Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., veintiuno (21) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación 17001233100020110009903 Recurso de apelación contra la sentencia de 2 de octubre de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas Actora: SOCIEDAD COORDINADORA DE BUSES URBANOS DE MANIZALES S.A., SOCOBUSES S.A. TESIS: LOS ACTOS ACUSADOS, RESOLUCIÓN NÚM. 012 DE 4 DE MARZO DE 2010 Y DECRETO MUNICIPAL 0123 DE 15 DE ABRIL DE 2010, EXPEDIDOS POR EL MUNICIPIO DE MANIZALES, SE ENCUENTRAN VICIADOS POR VIOLACIÓN DE LAS NORMAS EN QUE DEBÍAN FUNDARSE, ASÍ COMO DE FALSA MOTIVACIÓN, A PARTIR DE LA INCORRECTA APLICACIÓN DEL ARTÍCULO 20 DE LA LEY 336 Y LA INFRACCIÓN DEL DECRETO 3422 DE 2009, EN CONCORDANCIA CON LOS DECRETOS MUNICIPALES 0246 DE 2006, 0128 DE 2006 Y 0467 DE 2009, QUE PROHÍBEN EL INGRESO DE VEHÍCULOS DE TRANSPORTE PÚBLICO POR INCREMENTO PARA LA ÉPOCA DE LOS HECHOS.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide los recursos de apelación interpuestos por la parte demandada y por el tercero coadyuvante de ésta, contra la sentencia de 2 de octubre de 20141, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, mediante la cual además de no encontrar probadas las excepciones de caducidad de la acción, falta de legitimación en la causa por activa y presunción de legalidad, declaró la nulidad de los actos acusados. 1 Folios 790 a 812, cuaderno núm. 1A.

Número único de radicación 17001 23 31 000 2011 00099 03 Actora: SOCOBUSES S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 I.- ANTECEDENTES I.1.- La SOCIEDAD COORDINADORA DE BUSES URBANOS DE MANIZALES S.A., en adelante SOCOBUSES S.A., por conducto de apoderado, en ejercicio de la acción pública de nulidad prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, en adelante CCA, presentó demanda2 ante el Tribunal Administrativo de Caldas, tendiente a que: “[…] 1. … se declare la nulidad de la Resolución 012 de 4 de marzo de 2010, por medio de la cual el Secretario de Tránsito y Transporte de la ciudad de Manizales, otorgó permiso provisional y transitorio a Autolegal S.A. para servir una ruta circular temporal en la ciudad de Manizales, por cuanto la adjudicación de la misma no se otorgó a través de proceso licitatorio o concurso público en el que se garantizara la libre concurrencia de todas las empresas transportadoras interesadas en servir la ruta, conforme a lo establecido en las normas que rigen el servicio público de transporte urbano colectivo de pasajeros, con el consecuente incremento de la capacidad transportadora de la empresa vinculada por pasiva, así como la capacidad global de la localidad, en clara contravía de los postulados reglamentarios que rigen los Sistemas Estratégicos de Transporte Público “SETP”. 2. … se declare la nulidad del Decreto 0123 de 15 de abril de 2010 “por medio del cual se adiciona transitoriamente el Decreto 0128 de 2006”, en tanto permite el aumento de la capacidad transportadora de las empresas individualmente consideradas y la establecida como global para la ciudad de Manizales […]”.

I.2.- Como hechos relevantes para las resultas del proceso, la actora manifestó, en síntesis, que a través del Decreto municipal 0128 de 15 de junio de 20063, el MUNICIPIO DE MANIZALES, ordenó la suspensión del ingreso de vehículos por incremento para el servicio público colectivo individual de pasajeros al municipio, hasta tanto su 2 Folios 3a 39 3 “[…] Por medio del cual se suspende el ingreso de vehículos por incremento para el servicio público de transporte colectivo e individual de pasajeros en el municipio de Manizales [..]”.

Número único de radicación 17001 23 31 000 2011 00099 03 Actora: SOCOBUSES S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Secretaría de Tránsito y Transporte, o quien haga sus veces, determine las condiciones técnicas y operativas en que deba prestarse el servicio para incrementar el parque automotor.

Indicó que por medio del Decreto municipal 0246 de 5 de diciembre de 20064, el MUNICIPIO DE MANIZALES estableció unos criterios para la reorganización del transporte público urbano colectivo en la ciudad, al tiempo que congeló la capacidad transportadora global de la ciudad y de las empresas que operan el citado servicio público a nivel local.

Manifestó que a través del Decreto municipal 0467 de 30 de octubre de 20095, dicho municipio ajustó, actualizó y modificó el Decreto municipal 0246 de 2006, y confirmó una delegación al secretario de Tránsito municipal para expedir los actos necesarios para la implementación del Sistema Estratégico de Transporte Público y Multimodal, en adelante SETPM, sin determinar el marco reglamentario al que debía ceñirse el ejercicio de la función delegada.

Refirió que por medio de la Resolución núm. 146 de 10 de noviembre de 2009, se estableció el procedimiento del SETPM y multimodal, suscrita por el secretario de Tránsito y Transporte del MUNICIPIO DE MANIZALES. Sostuvo que dicha resolución, junto con las demás expedidas por esa Dependencia para la implementación del SETPM, fueron objeto de medida cautelar por el Juez Primero Administrativo del Circuito de Manizales en acción popular identificada con el 4 “[…] Por medio del cual se establecen criterios para la reorganización del transporte público colectivo en el municipio de Manizales […]”. 5 “[…] Por el cual se ajusta, actualiza y modifica el Decreto 0246 de 5 de diciembre de 2006, por medio del cual se establecieron criterios para la reorganización del transporte colectivo en el municipio de Manizales […]”.

Número único de radicación 17001 23 31 000 2011 00099 03 Actora: SOCOBUSES S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 número único de radicación 17001333100120090011100, del 3 de marzo de 2010 hasta la fecha de presentación de esta acción. Anotó que a través de la Resolución núm. 012 de 4 de marzo de 20106, el secretario de Tránsito y Transporte del MUNICIPIO DE MANIZALES otorgó permiso provisional y transitorio a la empresa AUTOLEGAL S.A. para servir una ruta circular temporal que abarca la zona franca de la ciudad que coincide con el sector de Maltería; que el parágrafo segundo del artículo primero de este acto, estableció que se iniciaría la prestación del servicio con una capacidad de once buses, la cual se aumentaría paulatinamente hasta llegar a la indicada de treinta buses conforme a la demanda del servicio que se requiriera para el proyecto de la zona franca de la ciudad, lo que, a su juicio, va en contravía con lo previsto en el Decreto 3422 de 9 de septiembre de 20097 y el Decreto municipal 0128 de 2006, que prohíben expresamente el ingreso de vehículos por incremento; y que la zona franca del MUNICIPIO DE MANIZALES aún no se encuentra en funcionamiento, toda vez que no ha sido objeto de autorización por la Comisión Intersectorial de Zonas Francas.

Relató que AUTOLEGAL S.A. tiene la posibilidad de aumentar su capacidad transportadora en treinta buses, vehículos que no poseía, permitiéndosele así tanto el aumento de su capacidad transportadora como de la global de la ciudad, sin haberse realizado el estudio para el otorgamiento del nuevo permiso ni una revisión integral del plan de rodamiento, en aras de determinar lo correspondiente; y que 6 “[…] Por medio de la cual se otorga un permiso provisional y transitorio para servir una ruta temporal de transporte público […]”. 7 “[…] Por el cual se reglamentan los Sistemas Estratégicos de Transporte Públicos (SETP) de conformidad con la Ley 1151 de 2007 […]”.

Número único de radicación 17001 23 31 000 2011 00099 03 Actora: SOCOBUSES S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 hasta la fecha de presentación de esta demanda, las autoridades municipales no han iniciado proceso licitatorio alguno para la adjudicación del permiso a través de una selección objetiva, de conformidad con los preceptos legales vertidos en el artículo 19 de la Ley 336 de 20 de diciembre de 19968.

Señaló que mediante el Decreto municipal 0123 de 15 de abril de 20109, el MUNICIPIO DE MANIZALES adicionó el Decreto municipal 0128 de 2006, ordenando la inclusión de un parágrafo transitorio que permite el aumento del ingreso de vehículos por incremento. I.3.- Como normas violadas, la parte actora invocó los artículos 13, 211, 150, numerales 21 y 23, 313, numeral 1, 315, 333 y 334 de la Constitución Política; 1º y 2º de la Ley 1151 de 24 de julio de 200710; 6º y 19 de la Ley 336; 3º, 24 a 30, 32 y 43 del Decreto municipal 170 de 5 de febrero de 200111; 3º, 7º, 10°, 18 y 20 del Decreto 3422 de 2009; 1º, 2º y 3º del Decreto municipal 0128 de 2006; y 2º, 3º, 8º, 9º, 11, 12 y 13 del Decreto municipal 0246 de 2006.

Para sustentar el concepto de violación de estas, argumentó, en resumen, que los actos demandados adolecen de los vicios de violación de las normas en que debían fundarse, falsa motivación y desviación de poder. Con relación a la vulneración de las normas en que debían 8 “[…] ESTATUTO GENERAL DE TRANSPORTE […]”. 9 “[…] Por el cual se adiciona transitoriamente el Decreto 0128 de 2006 […]”. 10 “[…] Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010.

El Congreso de Colombia […]”. 11 “[…] Por el cual se reglamenta el servicio público de transporte terrestre automotor colectivo metropolitano, distrital y municipal de pasajeros […]”. Número único de radicación 17001 23 31 000 2011 00099 03 Actora: SOCOBUSES S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 fundarse, señaló que se trasgredieron los preceptos teleológicos que rigen el transporte público urbano de pasajeros, al haberse ejercido dichas potestades especiales de manera contraria al ordenamiento jurídico, pues se aisló del interés superior de protección de los consumidores o usuarios del servicio, coartándose así la libertad de empresa y sustrayendo los intereses comerciales de los operadores del servicio.

De igual forma, indicó que se vulneraron preceptos legales y reglamentarios que ordenan el otorgamiento de los permisos para servir rutas de transporte urbano colectivo de pasajeros, toda vez que los actos se expidieron en contravía de los artículos que disponen la realización de concurso o licitación pública para la adjudicación a las empresas transportadoras de nuevos servicios o rutas, al igual que imponen la prohibición de incremento de capacidad transportadora de las empresas; e insistió en que a la fecha de presentación de la demanda, el MUNICIPIO DE MANIZALES no ha iniciado proceso licitatorio tendiente a otorgar el permiso a través del mecanismo legalmente establecido, toda vez que, según lo manifestado en el curso de recaudo de un testimonio, el permiso para servir la ruta otorgada en el acto acusado operará como definitivo en el marco del SETPM que se pretende implantar en la ciudad.

Asimismo, manifestó que se desconocieron las normas que prohíben el aumento de la capacidad transportadora de las empresas a partir de la adopción de los SETPM y normas locales establecidas en el mismo sentido, como quiera que la capacidad transportadora de la ciudad fue sobredimensionada en lo referente al número de vehículos acorde con las necesidades de movilización requeridas, situación que Número único de radicación 17001 23 31 000 2011 00099 03 Actora: SOCOBUSES S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 atenta contra las finalidades propuestas en la implementación de aquel, lo que demuestra que la expedición del acto no corresponde a la superación de “precisas situaciones de alteración del servicio público ocasionadas por una empresa de transporte en cualquiera de sus modos, que afecten la prestación del servicio o para satisfacer el surgimiento de ocasionales demandas de transporte”, conforme al contenido del artículo 20 de la Ley 336.

Sostuvo que el MUNICIPIO DE MANIZALES actuó en contravía tanto de sus propias normas (Decretos municipales 0128 y 0246 de 2006), como a lo establecido por el Decreto 3422 de 2009, al permitir el aumento de la capacidad transportadora global de la ciudad e individual de AUTOLEGAL S.A., al expedirle un permiso provisional; y que ni el estudio realizado para la concesión del permiso de operación de la ruta, como tampoco la Resolución núm. 012 de 4 de marzo de 2010, realizaron una revisión integral del plan de rodamiento de la empresa beneficiaria de dicho permiso, en aras de determinar la viabilidad del aumento de la capacidad transportadora conferida a la vinculada en el acto administrativo referido, conforme lo establece la parte final del artículo 43 del Decreto 170 de 2001.

Expuso que el aumento de la capacidad transportadora global de la ciudad, al concederse el incremento individual del número de vehículos autorizados en el parque automotor de la empresa AUTOLEGAL S.A., a través de los actos enjuiciados, riñe con los objetivos del SETPM adoptado con el Decreto municipal 0467 de 2009 como esquema de solución integral a las deficiencias presentadas en el servicio de transporte urbano, aumentando así una problemática de oferta sobre diagnosticada desde el año 2006, situación que se ha Número único de radicación 17001 23 31 000 2011 00099 03 Actora: SOCOBUSES S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 ratificado en los diferentes estudios realizados posteriormente y que se observa en la actualidad con las medidas de pico y placa de tales vehículos; y que a la fecha de expedición de la Resolución núm. 012 de 4 de marzo de 2010, estaba expresamente prohibido el ingreso de vehículos por incremento para el MUNICIPIO DE MANIZALES en virtud de lo establecido por el Decreto municipal 0128 de 2006, sumado a la prohibición contenida en el artículo 7º del Decreto 3422 de 2009, con las que se ordenaba el congelamiento del parque automotor del servicio colectivo de pasajeros a partir de la adopción del SETPM.

En cuanto al vicio de falsa motivación, la parte actora comentó que los fundamentos fácticos y jurídicos de los actos acusados se alejan de la realidad, toda vez que la demanda de pasajeros que se pretende cubrir con el permiso provisional otorgado mediante la Resolución núm. 012 de 4 de marzo de 2010, fue diagnosticada hace más de tres años en estudios locales que han arrojado dicha necesidad, por lo que no se trata del surgimiento de una demanda ocasional del servicio de transporte con origen en la medida cautelar decretada en el curso de la acción popular, surtida ante el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Manizales, con número único de radicación 17001333100120090011100.

Insistió en que la necesidad de la ruta estaba determinada con mucha antelación, al punto que había sido otorgada en el año 2007 a través de la Resolución núm. 0131 de 2007 a la empresa Gran Caldas, con fundamento en el estudio realizado en el mes de diciembre de 2006 por Transmilenio S.A., con lo que resulta demostrado que la demanda insatisfecha del servicio no puede catalogarse como ocasional ni Número único de radicación 17001 23 31 000 2011 00099 03 Actora: SOCOBUSES S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 encuadra en la alteración del servicio público ocasionada por una empresa de transporte en los términos del artículo 20 de la Ley 336, máxime cuando la zona franca de la ciudad aún no estaba en funcionamiento ni siquiera contaba con autorización legal, por lo que lo correcto era la realización del proceso de selección objetiva del operador que prestaría el servicio según el artículo 19 de la Ley 336, reglamentado por el Decreto 170 de 2001.

Destacó que, sin sustento alguno y bajo un intento de brindar apariencia de legalidad a la resolución acusada, el MUNICIPIO DE MANIZALES expidió el Decreto municipal 0123 de 15 de abril de 2010, con el único fin de encubrir las falencias de aquella, situación que fue resaltada por el Juez Primero Administrativo del Circuito en sede de acción de cumplimiento, bajo el número único de radicación 17001333100120100049000.

Finalmente, invocó el vicio de desviación de poder, por cuanto no existe justificación alguna para haber otorgado esa autorización a AUTOLEGAL S.A., empresa que no contaba con el parque automotor suficiente para servir la ruta de transporte conferida de manera transitoria, por lo que se le concedió el incremento de aquel a través de la demandada Resolución núm. 012 de 4 de marzo de 2010.

I.4.1.- El MUNICIPIO DE MANIZALES, a través apoderado, presentó escrito de contestación de 24 de junio de 201312, en el que propuso la excepción que denominó “presunción de legalidad”, así como la de caducidad de la acción. En cuanto a la primera, señaló que los actos acusados gozan de presunción de legalidad y no pueden 12 Folios 623 a 644.

Número único de radicación 17001 23 31 000 2011 00099 03 Actora: SOCOBUSES S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 invalidarse sino por los vicios legalmente estipulados, los que no se encuentran presente en aquellos; y respecto de la segunda, adujo que la nulidad solicitada implica el restablecimiento automático de los derechos de la parte actora, desvirtuándose así el objeto de la acción pública de nulidad, toda vez que se trata, en realidad, de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho caducada por exceder los cuatro meses previstos para los efectos.

Se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, para lo cual narró que en el año 2009 la Secretaría de Tránsito y Transporte del MUNICIPIO DE MANIZALES, dentro del marco del Sistema Estratégico de Transporte Público, en adelante SETP, que se iba a implementar en la ciudad, decidió reestructurar las rutas de transporte que en el momento circulaban en el municipio, por cuanto muchas de estas ya no eran necesarias al carecer de demanda de pasajeros, así como otras sí lo eran para atender necesidades insatisfechas de transporte, de ahí que se expidiera, entre otras, la Resolución núm. 151 de 10 de noviembre de 200913, mediante la cual se reestructuró la ruta de transporte público, operada por AUTOLEGAL S.A., identificada con la denominación “RUTA 24 MANIZALES-BARRIO ARANJUEZ-MANIZALES” -autorizada desde la Resolución núm. 017 de 1989-; y que de acuerdo con el plazo fijado para el inicio de la operación de la reestructuración de rutas del SETP, el día 27 de febrero de 2010 empezó la misma y a la par el MUNICIPIO DE MANIZALES implementó un nuevo esquema tarifario mediante una tarjeta electrónica sin contacto. 13 “[…] Por medio de la cual se reestructura de manera oficiosa una ruta de transporte público […]”.

Número único de radicación 17001 23 31 000 2011 00099 03 Actora: SOCOBUSES S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Sostuvo que, paralelamente, en el marco de la acción popular surtida ante el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Manizales contra el MUNICIPIO DE MANIZALES, el municipio de Villamaría (Caldas) y la Empresa de Transporte Integrado de Manizales S.A., en adelante TIM S.A., bajo el número único de radicación 1700133310012009001110014, y una vez se declaró fallida la audiencia de pacto de cumplimiento, llevada a cabo el día 3 de marzo de 2010, fue proferida medida cautelar en la que se dispuso: “[…] los señores alcaldes de Manizales y Villamaría y el representante legal de la Empresa TIM S.A., dentro de los ámbitos de sus competencias, profieran los actos necesarios, con los cuales restablezcan en forma inmediata las rutas de transporte urbano de pasajeros, en la ciudad de Manizales y su área de influencia, conforme venían funcionando antes de la entrada en operación del Sistema Estratégico de Transporte, dispongan la suspensión de la venta de tarjetas TIM, e implementen un sistema de pago de tarifas por el Servicio de Transporte Público de Pasajeros, en forma temporal, que posibilite a toda la ciudadanía el acceso al servicio en mención, permitiendo que quienes hubieran adquirido la tarjeta de pagos TIM, la sigan utilizando hasta agotar los saldos que en ella se tengan, y que quienes no la poseen aún, puedan acceder al servicio sin imponérseles la obligación de adquirirla […]”.

Recalcó que dicha decisión judicial hizo que los actos expedidos dentro del SETP fuesen, igualmente, objeto de la medida, 14 Actores: Francisco Javier González Sánchez y Milton César Jiménez Ramírez. Presunta vulneración de los derechos colectivos al patrimonio público, movilidad ciudadana, moralidad administrativa, libertad de empresa y contratación, derechos de consumidores y usuarios, libre competencia económica, realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, y accesos a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna.

Número único de radicación 17001 23 31 000 2011 00099 03 Actora: SOCOBUSES S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 volviéndose al sistema de transporte público colectivo tradicional, conforme venían funcionando antes de la entrada en operación del SETP, a lo cual se le dio cumplimiento mediante la Resolución núm. 011 de 4 de marzo de 2010.

Subrayó que este hecho provocó que la ruta que se le había reestructurado a AUTOLEGAL S.A. regresara a su estado original, por lo que muchos sectores afligidos de la ciudadanía, como la ‘comuna cinco’, se quedaran sin servicio hasta el sector de la ‘comuna tesorito’, sector industrial destino de la población obrera de Manizales; y que ese recorrido ya había sido disfrutado por la comunidad durante el tiempo en que estuvo implementado el SETP, lo que colmó las expectativas y demanda, así hubiese sido por poco tiempo, de los habitantes de esos sectores quienes habían solicitado que se satisficiera sus necesidades de transporte a lo largo de los años.

Manifestó que consciente de lo anterior el MUNICIPIO DE MANIZALES, con fundamento en el artículo 20 de la Ley 336, expidió la Resolución núm. 012 de 4 de marzo de 2010, concediéndole un permiso provisional a AUTOLEGAL S.A. para que prestara el servicio en la referida ruta de forma temporal, empresa que venía operándola antes de la reestructuración suspendida; y que la medida cautelar decretada por el Juzgado Primero del Circuito de Manizales no permitía adelantar un proceso licitatorio, como lo pretende la parte actora, porque la ruta autorizada provisionalmente a través del acto acusado dejará de tener efectos cuando aquella se levante, dejando en firme la Resolución núm. 151 de 10 de noviembre de 2009, lo que hubiera conllevado la coexistencia de dos Número único de radicación 17001 23 31 000 2011 00099 03 Actora: SOCOBUSES S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 rutas idénticas.

Enfatizó en que no entiende la inconformidad de SOCOBUSES S.A., toda vez que no solo nunca ha operado dicha ruta ni se perjudica con las facilidades de transporte ofrecidas a esa comunidad por el MUNICIPIO DE MANIZALES, sino que también se le ha adjudicado permisos temporales con sustento en el citado artículo 20 de la Ley 336, tales como la Resolución núm. 028 de 2012 para servir la ruta denominada Liborio-San Pelegrino-Liborio, incluso tiempo después de presentar esta demanda.

Destacó que en la Resolución núm. 012 de 4 de marzo de 2010 nunca se mencionó que los vehículos necesarios ingresarían por incremento en la capacidad transportadora de AUTOLEGAL S.A., quien debía operarla con los que tuviera asignados para ese momento, sin perjuicio de mencionar que dicha situación varió con la modificación del Decreto municipal 0128 de 2006, a través del Decreto municipal 0123 de 15 de abril de 2010 con el que se permitió el ingreso de vehículos por incremento, a partir de las facultades determinadas en el Decreto 170 de 2001; y que el Decreto 3422 de 2009 no es aplicable a los actos acusados como quiera que no ha suscrito convenio alguno para definir los aportes de las entidades al SETP, en los términos de sus artículos 1º y 7º, como sí lo es la Ley 336 y el Decreto 170 de 2001.

I.4.2.- AUTOLEGAL S.A., en su calidad de tercero interesado15 en las resultas del proceso, contestó la demanda mediante escrito de 20 15 Auto de 12 de abril de 2013, folios 574 y 575, cuaderno núm. 1A. Número único de radicación 17001 23 31 000 2011 00099 03 Actora: SOCOBUSES S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 de junio de 201316 en el que propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por activa con fundamento en que no es posible otorgar el monopolio del servicio de transporte a ninguna empresa para que lo explote de forma exclusiva, toda vez que ello vulneraría la libre competencia constitucionalmente protegida, así como el derecho de uso de las vías públicas a que tienen acceso los ciudadanos del común y las diferentes empresas transportadoras de pasajeros y carga que circulan por la ciudad de Manizales.

De igual forma alegó que la pretensión relacionada con la nulidad de la Resolución núm. 012 de 4 de marzo de 2010, siendo este un acto de carácter particular debió ser incoada a través de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la cual se encontraba caducada desde la presentación de la acción pública de nulidad de la referencia. Para oponerse a las pretensiones de la demanda, señaló que el MUNICIPIO DE MANIZALES, dentro del marco del SETP, decidió reestructurar las rutas de transporte público colectivo a partir de los resultados de los estudios técnicos adelantados, que demostraron que muchas rutas no eran necesarias ni estaban siendo servidas por carecer de demanda insatisfecha, en tanto que otras comunidades sí necesitaban rutas urgentes.

Que por ello fue expedida la Resolución núm. 151 de 10 de noviembre de 2009, con la que se reestructuró la ruta operada por AUTOLEGAL S.A., con origen en la terminal de San Sebastián, la cual empezó a funcionar en febrero de 2010 conjuntamente con las demás rutas 16 Folios 580 a 590, cuaderno núm. 1A. Número único de radicación 17001 23 31 000 2011 00099 03 Actora: SOCOBUSES S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 reestructuradas, por lo que para el momento de proferirse la referida medida cautelar por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Manizales, aquella llevaba dos semanas operando.

Afirmó que con dicha decisión judicial la comunidad beneficiaria corría el riesgo de quedarse sin el servicio, lo que haría que nuevamente estuvieran supeditados a pagar cuatro pasajes diariamente, todos en buseta, con lo cual sus gastos se incrementarían en más del 100%, siendo inaceptable para una población pobre. Realzó que el MUNICIPIO DE MANIZALES, a través de la Resolución núm. 012 de 4 de marzo de 2010, privilegió el interés general sobre el particular, otorgando un permiso provisional a AUTOLEGAL S.A., empresa que venía prestando dicho servicio desde la aprobación de la mencionada reestructuración, -suspendida para ese entonces-, por lo que ese acto es la respuesta adecuada a una demanda insatisfecha o al menos ocasional o temporal, con origen en la medida cautelar del Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Manizales, en lo que se entiende como el ejercicio del poder discrecional de la Administración municipal para resolver el problema que implicaba la suspensión de dicha ruta.

Reveló que aquella no fue la única ruta nueva en la ciudad tras la suspensión del proceso de reestructuración, sino que también fueron asignadas las siguientes: empresas UNITRANS (1. La cumbre- Palermo-Los Cámbulos. 2. El Carmen-Plaza de toros-Fundadores-El Carmen); GRAN CALDAS (1. Puerta del Sol-Los Cedros-Clínica de la Presentación-Parque Liborio-Puerta del Sol);

SOCOBUSES (1. Número único de radicación 17001 23 31 000 2011 00099 03 Actora: SOCOBUSES S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Minitas-Av.Kevin Ángel-La Isla); EXPRESO SIDERAL (1. Maltería- Lusitania-La Florida-Villa Carmenza. 2. San Sebastián-Av. Kevin Ángel-Ondas del Otún-Los Cámbulos); y que la diferencia era que la comunidad beneficiada con la ruta de AUTOLEGAL S.A., fue la única que pasó de pagar $4.800 diarios a solo $1.900, resultando tan necesaria, aunque de forma provisional.

Manifestó que, para hacer una licitación de rutas, el artículo 28 del Decreto 170 de 2001 determina que los términos de referencia deberán establecer un plazo de duración del permiso, contrato de operación o concesión, así como las condiciones de calidad y excelencia en que se prestará el servicio, lo cual no era posible garantizarse, siendo la única salida la otorgada por el artículo 20 de la Ley 336; y que el artículo 1º del Decreto 3422 es claro al prever que este compendio se aplicará en las ciudades que cuenten con cofinanciación de la Nación, lo que deja ver que no hay obligación de atender su contenido en el presente caso, toda vez que el MUNICIPIO DE MANIZALES no ha recibido dicha cofinanciación ni hay compromiso de hacerla efectiva.

II.- FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA RECURRIDA Con sentencia de 2 de octubre de 201417, el Tribunal Administrativo de Caldas declaró no probadas las excepciones de caducidad de la acción, falta de legitimación en la causa por activa y presunción de legalidad, y declaró la nulidad de los actos acusados, bajo los siguientes argumentos: 17 Folios 790 a 812.

Número único de radicación 17001 23 31 000 2011 00099 03 Actora: SOCOBUSES S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 En lo atinente a las excepciones de caducidad de la acción y falta de legitimación en la causa por activa, afirmó que bastaba, para declararlas infundadas, el hecho de que la acción de nulidad es de naturaleza pública por lo que toda persona puede solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos, la cual podrá ejercerse en cualquier tiempo a partir de la expedición de aquel; y en cuanto a la excepción denominada “presunción de legalidad”, adujo que como la misma guarda relación directa con el fondo de la controversia sometida al examen del Tribunal, se requiere efectuar el análisis de los elementos probatorios aportados al expediente, ejercicio propio de la sentencia de mérito.

Luego de revisar los hechos acreditados en el proceso a partir del acervo probatorio acopiado, en cuanto a la pretensión de nulidad de la Resolución núm. 012 de 4 de marzo de 2010, determinó que el artículo 16 de la Ley 336 sujeta la prestación del servicio público de transporte a la habilitación y expedición de un permiso o la celebración de un contrato de concesión u operación, según se trate de rutas, horarios o frecuencias de despacho, o áreas de operación, servicios especiales de transporte, facultad que le corresponde ejercer al respectivo municipio dentro de su ámbito territorial.

Manifestó que el artículo 19 ídem exige, de igual forma, que el permiso para la prestación del servicio público de transporte se otorgue mediante concurso en el que se garantice la libre concurrencia y la iniciativa privada sobre creación de nuevas empresas, según lo determine la reglamentación que expida el Gobierno Nacional. Número único de radicación 17001 23 31 000 2011 00099 03 Actora: SOCOBUSES S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 Estableció que en el caso sub examine los elementos materiales probatorios aportados demuestran que lejos de tratarse de una demanda ocasional y transitoria, la existencia de una ruta de transporte público que conectara a los habitantes de la comuna Ciudadela del Norte con el sector industrial de Maltería, y en concreto con el sitio en donde ha de localizarse la Zona Franca Andina, ha sido una necesidad detectada y diagnosticada por lo menos desde el año 2009, a propósito de los estudios técnicos realizados para expedir la Resolución núm. 151 de 10 de noviembre de 2009.

En efecto, recordó que dicho acto, expedido en el marco de la aplicación del SETP, modificó el recorrido de una ruta existente que cubría la empresa AUTOLEGAL S.A., y que en adelante se denominó ‘Ruta 40’; de hecho, las condiciones técnicas, el recorrido, la frecuencia del despacho de los vehículos, la capacidad transportadora y, por supuesto, la empresa de transporte beneficiaria de la misma, son todos elementos que guardaban plena identidad con los contenidos en la acusada Resolución núm. 012 de 4 de marzo de 2010.

Mencionó que no le era lógico ni admisible, tratándose de una demanda de servicio plenamente identificada, con vocación de permanencia, diagnosticada con suficiente antelación, que perseguía satisfacer una necesidad de considerable magnitud e impacto social, que se presentara como una “ocasional demanda de transporte” para justificar la expedición de una licencia temporal de manera discrecional, soslayando el imperativo normativo de someter esa ruta a un concurso o licitación pública que garantice la libre concurrencia, la iniciativa privada y la igualdad de trato y oportunidades; y que Número único de radicación 17001 23 31 000 2011 00099 03 Actora: SOCOBUSES S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 estructurada como estaba la necesidad insatisfecha y definitiva del servicio de transporte en el trayecto discutido, haberlo sometido a un concurso o proceso licitatorio habría permitido ofrecerle a la ciudadanía mejores condiciones objetivas de prestación de tal servicio público.

Resaltó que, bajo ese panorama, la Resolución núm. 012 de 4 de marzo de 2010 incurrió en el vicio de vulneración de las normas superiores que le sirvieron de fundamento, toda vez que los supuestos fácticos invocados para su expedición no se encuadran dentro de la hipótesis descrita en el artículo 20 de la Ley 336, a cuya potestad discrecional pretendió apelar el MUNICIPIO DE MANIZALES.

Ahora bien, con relación a la pretensión de nulidad del Decreto municipal 0123 de 15 de abril de 2010 el a quo sostuvo que los efectos de la medida cautelar decretada por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Manizales se circunscribían a la reorganización de las rutas que hacían parte del SETP, así como a la implementación de las denominadas tarjetas TIM S.A. como medio de pago, mas no cobijaba los demás elementos constitutivos de dicho sistema, ni acarreaba la suspensión de los efectos de esos elementos restantes, ni suponía la desaparición del SETP del mundo jurídico, por lo que los puntos no incluidos en la orden judicial seguían plenamente vigentes y los efectos de sus disposiciones debían ser observados.

En este sentido, manifestó que los decretos municipales núm. 0246 de 5 de diciembre de 2006 y 0467 de 30 de octubre de 2009 se Número único de radicación 17001 23 31 000 2011 00099 03 Actora: SOCOBUSES S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 encontraban vigentes y declaraban de manera expresa la existencia en la ciudad del SETPM, es decir que adoptaban ese sistema en los términos del artículo 7º del Decreto 3422 de 2009, prohibiendo, igualmente, el aumento de la capacidad transportadora global por virtud de la modificación, reestructuración o traslado de rutas.

Concluyó que resultaba contradictorio que mediante el Decreto municipal 0123 de 15 de abril de 2010 el MUNICIPIO DE MANIZALES haya adicionado un acto administrativo anterior, permitiendo así el aumento de la capacidad transportadora, cuando el Decreto municipal 0128 de 2006 se había apoyado en diversos estudios técnicos practicados por dos entidades distintas para justificar el congelamiento de la capacidad transportadora de la ciudad, toda vez que existía una sobreoferta de vehículos de servicio público, tal como se expuso en su parte considerativa.

Por lo tanto, anotó que la motivación expuesta en el Decreto municipal 0123 de 15 de abril de 2010 para justificar el aumento de la capacidad transportadora de la ciudad, no corresponde a la verdad. III.- FUNDAMENTOS DE LOS RECURSOS DE APELACIÓN III.1.- A través de escrito de 24 de octubre de 201418, el MUNICIPIO DE MANIZALES interpuso recurso de apelación contra la sentencia, en el que reitera todos los argumentos vertidos en la contestación de la demanda y alegatos de conclusión allegados en la oportunidad procesal correspondiente. 18 Folios 820 a 836.

Número único de radicación 17001 23 31 000 2011 00099 03 Actora: SOCOBUSES S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 Manifiesta que, lamentablemente, el Tribunal no efectuó el más mínimo análisis sobre los puntos de vista de la Administración, sino que se limitó a la escogencia del mecanismo de la licitación como único medio aceptable para la asignación de rutas de transporte público, contradiciendo de esta manera sus precedentes, interpretaciones y sentencias.

Aduce que la empresa SOCOBUSES S.A. también interpuso una acción de cumplimiento tramitada bajo el número único de radicación 17001333100120100049001, en la que el mismo Tribunal, en sentencia de 13 de diciembre de 2010, determinó que no era ajena la Sala “[…] al hecho incontrastable de que, en el contenido de la disposición transcrita (artículo 20 de la Ley 336) se halla la posibilidad de ejercicio de una potestad discrecional de la autoridad de tránsito y transporte en el orden territorial que corresponda, para expedir permisos especiales y transitorios ante la configuración de especiales situaciones de alteración de las condiciones de prestación del servicio público o del ocasional surgimiento de necesidades de transporte […]”.

Y que, contrario a lo considerado en el fallo apelado, la medida cautelar dentro de la citada acción popular, sí suspendió el sistema de transporte de la ciudad. Insiste en que luego de la operación de la ruta en comento se pudo establecer que con la oferta de servicio que tenía la empresa AUTOLEGAL S.A. no era posible la prestación de la ruta requerida, lo que dio origen al Decreto municipal 0123 de 15 de abril de 2010 para permitir el incremento de unos vehículos absolutamente necesarios para contener la demanda de transporte que se Número único de radicación 17001 23 31 000 2011 00099 03 Actora: SOCOBUSES S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 presentaba, acto que tuvo que expedirse ante la medida cautelar del Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Manizales.

Sostiene que el Tribunal también incurrió en una contradicción al establecer que debía licitarse la ruta, pero sin poder incrementar el parque automotor, lo que de entrada impedía que cualquier empresa se presentara ante la prohibición de cubrir el trayecto con los vehículos requeridos, posibilidad cercenada con la nulidad del mencionado decreto.

Finalmente, censuró que la providencia impugnada anote que los decretos municipales 0246 de 2006 y su modificatorio 0467 de 2009 adoptaron el SETP bajo los postulados del Decreto 3422 de 2009, como quiera que este solo es aplicable a los sistemas que cuentan con cofinanciación, lo que no ocurre con el del MUNICIPIO DE MANIZALES, según certificación que reposa a folios 43 y 44 del cuaderno 5 del expediente.

III.2.- Con escrito de 24 de octubre de 201419, la empresa AUTOLEGAL S.A. interpuso recurso de apelación contra la sentencia, en el que luego de reiterar los argumentos vertidos en su contestación y alegatos de conclusión solicitó la revocatoria integral de aquella y, en su lugar, la denegación de las pretensiones de la demanda. 19 Folios 814 a 819.

Número único de radicación 17001 23 31 000 2011 00099 03 Actora: SOCOBUSES S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23 IV.- ALEGATOS En esta instancia, tanto las partes como el Ministerio Público guardaron silencio20. V.- CONSIDERACIONES DE LA SALA V.1.- Actos demandados El presente asunto se contrae a establecer la legalidad de la Resolución núm. 012 de 4 de marzo de 2010 y del Decreto municipal 0123 de 15 de abril de 2010, expedidos por el MUNICIPIO DE MANIZALES, cuyo contenido es el siguiente: “[…] SECRETARÍA DE TRÁNSITO Y TRANSPORTE RESOLUCIÓN 012 “Por medio de la cual se otorga un permiso provisional y transitorio para servir una ruta temporal de transporte público” El secretario de Despacho de la Secretaría de tránsito y Transporte em ejercicio de sus facultades legales, en particular las conferidas por las Leyes 105 de 1993 y 336 de 1996 y el Decreto 170 de 2001, y

CONSIDERANDO

Que la zona franca ubicada en la ciudad de Manizales ubicada en el sector de Maltería y aledaños, carece de un servicio público adecuado que satisfaga la demanda insatisfecha de transporte que se genera desde la comuna Ciudadela del Norte hasta ese sector de la ciudad. Que el artículo 20 de la Ley 336 de 1996 determina: 20 Ver constancia secretarial de 4 de mayo de 2015, folio 7, cuaderno apelación sentencia. Número único de radicación 17001 23 31 000 2011 00099 03 Actora: SOCOBUSES S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 24 Artículo 20.- La autoridad competente de transporte podrá expedir permisos especiales y transitorios para superar precisas situaciones de alteración del servicio público ocasionadas por una empresa de transporte en cualquiera de sus modos, que afecten la prestación del servicio, o para satisfacer el surgimiento de ocasionales demandas de transporte.

Superadas las situaciones mencionadas, los permisos transitorios cesarán en su vigencia y la prestación del servicio quedará sujeta a las condiciones normalmente establecidas o autorizadas, según el caso. Que conforme lo anterior y en aras de garantizar que la personas que habitan en la comuna descrita puedan llegar a la zona franca, se hace necesario establecer una ruta temporal que permita satisfacer las necesidades de movilización. Que para el efecto la Secretaría de Tránsito y Transporte efectuó un estudio técnico en el cual se determina cuál debe ser el recorrido de la ruta a asignar transitoriamente los intervalos de despacho y la demanda del servicio.

Que el permiso otorgado, como bien se determina en la Ley 336 de 1996, es temporal y perderá vigencia una vez se implemente una reestructuración de rutas dentro del Sistema Estratégico de Transporte Público Colectivo de la ciudad o hasta que el Juez Constitucional determine que se ha demostrado la operatividad de la reestructuración que fue expedida y que ahora se encuentra suspendida.

En mérito de lo expuesto,

RESUELVE

ARTÍCULO PRIMERO: OTORGAR permiso provisional y transitorio a la empresa Autolegal S.A. para servir la ruta temporal cuyas características y recorrido se detallan a continuación: Nombre: BARRIO SAN SEBASTIÁN-BARRIO FÁTIMA-SECTOR ZONA FRANCA-CIRCULAR Recorrido: SAN SEBASTIÁN CARRERA 2G-CALLE 47-CARRERA 3E- CALLE 48-CARRERA 4D-CALLE 48D-CARRERA 4F- CALLE 46E-CARRERA 4-CALLE 48I-ENTRADA SOLFERINO-CARRERA 7B-CALLE 51A-CARRERA 8- CALLE 51F-CARRERA 11-CALLE 51C-CARRERA 13A- CALLE 54-AVENIDA KEVIN ÁNGEL-VÍA AL GUAMO- RETORNO-VÍA AL GUAMO-CARRERA 15A-CALLE 51B- Número único de radicación 17001 23 31 000 2011 00099 03 Actora: SOCOBUSES S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 25 CARRERA 15B-CALLE 51B-CARRERA 17-CALLE 51E- CARRERA 19A-CALLE 51C-CARRERA 19-CALLE 51- AVENIDA SANTANDER-CALLE 45-AVENIDA PARALELA- GLORIETA PASEO DEL MUNDIAL CALLE 65-CARRERA 32C-CALLE 62-CARRERA 33-CALLE 65A-CARRERA 35A-CALLE 68-CARRERA 36-CALLE 66-CARRERA 38- CALLE 67A-CARRERA 38B-CALLE 67-CARRERA 39- CALLE 68-CARRERA 40-CALLE 67A-CARRERA 41- CALLE 68-CARRERA 42-CALLE 66-GLORIETA CÁMBULOS-VÍA PANAMERICANA-GLORIETA SAN MARCEL-AVENIDA CUMANDAY-SENA-VÍA AL MAGDALENA-ZONA FRANCA-RETORNO-VÍA AL MAGDALENA-SENA-AVENIDA CUMANDAY-GLORIETA SAN MARCEL-VÍA PANAMERICANA-GLORIETA LOS CÁMBULOS-CALLE 66-CARRERA 42-CALLE 68- CARRERA 41-CALLE 67A-CARRERA 40-CALLE 68- CARRERA 39-CALLE 67-CARRERA 38B-CALLE 67A- CARRERA 38-CALLE 66-CARRERA 36-CALLE 66A- CARRERA 37-CALLE 68-CARRERA 35A-CALLE 65A- CARRERA 33-CALLE 61-CARRERA 32C-CALLE 65- GLORIETA PASEO DEL MUNDIAL-AVENIDA LINDSAY- AVENIDA SANTANDER-CALLE 46A-CARRERA 22- BARRIO SAN JORGE-CALLE 50A-CARRERA 21-CALLE 51-CARRERA 19-CALLE 51C-CARRERA 19A-CALLE 51E-CARRERA 17-CALLE 51B-CARRERA 15B-CALLE 51B-CARRERA 15A-VÍA AL GUAMO-AVENIDA KEVIN ÁNGEL-CALLE 54-CARRERA 13A-CALLE 51C-CARRERA 11-CALLE 51F-CARRERA 8-CALLE 51A-CARRERA 7B- GLORIETA ENTRADA SOLFERINO-CARRERA 8-CALLE 48J-CARRERA 5B-CALLE48I-CARRERA 4-CALLE 48E- CARRERA 4F-CALLE 48D-CARRERA 4D-CALLE 48- CARRERA 3E-CALLE 47-CARRERA 2G-SAN SEBASTIÁN. Características: Clase de vehículo: Bus Modalidad: Pasajeros Horario de servicio: 5:00AM a 11:00PM Capacidad transportadora máxima: Treinta buses Intervalo de despacho (en minutos): Hora pico 5.3;

Hora valle 15 Plano: Se anexa plano con el recorrido de la ruta el cual forma parte integral del presente acto administrativo PARÁGRAFO PRIMERO: Para efectos de las frecuencias, el siguiente es el horario definido para cada una de sus clases: Número único de radicación 17001 23 31 000 2011 00099 03 Actora: SOCOBUSES S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 26 HORA PICO: Desde las 06:00 horas hasta las 07:30 horas, desde las 11:45 horas hasta las 14:30 horas; desde las 17:15 hasta las 19:15.

HORA VALLE: El horario que no esté definido como hora pico.

PARÁGRAFO SEGUNDO. La ruta otorgada provisionalmente, iniciará la prestación del servicio con una capacidad de ONCE BUSES y con los siguientes intervalos de despacho (en minutos): Intervalo de despacho (en minutos): HORA PICO 15 HORA VALLE 15 La capacidad se aumentará paulatinamente hasta llegar a la indicada de treinta buses, conforme la demanda del servicio que se requiera para el proyecto de La zona franca de la ciudad.

ARTÍCULO SEGUNDO: El permiso otorgado es temporal y perderá su vigencia una vez la reestructuración suspendida transitoriamente opere dentro del Sistema Estratégico de Transporte Público de la ciudad. PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE Dada en Manizales a los cuatro días del mes de marzo de 2010 DIEGO FRANCO MOLINA Secretario de Despacho Manizales, 04 de marzo de 2010 […]”.

“[…] ALCALDÍA DE MANIZALES DECRETO No. 0123 “Por el cual se adiciona transitoriamente el Decreto 128 de 2006” LA ALCALDESA (E) DE MANIZALES, en uso de sus facultades legales y en especial las conferidas por los artículos 315, numerales 1 y 3, y 365 de la Constitución Nacional; artículo 1º, inciso 2 y artículo 3, numeral 1, literal c), de la Ley 105 de 1993; artículos 3º y 5º de la Ley 336 de 1996; y Decreto municipal 0246 de 2005 y sus modificaciones, y CONSIDERANDO Número único de radicación 17001 23 31 000 2011 00099 03 Actora: SOCOBUSES S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 27 Que mediante Decreto 128 de 15 de junio de 2006, la Administración Municipal suspendió el ingreso de vehículos por incremento para el servicio público colectivo e individual de pasajeros al municipio de Manizales Que la secretaría de Tránsito y Transporte, dentro del SETP, expidió una reestructuración oficiosa de rutas con el fin de que operaran dentro del referido sistema, soportado en un estudio técnico el cual fue elaborado por la Unidad de Gestión Técnica de la Secretaría de Tránsito con fecha de 4 de febrero de 2009, que justifica la presente actuación administrativa.

Que, en desarrollo de una audiencia pública, llevada a cabo el pasado 03 de marzo del año en curso, dentro de la acción popular interpuesta por los señores FRANCISCO JAVIER GONZÁLEZ SÁNCHEZ y MILTON CÉSAR JIMÉNEZ RAMÍREZ, en contra del municipio de Manizales, el municipio de Villamaría y la empresa de Transporte Integrado de Manizales, el señor Juez Primero Administrativo del Circuito, decretó la siguiente medida cautelar: “En este sentido se dispone que los señores Alcaldes de Manizales y Villamaría y el Representante Legal de la Empresa TIM S.A., dentro de los ámbitos de sus competencias, profieran los actos necesarios, con los cuales restablezcan en forma inmediata las rutas de transporte urbano de pasajeros, en la ciudad de Manizales y su área de influencia, conforme venían funcionando antes de la entrada en operación del Sistema Estratégico de Transporte, dispongan la suspensión de la venta de tarjetas TIM, e implementen un sistema de pago de tarifas por el Servicio de Transporte Público de Pasajeros, en forma temporal, que posibilite a toda la ciudadanía el acceso al servicio en mención, permitiendo que quienes hubieran adquirido la tarjeta de pagos TIM, la sigan utilizando hasta agotar los saldos que en ella se tengan, y que quienes no la poseen aún, puedan acceder al servicio sin imponérseles la obligación de adquirirla”.

Que, así las cosas, la ejecución del SETP, sus componentes y agentes, se encuentra suspendida, a raíz de la medida cautelar decretada. Que, sin embargo, algunos sectores de la ciudad a los cuales se les había solucionado los problemas de demanda insatisfecha de transporte quedaron nuevamente sin servicio. Que se hace necesario, entonces, crear una excepción transitoria a la aplicación del Decreto 0128 de 2006, en el sentido de autorizar el ingreso por incremento de vehículos a la ciudad, únicamente cuando la Secretaría de Tránsito y Transporte otorgue permisos temporales Número único de radicación 17001 23 31 000 2011 00099 03 Actora: SOCOBUSES S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 28 para cubrir las necesidades insatisfechas de las comunidades, a la luz del artículo 20 de la ley 336 de 1996, siempre y cuando tales permisos se sustenten en los estudios técnicos correspondientes.

En mérito de lo anteriormente expuesto, la Alcaldesa (e) de Manizales,

DECRETA

ARTÍCULO PRIMERO: ADICIONAR el siguiente artículo y parágrafo transitorios al Decreto 0128 de 15 de junio de 2006:

ARTÍCULO TRANSITORIO: La Secretaría de Tránsito y Transporte podrá autorizar el ingreso de vehículos por incremento al servicio público colectivo para suplir concretas demandas insatisfechas de la comunidad, generadas por la suspensión de la reestructuración de rutas, expedida por la autoridad de transporte municipal, como consecuencia de la medida cautelar decretada por el señor Juez Primero Administrativo del Circuito de Manizales.

PARÁGRAFO: Para efectos del presente artículo la Secretaría de Tránsito y Transporte expedirá permisos especiales y transitorios, como se indica en el artículo 20 de la Ley 336 de 1996, los cuales estarán vigentes solamente hasta tanto el Juez Primero Administrativo del Circuito de Manizales, levante la medida cautelar decretada.

ARTÍCULO SEGUNDO: El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación. PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE Dado en Manizales, hoy 15 ABR 2010 CLAUDIA MARÍA OSORIO VILLEGAS ALCALDE (E) DIEGO FRANCO MOLINA CARLOS ARTURO YELA GÓMEZ Secretario de Despacho Secretario de Despacho Secretaría de Tránsito y Transporte Secretaría Jurídica […]”.

Número único de radicación 17001 23 31 000 2011 00099 03 Actora: SOCOBUSES S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 29 V.2.- De las excepciones propuestas por el MUNICIPIO DE MANIZALES y AUTOLEGAL S.A. Si bien los demandados, en sus respectivos escritos de apelación, no se extendieron en las razones por las cuales debía revocarse la decisión del Tribunal de declarar no probadas las excepciones propuestas, lo cierto es que habiéndose reiterado los fundamentos de la defensa le corresponde a la Sala pronunciarse en torno a aquellas, así: El MUNICIPIO DE MANIZALES invocó la excepción de caducidad de la acción, así como aquella que denominó ‘presunción de legalidad’; y AUTOLEGAL S.A. formuló la excepción de ‘falta de legitimación en la causa por activa’.

Al respecto, tanto la excepción de caducidad de la acción como la de falta de legitimación en la causa por activa, tienen como origen común el argumento equívoco según el cual la acción procedente para solicitar la nulidad de los actos acusados era la prevista en el artículo 85 del CCA, esto es la de nulidad y restablecimiento del derecho, que no la acción pública de nulidad establecida en el artículo 84 del mismo compendio.

La Sala, en este sentido, reafirma los argumentos expuestos en el proveído de 16 de febrero de 201221, mediante el cual decidió revocar el auto de 1o. de septiembre de 201122, con el que el Tribunal rechazó la demanda de la referencia en lo relacionado con la 21 Folios 9 a 20, cuaderno núm. 2. 22 Folios 493 a 496. Número único de radicación 17001 23 31 000 2011 00099 03 Actora: SOCOBUSES S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 30 Resolución núm. 012 de 4 de marzo de 2010 y, en su lugar, ordenó que se proveyera sobre su admisión, lo que en efecto tuvo lugar a través de auto de 25 de mayo de 201223, así: “[…] El mencionado acto resolvió otorgar permiso provisional y transitorio a la empresa AUTOLEGAL S.A., para servir una ruta temporal, lo que significa que su contenido es particular y concreto, en cuanto resuelve una situación jurídica en favor de dicha Empresa.

Esta Sección, concretamente frente a los actos particulares relacionados con asignación o reestructuración de rutas o licencias de funcionamiento para operar rutas y horarios, ha admitido que los mismos puedan ser enjuiciados a través de la acción de nulidad, porque la prestación del servicio público de pasajeros interesa a la comunidad, pero cuando ésta acciona para procurar la legalidad y el respeto del orden jurídico, y siempre que la decisión estimatoria no apareje restablecimiento de ningún derecho subjetivo a favor de la parte actora24.

En este sentido, en diversas ocasiones, cuando se ha demostrado que el interés que pretende el actor es el restablecimiento de su derecho, se ha estimado que la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho, razón por la cual deben ser aplicadas todas las reglas del agotamiento de la vía gubernativa, caducidad y las propias de su naturaleza25.

Si, por el contrario, se logra establecer que, de prosperar la pretensión de nulidad no se derivaría restablecimiento de derecho para el actor o persona distinta, el acto particular puede ser susceptible de enjuiciamiento a través de la acción de nulidad26. (…) 23 Folios 541 a 544. 24 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 15 de noviembre de 2007, expediente núm. 2002 00348 01, consejero ponente Marco Antonio Velilla Moreno, actor: Cooperativa Multiactiva Transportadores de Cota LTDA. 25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 19 de junio de 2008, Expediente núm. 2006 01000 01, consejero ponente Marco Antonio Velilla Moreno, actora: Maritza María Naranjo Briles. 26 Ver entre otras, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 4 de agosto de 2005, expediente núm. 2001 00013 01, consejero ponente Camilo Arciniegas Andrade, actora: Transportes Arizona S.A., que reitera el pronunciamiento de 17 de mayo de 2002 (Expediente núm. 2001 00215, consejero ponente doctor Gabriel Eduardo Mendoza Martelo).

Número único de radicación 17001 23 31 000 2011 00099 03 Actora: SOCOBUSES S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 31 De acuerdo con el precedente jurisprudencial reseñado, y atendiendo a las particularidades del caso concreto, no advierte la Sala que un eventual fallo estimatorio conlleve un restablecimiento automático de los derechos de la actora.

Al respecto, se observa que el acto acusado otorgó un permiso provisional tomando en consideración “que la zona franca ubicada en la ciudad de Manizales … carece de un servicio público adecuado que satisfaga la demanda insatisfecha de transporte…”, lo que evidencia que, en principio, las empresas que actualmente prestan el servicio público de transporte en el Municipio, no están siendo directamente afectadas en sus rutas, así como también se desprende que no hay situaciones consolidadas por las que pudieran considerar lesionados sus derechos.

También del texto de la demanda se puede colegir que no le asiste a la demandante un interés diferente al de la defensa de la legalidad, pues, el fundamento de la anulación lo hace descansar en que el acto acusado no se sometió a las normas sobre concesión de permisos para la prestación del servicio público de transporte, que indican que éstos se otorgan mediante concurso en el que se garantice la libre concurrencia y la iniciativa privada […]” (Negrillas y subrayas fuera de texto).

Bajo este contexto, los actos acusados sí son susceptibles de judicializarse bajo la acción pública de nulidad toda vez que, por una parte, la Resolución núm. 012 de 4 de marzo de 2010, pese a su carácter particular y concreto, no conlleva un restablecimiento automático de los derechos de la actora ante un eventual fallo estimatorio de sus pretensiones y, además, como atrás se citó, esta formula cargos en torno al análisis de la legalidad objetiva de dicho acto; y, por la otra, el Decreto municipal 0123 de 15 de abril de 2010 es un acto de carácter general y abstracto cuya naturaleza le permite ser sometido al referido escrutinio, sin perjuicio de resaltarse que la demanda carece de pretensiones indemnizatorias.

Número único de radicación 17001 23 31 000 2011 00099 03 Actora: SOCOBUSES S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 32 Precisamente, en cuanto a la legitimación en la causa por activa que debe ostentar la parte actora en el marco de controversias relativas a la habilitación de rutas, horarios, frecuencias, capacidad transportadora, entre otras, otorgadas a las empresas que prestan el servicio público de transporte terrestre automotor colectivo municipal de pasajeros, esta Sección ya ha tenido oportunidad de explicar en reiterados pronunciamientos las condiciones de su procedencia en tratándose de acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho, criterios que también se prohíjan en su integridad en aras de habilitar la judicialización de los actos demandados bajo las pretensiones de nulidad del caso concreto27.

De conformidad con lo anterior, como quiera que según lo previsto en los artículos 84 y 136, numeral 1, del CCA, este tipo de actos pueden demandarse en acción pública de nulidad por cualquier persona y en cualquier tiempo a partir de su expedición, no hay lugar a declarar probadas las excepciones de ‘caducidad’ y ‘falta de legitimación en la causa por pasiva’, conforme fue decidido por el a quo.

Respecto de la excepción denominada ‘presunción de legalidad’, lejos de constituir un obstáculo para adoptar una decisión de fondo en el presente asunto, apunta es a desvirtuar los cargos de la demanda, 27 Al respecto, ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 10 de agosto de 2023, número único de radicación 17001233100020100021601, consejera ponente Nubia Margoth Peña Garzón. En esta providencia, a su vez, se reiteran las sentencias de 18 de noviembre de 2010, número único de radicación 17001233100020050067401, consejero ponente Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta; 1o. de noviembre de 2012, número único de radicación 17001233100020060012601, consejero ponente Guillermo Vargas Ayala; 14 de septiembre de 2017, número único de radicación 08001333100420110055601, consejero ponente Roberto Augusto Serrato Valdés; y de 29 de julio de 2021, número único de radicación 17001230000020050113501, consejera ponente Nubia Margoth Peña Garzón, entre otras.

Número único de radicación 17001 23 31 000 2011 00099 03 Actora: SOCOBUSES S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 33 manifestando para ello que los actos permanecen ausentes de vicio alguno, todo lo cual guarda relación directa con la decisión de mérito que deberá resolverse en la presente providencia. La Sala, por lo tanto, confirmará la decisión que declaró no probadas las excepciones propuestas.

V.3.- Problema jurídico De conformidad con lo esgrimido en los recursos de apelación, la Sala debe examinar si es cierto que los actos acusados violan las normas en que debían fundarse y adolecen de falsa motivación, defectos estos observados por el Tribunal en la sentencia impugnada a partir de la incorrecta aplicación del artículo 20 de la Ley 336, la transgresión de las normas que regulan la licitación pública para adjudicar rutas de servicio público de transporte terrestre colectivo automotor, y la infracción de los decretos municipales 0246 de 2006, 0128 de 2006 y 0467 de 2009, así como el Decreto 3422 de 2009, que prohíben el ingreso de vehículos de transporte público por incremento en el MUNICIPIO DE MANIZALES.

V.4.- Análisis del caso concreto De todas las normas que se invocan en la demanda como fundamento de las pretensiones de nulidad, así como en su contestación, se tienen: “[…] • LEY 336 Número único de radicación 17001 23 31 000 2011 00099 03 Actora: SOCOBUSES S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 34 Artículo 6º.

Por actividad transportadora se entiende un conjunto organizado de operaciones tendientes a ejecutar el traslado de personas o cosas, separada o conjuntamente, de un lugar a otro, utilizando uno o varios modos, de conformidad con las autorizaciones expedidas por las autoridades competentes basadas en los reglamentos del Gobierno Nacional.

(…) Artículo 19. El permiso para la prestación del servicio público de transporte se otorgará mediante concurso en el que se garanticen la libre concurrencia y la iniciativa privada sobre creación de nuevas empresas, según lo determine la reglamentación que expida el Gobierno Nacional. Cuando el servicio a prestar no esté sujeto a rutas y horarios predeterminados el permiso se podrá otorgar directamente junto con la habilitación para operar como empresa de transporte.

Artículo 20. La autoridad competente de transporte podrá expedir permisos especiales y transitorios para superar precisas situaciones de alteración del servicio público ocasionadas por una empresa de transporte en cualquiera de sus modos, que afecten la prestación del servicio, o para satisfacer el surgimiento de ocasionales demandas de transporte.

Superadas las situaciones mencionadas, los permisos transitorios cesarán en su vigencia y la prestación del servicio quedará sujeta a las condiciones normalmente establecidas o autorizadas, según el caso. • DECRETO 170 DE 2001 Artículo 3º. Actividad transportadora. De conformidad con el artículo 6º de la Ley 336 de 1996, se entiende por actividad transportadora un conjunto organizado de operaciones tendientes a ejecutar el traslado de personas o cosas, separada o conjuntamente, de un lugar a otro, utilizando uno o varios modos, de conformidad con las autorizaciones expedidas por las autoridades competentes, basadas en los reglamentos del Gobierno Nacional.

(…) Artículo 24. Prestación del servicio. La prestación de este servicio público de transporte estará sujeta a la expedición de un permiso o la celebración de un contrato de concesión o de operación suscrito por la autoridad competente, como Número único de radicación 17001 23 31 000 2011 00099 03 Actora: SOCOBUSES S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 35 resultado de un proceso licitatorio efectuado en las condiciones establecidas en el presente decreto.

La continuidad de la prestación del servicio en las rutas y frecuencias autorizadas a las empresas de transporte con licencia de funcionamiento vigente a la fecha de expedición de este decreto estará sujeta a la obtención de la habilitación en los términos establecidos en el artículo 14 de la presente disposición. Parágrafo. El permiso para prestar el servicio público de transporte es revocable y obliga a su beneficiario a cumplir las condiciones establecidas en el acto que las concedió. (…) Artículo 26.

Licitación pública. La autorización para la prestación del servicio público de transporte colectivo de pasajeros del radio de acción metropolitano, distrital y municipal en una ruta o sistema de rutas será el resultado de una licitación pública, en la que se garantice la libre concurrencia y la iniciativa privada para la creación de nuevas empresas. • DECRETO 3422 DE 2009 Artículo 1°.

Objeto. El presente decreto tiene como objeto reglamentar la implementación de los Sistemas Estratégicos de Transporte Público (SETP) del país, y se aplicará integralmente en las ciudades que cuenten con cofinanciación de la Nación y cumpliendo con los requisitos establecidos en el presente decreto y el artículo 52 de la Ley 1151 de 2007.

(…) Artículo 3°. Objetivos de los SETP. Los sistemas estratégicos de transporte público estarán orientados a lograr una movilidad segura, equitativa, integrada, eficiente, accesible y ambientalmente sostenible, en cada una de las ciudades donde se implementen. Para el logro de estos fines, cumplirán con los siguientes objetivos en el radio de acción de cada sistema: (…) 3.

Racionalizar la oferta del servicio de transporte público colectivo. (…) Artículo 7°. Adopción del Sistema Estratégico de Transporte Público. Previo al convenio que se suscribirá entre la Nación y los entes territoriales que definirá los montos de los aportes al proyecto, las vigencias fiscales en las cuales deberán realizarse dichos aportes Número único de radicación 17001 23 31 000 2011 00099 03 Actora: SOCOBUSES S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 36 y las condiciones de los desembolsos; el Alcalde de la ciudad donde se implementará el Sistema Estratégico de Transporte Público (SETP) deberá, mediante acto administrativo adoptar el mismo y sus respectivos componentes.

A partir de la expedición del acto administrativo de adopción del SETP, se debe suspender el ingreso de vehículos de transporte público colectivo por incremento, en las ciudades donde se implementarán los SETP; así mismo, las autoridades de transporte competentes deberán congelar la capacidad transportadora de las empresas con base en las tarjetas de operación vigente expedida a los vehículos vinculados.

(…) Artículo 11. Licitación pública. La autoridad de transporte competente que no adopte la reorganización del servicio que trata el artículo anterior, deberá adjudicar el servicio mediante licitación pública cumpliendo las condiciones señaladas en el estatuto general de contratación de la administración pública. • DECRETO MUNICIPAL 0128 DE 2006 ARTÍCULO PRIMERO: Suspender el ingreso de vehículos por incremento, para el servicio público colectivo e individual de pasajeros del Municipio de Manizales, hasta tanto la Secretaría de Tránsito y Transporte del Municipio de Manizales, o quien haga sus veces, determine las condiciones técnicas y operativas en que deba prestarse el servicio para incrementar el parque automotor público.

ARTÍCULO SEGUNDO: Solamente podrán ingresar vehículos de transporte público colectivo e individual de pasajeros al municipio de Manizales por reposición, lo cual solo podrá efectuarse con automotores nuevos, entendiéndose como nuevo aquel que no haya matriculado ante las autoridades de tránsito.

ARTÍCULO TERCERO: El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación y deroga las disposiciones que le sean contrarias. • DECRETO MUNICIPAL 0246 DE 2006 Artículo 7º. Modificación de rutas o servicios. Se modificarán las rutas y servicios que se encuentren autorizados, según lo requieran las necesidades de movilización de la ciudad, teniendo en Número único de radicación 17001 23 31 000 2011 00099 03 Actora: SOCOBUSES S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 37 cuenta el diseño del sistema de transporte que desarrolla la Secretaría de Tránsito y Transporte, y considerando la demanda del servicio que evidencien los estudios técnicos.

Artículo 10. Estudios Técnicos. Todas las medidas que se tomen dentro del proceso de reestructuración del servicio deberán fundamentarse en un estudio técnico previamente existente y documentado que cumpla con los parámetros establecidos por la normatividad vigente. Artículo 11. Creación de nuevas rutas o servicios. La Secretaría de Tránsito y Transporte dará origen a nuevas rutas o servicios de transporte público colectivo, cuando se identifiquen necesidades insatisfechas del servicio y los estudios técnicos demuestren que no resulta viable o conveniente su atención mediante la reestructuración de rutas o servicios de transporte existentes.

Para tales efectos, la Secretaría de Tránsito y Transporte establecerá el recorrido de la ruta, condiciones operativas, frecuencia y capacidad transportadora y las demás condiciones que encuentre pertinentes. Artículo 12. Licitación pública. La creación de rutas dará lugar en todos los casos a convocar la correspondiente licitación pública, de acuerdo con el procedimiento señalado en los artículos 28 y siguientes del Decreto 170 de 2001, con el propósito de seleccionar la empresa de transporte público terrestre automotor que operará las rutas o servicios licitados […]” (Negrillas y subrayas fuera de texto).

V.4.1.- Del régimen jurídico que rige el servicio público de transporte La Sala ha considerado en cuanto al transporte como servicio público, los siguientes aspectos, que ahora se prohíjan: “[…] Es bien sabido que conforme a lo preceptuado en los artículos 150, numeral 23 y 365 de la Constitución Política, corresponde al Congreso de la República regular mediante ley el régimen jurídico que rige la prestación del servicio público de transporte.

En ejercicio de esta competencia de regulación normativa, el Congreso expidió las Leyes 105 de 1993 y 336 de 1996 que configuran el régimen Número único de radicación 17001 23 31 000 2011 00099 03 Actora: SOCOBUSES S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 38 jurídico que rige la operación y prestación del servicio público de transporte.

Sus fundamentos esenciales son los siguientes: El transporte público es una industria encaminada a garantizar la movilización de las personas o cosas por medio de vehículos apropiados a cada una de las infraestructuras del sector, en condiciones de libertad de acceso, calidad y seguridad de los usuarios, sujeto a una contraprestación económica.

(Artículo 3º, Ley 105 de 1993). El transporte público se rige, entre otros, por los siguientes principios: La operación del transporte público en Colombia es un servicio público sometido a la regulación del Estado, que ejercerá el control y la vigilancia necesarios para su adecuada prestación en condiciones de calidad, oportunidad y seguridad.

Es deber del Estado evitar que se presenten prácticas monopolísticas u oligopolísticas que afecten los intereses de los usuarios (art. 3º, num. 2º ib). El transporte público debe operar sobre la premisa de la prelación del interés general sobre el particular, especialmente en cuanto a la garantía de la prestación del servicio y a la protección de los usuarios.

(Art. 5º, Ley 336 de 1996). Como servicio público esencial, el transporte público está sujeto a la regulación, inspección, control y vigilancia del Estado. (Artículos 333 y 334 CP). Con fundamento en los artículos 150-21, 150-23, 334 y 365 de la Constitución Política sobre intervención del Estado en la economía y régimen de los servicios públicos, la ley puede facultar al Ejecutivo para que, con miras a mantener la seguridad, comodidad y accesibilidad requeridas para garantizar a los usuarios del servicio su prestación eficiente, reglamente las condiciones que deben cumplir quienes aspiren a la habilitación para prestar el servicio público de transporte o a los permisos necesarios para el efecto (arts. 2°, 3°, 4° y 5° de la Ley 336/96)28.

Dentro del marco especial de regulación que le es propio, el servicio público de transporte se presta, en general, por particulares, quienes con sujeción a las condiciones que fije el Estado para garantizar la seguridad, comodidad y accesibilidad (art. 3º Ley 336 28 Corte Constitucional, sentencia C-043 de 1998. Número único de radicación 17001 23 31 000 2011 00099 03 Actora: SOCOBUSES S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 39 de 1996), desarrollan su actividad con fundamento en las garantías constitucionales de la libertad de empresa y de la libre competencia. La seguridad, especialmente la relacionada con la protección de los usuarios, constituye prioridad esencial en la actividad del Sector y del Sistema de Transporte.

(Artículo 2º, Ley 336). Para estos efectos, en la regulación del transporte público las autoridades competentes exigirán y verificarán las condiciones de seguridad, comodidad y accesibilidad requeridas para garantizarles a los habitantes la eficiente prestación del servicio básico. (Artículo 3° ídem) […]”29 (Negrillas y subrayas fuera de texto).

Asimismo, lo explicó en otro pronunciamiento: “[…] Servicio de Transporte El transporte, entendido como actividad, ha sido concebido como parte fundamental de la sociedad, no sólo desde la perspectiva económica sino también desde la arista pública que emerge cuando se erige un Estado como social de derecho, orientado a garantizar los conceptos básicos de la vida en sociedad.

Así lo entendió la Corte Constitucional al estudiar la exequibilidad de algunas disposiciones de las Leyes 105 de 1993 y 336 de 1996 en la sentencia C-066 de 1999; veamos: “De otro lado, es claro que el transporte juega un papel muy importante en el desarrollo social y económico y en la realización de los derechos fundamentales. Así, la libertad de movimiento y circulación (CP art. 24, Convención Interamericana art. 22, Pacto de Derechos Civiles y Políticos art. 12) presupone la existencia de formas y modos de transporte, pues mal podrían las personas transitar libremente por el territorio nacional, si la sociedad no les ofrece los medios para hacerlo.

En segundo término, la realización de las actividades económicas y el intercambio de mercancías sólo son posibles si existen medios idóneos de transporte, que permitan que los sujetos económicos y los distintos bienes puedan desplazarse de un lugar a otro. La profundización de la división social del trabajo y el desarrollo de una libre competencia presuponen entonces el perfeccionamiento de los medios de transporte.

Finalmente, en la sociedad moderna, la actividad transportadora implica en general riesgos importantes, por cuanto los adelantos técnicos permiten que éstos se realicen a velocidades 29 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, número único de radicación 11001-03-24-000-2001-00018-01, consejero ponente Camilo Arciniegas Andrade.

Número único de radicación 17001 23 31 000 2011 00099 03 Actora: SOCOBUSES S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 40 importantes, por lo cual resulta indispensable no sólo potenciar la eficacia de los modos de transporte sino garantizar su seguridad”. En nuestro ordenamiento el transporte siempre ha gozado de una especial protección, y ha sido calificado como un servicio público, cuya planeación, control, regulación y vigilancia corresponde al Estado, y en esa medida se trata de una actividad intervenida dados sus efectos en el desarrollo progresivo de las interacciones de la vida moderna y el significativo progreso social resultante del crecimiento económico que promueve y dinamiza.

En sentencia de 16 de agosto de 2007 la Sala reiteró: “La actividad misma del transporte constituye un servicio público, que ha de prestarse en forma permanente, regular y continua, dada la función económica que con ella se cumple y, además, por cuanto resulta indispensable para el desarrollo de las demás actividades de los usuarios, tanto si se trata del desplazamiento de mercancías de un lugar a otro, como en el transporte de pasajeros”30.

Siendo ello así, no cabe duda alguna de que, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 150, numeral 23 de la Constitución Política, corresponde al Congreso la expedición de la ley para regular la prestación de ese servicio público, atribución que, además, corresponde al legislador en ejercicio de la potestad de “expedir códigos en todos los ramos de la legislación y reformar sus disposiciones”31.

Como consecuencia de ello se profirieron las Leyes 105 de 1993 y 336 de 1996, en las cuales se definieron los modos y los medios en que éste se preste, las condiciones generales para el otorgamiento de las rutas y horarios, los requisitos mínimos de seguridad para los usuarios, la determinación de quiénes han de ejercer la autoridad de transporte, la necesaria coordinación de las autoridades nacionales con las autoridades locales para el efecto, entre otros aspectos, todos dirigidos a permitir la movilización de las personas o cosas a través de vehículos en condiciones de libertad, acceso, calidad32, al amparo de un orden de prioridad que comienza por garantizar la seguridad de los usuarios33, así como la comodidad y accesibilidad34. 30 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, número único de radicación 11001-03-24-000-2004-00231-01, consejero ponente Marco Antonio Velilla Moreno. 31 Artículo 150, numeral 2º, Constitución Política. 32 Artículo 3º de la Ley 105 de 1993. 33 Artículo 2º de la Ley 336 de 1996. 34 Artículo 3º ibidem.

Número único de radicación 17001 23 31 000 2011 00099 03 Actora: SOCOBUSES S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 41 Así pues, y en aras de acatar las órdenes que allí impartió el Legislador, además de la contenida en el numeral 11 del artículo 189 Superior, se previó que la reglamentación de cada modo de transporte quedara en manos del Gobierno Nacional (…) En vista de lo anterior, el Presidente de la República junto al Ministro de Transporte expidió el Decreto 171 de 2001, que interesa al caso, en el cual se elaboró todo un desarrollo del régimen aplicable a la habilitación de las empresas interesadas en prestar el servicio público de transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera35.

Definió el mencionado servicio como “aquel que se presta bajo la responsabilidad de una empresa de transporte legalmente constituida y debidamente habilitada en esta modalidad, a través de un contrato celebrado entre la empresa y cada una de las personas que han de utilizar el vehículo de servicio público al que está vinculado, para su traslado en una ruta legalmente autorizada”36.

También se ocupó de clasificar este modo de transporte (regulado, ocasional, básico, de lujo o preferencial de lujo)37, de definir las autoridades competentes38 y de determinar la manera y trámite en que las empresas interesadas participarían en la actividad39. En lo atinente al procedimiento para adjudicación de rutas y horarios en los niveles de servicio básico y de lujo, indicó que debía determinarse la necesidad de movilización para luego proceder a la apertura de una licitación cuyos términos de referencia establecerían, entre otros aspectos, los relativos a las rutas y horarios a servir40.

Así mismo, previó el término máximo de adjudicación en cinco (5) años, con oportunidad de prórroga por una sola vez por el término inicialmente concedido41. Dentro de los aspectos generales reglamentó, además, las siguientes vicisitudes a las cuales pueden verse abocadas las empresas que se encuentren prestando tal servicio: solicitud de prolongación de rutas42, modificación de rutas43, 35 Artículo 1º. 36 Artículo 6º del Decreto 171 de 2001. 37 Capítulo III ibidem. 38 Capítulo IV ibidem. 39 Artículos 11 a 21 ibidem. 40 Artículo 29 ibidem. 41 Artículos 26 y 29 ibidem. 42 Artículo 35 ibidem. 43 Artículo 36 ibidem.

Número único de radicación 17001 23 31 000 2011 00099 03 Actora: SOCOBUSES S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 42 cambio de nivel del servicio44, empalmes de rutas45, convenios de colaboración empresarial, y por supuesto, la reestructuración de horarios46, etc. Como puede observarse, todos esos supuestos se encuentran reguladas bajo un escenario claro que supone que las empresas que eleven una solicitud en cualquiera de esos sentidos tienen previamente autorizada una ruta para la prestación del servicio público de transporte terrestre de pasajeros con horarios y frecuencias establecidas. […]”47 (Negrillas y subrayas fuera de texto).

Y, con relación a los elementos y requisitos que rodean el acceso como prestador de dicho servicio público, se determinó que: “[…] De acuerdo con las leyes 105 de 1993 y 336 de 1996, la Sala encuentra que la prestación del servicio público de transporte, se encuentra sometida a los siguientes presupuestos: i) la habilitación y, ii) a la expedición de un permiso, que se otorgará en todo caso mediante concurso, o a la celebración de un contrato de concesión u operación, adjudicado por licitación pública, llamando la atención que tal y como lo prevé el artículo 21 de la Ley 336 de 1996, esta licitación estará sometida a los procedimientos y las condiciones señaladas en el estatuto general de contratación de la administración pública, contenidos en la Ley 80 de 1993.

Igualmente, otro aspecto a destacar es el consignado en el inciso 2º del artículo 19 de la Ley 336 de 1996, que prevé el otorgamiento directo del permiso y la habilitación para operar la prestación del servicio público de transporte, siempre y cuando no esté sujeto a rutas y horarios. Resulta de suma importancia esta preceptiva, como quiera que la interpretación que le da la Sala es que, en vigencia del Estatuto Nacional de Transporte, la regla general es el concurso para obtener el permiso para la prestación del servicio público y la excepción, es la adjudicación directa, la cual como lo dispone la norma analizada, sólo opera en caso excepcional y es cuando el permiso a otorgar no está sujeto a ruta y horario.

(…) 44 Artículo 38 ibidem. 45 Artículo 40 ibidem. 46 Artículo 37 ibidem. 47 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 16 de agosto de 2018, número único de radicación 11001 0324 000 2010 00198 00, consejero ponente Oswaldo Giraldo López. Número único de radicación 17001 23 31 000 2011 00099 03 Actora: SOCOBUSES S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 43 No cabe duda que, de acuerdo con la norma transcrita, el Gobierno estableció para la regulación de la prestación del servicio público de transporte, un proceso licitatorio propio o autónomo en el Decreto 170 de 2001, cuya definición de licitación pública, la apertura de la licitación, la evaluación de las propuestas y el trámite como tal para la adjudicación de rutas, se encuentra consignado en los artículos 26, 28, 29 y 30 ídem […]”48 (Negrillas y subrayas fuera de texto).

A partir de lo anterior se tiene entonces que por actividad transportadora se entiende un conjunto organizado de operaciones tendientes a ejecutar el traslado de personas o cosas, separada o conjuntamente, de un lugar a otro, utilizando uno o varios modos, de conformidad con las autorizaciones expedidas por las autoridades competentes basadas en los reglamentos del Gobierno Nacional.

Que el carácter de servicio público esencial, bajo la regulación del Estado, que la ley le otorga a la operación de las empresas de transporte público, implicará la prelación del interés general sobre el particular, especialmente, en cuanto a la garantía de la prestación del servicio y a la protección de los usuarios, conforme a los derechos y obligaciones que señale el reglamento para cada modo.

En ese sentido, el Estado ejercerá el control y la vigilancia necesarios para su adecuada prestación en condiciones de calidad, oportunidad y seguridad, por lo que es deber del Estado evitar que se presenten prácticas monopolísticas u oligopolísticas que afecten los intereses de la comunidad. La actividad misma del transporte constituye un servicio público, que ha de prestarse en forma permanente, regular y continua, dada la función económica que con ella se cumple y, 48 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 19 de mayo de 2016, número único de radicación 17001-23-31-000-2003-00719-01, consejera ponente María Claudia Rojas Lasso.

Número único de radicación 17001 23 31 000 2011 00099 03 Actora: SOCOBUSES S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 44 además, por cuanto resulta indispensable para el desarrollo de las demás actividades de los usuarios, tanto si se trata del desplazamiento de mercancías de un lugar a otro, como en el transporte de pasajeros.

El reglamento se ocupa de organizar, en un alto nivel de detalle e incidencia, aspectos como solicitud de prolongación de rutas, modificación de rutas, cambio de nivel del servicio, empalmes de rutas, convenios de colaboración empresarial y, por supuesto, la reestructuración de horarios, rutas, etc. Como puede observarse, todos esos supuestos se encuentran reguladas bajo un escenario claro que supone que las empresas que eleven una solicitud en cualquiera de esos sentidos tienen previamente autorizada una ruta para la prestación del servicio público de transporte terrestre de pasajeros con horarios y frecuencias establecidas.

De conformidad con las leyes 105 y 336, la Sala encuentra que la prestación del servicio público de transporte se encuentra sometida a presupuestos como la habilitación y a la expedición de un permiso que se otorgará mediante concurso, o a la celebración de un contrato de concesión u operación, adjudicado por licitación pública. En efecto, en vigencia del Estatuto Nacional de Transporte, la regla general es el concurso para obtener el permiso para la prestación del servicio público y la excepción, es la adjudicación directa en caso excepcional, cuando el permiso a otorgar no está sujeto a ruta y horario.

V.4.2.- Análisis de legalidad de la Resolución núm. 012 de 4 de marzo de 2010 Número único de radicación 17001 23 31 000 2011 00099 03 Actora: SOCOBUSES S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 45 A partir del acervo probatorio que reposa en el expediente, la Sala pudo determinar que la expedición de los actos acusados giró en torno, exclusivamente, a un común denominador: la medida cautelar de 3 de marzo de 201049, proferida por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Manizales dentro del proceso de acción popular instaurado por los ciudadanos Francisco Javier González Sánchez y Milton César Jiménez Ramírez contra los municipios de Manizales y Villamaría (Caldas), y la empresa TIM S.A., por la supuesta vulneración de los derechos colectivos al patrimonio público, movilidad ciudadana, moralidad administrativa, libertad de empresa y contratación, y libre competencia económica.

En medio de los extensos relatos y argumentaciones difundidas por las partes, aquel surge como el hito judicial que encarna el punto de partida imprescindible en el análisis del caso concreto. En dicha providencia se dejó constancia de que el Juez popular, en la misma fecha se había constituido en audiencia pública especial con el fin de elaborar el pacto de cumplimiento pero que ante la inasistencia del alcalde municipal de Villamaría (Caldas), en virtud de lo dispuesto en el artículo 27 de la Ley 472 de 5 de agosto de 199850, decidió declararlo fallido y continuar con las etapas siguientes del proceso.

Es entonces en ese momento que profiere el auto núm. 207 de 3 de marzo de 2010 mediante el cual decretó las pruebas solicitadas por las partes, así como las de oficio y, por último, ordenó la referida medida cautelar. 49 Folios 2 a 6, cuaderno núm. 6. 50 “[…] Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones […]”.

Número único de radicación 17001 23 31 000 2011 00099 03 Actora: SOCOBUSES S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 46 Para ello, luego de acudir a lo establecido en el artículo 25 de la Ley 47251, determinó lo siguiente: “[…] Conforme a lo expuesto y dado que es notorio en la ciudad de Manizales, que la entrada en funcionamiento del Sistema Estratégico de Transporte ha causado, y es previsible que en el inmediato futuro siga causando, un daño inminente a la colectividad, relacionado con el derecho colectivo descrito en el literal j) del artículo 4 de la Ley 472 de 1998 (el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna), el Despacho considera necesario ordenar como medida cautelar la prevista en el literal a) del artículo 25 ya citado, que faculta al juez popular para ordenar la inmediata cesación de las actividades que puedan originar el daño. En ese sentido, se dispone que los señores alcaldes de Manizales y Villamaría y el representante legal de la empresa TIM S.A., dentro de los ámbitos de sus competencias, profieran los actos necesarios con los cuales restablezcan en forma inmediata las rutas de transporte urbano de pasajeros, en la ciudad de Manizales y su área de influencia, conforme venían funcionando antes de la entrada en operación del Sistema 51 “[…] Artículo 25.

Medidas cautelares. Antes de ser notificada la demanda y en cualquier estado del proceso podrá el juez, de oficio o a petición de parte, decretar, debidamente motivadas, las medidas previas que estime pertinentes para prevenir un daño inminente o para hacer cesar el que se hubiere causado. En particular, podrá decretar las siguientes: a) Ordenar la inmediata cesación de las actividades que puedan originar el daño, que lo hayan causado o lo sigan ocasionando; b) Ordenar que se ejecuten los actos necesarios, cuando la conducta potencialmente perjudicial o dañina sea consecuencia de la omisión del demandado; c) Obligar al demandado a prestar caución para garantizar el cumplimiento de cualquiera de las anteriores medidas previas; d) Ordenar con cargo al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos los estudios necesarios para establecer la naturaleza del daño y las medias urgentes a tomar para mitigarlo.

Parágrafo 1o. El decreto y práctica de las medidas previas no suspenderá el curso del proceso. Parágrafo 2o. Cuando se trate de una amenaza por razón de una omisión atribuida a una autoridad o persona particular, el juez deberá ordenar el cumplimiento inmediato de la acción que fuere necesaria, para lo cual otorgará un término perentorio.

Si el peligro es inminente podrá ordenar que el acto, la obra o la acción la ejecute el actor o la comunidad amenazada, a costa del demandado […]”. Número único de radicación 17001 23 31 000 2011 00099 03 Actora: SOCOBUSES S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 47 Estratégico de Transporte; dispongan la suspensión de la venta de tarjetas TIM, e implementen un sistema de pago de tarifas por el Servicio de Transporte Público de Pasajeros, en forma temporal, que posibilite a toda la ciudadanía el acceso al servicio en mención, permitiendo que quienes hubieran adquirido la tarjeta de pagos TIM, la sigan utilizando hasta agotar los saldos que en ella se tengan, y que quienes no la poseen aún, puedan acceder al servicio sin imponérseles la obligación de adquirirla.

Se advierte por el Despacho que tales medidas cautelares podrán ser levantadas en el momento que las autoridades accionadas demuestren que la operatividad del sistema estratégico de transporte se encuentre en condiciones de garantizar, óptimamente, una prestación adecuada del servicio, o hasta que se defina mediante sentencia ejecutoriada la presente acción popular.

Así mismo, el MUNICIPIO DE MANIZALES deberá remitir copia a este Despacho de todas las actuaciones que se adopten en cumplimiento de la medida decretada el 4 de marzo de 2010, así mismo deben remitir copia de las actuaciones que se adopten hacia el futuro para la implementación del sistema (…) Todas las actuaciones adoptadas quedan notificadas por estrados […]” (Negrillas y subrayas fuera de texto).

De esta orden judicial se logra extraer, en lo que concierne al asunto bajo examen, que (i) se justificó en que la entrada en funcionamiento del SETP había causado, y era previsible que siguiera causando, un daño inminente a la colectividad del MUNICIPIO DE MANIZALES, materializado en la transgresión del derecho colectivo al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna;

(ii) dispuso que el alcalde del MUNICIPIO DE MANIZALES, dentro del ámbito de sus competencias, expidiera los actos necesarios con los cuales restableciera en forma inmediata las rutas de transporte urbano de pasajeros, en su jurisdicción y su área de influencia, conforme venían funcionando antes de la entrada en operación del SETP; (iii) advirtió que tales medidas cautelares serían levantadas en el momento que el MUNICIPIO DE MANIZALES Número único de radicación 17001 23 31 000 2011 00099 03 Actora: SOCOBUSES S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 48 demostrara que la operatividad del SETP se encuentra en condiciones de garantizar, óptimamente, una prestación adecuada del servicio o hasta que se profiriera sentencia ejecutoriada en esa acción popular; y (iv) exigió que el MUNICIPIO DE MANIZALES le remitiera copia de todas las actuaciones que adoptara en cumplimiento de la medida decretada, así como de las actuaciones que se adopten hacia el futuro para la implementación del SETP.

Se observa cómo el Juez Primero Administrativo de Manizales identificó serios inconvenientes en el inicio del funcionamiento del SETP en ese municipio, problemas que atentaban e iban a seguir atentando, -en los términos de la citada providencia-, contra el derecho colectivo de acceso a los servicios públicos y a que su prestación fuese eficiente y oportuna, por lo cual se animó a implementar la medida cautelar, todo ello alrededor de la necesidad de volver las cosas al estado anterior a la implementación de dicho sistema de transporte público mientras se optimizaba su prestación y cesaba la citada vulneración, o hubiese un pronunciamiento de fondo en el marco de la acción constitucional.

En ese contexto, la orden que debía cumplir el MUNICIPIO DE MANIZALES era la de expedir todos aquellos actos administrativos requeridos para reinstaurar, inmediatamente, las rutas de transporte urbano de pasajeros tradicionales que venían operando en la ciudad, por lo que, en ejecución de tal instrucción, expidió primero la Resolución núm. 011 de 4 de marzo de 2010, por medio de la cual suspendió la reestructuración oficiosa de rutas que se había implementado mediante otros actos administrativos dentro del SETP Número único de radicación 17001 23 31 000 2011 00099 03 Actora: SOCOBUSES S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 49 y, como consecuencia de ello, dispuso la operación de las rutas que se encontraban antes de dicha reestructuración. A renglón seguido, expidió la demandada Resolución núm. 012 de 4 de marzo de 2010, a través de la cual otorgó permiso provisional y transitorio a la empresa AUTOLEGAL S.A. para servir una ruta temporal, a la que le fijó sus características, frecuencia, recorrido, horarios e intervalos, bajo la necesidad de garantizar que la personas que habitaban en la comuna Ciudadela del Norte pudieran llegar a la zona franca ubicada en el sector Maltería y aledaños, y precisó, allí mismo, que el acto perdería su vigencia una vez la reestructuración suspendida operara dentro del SETP de Manizales o hasta que el juez constitucional determinara la operatividad de la reestructuración, esto es en los mismos términos ordenados por el Juez popular en el auto núm. 207 de 3 de marzo de 2010.

Debe resaltarse que un antecedente jurídico inmediato a ese acto, de suma trascendencia para las resultas del caso bajo estudio, lo constituye la Resolución núm. 151 de 10 de noviembre de 200952, expedida por el MUNICIPIO DE MANIZALES, por medio de la cual reestructuró de manera oficiosa la ruta de transporte público identificada como “RUTA 24 MANIZALES-BARRIO ARANJUEZ- MANIZALES” - que había sido autorizada con la Resolución núm. 017 de 1989 a la empresa AUTOLEGAL S.A.-, de conformidad con lo previsto en el artículo 34 del Decreto 170 de 200353 y en el Decreto municipal 0246 de 2006, modificado por el Decreto municipal 467 de 52 Folios 170 a 173. 53 “[…] Articulo 34.

Reestructuración del servicio. La autoridad competente podrá en cualquier tiempo, cuando las necesidades de los usuarios lo exijan, reestructurar oficiosamente el servicio, el cual se sustentará con un estudio técnico en condiciones normales de demanda […]”. Número único de radicación 17001 23 31 000 2011 00099 03 Actora: SOCOBUSES S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 50 2009, sobre criterios y parámetros generales para la reorganización del transporte público colectivo, así como con base en un estudio técnico que contiene todas las recomendaciones y aspectos a implementar para la reestructuración de las rutas que operarán dentro del SETP.

Así las cosas, la mencionada reestructuración de la ‘Ruta 24’ por la ‘Ruta 40’, operada por la empresa AUTOLEGAL S.A., quedó suspendida como consecuencia de la orden contenida en la medida cautelar decretada por el Juez de la acción popular, así como por efecto de la decisión administrativa adoptada por el propio MUNICIPIO DE MANIZALES en la Resolución núm. 011 de 4 de marzo de 2010, en tanto que aquella obedecía a la necesidad de implementar un sistema de transporte interrumpido en sede judicial.

No obstante, una vez cotejada la Resolución núm. 151 de 10 de noviembre de 2009 con la Resolución núm. 012 de 4 de marzo de 2010, queda en evidencia que pese a la orden contenida tanto en la medida cautelar decretada por el juez de la acción popular como en la decisión administrativa adoptada por el propio MUNICIPIO DE MANIZALES, ésta reprodujo íntegramente aquella, es decir que en la práctica lo que hizo fue reactivar el funcionamiento de la suspendida “RUTA 40 BARRIO SAN SEBASTIÁN-BARRIO FÁTIMA- SECTOR ZONA FRANCA-CIRCULAR” (antes ‘Ruta 24’ “MANIZALES- BARRIO ARANJUEZ-MANIZALES), con la misma clase de vehículos, modalidad, horario, capacidad transportadora, intervalo de despacho, horas pico y valle, entre otros.

Número único de radicación 17001 23 31 000 2011 00099 03 Actora: SOCOBUSES S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 51 Si bien en estricto sentido no se trató de la autorización de una nueva ruta, la resolución demandada sí volvió a activar un trayecto circular suspendido que había sido diagnosticado, estudiado, creado y puesto en ejecución como parte del plan de reestructuración de rutas para la entrada en vigor del SETP, objeto ahora de paralización. En el marco de este escenario notoriamente contradictorio, la ALCALDÍA DE MANIZALES pasó por alto, con la Resolución núm. 012 de 4 de marzo de 2010, el debido cumplimiento de la medida cautelar proferida por el Juez Primero Administrativo del Circuito de Manizales, obviando que, en el fondo, lo que se buscaba con esta era volver a las rutas tradicionales que estaban operando antes de la entrada en funcionamiento del SETP y la reestructuración que llevó consigo; y que en este caso equivalía a rehabilitar la “RUTA 24 MANIZALES-BARRIO ARANJUEZ-MANIZALES”, autorizada a la empresa AUTOLEGAL S.A. por medio de la Resolución núm. 017 de 1989.

V.4.2.1.- El Tribunal consideró como fundamento de la nulidad de dicho acto acusado que lejos de tratarse de una demanda ocasional y transitoria, la existencia de una ruta de transporte público que conectara a los habitantes de la comuna Ciudadela del Norte con el sector industrial de Maltería, ha sido una necesidad detectada y diagnosticada desde el año 2009, a propósito de los estudios técnicos para expedir la Resolución núm. 151 de 10 de noviembre de 2009, con vocación de permanencia, tanto así que las condiciones técnicas, recorrido, frecuencia de despacho, capacidad transportadora y empresa beneficiaria, guardan plena identidad con los de la Resolución núm. 012 de 4 de marzo de 2010, por lo que al no Número único de radicación 17001 23 31 000 2011 00099 03 Actora: SOCOBUSES S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 52 cumplirse con los presupuestos del artículo 20 de la Ley 336, se configuraron los vicios de vulneración de normas en que debía fundarse y falsa motivación. La referida disposición prevé: “[…] Artículo 20.- La autoridad competente de transporte podrá expedir permisos especiales y transitorios para superar precisas situaciones de alteración del servicio público ocasionadas por una empresa de transporte en cualquiera de sus modos, que afecten la prestación del servicio, o para satisfacer el surgimiento de ocasionales demandas de transporte.

Superadas las situaciones mencionadas, los permisos transitorios cesarán en su vigencia y la prestación del servicio quedará sujeta a las condiciones normalmente establecidas o autorizadas, según el caso […]”. Respecto de su incidencia, esta Sección ha explicado que: “[…] Por su parte, la Ley 336 de 1996 en su artículo 20, permite, en aras de garantizar la continua prestación del servicio público, que se expidan permisos especiales y transitorios para superar precisas situaciones de alteración del servicio público ocasionadas por una empresa de transporte en cualquiera de sus modos, que afecten la prestación del servicio, o para satisfacer el surgimiento de ocasionales demandas de transporte.

Superadas las situaciones mencionadas, los permisos transitorios cesarán en su vigencia y la prestación del servicio quedará sujeta a las condiciones normalmente establecidas o autorizadas, esto es, el agotamiento del concurso o licitación pública. (…) Las leyes 105 y 336 claramente disponen que es necesario en todo momento para que puedan asignarse las rutas, una licitación o concurso, salvo cuando existe abandono de ellas.

La adjudicación de una ruta puede ser revocada por el abandono de la misma y por el interés de garantizar el cumplimiento de los fines estatales, entre ellos, la continua prestación del servicio público de Número único de radicación 17001 23 31 000 2011 00099 03 Actora: SOCOBUSES S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 53 transporte, pero previa observancia de las formalidades creadas en la misma Ley y asignada de manera temporal, por medio de los permisos transitorios, como lo permite el artículo 20 de la Ley 336 de 1996, en tanto se surte el trámite de concurso o licitación pública.

Según el inciso segundo de esta norma, una vez superadas las situaciones mencionadas, los permisos transitorios cesarán en su vigencia y la prestación del servicio quedará sujeta a las condiciones normalmente establecidas o autorizadas, según el caso. La Sala considera que cuando la ruta ha sido abandonada puede generar un traumatismo en la prestación del servicio público de transporte, razón por la cual es posible aplicar el artículo 20 de la Ley 336 de 1996 […]”54 (Negrillas y subrayas fuera de texto).

La resolución demandada, en efecto, invocó el artículo 20 de la Ley 336 y, en los términos de la apelación, ello fue así porque la ruta que se había reestructurado regresaba a su estado original, llevando a que múltiples sectores de la ciudad se quedaran sin servicio hasta el sector de la Comuna Tesorito, sector industrial hacia donde se dirige la población obrera de la ciudad, por lo que decidió otorgar el permiso provisional a AUTOLEGAL S.A. como empresa que venía operando la ruta producto de la reestructuración suspendida.

Estas razones, si bien pueden llamar la atención por su aparente connotación pública, no encajan en los eventos que específicamente vienen dispuestos en la citada norma, habida cuenta que el otorgamiento provisional de la ruta en la Resolución núm. 012 de 4 de marzo de 2010 no atendió a una alteración del servicio público ocasionado por una empresa de transporte ni satisfizo el surgimiento de ocasionales demandas de transporte. 54 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 2 de abril de 2009, número único de radicación 11001-03-24-000-2003-00132-01, consejero ponente Marco Antonio Velilla Moreno. Número único de radicación 17001 23 31 000 2011 00099 03 Actora: SOCOBUSES S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 54 Esto es, todo lo contrario: la ruta que fue reproducida en el acto acusado representa la reestructuración introducida para la puesta en marcha del SETP y encarna en sí misma aquellas circunstancias que causaban, y era previsible que siguieran causando, un daño inminente a la colectividad, tal cual fue dictaminado en la medida cautelar de la acción popular ante la transgresión del derecho colectivo de acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna.

La sustracción temporal de ese tipo de rutas, por lo tanto, llevaba implícita la prohibición de seguir empleándolas para satisfacer, a su vez, demandas de transporte al margen de que fuesen ocasionales, permanentes o de cualquier otra clase. La solución, con sustento en las evidencias que reposan en el proceso, no pasaba por insistir en la ‘Ruta 40’ implementada por la Resolución núm. 151 de 10 de noviembre de 2009, -lo que erráticamente hizo la Resolución núm. 012 de 4 de marzo de 2010-, sino que el MUNICIPIO DE MANIZALES tenía que haber acudido, como atrás se pudo advertir, a las alternativas y variables que le ofreciera la tradicional “RUTA 24 MANIZALES-BARRIO ARANJUEZ-MANIZALES”, operada por la misma empresa AUTOLEGAL S.A. desde la Resolución núm. 017 de 1989 y hasta la vigencia de la medida cautelar.

Aun así, si se aceptara la hipótesis de la parte demandada según la cual la medida cautelar fue el hecho que causó una demanda ocasional del servicio de transporte que debía ser satisfecha, la decisión provisional se vició al disponer, irregularmente, la continuidad de una ruta reestructurada que permanecía suspendida junto con las demás que componían el SETP, lo cual evidencia un Número único de radicación 17001 23 31 000 2011 00099 03 Actora: SOCOBUSES S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 55 acto deliberado para evadir el retorno de las rutas tradicionales mediante la permanencia de la operación de la ‘Ruta 40’.

Al constatarse que la Resolución núm. 012 de 4 de marzo de 2010, en efecto, vulneró las normas en que debía fundarse y adolece de falsa motivación, la Sala procederá a confirmar la decisión del a quo en el sentido de declarar su nulidad. Cabe resaltar que en el citado proceso de acción popular el 12 de diciembre de 2013 se profirió sentencia, mediante la cual el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Manizales declaró vulnerados los derechos colectivos a la moralidad administrativa y a la defensa del patrimonio público por parte de los municipios de Manizales y Villamaría (Caldas) y la Empresa de Transporte Integrado de Manizales TIM S.A. y, en consecuencia, declaró no probadas las excepciones propuestas55. 55 Concluyó que se vulneró la moralidad administrativa y el patrimonio público, puesto que se realizaron estudios técnicos y económicos por parte de TIM S.A. e INFOMANIZALES al margen de fundamentos jurídicos o contractuales, inclusive, si se considera que no se delimitaron las funciones, obligaciones y facultades con las cuales TIM S.A. entraría como gestor del SETP.

Consideró el juzgado que esta falta de planeación de la etapa contractual, junto con la premura en poner en funcionamiento el sistema, contribuyó para que INFOMANIZALES firmara leasing con la fiduciaria BBVA, para la importación de los equipos necesarios, sin que se analizara la propuesta económica de este. Sin siquiera haber realizado un estudio de mercado.

En últimas, advirtió que TIM S.A. asumió la obligación del leasing, lo que originó que se modificará en varias oportunidades el sistema tarifaría. A su juicio, lo anterior evidencia que TIM SA y el municipio de Manizales vulneraron el principio de selección objetiva, pues acudieron a la contratación directa, existía la obligación de efectuar un proceso de selección que respondiera a criterios objetivos, en concordancia con los principios que rigen la función administrativa.

Estas circunstancias, advirtió, una clara vulneración al derecho colectivo al patrimonio público y a la moralidad administrativa, en especial porque las demandadas no se acogieron a los requerimientos del Departamento de Planeación Nacional, contenidos en el oficio del 29 de noviembre del 2001, en donde se advertían problemas en la estructuración del SETP en Manizales.

Resaltó el Juzgado que SUSUERTE SA, operador al que se le concesionó el recaudo, distribución, venta y recarga de las TICS2, no podía ejecutar el objeto contractual dada su naturaleza de establecimiento de chance y azar, y por lo mismo, los menores de edad no podían acceder. Señaló igualmente múltiples errores en los puntos de venta y recarga de tarjetas.

El juzgado no accedió a disponer que las empresas de transporte comercialicen las tarjetas, toda vez que el recaudo centralizado está ordenado por la norma nacional que regula los SETP en el país. Finalmente, el Juzgado resolvió no levantar la medida cautelar hasta que no se garanticen Número único de radicación 17001 23 31 000 2011 00099 03 Actora: SOCOBUSES S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 56 Esta decisión fue confirmada a través de sentencia de 30 de julio de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, mediante la cual revocó el ordinal quinto de la providencia apelada y, en su lugar, levantó la medida cautelar decretada en el curso de la primera instancia. En lo demás, confirmó la sentencia de 12 de diciembre de 2013, proferida por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Manizales.

Finalmente, con auto de 7 de diciembre de 2017, esta Corporación resolvió no seleccionar para revisión la sentencia de 30 de julio de 201556. V.4.2.2.- Como segundo aspecto, el Tribunal sostuvo que, estructurada como estaba la necesidad insatisfecha y definitiva del servicio de transporte en el trayecto de la ruta “BARRIO SAN SEBASTIÁN-BARRIO FÁTIMA-SECTOR ZONA FRANCA-CIRCULAR”, haberlo sometido a un concurso o proceso licitatorio como lo exige la ley, habría permitido ofrecerle a la ciudadanía mejores y más objetivas condiciones de prestación de ese servicio.

Las normas que regulan el asunto, tal como fueron citadas in extenso, establecen que el permiso para la prestación del servicio público de transporte se otorgará mediante concurso en el que se garantice la libre concurrencia y la iniciativa privada sobre creación de nuevas empresas, según lo determine la reglamentación que las condiciones de accesibilidad de toda la comunidad al SETP de Manizales y Villamaría. (Ver Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto de 7 de diciembre de 2017, número único de radicación (AP) 17001-33-31-001-2009-00111-01, consejera ponente Stella Conto Díaz del Castillo). 56 Cit.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto de 7 de diciembre de 2017, número único de radicación (AP) 17001-33-31-001-2009-00111- 01, consejera ponente Stella Conto Díaz del Castillo. Número único de radicación 17001 23 31 000 2011 00099 03 Actora: SOCOBUSES S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 57 expida al Gobierno Nacional.

A su vez, que cuando el servicio a prestar no esté sujeto a rutas y horarios predeterminados, el permiso se podrá otorgar directamente junto con la habilitación para operar como empresa de transporte, evento este último que no corresponde con el caso sub iudice, toda vez que aquellos sí están predefinidos. Para estos efectos, deberá expedirse un permiso o celebrarse un contrato de concesión o de operación suscrito por la autoridad competente, como resultado de un proceso licitatorio efectuado en las condiciones establecidas en el Decreto 170 de 2001.

En el caso de la autorización para la prestación del servicio público de transporte colectivo de pasajeros del radio de acción metropolitano, distrital y municipal en una ruta o sistema de rutas, será el resultado de una licitación pública, en la que se garantice la libre concurrencia y la iniciativa privada para la creación de nuevas empresas.

En este sentido, el Decreto municipal 0246 de 2006 determinó que la Secretaría de Tránsito y Transporte del MUNICIPIO DE MANIZALES crearía nuevas rutas o servicios de transporte público colectivo, cuando se identifiquen necesidades insatisfechas del servicio y los estudios técnicos demuestren que no resulta viable o conveniente su atención mediante la reestructuración de rutas o servicios de transporte existentes.

Para ello, esa Dependencia establecerá el recorrido de la ruta, condiciones operativas, frecuencia y capacidad transportadora y las demás formalidades que encuentre pertinentes, así como la convocatoria de la correspondiente licitación pública. Número único de radicación 17001 23 31 000 2011 00099 03 Actora: SOCOBUSES S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 58 Bajo estas disposiciones, y a partir de los eventos acaecidos en el caso concreto, se observa que para dar cumplimiento a la medida cautelar del Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Manizales no se requería el adelantamiento de la referida licitación pública, por cuanto la orden consistía en volver a la implementación de las rutas tradicionales de transporte público que venían operando desde antes de la entrada en funcionamiento del SETP, circunstancia que se opone a la creación de nuevas rutas.

Aun así, la actuación desplegada por el MUNICIPIO DE MANIZALES, a través de la Resolución núm. 012 de 4 de marzo de 2010, no creó una nueva ruta sino que reprodujo la operación de la reestructurada ‘Ruta 40’, circunstancia que también la exoneraba de tal requisito en los términos del artículo 11 del Decreto municipal 246 de 2006. A su vez, el carácter transitorio y provisional de la decisión adoptada en el acto censurado, que no permanente, impedía la realización de un proceso licitatorio cuyo objeto es escoger un prestador del servicio de transporte durante un lapso racional y ecuánime no superior a cinco (5) años.

De lo anterior, la Sala concluye que, contrario a lo manifestado por la parte actora, así como por el Tribunal, con la expedición de la Resolución núm. 012 de 4 de marzo de 2010 no se transgredió la normatividad que prevé la realización de licitaciones públicas para la adjudicación de rutas de servicio público de transporte terrestre colectivo de pasajeros.

Número único de radicación 17001 23 31 000 2011 00099 03 Actora: SOCOBUSES S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 59 En cualquier caso, a pesar de la falta de prosperidad de este cargo, se declarará la nulidad del acto, de conformidad con lo expuesto en el punto anterior. V.4.3.- Análisis de legalidad del Decreto municipal 0123 de 15 de abril de 2010 Con posterioridad, el MUNICIPIO DE MANIZALES expidió el acusado Decreto municipal 0123 de 15 de abril de 2010, por el cual adiciona su Decreto municipal 0128 de 2006, al considerar necesario crear una excepción transitoria a la prohibición de ingreso de vehículos por incremento a la ciudad para, en su lugar, autorizarlo únicamente cuando la Secretaría de Tránsito y Transporte otorgue permisos temporales para cubrir necesidades insatisfechas de las comunidades generadas por la suspensión de la reestructuración de rutas, como consecuencia de la medida cautelar decretada por el señor Juez Primero Administrativo del Circuito de Manizales.

A partir de lo anterior, dispuso que esos permisos especiales y transitorios serán expedidos en la forma establecida en el artículo 20 de la Ley 336, los que permanecerían vigentes hasta tanto el Juez Primero Administrativo del Circuito de Manizales levante la medida cautelar decretada el 3 de marzo de 2010. Para declarar su nulidad, la sentencia apelada consideró que los efectos de la medida cautelar decretada se circunscribían a la reorganización de las rutas que hacían parte del SETP, así como a las denominadas tarjetas TIM S.A. como medio de pago, sin que cobijara los demás elementos constitutivos de dicho sistema los que Número único de radicación 17001 23 31 000 2011 00099 03 Actora: SOCOBUSES S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 60 permanecieron vigentes.

Recalcó que los decretos municipales núms. 0246 de 2006 y 0467 de 2009, así como el Decreto 3422 de 2009, prohibían el aumento de la capacidad transportadora global del SETP y suspendían el ingreso de vehículos por incremento, lo que siendo de obligatorio cumplimiento fue inobservado por el Decreto municipal 0123 de 15 de abril de 2010 en medio de un intento de justificación contradictoria con los estudios en que se fundaron los decretos transgredidos.

La Sala encuentra que, en efecto, la expedición del acto acusado estaba precedida de ese citado conjunto de disposiciones del orden municipal que daban cuenta de la sobre oferta de vehículos en el MUNICIPIO DE MANIZALES, lo que saturaba el servicio y deterioraba las rutas, debiendo congelarse, por lo tanto, el parque automotor colectivo (ver consideraciones del Decreto municipal 0128 de 15 de julio de 200657) a través de la suspensión del ingreso de vehículos por incremento para la prestación del servicio público colectivo e individual de pasajeros hasta tanto la Secretaría de Tránsito y Transporte determinara las condiciones técnicas y operativas en que pudiera llevarse a cabo dicho incremento.

Y que solamente podrían ingresar vehículos de transporte público colectivo e individual de pasajeros al MUNICIPIO DE MANIZALES por reposición, lo cual solo podría efectuarse con automotores nuevos, entendiéndose por nuevo aquél que no hubiera sido matriculado ante las autoridades de tránsito58. 57 “[…] Por medio del cual se suspende el ingreso de vehículos por incremento para el servicio público de transporte colectivo e individual de pasajeros en el municipio de Manizales […]”. 58 “[…] Artículo Primero: Suspender el ingreso de vehículos por incremento para el servicio público de colectivo individual de pasajeros al municipio de Manizales, hasta tanto la Secretaría de Tránsito de Transportes del municipio de Manizales, o quien haga sus veces determine las condiciones técnicas y operativas en el que deba prestarse el servicio para Número único de radicación 17001 23 31 000 2011 00099 03 Actora: SOCOBUSES S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 61 También se logra observar que a través del Decreto municipal 0467 de 2009, modificatorio del Decreto municipal 0246 de 2006, el MUNICIPIO DE MANIZALES, al establecer los criterios para la reorganización del transporte colectivo, declaró la existencia del SETPM -Sistema Estratégico de Transporte Público y Multimodal, artículo primero-, en lugar del SETP59, y determinó que la modificación, reestructuración o traslado de rutas no podrá implicar el aumento de la capacidad transportadora global del SETPM60.

En este punto, se recuerda el contenido del decreto demandado que adiciona el Decreto municipal 0128 de 15 de julio de 2006: “[…]

ARTÍCULO PRIMERO: ADICIONAR el siguiente artículo y parágrafo transitorios al Decreto 0128 de 15 de junio de 2006:

ARTÍCULO TRANSITORIO: La Secretaría de Tránsito y Transporte podrá autorizar el ingreso de vehículos por incremento al servicio público colectivo para suplir concretas demandas insatisfechas de la comunidad, generadas por la suspensión de la reestructuración de rutas, expedida por la autoridad de transporte municipal, como consecuencia de la medida cautelar decretada por el señor Juez Primero Administrativo del Circuito de Manizales.

PARÁGRAFO: Para efectos del presente artículo la Secretaría de Tránsito y Transporte expedirá permisos especiales y transitorios, como se indica en el artículo 20 de la Ley 336 incrementar el parque automotor. Artículo segundo: Solamente podrán ingresar vehículos de transporte público colectivo e individual de pasajeros al municipio de Manizales por reposición, lo cual solo podrá efectuarse con automotores nuevos, entendiéndose por nuevo aquél que no haya sido matriculado ante las autoridades de tránsito.

Artículo tercero: El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias […]”. 59 “[…]

ARTÍCULO SEGUNDO: En adelante, para la aplicación del Decreto 0246 de 2006, deberá entenderse cuando se refiera a SERVICIO O SISTEMA DE TRANSPORTE PÚBLICO COLECTIVO, que se trata del SISTEMA ESTRATÉGICO DE TRANSPORTE PÚBLICO Y MULTIMODAL DE LA CIUDAD DE MANIZALES […]”. 60 “[…]

ARTÍCULO QUINTO: MODIFICAR el artículo noveno del decreto 0246 de 2006, el cual quedará así: “ARTÍCULO 9. Modificación de la capacidad transportadora de la ciudad. La modificación reestructuración o traslado de rutas no podrá implicar en ningún caso el aumento de la capacidad transportadora global del SISTEMA ESTRATÉGICO DE TRANSPORTE DE LA CIUDAD DE MANIZALES” […]”.

Número único de radicación 17001 23 31 000 2011 00099 03 Actora: SOCOBUSES S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 62 de 1996, los cuales estarán vigentes solamente hasta tanto el Juez Primero Administrativo del Circuito de Manizales, levante la medida cautelar decretada […]” (Negrillas y subrayas fuera de texto).

Se tiene que a través de este acto se implementó una medida de ingreso de vehículos por incremento al SETPM del MUNICIPIO DE MANIZALES: (i) Con el objetivo de suplir concretas demandas insatisfechas de la comunidad; (ii) generadas por la suspensión de la reestructuración de rutas decretada por la medida cautelar proferida por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Manizales;

(iii) para lo cual, su Secretaría de Tránsito y Transporte expedirá los permisos especiales y transitorios bajo las reglas del artículo 20 de la Ley 336, los que estarán vigentes hasta que dicho Juzgado levante la medida cautelar en mención. En este sentido, si bien el acto estaba destinado a conjurar las necesidades de transporte público colectivo que llegaren a generarse con ocasión del cumplimiento de la referida medida cautelar, lo cual es, como ya se mencionó por la Sala, un evento con posibilidad de ocurrir, tal cual acontece con decisiones judiciales de este tipo que podrían causar efectos colaterales, lo cierto es que la expedición de los permisos especiales y transitorios que prevé el artículo 20 de la Ley 336 no está eximida de atender, en este caso concreto, las prohibiciones que en la materia fueron establecidas en los decretos municipales 0128 y 0246 de 2006, menos aún porque el MUNICIPIO DE MANIZALES no sustentó la existencia de las condiciones técnicas y operativas en el que debía prestarse el servicio para incrementar el parque automotor ni observó que aquello solo podía ocurrir mediante el sistema de reposición de vehículos en uso por nuevos.

Número único de radicación 17001 23 31 000 2011 00099 03 Actora: SOCOBUSES S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 63 Durante la época de expedición del acusado, Decreto municipal 0123 de 15 de abril de 2010, la situación del servicio público de transporte en el MUNICIPIO DE MANIZALES, tal como se tuvo la oportunidad de describir, tenía la particularidad de haber avanzado hacia la adopción del modelo de SETPM.

En ese contexto especial, si bien la medida cautelar de 3 de marzo de 2010 dispuso que se expidieran los actos necesarios con los cuales se restableciera en forma inmediata las rutas de transporte urbano de pasajeros conforme venían funcionando antes de la entrada en operación del SETP, lo cierto es que con ello, si bien se suspendió y condicionó su entrada en funcionamiento, no se alteró la adopción que del mismo se hizo con el Decreto municipal 0467 de 2009, en concordancia con el Decreto municipal 0128 de 206, ni se afectaron sus componentes, modelos, esquemas, recursos y elementos, entre ellos el que impide el ingreso de vehículos de transporte público por incremento, como una medida que propugna por la reorganización del parque automotor e impide su crecimiento anormal y anárquico, en consonancia con los principios rectores del transporte público61.

Para la Sala, tanto los elementos probatorios como la normatividad que regula el asunto le permiten llegar a la convicción de que los actos que debía expedir para reactivar el sistema de transporte tradicional, en acatamiento de la orden judicial, tenían que brindar soluciones con el volumen de vehículos que tenía disponible para ese momento, sin disponer incremento alguno a dicho parque automotor, -salvo que se probara la presencia de las condiciones técnicas y operativas en el que debía prestarse el servicio para hacerlo-, quedando así en evidencia que el Decreto municipal 0123 de 15 61 Artículos 2º y 3º de la Ley 105.

Número único de radicación 17001 23 31 000 2011 00099 03 Actora: SOCOBUSES S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 64 de abril de 2010 excedió las facultades que le brindaban las referidas normas. Respecto de la eventual transgresión de las disposiciones del Decreto 3422 de 2009, expedido por el Gobierno Nacional, la Sala reitera las consideraciones que fueron expuestas en sus recientes sentencias de 9 de febrero y 10 de agosto de 2023, referidas a que dicho compendio no es aplicable al MUNICIPIO DE MANIZALES para la época de la expedición del acto acusado, por cuando no se agotó el requisito de la cofinanciación de la Nación para su implementación, así: “[…] Como puede verse, el artículo 1° del Decreto 3422 de 2009 establece una condición esencial para su aplicación integral, en determinados municipios cual es, que estos cuenten con la cofinanciación de la Nación para la implementación del SETP, condición que, para el momento de la expedición de los actos acusados, el Municipio de Manizales no cumplía, pues para entonces dicha cofinanciación de la Nación aún no se había dado.

Y es por ello por lo que los actos acusados expedidos con ocasión del sistema de transporte existente en ese entonces en dicha ciudad, no tienen como fundamento legal el Decreto 3422 de 2009, el cual solo sería de obligatoria aplicación una vez contara con el respectivo aval del Conpes. (…) En consonancia con lo citado, consta en el expediente copia del oficio núm. GEINF-20102840672931 de 27 de septiembre de 201062, 62 Folios 744 a 746, cuaderno núm. 1A: “[…] El municipio de Manizales no ha recibido recursos pro parte de la Nación para la implementación y puesta en marcha del Sistema Estratégico de Transporte Público de Manizales (…) Teniendo en cuenta las conclusiones de este estudio, el DNP recomendó al municipio que se hiciera una revisión de las rutas reestructuradas y de los costos del sistema, sin embargo esta recomendación no fue atendida (…) En el año 2008 el municipio llevó a cabo la contratación del sistema de recaudo y de gestión y control de flota, mediante una licitación realizada por el ente gestor del SETP, Transporte Integrado de Manizales-TIM, sin la revisión del proceso por parte del Gobierno Nacional.

En el año 2009, el municipio de Manizales contrató un estudio complementario con el fin de validar y realizar las modificaciones a las rutas planteadas en el año 2006. Se acordó con la Alcaldía de Manizales que dicho estudio debería ser entregado al DNP para continuar con el proceso de estructuración del sistema, no obstante, hasta la fecha dicha información no ha sido entregada.

Finalmente, en el año 2010 el municipio de Manizales implementó la reestructuración de rutas y los sistemas de gestión y control de flota, sin el apoyo técnico del Gobierno Nacional (…) Sobre estos aspectos debe tenerse presente que, de acuerdo con lo previsto en el Decreto 3422 de 2009, acorde con la disponibilidad de Número único de radicación 17001 23 31 000 2011 00099 03 Actora: SOCOBUSES S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 65 dirigido a la concejala del MUNICIPIO DE MANIZALES, señora ADRIANA ARANGO MEJÍA por el subdirector de Transporte del Departamento Nacional de Planeación, en adelante DNP, mediante el cual le informa que ese municipio no ha recibido recursos por parte de la Nación para la implementación y puesta en marcha del SETP, habida cuenta que no ha contado con la información suficiente para la estructuración y validación de este proyecto, conforme lo establece el Decreto 3422 de 2009, circunstancia que fue ratificada por el coordinador de Movilidad y Transporte Urbano del DNP, a través de oficio de 12 de enero de 201163, y en similar sentido se pronunció el asesor de la Dirección General asignado a la Dirección de Infraestructura y Energía Sostenible del Departamento de Planeación Nacional, con memorando de 15 de febrero de 201364.

(…) Contrario a lo concluido por el Tribunal, el hecho de que en el Decreto municipal núm. 0467 de 30 de octubre de 2009, en su artículo primero, el cual adiciona un artículo al Decreto 0246 de 2006 y en el artículo 20 adicionado, se declare la existencia en el MUNICIPIO DE MANIZALES del Sistema Estratégico de Transporte Público y Multimodal, y, en su artículo 2°, establezca que en adelante para la aplicación del Decreto 0246 de 2006, deberá entenderse, cuando se refiera a SERVICIO O SISTEMA DE TRANSPORTE PÚBLICO COLECTIVO, que se trata del SISTEMA ESTRATÉGICO DE TRANSPORTE PÚBLICO Y MULTIMODAL DE LA CIUDAD DE MANIZALES, no constituye, propiamente, la expedición del acto administrativo de adopción del SETP en los términos establecidos en el artículo 7° del Decreto 3422 de 2009, como tampoco se puede inferir que el acto administrativo de adopción del SETP sea la Resolución 146 de 10 de noviembre de 2009, ya que ésta no es más que una reglamentación de los recursos por parte de la Nación, ésta podrá cofinanciar los SETP, siempre y cuando se cumplan, entro otros, lo siguientes requisitos (…) Todo lo anterior explica que si bien el municipio de Manizales se encuentra dentro de la política de ciudades amables del Plan Nacional de Desarrollo, el SETP del municipio de Manizales aún no está incluido en el Marco de Gasto de Mediano Plazo 2008-2011 (MGMP), el cual define los techos de gasto sectorial por parte de la Nación, con el propósito, entre otros aspectos, de garantizar y posibilitar efectivamente el cumplimiento de los compromisos adquiridos en la ejecución de proyectos de inversión con cargo a presupuestos de vigencias futuras.

En suma, el municipio de Manizales no ha suministrado la información necesaria para que la Nación evalúe la viabilidad de cofinanciar el SETP y adelante, de ser procedente, los trámites correspondientes a fin de cofinanciar el citado proyecto […]”. 63 Folios 747 y 748, cuaderno núm. 1A. 64 Folio 622, cuaderno núm. 2B: “[…] Teniendo en cuenta lo anterior, el municipio de Manizales no ha podido acceder a la cofinanciación de la Nación para la implementación del SETP, ya que el diseño conceptual del proyecto SETP de Manizales que hasta el momento se ha realizado, no tiene claridad en cuanto a la implementación de operación del sistema, la sostenibilidad financiera del proyecto, la infraestructura del SETP, los impactos ambientales y sociales del proyecto, el esquema tarifario, la evaluación económica, entre otros aspectos.

En este sentido, el proyecto no se encuentra estructurado técnica, legal y financieramente, por lo cual no cuenta con la validación de la Nación para la cofinanciación del proyecto […]”. Número único de radicación 17001 23 31 000 2011 00099 03 Actora: SOCOBUSES S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 66 aspectos técnicos para la eventual operación del sistema, con sujeción a regulaciones ya existentes […]”65 Por lo tanto, como quiera que este argumento de las apelaciones tampoco prospera, se procederá a confirmar la sentencia impugnada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, R E S U E L V E:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 2 de octubre de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas.

SEGUNDO: Una vez ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de 21 de marzo de 2024. GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente 65 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencias de 9 de febrero de 2023, número único de radicación 17001233100020100022702, consejera ponente Nubia Margoth Peña Garzón; y de 10 de agosto de 2023, número único de radicación 17001233100020100021601, consejera ponente Nubia Margoth Peña Garzón. Número único de radicación 17001 23 31 000 2011 00099 03 Actora: SOCOBUSES S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 67 NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.