo.
De manera general, los pronunciamientos de la corporación coinciden en una definición en la que están presentes varios elementos, a saber: manifestación unilateral de la voluntad, en ejercicio de una función administrativa, que modifica, crea o extingue una situación jurídica, es decir, que produce efectos jurídicos, los cuales se identifican como los elementos esenciales para la existencia del acto administrativo. 51.
En ese contexto, la forma o el instrumento jurídico en el que está contenida esa manifestación de voluntad no es un elemento de la existencia, a menos que así lo exija la ley, como cuando se refiere a las ordenanzas y a los acuerdos expedidos por las asambleas departamentales o los concejos municipales o distritales, respectivamente. De ahí que es posible encontrar actos expresos contenidos en oficios, circulares, actas, memorandos, medios electrónicos, entre otros, incluso, se prevén actos verbales y tácitos.
Ciertamente, en cuanto a este último, la falta de respuesta expresa por parte de la administración lleva a la sustitución de una voluntad jurídica y a su presunción, supuesto legal que se regula bajo la denominación del silencio administrativo negativo o positivo, según sea el caso, que lleva a la configuración de un acto ficto o presunto. 52.
Así las cosas, la existencia del acto administrativo se relaciona con la manifestación de la voluntad de la administración materializada en una decisión que tiene la característica de producir efectos jurídicos, esto es, de crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas. En ese sentido, la jurisprudencia ha señalado que «[…] el nacimiento a la vida jurídica del acto se origina una vez es 46 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 21 de marzo de 2024, radicado 17001-23-33-000-2017-00363-01 (2723-2020). 47 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 8 de mayo de 2018, radicado 11001-03-15-000-1998-00153-01. 48 Al respecto, se pueden revisar, entre otras: Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 22 de enero de 1988, radicación: 0549.
Sección Cuarta, providencia del 4 de abril de 1986, radicación 0001. Sección Tercera, sentencia del 10 de febrero de 2000, expediente AC-9407 y sentencia del 4 de julio de 2002, radicado 73001-23-31-000-1999-9333-01 (19333). Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 14 de mayo de 2020, radicación: 25000-23-42-000-2017- 06031-01(5554-18). 20 Radicado: 11001 03 15 000 2020 03053 00 Demandante: Nubia María Reyes Solano y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co expedido por la respectiva autoridad y tiene como finalidad producir efectos jurídicos.
Siendo así, la voluntad se presenta como un presupuesto esencial de la existencia del acto administrativo»49. 53. En lo que respecta a su control judicial a través de la nulidad y restablecimiento del derecho, la jurisprudencia ha indicado que solo son susceptibles de ello los que definen la situación jurídica particular. De este modo, se descarta que lo puedan ser los de trámite que se profieren como parte del procedimiento50, pero que no deciden sobre un derecho determinado, salvo cuando impidan continuar con el trámite; y los de ejecución que se expiden para dar cumplimiento a una decisión administrativa o judicial, excepto si definen situaciones no previstas en estas51. 54.
En efecto, en vigencia del CCA el artículo 50 señalaba que los actos administrativos definitivos son los que «[…] ponen fin a una actuación administrativa, los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto; los actos de trámite pondrán fin a una actuación cuando hagan imposible continuarla […]». A su turno, la jurisprudencia los define como «[…] aquellos que concluyen la actuación administrativa, en tanto que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto y producen efectos jurídicos definitivos, ya sea porque crearon, modificaron o extinguieron una situación jurídica en particular […]»52.
Esta definición se conservó en el artículo 43 del CPACA que los identificó como «[…] los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación». 55. En esas condiciones, solo los actos administrativos que tengan las características aludidas son los susceptibles de ser enjuiciados ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
En el evento en que se demanden actos que no las posean lo que procede es la declaratoria de la excepción denominada «ineptitud de la demanda» por demandarse el que no decidió el derecho reclamado y, por lo tanto, no era susceptible de control de legalidad. 2.5.6. Análisis de las causales de nulidad invocadas 2.5.6.1. Aspectos relevantes dentro del proceso ordinario 56.
A continuación, se citan algunas pruebas del proceso ordinario relevantes para decidir el recurso de revisión. 49 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 10 de septiembre de 2020, radicado 52001-23-33-000-2015-00132-01 (3157-2016). Ver Sentencia C-069 de 1995. 50 «[…]comprenden los preparatorios, de ejecución y, en general, todos los actos de impulso procesal, los cuales no crean, modifican o extinguen una situación jurídica concreta, sino que están encaminados a contribuir con su realización […]».
Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 7 de mayo de 2019, radicado 27001-23-33-000-2015-00136-01 (2841-2018). 51 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 5 de noviembre de 2020, radicado 25000-23-41-000-2012-00680-01 (3562-2015). 52 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Segunda. Subsección A. sentencia del 19 de febrero de 2015, radicación: 25000-23-25-000-2011-00327-01(3703-13). 21 Radicado: 11001 03 15 000 2020 03053 00 Demandante: Nubia María Reyes Solano y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 57. Los demandantes solicitaron al departamento de Santander a través de varios derechos de petición del 30 de junio de 200553, todos con igual texto, lo siguiente: «[…] Peticiones 1.
Pido al señor gobernador se reincorpore a la funcionaria pública […], a un empleo igual o equivalente y de no ser posible sustitutivamente se le reconozca y pague la indemnización de que trata el parágrafo 2 del artículo 44 de la Ley 909 de 2004. 2. Se le paguen los salarios que se le adeudan a la fecha, con la correspondiente indemnización moratoria, por retardo en el pago de los salarios devengados. 3.
Se le reconozca y paguen sus derechos prestacionales como prima de servicios prima semestral, prima de navidad, vacaciones, prima de vacaciones, bonificación, cesantías, intereses a las cesantías, cotizaciones por concepto de pensiones al ISS o a la entidad a la cual estuviere afiliada la funcionaria por todo el tiempo servido y demás derechos que resultaren en favor de mi poderdante […]» (sic) 58.
Al sustentar las peticiones indicaron que (i) ingresaron a la EFASS en carrera administrativa y nunca fueron objeto de investigación o sanción disciplinaria; (ii) la junta directiva de la EFASS ordenó su liquidación en contravía de lo ordenado por el numeral 8 del artículo 300 de la Constitución Política; (iii) la liquidación se dispuso sin que previamente existiera un estudio técnico, administrativo y financiero que demostrara la inviabilidad de la entidad; y (iv) al ser irregular la liquidación «[…] se vulneraron los derechos de carrera administrativa de los funcionarios vinculados a la EFASS y demás garantías legales como salarios, prestaciones sociales, vacaciones, cesantías, etc., y el derecho preferencial a ser reincorporados a un cargo equivalente o igual […]» (sic). 59.
La jefe de la Oficina Jurídica del departamento de Santander dio respuesta a cada una de las peticiones con los oficios O.J. 0872, O.J. 0873, O.J. 0874, O.J. 0875, O.J. 0876, O.J. 0877, O.J. 0878, O.J. 0879, O.J. 0880, O.J. 0881, O.J. 0882 y O.J. 0883 del 13 de julio de 200554, los cuales fueron demandados en el proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho.
Todos con igual contenido. En ellos se señaló lo siguiente: «[…] no es posible acceder a su petición, en razón a que la EFASS jamás ha formado parte de la estructura administrativa del departamento de Santander, siendo su naturaleza la de una entidad de utilidad común, con personería jurídica otorgada mediante Resolución 180 del 13 de noviembre de 1963.
La señora […] ya había presentado múltiples solicitudes sobre el asunto que hoy nos ocupa, prueba de ello se encuentra en los siguientes oficios dirigidos a los empleados del EFASS quienes en un mismo escrito referenciado como “Derechos de Interés Particular” unificaron sus peticiones, a las que, de igual forma, se dio respuesta oportuna y definitiva: […] Es de anotar que el Departamento de Santander acoge y reitera en su totalidad el contenido de las respuestas definitivas dadas a sus múltiples solicitudes, sobre las cuales, no se presentó en su oportunidad impugnación alguna por parte de los peticionarios […]» (sic) 53 Folios 13 a 48. 54 Folios 49 a 84. 22 Radicado: 11001 03 15 000 2020 03053 00 Demandante: Nubia María Reyes Solano y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 60.
En los oficios aludidos, cuando se señaló que a las «múltiples solicitudes» se les había dado respuesta oportuna, se indicó que estas ocurrieron por medio de los oficios 1230 del 6 de julio, O.J. 1547 del 25 de agosto, O.J. 1642 del 7 de septiembre, O.J. 1537 del 23 de agosto, O.J. 1637 del 7 de septiembre, O.J. 1660 del 10 de septiembre y O.J. 1617 del 6 de septiembre, todos del año 2004. 61.
Antes de proferir la sentencia de primera instancia, el Tribunal Administrativo de Santander ordenó, en un auto para mejor proveer del 20 de noviembre de 202055 que el departamento aportara al proceso las actas de notificación de los oficios O.J. 1230 del 6 de julio, O.J 1557 del 25 de agosto, O.J. 1642 del 7 de septiembre, O.J. 1537 del 23 de agosto, O.J. 1637 del 7 de septiembre, O.J. 1660 y 1617 del 6 de septiembre, todos del año 2004. 62.
La entidad respondió a través del Oficio 01656 del 9 de diciembre de 201456 y manifestó que «[n]o existen Actas de Notificación de los actos administrativos relacionados […]» y agregó que «[…] fueron enviados por el correo institucional que para ese entonces era ADPOSTAL, y se llenaba una planilla de correspondencia [ ]». En el oficio se informó que se había requerido al archivo departamental copia de las planillas de los meses de julio, agosto y septiembre de 2004.
Estas no fueron allegadas al proceso. 63. Asimismo, el jefe de la Oficina Jurídica del departamento mediante el Oficio 00623 del 30 de enero de 2015 informó al tribunal que revisados los archivos no se hallaron las actas de notificación de tales actos administrativos57. 64. El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, en la sentencia del 30 de mayo de 2019 que se recurre confirmó la de primera instancia que declaró probada la excepción de inepta demanda, por no demandarse los actos administrativos que definieron la situación jurídica de los demandantes.
En la providencia se ratificó que la decisión estaba contenida en los oficios O.J. 1617 del 6 de septiembre, O.J. 1642 del 7 de septiembre y O.J. 1660 del 10 de septiembre de 2004. 2.5.6.2. La congruencia de la sentencia de segunda instancia 65. Los recurrentes manifestaron que la sentencia cuestionada desconoció sus derechos de contradicción y defensa, por cuanto omitió pronunciarse sobre todos los argumentos expuestos en el recurso de apelación. En consecuencia, se pasará a analizar este aspecto. 66.
Pues bien, en el recurso de apelación se discutió que los actos que debían demandarse eran los oficios del año 2005. Esto por cuanto fueron los que definieron su situación jurídica frente a las pretensiones de la demanda, al haber resuelto sus peticiones en sede administrativa. En otras palabras, sostuvieron que la proposición jurídica formulada era correcta y no la que consideró el a quo, no solo por el contenido de aquellos actos, sino porque los oficios del año 2004 55 Folio 336. 56 Folio 432. 57 Folios 477 y 480. 23 Radicado: 11001 03 15 000 2020 03053 00 Demandante: Nubia María Reyes Solano y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co les eran inoponibles, al no existir prueba de que les hubieran sido notificados y porque las peticiones que les dieron origen no fueron suscritas por todos los demandantes.
De igual manera, en el recurso alegaron que los oficios del año 2004 fueron aportados como una prueba decretada de oficio de la cual no se les dio el traslado para ejercer el derecho de contradicción, por lo que se vulneró el debido proceso. 67. En la sentencia recurrida se consideró que los actos que debieron demandarse fueron los oficios del año 2004, puesto que resolvieron sus peticiones de reubicación y de pago de derechos salariales y prestacionales.
Por ello, se determinó que con las peticiones del año 2005 se pretendió revivir los términos de caducidad, toda vez que ya había operado respecto de los actos emitidos en el año anterior. En la providencia se llegó a esta conclusión solo con el examen del contenido de los actos administrativos emitidos en el año 2004. No obstante, en ella no se estudiaron los cargos del recurso de apelación en los que se alegaba que (i) esos oficios no fueron notificados y, por ende, eran inoponibles por ser ineficaces; y (ii) que las peticiones, en virtud de las cuales estos fueron expedidos, no las firmaron todos los demandantes. 68.
En este punto se advierte que, aunque es cierto no se surtió el traslado de las pruebas decretadas de oficio en primera instancia, lo cierto es que en el recurso de apelación sí se ejerció el derecho de contradicción contra aquellas. Sin embargo, el ad quem en el análisis realizado en la sentencia discutida no tuvo en cuenta lo alegado por la parte apelante y, por lo tanto, inobservó el principio de congruencia desde su faceta externa. 69.
Ciertamente, el artículo 320 del CGP dispone que el recurso de apelación pretende que el superior examine la decisión de primera instancia y para ello este debe considerar los reparos concretos formulados en él. En ese sentido, los argumentos que las partes exponen en el recurso son los que delimitan la competencia del juez de segunda instancia58 y así lo prescribió el artículo 328 ibidem al señalar que este «[ ] deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley». 70.
En el presente asunto, la sentencia recurrida dejó de analizar argumentos incluidos en el recurso de apelación que pudieron haber incidido en el sentido de la decisión debido a su relación con los actos que debían ser demandados, puesto que de resultar que los oficios proferidos en el año 2004 eran inoponibles a todos los demandantes por la falta de notificación que los tornaba ineficaces (artículos 44 y 48 del CCA59) o porque no suscribieron las peticiones que los produjeron, es claro que procedía una decisión de fondo sobre las pretensiones 58 Consejo de Estado.
Sección Segunda. Subsección A, sentencia del 18 de julio de 2019. Radicado 25000-23-42-000-2012-00832-01(2769-15). Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 9 de junio de 2010. Expediente 17.605. 59 El artículo 48, vigente para fecha de expedición de los oficios, al regular la falta o la irregularidad de la notificación prescribía que «[s]in el lleno de los anteriores requisitos no se tendrá por hecha la notificación ni producirá efectos legales la decisión, a menos que la parte interesada, dándose por suficientemente enterada, convenga en ella o utilice en tiempo los recursos legales […]». 24 Radicado: 11001 03 15 000 2020 03053 00 Demandante: Nubia María Reyes Solano y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co al no constituirse como los actos administrativos que definieron su situación jurídica. 71.
Así las cosas, se concluye que el ad quem omitió en la sentencia el estudio de los argumentos plasmados en el recurso de apelación relacionados con la inoponibilidad de los actos administrativos proferidos en el año 2004 ante la falta de prueba de su notificación. Por tal razón, con su actuación vulneró el principio de congruencia que debe regir toda providencia judicial al dejar de analizar razones que discutían la procedencia de un fallo inhibitorio. 72.
Ahora bien, precisado lo anterior, se verificará si los reparos del recurso de apelación que se dejaron de analizar tenían una trascendencia tal que de haberse estudiado la decisión hubiese sido distinta. En consecuencia, se examinará si ello sucedió en este caso, para determinar la razonabilidad de la decisión inhibitoria. 2.5.6.3.
La justificación de la sentencia inhibitoria 73. En el recurso extraordinario se aseveró que en la sentencia no se verificó que los oficios O.J. 1617, O.J. 1642 y O.J. 1660 del 6, 7 y 10 de septiembre de 2004 no resolvieron las peticiones ni eran oponibles a los solicitantes por su falta de comunicación, notificación o publicación. 74.
Además, se manifestó que en la providencia se hizo una interpretación excesiva e irrazonable de los artículos 137-2 y 138 del CCA, al exigir que se acusaran actos administrativos que no se relacionaban con la petición que dio origen a los oficios censurados del año 2005. De igual manera, que en ella se desconoció el principio de primacía del derecho sustancial sobre las formas al no interpretar de forma más favorable las normas procesales y no tener en cuenta que los artículos 41 del Decreto 3135 de 1968 y 102 del Decreto 1848 de 1969 permiten reclamar los derechos laborales en un lapso de 3 años, término dentro del cual se radicaron las solicitudes resueltas en los oficios acusados. 75.
Para resolver los planteamientos aludidos es necesario revisar la actuación administrativa adelantada por los demandantes durante el año 2004 en el que se profirieron los oficios O.J. 1617, O.J. 1642 y O.J. 1660 del 6, 7 y 10 de septiembre. Lo anterior para determinar si la exigencia impuesta en la sentencia de demandarlos estaba justificada.
(i) El Oficio O.J. 1617 del 6 de septiembre de 2004 76. El 1 de septiembre de 200460 Nubia María Reyes Solano, Miguel Ángel Avendaño Ascanio, Édgar Augusto Hernández Prada, Blanca Cecilia Ortiz, Jairo Eduardo García Silva, Gladys Alfonso Romero, Gloria Maritza Ayala Rosas, Idalid Palomino Barbosa, Yaneth Arciniegas Suárez, Angélica Forero Anaya, y Mónica Mantilla Plata, salvo Silvia Marlen Cruz Uribe que no lo firmó, radicaron una petición ante la gobernación del departamento de Santander en la que sustentaron que la EFASS era una entidad adscrita a la Secretaría de Salud de ese departamento y que sus empleados tenían la calidad de servidores públicos 60 Folios 51 a 64 ibidem. 25 Radicado: 11001 03 15 000 2020 03053 00 Demandante: Nubia María Reyes Solano y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co inscritos en carrera administrativa.
En el escrito solicitaron lo siguiente: «[a]nte la decisión de la Junta Directiva de la Escuela de Formación Administrativa y en Salud de Santander E.F.A.S.S. tomada a través de acta 002 del 2 de julio y 25 de agosto de 2004, respetuosamente solicitamos a su despacho reubicarnos dentro de la planta de personal del departamento, en un cargo de igual categoría al que desempeñamos o en uno superior, conservando todos los derechos adquiridos a la fecha» (sic) (se destaca). 77.
La solicitud fue resuelta con el Oficio O.J. 1617 del 6 de septiembre de 200461, en el que se argumentó que la EFASS era una entidad sin ánimo de lucro regida por el derecho privado y que su junta directiva carecía de facultades legales para declarar empleados públicos a sus trabajadores. Finalmente, se indicó que «[n]o [era] posible acceder a su petición porque la EFASS jamás ha formado parte de la estructura administrativa del Departamento de Santander». 78.
En cuanto a la notificación de esta respuesta, la entidad señaló en los oficios 01656 del 9 de diciembre de 2014 y 00623 del 30 de enero de 2015, al cumplir la orden impartida a través del auto para mejor proveer del 20 de noviembre de 2020, que en sus archivos no existían actas de notificación del acto administrativo referido. A lo anterior se suma que los demandantes ni en el escrito inicial ni en sus intervenciones dentro del proceso reconocieron su existencia ni aceptaron haber sido notificados de aquel. 79.
De acuerdo con lo anterior, es posible inferir del trámite administrativo es que el Oficio O.J. 1617 del 6 de septiembre de 2004 existió, pero no está acreditado que produjo efectos jurídicos respecto de los demandantes. Este acto administrativo surgió a la vida jurídica desde que el departamento de Santander lo expidió y declaró de manera expresa su voluntad en él, pues este es un presupuesto esencial de su existencia. No obstante, al no demostrarse que fue notificado a los demandantes, no podía determinarse que tuvieran fuerza vinculante para con estos, de manera que fuera concluyente su oponibilidad. 80.
En efecto, el artículo 44 del CCA, vigente para la fecha de presentación de la petición y de la demanda, establecía que «[…] las decisiones que pongan término a una actuación administrativa se notificarán personalmente al interesado […]» e indicaba cómo debía hacerse la notificación. A su vez, el artículo 48 ibidem al regular la falta o la irregularidad de la notificación prescribía que «[s]in el lleno de los anteriores requisitos no se tendrá por hecha la notificación ni producirá efectos legales la decisión, a menos que la parte interesada, dándose por suficientemente enterada, convenga en ella o utilice en tiempo los recursos legales […]».
El CPACA recogió este mandato para los actos administrativos de contenido particular en sus artículos 66 a 72. 81. De este modo, la falta de prueba de la publicidad del Oficio O.J. 1617 del 6 de septiembre de 2004 a través de la notificación a sus destinatarios conllevaba a que no pudiera concluirse que tuviera fuerza vinculante y les fuera oponible a todos los demandantes.
En consecuencia, no podía ser considerado como un acto administrativo definitivo que se debió demandar. 61 Folios 59 cuaderno de pruebas físico. 26 Radicado: 11001 03 15 000 2020 03053 00 Demandante: Nubia María Reyes Solano y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (ii) El Oficio O.J. 1642 del 7 de septiembre de 2004 82.
El 5 de agosto de 2004 los demandantes en el proceso ordinario, Miguel Ángel Avendaño Ascanio, Blanca Cecilia Ortiz, Jairo Eduardo García Silva, Gladys Alfonso Romero, Gloria Maritza Ayala Rosas, Idalid Palomino Barbosa, Angélica Forero Anaya y Silvia Marlen Cruz Uribe presentaron una petición dirigida al «gerente departamental contraloría General de la República»62.
Esta no la suscribieron Nubia María Reyes Solano, Édgar Augusto Hernández Prada, Yaneth Arciniegas Suárez ni Mónica Mantilla Plata, quienes también integraron la parte actora en el proceso originario. 83. Los peticionarios expusieron su deseo de que la EFASS continuara con la prestación del servicio. De igual manera, informaron al contralor departamental que la oficina jurídica de la gobernación del departamento de Santander había rendido un concepto el 1 de julio de 2004 en el que señalaba que la EFASS carecía de la naturaleza de entidad pública y que sus trabajadores no eran empleados públicos, lo que se oponía a otros conceptos proferidos con anterioridad por esa oficina. 84.
Una vez explicaron lo anterior, le indicaron al contralor que «[…] acudimos a usted buscando apoyo en afán de obrar con prontitud y certeza ante el concepto emitido por la oficina jurídica de la gobernación con fecha julio 1 de 2004 y la manifestación verbal de la mayoría de los miembros de la Junta Directiva en el sentido de acogerse a él [ ]»63.
Luego solicitaron lo siguiente: «[…] Solicitamos muy respetuosamente: - Su intervención en procura de lograr pronta y cumplida justicia, además del respeto a la igualdad que merecemos. - Salvaguardar nuestro derecho fundamental al trabajo, ya que en nuestra condición de empleados públicos se nos ha venido coartando la capacidad de subsistencia con el retraso sistemático en el pago de nuestros sueldos y demás prestaciones a que tenemos derecho, alegándose un CONCEPTO JURÍDICO que no obliga y que se ha convertido en el obstáculo único para que de acuerdo a las normas del Estado, podamos obtener contratación que nos permita seguir siendo autosuficientes, ya que estos recursos están previstos en el presupuesto aprobado por la Junta Directiva para la vigencia 2004. - Se nos siga protegiendo el pago oportuno actual y a futuro por parte del Departamento de Santander, como entidad territorial responsable de la Secretaría de Salud de la cual somos entidad adscrita, permitiendo y apoyando nuestro funcionamiento y la contratación requerida para proveernos de los recursos financieros necesarios […]»64 (sic) 85.
Enseguida, hicieron un recuento sobre las normas que, a su juicio, le otorgaron la calidad de entidad pública a la EFASS. También explicaron la forma de 62 Folios 54 a 58 cuaderno de pruebas físico. 63 Ibidem 64 Ibidem. 27 Radicado: 11001 03 15 000 2020 03053 00 Demandante: Nubia María Reyes Solano y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co financiación, el control de los recursos efectuado por la contraloría departamental y nacional y la importancia de la entidad para la formación del personal del sector salud.
Finalmente, manifestaron que para el año 2004 la entidad contaba con presupuesto para celebrar convenios, que a la fecha de presentación de la petición no se había suscrito ninguno, que ello podía «conducir[la] a la bancarrota» y que «[…] a la fecha tenemos la dificultad de no haber celebrado ningún convenio con la Secretaría de Salud Departamental, lo que actualmente fundamentan en el concepto que la oficina jurídica del departamento emitió sobre la naturaleza jurídica de la Escuela, con fecha 1 de julio de 2004.
Con base en esto nos ofrecen contratos con trámites de legalización como entidad privada […]» (sic). 86. El contralor departamental de Santander no resolvió la solicitud y la remitió al gobernador del ente territorial por considerar que estaba «relacionada con el derecho fundamental al trabajo y el pago oportuno de sueldos»65. Por tal razón, el jefe de la oficina jurídica de la gobernación profirió el Oficio O.J. 1642 del 7 de septiembre de 200466 que tituló «[t]ema: derecho fundamental al trabajo y pago oportuno de sus sueldos».
En la respuesta señaló que la EFASS era una entidad de derecho privado regida por sus propios estatutos y agregó lo siguiente: «[…] El personal que labora en la EFASS no forma parte de la nómina del Departamento de Santander- Secretaría de Salud de Santander, teniendo en cuenta que la calidad de empleado público solo se determina en virtud de la ley.
La EFASS como entidad nominadora y ordenadora del gasto en virtud de la personería jurídica que posee, es quien debe responder por la oportuna remuneración de sus empleados […]» (sic) 87. Respecto del requisito de publicidad del acto, tal y como sucedió con el Oficio O.J. 1617 del 6 de septiembre de 2004 analizado en el acápite precedente, dentro del proceso no existe prueba de que el Oficio O.J. 1642 del 7 de septiembre de 2004 se notificó a quienes firmaron la petición. Así también se concluye de la respuesta que el departamento de Santander dio a través de los oficios 01656 del 9 de diciembre de 2014 y 00623 del 30 de enero de 2015 a lo requerido en el auto para mejor proveer del 20 de noviembre de 2014 cuando afirmó que en sus archivos no existían actas o registro de alguna notificación. 88.
En ese sentido, la falta de prueba de su notificación el Oficio O.J. 1642 del 7 de septiembre de 2004 impedía aseverar que produjo efectos jurídicos por así disponerlo los artículos 44 y 48 del CCA, vigente para la fecha de presentación de la petición y de la demanda. En consecuencia, no podía ser considerado como un acto administrativo definitivo que se debió demandar.
(iii) En relación con el Oficio O.J. 1660 del 10 de septiembre de 2004 89. Dentro del expediente no existe copia de la petición que dio lugar a que se profiriera el Oficio O.J. 1660 del 10 de septiembre de 2004. Únicamente se encuentra el memorando con radicado 3319 del 7 de septiembre de tal año67 firmado por el secretario de salud del departamento de Santander en el que 65 Folio 53, cuaderno de pruebas expediente físico. 66 Folio 51 ibidem. 67 Folio 71 del cuaderno de pruebas. 28 Radicado: 11001 03 15 000 2020 03053 00 Demandante: Nubia María Reyes Solano y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co remite la reclamación al jefe de la Oficina Jurídica del departamento y le informa lo siguiente: «[a]djunto estoy enviando oficio suscrito por 21 empleados de la EFASS ref: Derecho de petición en Interés Popular (sic), solicitando saber sobre la suerte de esta escuela y de sus servidores, asimismo solicitan reubicación dentro de la planta de personal del departamento, en cargo igual o superior.
Conservando todos los derechos adquiridos hasta la fecha» (sic) 90. El jefe de la Oficina Jurídica del departamento a través del Oficio O.J. 1660 del 10 de septiembre de 200468 dio respuesta a la petición a la que alude el memorando citado. Luego de señalar que la EFASS es una entidad sin ánimo de lucro privada añadió que «[l]a Junta Directiva de la EFASS carece de facultades legales para declarar como empleados públicos a quienes allí laboran, luego no es posible acceder a su solicitud teniendo en cuenta que la entidad jamás ha formado parte de la estructura administrativa del Departamento de Santander […]» (sic).
No dijo nada adicional. 91. La sentencia recurrida al analizar el contenido del oficio manifestó que «[d]e su contenido se observa que el objeto de la petición hecha por los actores, se trata de su reubicación en la planta de cargos del Departamento de Santander […]»69 (sic). Enseguida, citó el texto de la respuesta trascrita. Con fundamento en ello concluyó que la entidad dio respuesta negativa a la petición de pago de los derechos laborales y de reincorporación reclamados por los demandantes. 92.
Como se advierte, la providencia al declarar la ineptitud de la demanda apoyada en el oficio aludido omitió la valoración de la oponibilidad del acto, tal y como sucedió con los O.J. 1617 y O.J 1642 del 6 y 7 de septiembre de 2004. En efecto, respecto del Oficio O.J. 1660 del 10 de septiembre de 2004 tampoco se allegó prueba de su notificación a los demandantes.
Por ende, no era viable presuponer el elemento de eficacia y, por ende, que surtió efectos jurídicos respecto, ante la ausencia de prueba de su notificación. En consecuencia, era inviable concluir que fue el que definió la situación jurídica de los demandantes de manera que fuera uno de los que debió ser demandado. 3. Recapitulación 93.
En resumen, dentro del presente proceso quedó probado que en la sentencia recurrida se omitió estudiar los argumentos plasmados en el recurso de apelación relacionados con la inoponibilidad de los oficios del año 2004 por la falta de prueba de su notificación para poder derivar su eficacia frente a ellos. Por tal razón, se vulneró el principio de congruencia en su faceta externa, en razón a que en la providencia se desconoció el deber previsto en los artículos 320 y 328 del CGP que ordena al juez referirse a todos los reparos planteados en el recurso. 94.
El desconocimiento del principio aludido generó la vulneración del debido proceso de los recurrentes, puesto que de haberse examinado en la sentencia las razones del recurso de apelación no hubiese sido inhibitoria. En efecto, con 68 Folio 72 ibidem. 69 Folios 497 de la sentencia de primera instancia y 723 de la de segunda. 29 Radicado: 11001 03 15 000 2020 03053 00 Demandante: Nubia María Reyes Solano y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tal análisis se hubiese concluido que los oficios O.J. 1617, O.J. 1642 y O.J. 1660 del 6, 7 y 10 de septiembre de 2004 no debían tenerse como oponibles a los solicitantes. 95.
Así las cosas, la sentencia inhibitoria recurrida constituyó una violación del debido proceso de los demandantes y de su derecho a acceder a la administración de justicia. Ciertamente, la providencia no debió confirmar la decisión de declarar la inepta demanda para emitir un pronunciamiento inhibitorio, sin valorar que no había prueba de la notificación de los oficios que la sentencia de primera instancia juzgó demandables. 96.
De este modo, debe infirmarse la providencia recurrida porque dejó de resolver de fondo y sin atender la totalidad de los argumentos de la apelación que suponían la valoración de la ausencia de prueba de la notificación de los oficios que el a quo consideró que eran los que debían integrar la proposición jurídica. 4. Costas 97. La Sala se abstendrá de condenar en costas a la parte recurrente, de conformidad con el artículo 255 del CPACA, por cuanto las pretensiones le fueron favorables. 5.
Conclusión 98. Con fundamento en lo expuesto, se concluye que en la sentencia del 30 de mayo de 2019, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, se configuró la causal prevista en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA, puesto que a los demandantes se les denegó el derecho a acceder a la administración de justicia al declarar la inepta demanda por no demandarse los Oficios O.J. 1617, O.J. 1642 y O.J. 1660 del 6, 7 y 10 de septiembre 2004 sin una justificación constitucional y legal válida. 99.
Lo anterior, comoquiera que en la sentencia recurrida se vulneró el principio de congruencia y, como consecuencia de ello, el debido proceso de los recurrentes al omitir el estudio de los argumentos plasmados en el recurso de apelación que hubiese permitido determinar que los actos administrativos mencionados no fueron los que resolvieron su situación jurídica en relación con las pretensiones de reincorporación o, en su defecto, el reconocimiento de la indemnización de que trata el artículo 44 de la Ley 909 de 2004 y el pago de los derechos salariales y prestacionales dejados de recibir como consecuencia de su desvinculación laboral producto de la disolución de la entidad. 100.
En virtud de lo expuesto, se declarará fundado el recurso extraordinario de revisión y, en consecuencia, se infirmará la sentencia aludida y se remitirá el expediente a la respectiva sección para que dicte una nueva, de acuerdo con lo prescrito en el artículo 255 ibidem. Respecto de Mónica Mantilla Plata y Angélica Forero Anaya, se declarará que el recurso extraordinario de revisión es extemporáneo. 30 Radicado: 11001 03 15 000 2020 03053 00 Demandante: Nubia María Reyes Solano y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6.
Reconocimiento de personerías 101. Se reconocerá personería la abogada Claudia Yaneth Varela Villalba, identificada con la cédula de ciudadanía 63.369.497 de Bucaramanga y portadora de la Tarjeta Profesional 89.844 del C.S. de la J., para que actúe como apoderada de Mónica Mantilla Plata en los términos y para los efectos del poder conferido70. 102.
Igualmente, se reconocerá personería a la abogada Luisa Argeny Anaya Parra, identificada con la cédula de ciudadanía 63.288.496 de Bucaramanga y portadora de la Tarjeta Profesional 53.716 del C.S. de la J., para que actúe como apoderada de Angélica Forero de Anaya en los términos y para los efectos del poder conferido71. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Diez Especial de Decisión, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA Primero. Declarar que el recurso extraordinario de revisión de Mónica Mantilla Plata y Angélica Forero Anaya es extemporáneo.
Segundo. Declarar fundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto por Nubia María Reyes Solano, Miguel Ángel Avendaño Ascanio, Édgar Augusto Hernández Prada, Blanca Cecilia Ortiz, Jairo Eduardo García Silva, Gladys Alfonso Romero, Gloria Maritza Ayala Rosas, Idalid Palomino Barbosa, Yaneth Arciniegas Suárez y Silvia Marlén Cruz Uribe contra la sentencia del 30 de mayo de 2019, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, en la segunda instancia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 680012331000200503563 01 (4765- 2015).
En consecuencia, se infirma la sentencia. Tercero. Devolver el proceso a la Sección Segunda, Subsección A de esta corporación para que dicte sentencia de nuevo, de acuerdo con lo previsto en el artículo 255 del CPACA, para lo cual deberá tener en consideración que no debe efectuar un nuevo pronunciamiento respecto de las situaciones de Mónica Mantilla Plata y Angélica Forero Anaya, de conformidad con el numeral primero de esta providencia. Cuarto. No condenar en costas. 70 El poder obra en el índice 65 de SAMAI.
La abogada no registra sanciones disciplinarias, según consulta que se hizo en la página de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial CSJ - Consulta de Antecedentes Disciplinarios (cndj.gov.co). 71 El poder obra en el índice 56 de SAMAI. La abogada no registra sanciones disciplinarias, según consulta que se hizo en la página de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial CSJ - Consulta de Antecedentes Disciplinarios (cndj.gov.co). 31 Radicado: 11001 03 15 000 2020 03053 00 Demandante: Nubia María Reyes Solano y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Quinto. Reconocer personería a la abogada Claudia Yaneth Varela Villalba, identificada con la cédula de ciudadanía 63.369.497 de Bucaramanga y portadora de la Tarjeta Profesional 89.844 del C.S. de la J., para que actúe como apoderada de Mónica Mantilla Plata en los términos y para los efectos del poder conferido.
Sexto. Reconocer personería a la abogada Luisa Argeny Anaya Parra, identificada con la cédula de ciudadanía 63.288.496 de Bucaramanga y portadora de la Tarjeta Profesional 53.716 del C.S. de la J., para que actúe como apoderada de Angélica Forero de Anaya en los términos y para los efectos del poder conferido. Séptimo. Notificar esta providencia en los términos del artículo 205 del CPACA.
La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. Firmada electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmada electrónicamente WILLIAM BARRERA MUÑOZ Firmada electrónicamente MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Firmada electrónicamente NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Firmada electrónicamente PEDRO PABLO VANEGAS GIL CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.