CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C CONSEJERO PONENTE: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., veintitrés (23) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: REPARACIÓN DIRECTA Radicación: 13001233300020140037201 (68459) Demandante: CORPORACIÓN SOCIAL Y EDUCATIVA SAGRADO CORAZÓN DE JESÚS Demandado: MUNICIPIO DE MAGANGUÉ Tema: Prestación de servicios educativos sin amparo contractual.

No se acreditaron los presupuestos de procedencia excepcional de la actio in rem verso. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 30 de julio de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, que negó las pretensiones de la demanda. I. SINTESIS DEL CASO Durante el año escolar 2012, la Corporación Social y Educativa Sagrado Corazón de Jesús (en adelante COLSACOR) prestó sus servicios educativos a 461 estudiantes del municipio de Magangué, sin amparo contractual.

La demandante considera que sus intereses se han visto afectados porque la administración municipal no le ha reconocido el pago correspondiente por los 461 alumnos referidos. II.

ANTECEDENTES 1. Demanda El 7 de abril de 20141, la Corporación Social y Educativa Sagrado Corazón de Jesús2, mediante apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de 1 Fl. 1 a 15, C. 1. 2 Institución Educativa del sector privado. Radicado: 13001233300020140037201 (68459) Demandante: Corporación Social y Educativa Sagrado Corazón de Jesús 2 reparación directa, presentó demanda en contra del municipio de Magangué, para que fuera condenado a pagarle la suma de $861.500.750, por concepto de la prestación del servicio educativo a 461 estudiantes de dicho municipio durante el año lectivo 2012.

En apoyo de las pretensiones, la parte demandante afirma que, en fecha indeterminada, COLSACOR celebró un convenio con el municipio de Magangué para brindarle servicios educativos - para la vigencia 2011 - a alumnos que hubiesen obtenido becas otorgadas por el ente territorial. Sostiene que, posteriormente, mediante Resolución No. 4924 del 28 de diciembre de 2011, COLSACOR ingresó al Banco de Oferentes del municipio de Magangué para “la contratación del servicio público educativo de la vigencia 2012”.

Arguye que, no obstante lo anterior, mediante Circular No. 001 del 6 enero de 2012, el alcalde de Magangué y la Secretaría de Educación Municipal informaron a COLSACOR, que estaba “prohibido a los colegios que venían prestando el servicio educativo contratado [2011] y a aquellos que hacen parte del Banco de Oferentes Municipal retener a los estudiantes que venían atendiendo, debiendo liberarlos para que puedan ser acogidos por el sistema educativo oficial a través de las instituciones educativas del sector público para el año lectivo 2012”.

Señala que, para enero de 2012, COLSACOR ya había matriculado a los alumnos becados por el municipio en el año lectivo 2011. Sostiene que, en fecha indeterminada, 17 alumnos becados por el municipio de Magangué para el año lectivo 2011, a quienes se les estaba prestando el servicio educativo en COLSACOR en la vigencia escolar del año 2012, presentaron acción de tutela en contra del municipio referido, al considerar que sus derechos a la educación y la igualdad habían sido vulnerados porque dejaría de prestárseles el servicio educativo en virtud de la Circular No. 001 de 2012.

Radicado: 13001233300020140037201 (68459) Demandante: Corporación Social y Educativa Sagrado Corazón de Jesús 3 Aduce que, en fecha indeterminada, un juez constitucional amparó los derechos fundamentales vulnerados de los 17 estudiantes aludidos y ordenó a COLSACOR continuar prestándoles el servicio educativo. Indica que, además de los 17 alumnos ya referidos, COLSACOR prestó el servicio a otros 444 estudiantes, al considerar que tenían los mismos derechos que los tutelantes, pues habían sido becados por el municipio de Magangué para la vigencia escolar del año 2011.

Manifiesta que el 6 de marzo de 2013, COLSACOR solicitó a la administración municipal pagarle el servicio educativo prestado durante el periodo lectivo 2012 a los 461 alumnos mencionados. Indica que, mediante Resolución No. 0605 del 25 de abril de 2013, el municipio de Magangué reconoció la suma de $10.744.000 a COLSACOR por concepto de la prestación del servicio educativo de 26 alumnos; sin embargo, guardó silencio frente a los 435 estudiantes restantes.

Declara que el 15 de noviembre de 2013, COLSACOR convocó al municipio de Magangué para realizar una conciliación prejudicial ante la Procuraduría General de la Nación con el fin de conciliar el pago de los servicios prestados durante el periodo lectivo 2012 a 461 alumnos de dicho municipio. No obstante, advierte que la Administración no acudió al trámite referido.

La demandante considera que sus intereses se han visto afectados porque prestó sus servicios educativos a 461 estudiantes del municipio de Magangué durante el año escolar 2012, sin que la administración municipal le haya reconocido el pago correspondiente por este concepto, establecido en la suma de $861.500.750. 2. Contestación Radicado: 13001233300020140037201 (68459) Demandante: Corporación Social y Educativa Sagrado Corazón de Jesús 4 El 6 de octubre de 20143, el Tribunal Administrativo de Bolívar admitió la demanda y ordenó su notificación a la entidad demandada y al Ministerio Público. 2.1.

El municipio de Magangué guardó silencio. 3. Audiencia inicial El 2 de junio de 20154, el Tribunal Administrativo de Bolívar celebró la audiencia inicial en la que realizó el saneamiento del proceso, resolvió las excepciones previas, decretó pruebas y fijó el objeto del litigio. Frente a este último punto, esto es, la fijación del objeto del litigio, señaló que se circunscribiría a determinar “si el municipio de Magangué es responsable de los presuntos perjuicios materiales invocados en la demanda, con motivo de la supuesta prestación del servicio público educativo por parte de la Corporación accionante durante el año 2012, sin que mediara contrato con esa entidad territorial para el efecto”. 4.

Alegatos de conclusión en primera instancia El 31 de agosto de 20155 se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente. 4.1. El municipio de Magangué6 se opuso a las pretensiones de la demanda, manifestando que no le asistía responsabilidad frente al daño reclamado, pues COLSACOR prestó el servicio educativo a los alumnos por su propia cuenta y riesgo, sin mediar contrato alguno. 3 Fl. 563, C. 3. 4 Fl. 586 a 588, C. 3. 5 Fl. 613, C. 3. 6 Fl. 616 a 619, C. 3.

Radicado: 13001233300020140037201 (68459) Demandante: Corporación Social y Educativa Sagrado Corazón de Jesús 5 4.2. El Ministerio Público7 señaló que COLSACOR decidió prestar el servicio público a 461 estudiantes, en contravía de lo dispuesto en la Circular No. 001 de 2012. 4.3. La parte actora guardó silencio. 5. Sentencia de primera instancia Mediante sentencia del 30 de julio de 20218 el Tribunal Administrativo de Bolívar negó las pretensiones de la demanda al advertir que no se encontraban acreditados los presupuestos para la procedencia excepcional de la actio in rem verso.

Al efecto, evidenció que en el plenario no se probó que el municipio de Magangué ejerciera actos de imposición o constreñimiento sobre COLSACOR o que la hubiera obligado a prestar el servicio educativo sin el amparo contractual legalmente exigido. Adicionalmente, consideró que no se demostró que el ente territorial careciera de oferta a través de sus establecimientos educativos públicos para cubrir la demanda de los estudiantes becados en el año 2011.

De otro lado, estimó que no se demostró la existencia de una urgencia manifiesta que permitiera la prestación del servicio sin contrato alguno. En ese sentido, concluyó que la demandante brindó los servicios educativos por su propia cuenta y riesgo, a sabiendas de que no contaba con el respectivo soporte contractual. 6. Recurso de apelación El 8 de febrero de 20229 la parte demandante interpuso recurso de apelación, el cual fue concedido el 14 de febrero de 202210 y admitido el 27 de mayo de 202211. 6.1.

El extremo activo12 indicó que se acreditaron los presupuestos para la procedencia excepcional de la actio in rem verso, fijados en la sentencia de unificación del 19 de noviembre de 2012, proferida por el Consejo de Estado. 7 Fl. 620 a 625, C. 3. 8 “SENTENCIA_04SENTENCIA”, Índice 2, Samai. 9 “APELACIONS_06APELACIONSENTENCIA”, Índice 2, Samai. 10 “CONCEDEAP_08AUTOCONCEDEAPELACI”, Índice 2, Samai. 11 “AUTOQUEADMITERECURSODEAPELACION”, Índice 2, Samai. 12 “APELACIONS_06APELACIONSENTENCIA”, Índice 2, Samai.

Radicado: 13001233300020140037201 (68459) Demandante: Corporación Social y Educativa Sagrado Corazón de Jesús 6 7. Alegatos de conclusión en segunda instancia No se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión, puesto que de conformidad con el artículo 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), modificado por el numeral 5° del artículo 67 de la Ley 2080 del 202113, no se decretaron pruebas en segunda instancia. Asimismo, se advierte que en esta instancia del proceso el Ministerio Público guardó silencio.

III. CONSIDERACIONES 1. Competencia Esta Sala es competente para conocer el recurso de apelación presentado en contra de la sentencia del 30 de julio de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, puesto que la cuantía, dada por la pretensión mayor de la demanda, supera la exigida de 500 SMLMV, para que un proceso adelantado en ejercicio del medio de control de reparación directa, tenga vocación de doble instancia ante esta Corporación14, de acuerdo a lo previsto en el artículo 15015 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2.

Medio de control procedente 13 De conformidad con el artículo 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 del 2021. Trámite del recurso de apelación contra sentencias. “El recurso de apelación contra las sentencias proferidas en primera instancia se tramitará de acuerdo con el siguiente procedimiento: […] 5.

Si fuere necesario decretar pruebas, una vez practicadas, el superior autorizará la presentación de alegatos por escrito, para lo cual concederá un término de diez (10) días. En caso contrario, no habrá lugar a dar traslado para alegar. El secretario pasará el expediente al despacho para dictar sentencia dentro de los diez (10) días siguientes de concluido el término para alegar o de ejecutoria del auto que admite el recurso […]”. 14 El valor de la pretensión se estima en la suma de $861.500.750. 15 Artículo 150 de la Ley 1437 de 2011.

Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia. “El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación.” Radicado: 13001233300020140037201 (68459) Demandante: Corporación Social y Educativa Sagrado Corazón de Jesús 7 La pretensión de reparación directa es el medio de control idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado cuando el daño invocado proviene de un hecho, omisión, operación administrativa o cualquier otra actuación estatal distinta a un contrato estatal o un acto administrativo, según lo dispone el artículo 14016 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Ahora bien, la jurisprudencia unificada17 de la Sala ha establecido que la pretensión del enriquecimiento sin justa causa se debe ventilar en sede judicial a través del medio de control de reparación directa, de manera excepcional, cuando la mencionada pretensión proviene de la ejecución de prestaciones que debían estar amparadas por la celebración de un contrato estatal, pero a cuya ejecución se hubiere procedido con pretermisión de las exigencias y/o formalidades de carácter legal.

Este supuesto es el que se discute en el presente asunto, pues de la lectura de la demanda se infiere que las pretensiones están encaminadas a obtener el pago de una prestación de servicios educativos, ejecutada sin que hubiere mediado contrato que amparara tal servicio con el lleno de los requisitos legales. De manera que, en este caso, el medio de control procedente es el de reparación directa. 3.

Vigencia del medio de control Si bien en el proceso no se discutió la caducidad del medio de control ni ella fue alegada en oportunidad alguna por las partes ni la sentencia estimó que tal 16 “Artículo 140. Reparación directa. En los términos del artículo 90 de la Constitución Política, la persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño antijurídico producido por la acción u omisión de los agentes del Estado.

De conformidad con el inciso anterior, el Estado responderá, entre otras, cuando la causa del daño sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa imputable a una entidad pública o a un particular que haya obrado siguiendo una expresa instrucción de la misma.

Las entidades públicas deberán promover la misma pretensión cuando resulten perjudicadas por la actuación de un particular o de otra entidad pública. En todos los casos en los que en la causación del daño estén involucrados particulares y entidades públicas, en la sentencia se determinará la proporción por la cual debe responder cada una de ellas, teniendo en cuenta la influencia causal del hecho o la omisión en la ocurrencia del daño”. 17 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de unificación de 19 de noviembre de 2012, Exp. 24897.

Radicado: 13001233300020140037201 (68459) Demandante: Corporación Social y Educativa Sagrado Corazón de Jesús 8 fenómeno se produjo, resulta necesario verificar si la demanda se presentó en tiempo por cuanto se trata de un presupuesto procesal y, por ende, ha de examinarse de oficio18. Así pues, con el propósito de otorgar seguridad jurídica, de evitar la parálisis del tráfico jurídico dejando situaciones indefinidas en el tiempo, el legislador, apuntando a la protección del interés general19, estableció unos plazos para poder ejercer oportunamente cada uno de los medios de control judicial.

Estos plazos resultan ser razonables, perentorios, preclusivos, improrrogables, irrenunciables y de orden público, por lo que su vencimiento, sin que el interesado hubiese elevado la solicitud judicial, implica la extinción del derecho a accionar, así como la consolidación de las situaciones que se encontraban pendientes de solución. El establecimiento de dichas oportunidades legales pretende, además, la racionalización de la utilización del aparato judicial, lograr mayor eficiencia procesal, controlar la libertad del ejercicio del derecho de acción20, ofrecer estabilidad del derecho de manera que las situaciones controversiales que requieran solución por 18 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 23 de junio de 2011, Exp. 21093: “[…] respecto a la oportunidad para pronunciarse respecto a este fenómeno jurídico ha de decirse, en primer lugar, que, por tratarse de un presupuesto procesal de la acción, ha de examinarse de manera oficiosa al momento de admitirse la demanda por manera que, conforme prescribe el artículo 143, inc. 3 del Código Contencioso Administrativo, habrá de rechazarla el juez cuando verifique que ha ocurrido,, o bien podrá ser propuesta por el demandado mediante el recurso de reposición propuesto contra el auto admisorio de la demanda, o en la contestación de la misma, formulada como excepción de fondo- artículo 144 ordinal 3- e incluso declararla de oficio el Juez en la sentencia definitiva si se encuentra probada, conforme a los mandatos del artículo 164 del C.C.A.” 19 Corte Constitucional.

Sentencia C-394 de 2002: “La caducidad es una institución jurídico procesal a través de la cual, el legislador, en uso de su potestad de configuración normativa, limita en el tiempo el derecho que tiene toda persona de acceder a la jurisdicción con el fin de obtener pronta y cumplida justicia. Su fundamento se halla en la necesidad por parte del conglomerado social de obtener seguridad jurídica, para evitar la paralización del tráfico jurídico.

En esta medida, la caducidad no concede derechos subjetivos, sino que por el contrario apunta a la protección de un interés general. Como claramente se explicó en la sentencia C-832 de 2001 a que se ha hecho reiterada referencia, esta es una figura de orden público lo que explica su carácter irrenunciable, y la posibilidad de ser declarada de oficio por parte del juez, cuando se verifique su ocurrencia.” 20 Consejo de Estado.

Sentencia del 23 de febrero de 2006. Exp. 6871-05 “..el derecho al acceso a la administración de justicia no es absoluto, pues puede ser condicionado legalmente a que la promoción de la demanda sea oportuna y las acciones se inicien dentro de los plazos que señala el legislador (…). El término de caducidad, tiene entonces como uno de sus objetivos, racionalizar el ejercicio del derecho de acción, y si bien limita o condiciona el acceso a la justicia, es una restricción necesaria para la estabilidad del derecho, lo que impone al interesado el empleo oportuno de las acciones, so pena de que las situaciones adquieran la firmeza necesaria a la seguridad jurídica, para solidificar el concepto de derechos adquiridos.”.

Radicado: 13001233300020140037201 (68459) Demandante: Corporación Social y Educativa Sagrado Corazón de Jesús 9 los órganos judiciales adquieran firmeza, estabilidad y con ello seguridad, solidificando y concretando el concepto de derechos adquiridos. Este fenómeno procesal, de carácter bifronte, en tanto se entiende como límite y garantía a la vez, se constituye en un valioso instrumento que busca la salvaguarda y estabilidad de las relaciones jurídicas, en la medida en que su ocurrencia impide que estas puedan ser discutidas indefinidamente.

La caducidad, en la primera de sus manifestaciones, es un mecanismo de certidumbre y seguridad jurídica, pues con su advenimiento de pleno derecho y mediante su reconocimiento judicial obligatorio cuando el operador la halle configurada, se consolidan los derechos de los actores jurídicos que discuten alguna situación; sin embargo, en el anverso, la caducidad se entiende también como una limitación de carácter irrenunciable al ejercicio del derecho de acción, resultando como una sanción ipso iure21 que opera por la falta de actividad oportuna en la puesta en marcha del aparato judicial para hacer algún reclamo o requerir algún reconocimiento o protección de la justicia22, cuya consecuencia, por demandar más allá del tiempo concedido por la ley procesal, significa la pérdida de la facultad potestativa de accionar.

Ahora bien, de acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación23, la actio in rem verso se rige por las pautas establecidas para la acción o medio de control de 21 Consejo de Estado, Sentencia del 30 de enero de 2013: “Para garantizar la seguridad jurídica de los sujetos procesales, el legislador instituyó la figura de la caducidad como una sanción en los eventos en que determinadas acciones judiciales no se ejercen en un término específico.

Las partes tienen la carga procesal de impulsar el litigio dentro del plazo fijado por la ley y de no hacerlo en tiempo, perderán la posibilidad de accionar ante la jurisdicción para hacer efectivo su derecho. Es así como el fenómeno procesal de la caducidad opera ipso iure o de pleno derecho, es decir que no admite renuncia, y el juez debe declararla de oficio cuando verifique la conducta inactiva del sujeto procesal llamado a interponer determinada acción judicial”. 22 Corte Constitucional.

Sentencia C-574 de 1998: “… [s]i el actor deja transcurrir los plazos fijados por la ley en forma objetiva, sin presentar la demanda, el mencionado derecho fenece inexorablemente, sin que pueda alegarse excusa alguna para revivirlos. Dichos plazos constituyen entonces, una garantía para la seguridad jurídica y el interés general. Y es que la caducidad representa el límite dentro del cual el ciudadano debe reclamar del Estado determinado derecho, por ende, la actitud negligente de quien estuvo legitimado en la causa no puede ser objeto de protección, pues es un hecho cierto que quien, dentro de las oportunidades procesales fijadas por la ley ejerce sus derechos, no se verá expuesto a perderlos por la ocurrencia del fenómeno indicado”. 23 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de unificación del 19 de noviembre de 2012, Exp. 24897.

Radicado: 13001233300020140037201 (68459) Demandante: Corporación Social y Educativa Sagrado Corazón de Jesús 10 reparación directa, de tal suerte que el término de caducidad establecido para ese tipo de acciones es el contenido en el numeral 8 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo – C.C.A., hoy artículo 164.2. del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA, es decir, dos (2) años partir del acaecimiento de la acción, omisión u operación administrativa.

En este sentido, el artículo 164.2. del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA, vigente para la fecha de presentación de la demanda, determinó que “La demanda deberá ser presentada: […] so pena de que opere la caducidad: […] Cuando se pretenda la reparación directa, […] dentro del término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia”.

Lo anterior, con excepción del término para formular la pretensión de reparación directa derivada del delito de desaparición forzada, que “se contará a partir de la fecha en que aparezca la víctima o en su defecto desde la ejecutoria del fallo definitivo adoptado en el proceso penal, sin perjuicio de que la demanda con tal pretensión pueda intentarse desde el momento en que ocurrieron los hechos que dieron lugar a la desaparición”.

Aunado a lo anterior, deben advertirse los lineamientos jurisprudencialmente fijados para establecer el extremo inicial del cómputo del fenómeno extintivo del derecho de acción, frente a las pretensiones resarcitorias derivadas del enriquecimiento sin justa causa, así como de la pretensión propia de la actio in rem verso. Sobre el particular se ha señalado que el término de caducidad de la acción de reparación directa, en aquellos eventos en los cuales se constata la prestación de un servicio ordenado por la entidad estatal, sin haberse celebrado el contrato respectivo, y que no es pagado, debe contabilizarse a partir de la prestación del Radicado: 13001233300020140037201 (68459) Demandante: Corporación Social y Educativa Sagrado Corazón de Jesús 11 servicio24 y no a partir de la negativa de la entidad a realizar el respectivo pago.

Textualmente, el criterio jurisprudencial mencionado reza así: “En el presente asunto, la demandante sostiene que el término de caducidad debe contabilizarse a partir del 24 de marzo de 2015, fecha en la que CAPRECOM E.P.S., en el trámite de la audiencia de conciliación manifestó que no pagaría los valores reclamados por la Fundación Patrulla Aérea.

La Sala no comparte dicha posición, pues observa que la Fundación Patrulla Aérea le prestó el servicio de transporte aéreo medicalizado a CAPRECOM E.P.S. de septiembre a diciembre de 2013 y, luego, durante los meses de junio, julio, agosto, septiembre, octubre y diciembre de 2014; por lo tanto, el término de caducidad debe contabilizarse a partir de la prestación del servicio, de modo que transcurrió de diciembre de 2014 a diciembre de 2016.

En este punto, es importante precisar que la audiencia de conciliación convocada por la actora, en la cual CAPRECOM E.P.S. indicó que no pagaría las sumas adeudadas, en ningún momento modificó la fecha de inicio de del conteo del término de caducidad, porque, como se vio, éste empezó a correr a partir de la culminación de la prestación del servicio cuyo pago se solicita y, además, ello implicaría aceptar que cualquier actuación que adelanten las partes después de configurado el daño podría afectar el cómputo de la caducidad, lo cual va en total contravía del principio de seguridad jurídica, toda vez que con ello la contabilización de dicho término se dejaría al arbitrio de las partes.

Por lo anterior, y comoquiera que la demanda se interpuso el 21 de marzo de 2017, esto es, cuando ya había operado el fenómeno jurídico de la caducidad, la decisión tomada por el Tribunal de instancia será confirmada.”25 Ahora bien, es de anotar que esta posición ha sido avalada en sede de tutela. Así, el juez constitucional ha considerado que su aplicabilidad no afecta el ordenamiento jurídico y no configura defecto sustantivo alguno, de manera que no representa una vulneración a los derechos fundamentales de quienes demandan la reparación directa ante eventos en los cuales se constata la prestación de un servicio ordenado por la entidad estatal, sin haberse celebrado el contrato respectivo, y que no es pagado26. 24 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, auto de 23 de octubre de 2017, Exp. 2017- 00038-01 y sentencia de 16 de diciembre de 2020, Exp. 2010-00326-01.

Asimismo, Subsección B, auto de 2 de octubre de 2019, Exp. 2014-00631-01. 25 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 16 de diciembre de 2020, Exp. 2010-00326-01. 26 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 9 de abril de 2021, Exp. AC 11001-03-15-000-2021-00817-00. “la inconformidad de la parte actora tiene que ver con el fallo proferido por el Tribunal Administrativo del Chocó el 19 de febrero de la presente anualidad, conviene señalar que este fue razonable, pues, según se observa, concluyó que el cómputo del término de caducidad de la acción de reparación directa (promovida bajo la premisa de que se había configurado Radicado: 13001233300020140037201 (68459) Demandante: Corporación Social y Educativa Sagrado Corazón de Jesús 12 Al respecto, es igualmente relevante resaltar que la jurisprudencia no reconoce valor para revivir el termino extintivo a las peticiones, solicitudes o trámites que las partes presentan con posterioridad al fenecimiento del derecho de accionar, pues, como se dijo, el instituto de la caducidad de la acción está previsto con el propósito de otorgar seguridad jurídica a los asuntos de conocimiento de la jurisdicción, de evitar la parálisis del tráfico jurídico dejando situaciones indefinidas en el tiempo y de proteger el interés general mediante la determinación de unos plazos para ejercer los medios de control judicial, los cuales son perentorios, preclusivos, improrrogables, irrenunciables y de orden público, de modo que la configuración y el vencimiento del fenómeno de caducidad no puede quedar al arbitrio de las partes en conflicto, porque su advenimiento opera de pleno derecho y exige que el operador judicial la declare cuando la halle configurada, derivando en una sanción ipso iure que conlleva la pérdida de la facultad potestativa de accionar27.

En el caso sub examine, se estima que la pretensión de reparación directa se ejerció en tiempo, teniendo en cuenta: i) que el servicio público educativo se prestó durante la vigencia del año lectivo 201228; ii) que la demandante presentó solicitud de conciliación extrajudicial el 15 de noviembre de 2013, la cual se declaró fallida el 27 de enero de 201429; y iii) que la demanda se presentó el 7 de abril de 201430, es decir, antes del vencimiento de los dos (2) años establecidos en la ley procesal. un enriquecimiento sin causa -actio in rem verso-) se debía contar a partir de abril de 2007, fecha de la última factura presentada, a fin de que se pagaran los servicios prestados por el médico [M.D.], y, como la demanda se instauró en el mes de octubre de 2009, era claro que el término de dos años para incoar la acción de reparación directa ya había fenecido, decisión que, de hecho, se basó en la jurisprudencia y la normativa vigentes.

En efecto, el Tribunal basó su decisión en jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en la que se ha señalado que el término de caducidad de la acción de reparación directa, en aquellos eventos en los cuales se constató la prestación de un servicio ordenado por la entidad estatal, sin haberse celebrado el contrato respectivo, y que no es pagado, se deberá contabilizar a partir de la prestación del servicio y no a partir de la negativa de la entidad a realizar el pago respectivo.

(…) Bajo ese contexto, en criterio de la Sala, el Tribunal Administrativo del Chocó, al proferir la sentencia del 19 de febrero de 2021, mediante la cual declaró configurada la caducidad de la acción de reparación directa, no incurrió en los defectos señalados ni vulneró los derechos fundamentales del señor [M.M.M.D.], por lo cual se negará la solicitud de amparo.” 27 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia de 24 de enero de 2024, Exp. 60829; sentencia de 11 de octubre de 2023, Exp. 65359; sentencia de 11 de octubre de 2023, Exp. 49945. 28 Ver hechos probados. 29 Fl. 84 y 85, C. 1. 30 Fl. 1 a 15, C. 1.

Radicado: 13001233300020140037201 (68459) Demandante: Corporación Social y Educativa Sagrado Corazón de Jesús 13 4. Legitimación en la causa Como quiera que se trata de un presupuesto procesal, corresponde hacer la verificación de la legitimación en la causa de las partes que integran la litis31. 4.1. La Corporación Social y Educativa Sagrado Corazón de Jesús está legitimada en la causa por activa, pues asegura haber sufrido una merma patrimonial en consideración a la prestación del servicio educativo a 461 estudiantes del municipio de Magangué, sin amparo contractual, durante el año lectivo 2012, cuyo pago, precisamente se persigue con el ejercicio de la presente acción. 4.2.

El municipio de Magangué se encuentra legitimado en la causa por pasiva por ser la entidad encargada de organizar, prestar y administrar el servicio educativo en su jurisdicción, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 7° de la Ley 715 de 200132, razón por la que se le atribuye el deber de reconocimiento y pago de los servicios materia de debate. 5.

Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si se configuraron los presupuestos de procedencia excepcional de la actio in rem verso, con ocasión de la prestación del servicio educativo sin amparo contractual que hiciese COLSACOR frente a 461 estudiantes del municipio de Magangué, durante la vigencia del año lectivo 2012. 6.

Solución del problema jurídico 31 Consejo de Estado, sentencia de 26 de septiembre de 2012, Exp. 24677. “La legitimación en la causa constituye un presupuesto procesal para obtener decisión de fondo. En otros términos, la ausencia de este requisito enerva la posibilidad de que el juez se pronuncie frente a las súplicas del libelo petitorio.” 32 “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros”.

Radicado: 13001233300020140037201 (68459) Demandante: Corporación Social y Educativa Sagrado Corazón de Jesús 14 Antes de resolver el problema jurídico es menester hacer unas consideraciones generales sobre la procedencia excepcional de la actio in rem verso. 6.1. Consideraciones generales sobre la procedencia excepcional de la actio in rem verso Frente a la actio in rem verso, la Sala Plena de la Sección Tercera de esta Corporación33, unificó su posición para definir que por regla general la actio in rem verso no puede ser utilizada para reclamar el pago de obras o servicios que se hayan ejecutado en favor de la administración sin contrato alguno o al margen de este, pues ello significaría eludir el mandato imperativo de la ley que prevé que el contrato estatal es solemne porque debe celebrarse por escrito y por supuesto agotando previamente los procedimientos señalados por el legislador.

No obstante lo anterior, la sentencia de unificación del 19 de noviembre de 2012, de manera excepcional y por razones de interés público o general, estableció que la actio in rem verso resultaría procedente sin que medie contrato alguno bajo tres presupuestos de procedencia excepcional, a saber: “1. Cuando se acredite de manera fehaciente y evidente en el proceso que fue exclusivamente la entidad pública, sin participación y sin culpa del particular afectado, la que, en virtud de su supremacía, de su autoridad o de su imperium constriñó o impuso al respectivo particular la ejecución de prestaciones o el suministro de bienes o servicios en su beneficio, por fuera del marco de un contrato estatal o con prescindencia de este. 2.

En los casos en que es urgente y necesario adquirir bienes, solicitar servicios, suministros, ordenar obras con el fin de prestar un servicio para evitar una amenaza o una lesión inminente e irreversible al derecho a la salud, derecho este que es fundamental por conexidad con los derechos a la vida y a la integridad personal, urgencia y necesidad que deben aparecer de manera objetiva y manifiesta como consecuencia de la imposibilidad absoluta de planificar y adelantar un proceso de selección de contratistas, así como de la celebración de los correspondientes contratos, circunstancias que deben estar plenamente acreditadas en el proceso contencioso administrativo, sin que el juzgador pierda de vista el derrotero general que se ha señalado en el numeral 12.1 de la presente providencia, es decir, verificando en todo caso que la decisión de la administración frente a estas circunstancias haya sido realmente urgente, útil, necesaria y la más razonablemente ajustada a las circunstancias que la llevaron a tomar tal determinación. 33 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Tercera Sala Plena, sentencia del 19 de noviembre de 2012, radicado No. 24897, C. P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa.

Radicado: 13001233300020140037201 (68459) Demandante: Corporación Social y Educativa Sagrado Corazón de Jesús 15 3. En los casos en que, debiéndose legalmente declarar una situación de urgencia manifiesta, la administración omite tal declaratoria y procede a solicitar la ejecución de obras, prestación de servicios y suministro de bienes, sin contrato escrito alguno, en los casos en que esta exigencia imperativa del legislador no esté excepcionada, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 41 inciso 4o de la Ley 80 de 1993”. 7.

El caso concreto En el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del 30 de julio de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, que negó las pretensiones de la demanda, la parte actora indicó que en el presente asunto se acreditaron los presupuestos de procedencia excepcional de la actio in rem verso, fijados en la sentencia de unificación del 19 de noviembre de 2012, proferida por esta Corporación. En este sentido, y comoquiera que sólo la parte demandante presentó recurso de apelación contra la sentencia proferida el 30 de julio de 2021 por el Tribunal Administrativo de Bolívar, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso, se resolverá el asunto sub lite en aquello que se reprocha como desfavorable en el recurso34.

Por ello, a continuación, se analizará si en el presente asunto se configuraron los presupuestos de procedencia excepcional de la actio in rem verso, con ocasión de la prestación del servicio educativo sin amparo contractual que hiciese COLSACOR frente a 461 estudiantes del municipio de Magangué, durante la vigencia del año lectivo 2012.

Bajo esta óptica, la Sala establecerá cuáles son los hechos probados, para posteriormente analizar si se encuentran acreditados los presupuestos de procedencia excepcional de la actio in rem verso. 34 “Artículo 328. Competencia del Superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.

Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones. En la apelación de autos, el superior solo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella.

En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia”. Radicado: 13001233300020140037201 (68459) Demandante: Corporación Social y Educativa Sagrado Corazón de Jesús 16 7.1. Hechos probados Así pues, se evidencia que, de conformidad con los medios probatorios allegados oportunamente al proceso, se demostraron los siguientes hechos: 7.1.1.

Consta que mediante directiva ministerial No. 24 del 18 de noviembre de 2009, se impartieron las siguientes orientaciones “para la viabilidad jurídica de la contratación de la prestación del servicio educativo efectuada por las entidades territoriales certificadas, es necesario que de manera previa al inicio de apertura del proceso de contratación… el Ministerio de Educación Nacional haya aprobado el estudio de insuficiencia que evidencie la limitación para la prestación del servicio educativo en los establecimientos oficiales de su jurisdicción… es fundamental que la planeación contractual de la prestación del servicio educativo sea preliminar al inicio del calendario académico, garantizando oportunamente el acceso y la permanencia de los estudiantes en el sistema educativo”.

De esta información da cuenta copia auténtica de dicha directiva35. 7.1.2. Se demostró que el 13 de octubre de 2011, el Ministerio de Educación Nacional solicitó a la Secretaría de Educación de Magangué el estudio de insuficiencia sobre la limitación para la prestación del servicio educativo en los establecimientos oficiales de su jurisdicción para la vigencia de 2012, según da cuenta copia auténtica de dicho memorial36. 7.1.3.

Se demostró que, mediante Resolución No. 3875 de 19 de octubre de 2011, el alcalde de Magangué y la Secretaría de Educación Municipal establecieron “el calendario académico correspondiente al año lectivo de 2012, para las instituciones educativas de educación formal de naturaleza oficial y privada del municipio de Magangué”, según da cuenta copia auténtica de dicho acto administrativo37.

De la Resolución referida se transcribe lo siguiente: 35 Fl. 608 y 609, C. 1. 36 Fl. 42 y 43, C. 1. 37 Fl. 25 a 27, C. 1. Radicado: 13001233300020140037201 (68459) Demandante: Corporación Social y Educativa Sagrado Corazón de Jesús 17 “…Artículo 1°. Establecer para el año 2012 el calendario académico para los establecimientos educativos oficiales y no oficiales de educación formal, en los niveles de educación preescolar, básica y media, que se desarrollará durante cuarenta (40) semanas distribuidas en dos periodos de veinte (20) semanas cada una.

Artículo 2°. Las actividades del calendario Académico se distribuirán en dos períodos semestrales así: PRIMER PERÍODO SEMESTRAL Planeación y Desarrollo Institucional [Matrículas] Del 10 al 20 de enero de 2012 (2 semanas) Desarrollo Curricular Del 23 de enero al 15 de junio de 2012 (20 semanas) Receso Estudiantil Del 2 al 8 de abril de 2012 (1 semana – semana Santa) y del 19 de junio al 6 de julio de 2012 (3 semanas)” 7.1.4.

Se acreditó que, mediante Circular No. 056 del 8 de noviembre de 2011, la Secretaría de Educación de Magangué remitió a las instituciones educativas oficiales y privadas del municipio la Resolución No. 3875 de 19 de octubre de 2011, según da cuenta copia auténtica de esa circular38. 7.1.5. Se demostró que, mediante Resolución No. 4491 del 29 de noviembre de 2011, la Secretaría de Educación de Magangué estableció “las condiciones para la actualización y conformación del Banco de Oferentes para la contratación del Servicio Público Educativo para vigencias 2012 – 2013”, según da cuenta copia auténtica de dicho acto administrativo39. 7.1.6.

Consta que, en diciembre de 2011, COLSACOR realizó el proceso de matrícula estudiantil para la vigencia 2012, según da cuenta copia auténtica de las 461 matrículas40. 7.1.7. Quedó establecido que, mediante Resolución No. 4924 del 28 de diciembre de 2011, el municipio de Magangué conformó y actualizó el Banco de Oferentes 38 Fl. 24, C. 1. 39 Fl. 33 a 39, C. 1. 40 Fl. 86 a 555, C. 1.

Radicado: 13001233300020140037201 (68459) Demandante: Corporación Social y Educativa Sagrado Corazón de Jesús 18 para la contratación del servicio público educativo para las vigencias 2012-2013, el cual incluyó a COLSACOR, según da cuenta copia auténtica de esa decisión41. 7.1.8. Está demostrado que, mediante Circular No. 001 del 6 de enero de 2012, el alcalde de Magangué y la Secretaría de Educación Municipal informaron a COLSACOR, que estaba “prohibido de manera terminante a los colegios que venían prestando el servicio educativo contratado [2011] y a aquellos que hacen parte del Banco de Oferentes Municipal retener a los estudiantes que venían atendiendo, debiendo liberarlos para que puedan ser acogidos por el sistema educativo oficial a través de las instituciones educativas del sector público para el año lectivo 2012”.

Lo anterior consta en la copia autentica del correspondiente escrito42. 7.1.9. Está acreditado que el mismo 6 de enero de 2012, la Secretaria de Educación de Magangué envió a COLSACOR la Circular No. 001 de 2012, según da cuenta copia auténtica del oficio DS120011 de esa fecha43. 7.1.10. Se acreditó que el 6 de marzo de 2013, COLSACOR solicitó al municipio de Magangué el pago por reposición de los costos educativos y reconocimiento por la prestación del servicio educativo de 461 alumnos en el período lectivo 2012, por valor de $861.500.750.

Lo anterior consta en la copia auténtica del escrito petitorio44. 7.1.11. Consta que el 8 de marzo de 2013, la Secretaria de Educación de Magangué informó a COLSACOR que “el Ministerio de Educación Nacional no aprobó el estudio de insuficiencia para contratar becas durante la vigencia anterior, situación que fue dada a conocer a todos los colegios privados que atendían población estudiantil por subsidio de permanencia (becas), a través de la Circular No. 001 de 2012.

Que los colegios privados que atendían a esta población entre ellos ‘COLSACOR’ a sabiendas de la prohibición hicieron caso omiso y persistieron en atender la población que traían. Que esta secretaria se encuentra adelantando los trámites legales tendientes a liquidar solamente las canastas educativas de los 41 Fl. 28 y 29, C. 1. 42 Fl. 22, C. 1. 43 Fl. 21, C. 1. 44 Fl. 52 y 53, C. 1.

Radicado: 13001233300020140037201 (68459) Demandante: Corporación Social y Educativa Sagrado Corazón de Jesús 19 niños amparados con fallos judiciales y que antes de que termine la vigencia serán canceladas”, según da cuenta copia auténtica de dicho oficio45. 7.2. Análisis de los presupuestos de procedencia excepcional de la actio in rem verso En el sub examine el daño se centra en la merma patrimonial sufrida por COLSACOR en consideración a la prestación del servicio educativo sin amparo contractual a 461 estudiantes del municipio de Magangué, durante el año lectivo 2012.

En este sentido, en la demanda COLSACOR consideró que sus intereses se vieron afectados porque prestó sus servicios educativos a 461 estudiantes del municipio de Magangué, durante el año escolar 2012, sin que la Administración le hubiese reconocido el pago correspondiente a este concepto, establecido en la suma de $861.500.750. A su turno, en el recurso de apelación presentado contra la sentencia proferida el 30 de julio de 2021 por el Tribunal Administrativo de Bolívar, que negó las pretensiones de la demanda al advertir que no se encontraban acreditados los presupuestos de procedencia excepcional de la actio in rem verso, la parte demandante indicó que en el presente asunto si se acreditaron dichos elementos.

Ahora bien, además de los medios probatorios arrimados al proceso, de los cuales ya se hizo un recuento en los hechos probados, obra en el expediente el testimonio de Pablo de Jesús Barreira Luna46, rector de COLSACOR, quien manifestó que “usualmente” se prestaba el servicio educativo a los estudiantes becados por el municipio sin suscribir el respectivo contrato y, posteriormente, se celebraba el convenio y se realizaba el pago.

No obstante, indicó que en el año escolar 2012 el municipio de Magangué no celebró contrato con la Institución, pese a que atendió 453 estudiantes. Justamente, el testigo señaló lo siguiente: 45 Fl. 81 y 82, C. 1. 46 Fl. 601, C. 1. Cd. Audiencia de pruebas. Radicado: 13001233300020140037201 (68459) Demandante: Corporación Social y Educativa Sagrado Corazón de Jesús 20 “desde el año 2006 al 2011 se atendieron alumnos en la modalidad de becados por parte de la institución, con ocasión a los contratos de prestación de servicios que suscribían con el municipio, y en el año 2011 se hizo un banco de oferentes con el que se le garantizaba a los alumnos que seguía la educación contratada.

Sin embargo, en 2012 la alcaldía emitió un oficio en el que les informaba que no se contrataría ese año, pero no se les notificó a los alumnos sino que fue la institución quien les comunicó a los alumnos y a los padres de familia, quienes estuvieron en desacuerdo, razón por la cual algunos presentaron acciones de tutelas y se les amparó el derecho a la educación. No obstante, como el alcalde de Magangué conocía de las tutelas no quisieron sacar a los alumnos, sino que siguieran prestando los servicios educativos a 453 estudiantes, que a la fecha no ha cancelado… generalmente los alumnos siempre asistían a sus clases, luego se suscribía el contrato con el municipio y, posterior a ello, se realizaba el respectivo pago.

Sin embargo, en el 2012 no se suscribió ningún contrato; aunque la Institución contrataba a los docentes y a los celadores, y todo lo que necesitara para prestar los servicios educativos” A su turno, se tiene que Elder Antonio Navarro Urbano47, docente de COLSACOR, señaló en su declaración juramentada que la Institución Educativa y el municipio de Magangué ya tenían la costumbre de prestar anticipadamente el servicio educativo y en el transcurso del año escolar suscribir el correspondiente contrato.

Adicionalmente, afirmó que el proceso de prematricula se realizó en octubre y noviembre de 2011, y, además, que la Circular No. 001 de 2012 se notificó cuando ya había iniciado el periodo escolar. De hecho, el testigo manifestó que: “en el 2011 inició la prematricula de los estudiantes y para los inicios de clase en el 2012, estando el cuerpo docente dispuestos a trabajar, les informaron que no seguía el proceso de contratación, por lo que estudiantes que llevaban entre 7 y 8 años se iban a quedar a la intemperie por parte del municipio al quitar las becas, pero como ya tenían la costumbre de que se comenzaban las clases y en el transcurso del año cuando el colegio suscribía el contrato con la administración se suscribían los contratos con el cuerpo docente, siguieron atendiendo a los alumnos. Sin embargo, no se suscribió contrato, y luego de una reunión con el rector algunos docentes decidieron seguir proceso esperando que las cosas se solucionaran y hasta la fecha aún se les debe lo trabajado en ese año…el proceso de prematricula se hizo en octubre y noviembre de 2011 y la Circular llegó en el 2012 cuando ya habían iniciado clases” Así pues, comoquiera que los testigos Pablo de Jesús Barreira Luna y Elder Antonio Navarro Urbano para el momento de los hechos eran empleados de la institución educativa demandante - COLSACOR, sus declaraciones, en los términos del 47 Fl. 601, C. 1.

Cd. Audiencia de pruebas. Radicado: 13001233300020140037201 (68459) Demandante: Corporación Social y Educativa Sagrado Corazón de Jesús 21 artículo 21148 del CGP, son sospechosas, dada la vinculación laboral con la entidad demandante, lo cual puede afectar su credibilidad e imparcialidad. En este sentido, el citado artículo 211 señala que el juez apreciará los testimonios sospechosos de acuerdo con las circunstancias de cada caso y no podrá desecharlos de plano, sino que deberá analizarlos con mayor rigurosidad49.

Pues bien, a pesar de que los testimonios de Pablo de Jesús Barreira Luna y Elder Antonio Navarro Urbano son sospechosos, lo cierto es que tienen eficacia probatoria, pues conocieron de primera mano los hechos objeto de la demanda. Además, sus aseveraciones no se encuentran tergiversadas o parcializadas, pues ellas relatan de modo claro la forma en que conocieron o participaron de esos hechos, por cuanto el primero hacia parte de los directivos de COLSACOR y el segundo era parte del plantel educativo de esa Institución. Ahora bien, ab initio se indicó que la actio in rem verso procedía de manera excepcional en los casos en que se pretende reclamar el pago de servicios que se hayan ejecutado en favor de la Administración sin haber mediado contrato alguno, siempre y cuando se cumpla uno de los siguientes presupuestos de procedencia excepcional, i) cuando la entidad pública ha constreñido o impuesto al particular la prestación del servicio o el suministro de bienes sin contrato, ii) cuando se trata de la adquisición de bienes o servicios requeridos para evitar la amenaza al derecho a la salud, y iii) cuando la administración omite el deber de declarar la urgencia manifiesta y solicita la prestación del servicio sin contrato escrito.

Aplicados estos conceptos al caso de autos, se advierte que el caso sub examine no se enmarca en la primera excepción contemplada por esta Corporación, pues se advierte que no obra prueba en el plenario que dé cuenta que el municipio de Magangué, en virtud de su autoridad, constriñó o impuso a COLSACOR la 48 Artículo 211. “Imparcialidad del testigo.

Cualquiera de las partes podrá tachar el testimonio de las personas que se encuentren en circunstancias que afecten su credibilidad o imparcialidad, en razón de parentesco, dependencias, sentimientos o interés en relación con las partes o sus apoderados, antecedentes personales u otras causas. La tacha deberá formularse con expresión de las razones en que se funda.

El juez analizará el testimonio en el momento de fallar de acuerdo con las circunstancias de cada caso.” (se subraya) 49 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 28 de febrero de 2011, Rad. 20.262 Radicado: 13001233300020140037201 (68459) Demandante: Corporación Social y Educativa Sagrado Corazón de Jesús 22 prestación del servicio educativo a los 461 alumnos durante el año 2012, por fuera del marco de un contrato estatal o con prescindencia de este.

Por el contrario, hay pruebas en el expediente que dan cuenta que el ente territorial advirtió de manera oportuna a la demandante que no contrataría sus servicios para el año lectivo 2012 y le puso de presente la prohibición de retener y atender a estudiantes sin autorización y contratación para ese año, situación que no atendió COLSACOR.

Justamente, está probado que mediante Circular No. 001 de 2012, el alcalde de Magangué y la Secretaría de Educación Municipal informaron a COLSACOR, que estaba “prohibido de manera terminante a los colegios que venían prestando el servicio educativo contratado y a aquellos que hacen parte del Banco de Oferentes Municipal retener a los estudiantes que venían atendiendo, debiendo liberarlos para que puedan ser acogidos por el sistema educativo oficial a través de las instituciones educativas del sector público para el año lectivo 2012” (hecho probado 7.1.8.).

En otras palabras, la entidad demandada le notificó a COLSACOR que no podía “retener a los estudiantes que venía atendiendo”, esto es, que no sería contratada para la vigencia 2012. Ahora, aunque la parte actora alega que hizo parte del Banco de Oferentes para la contratación del servicio público educativo para las vigencias 2012 - 2013 (hecho probado 7.1.7.) y por ende tenía la expectativa de suscribir el correspondiente contrato, lo cierto es que el solo hecho de estar en este listado no implicaba necesariamente que celebraría un contrato con la Administración para prestar dicho servicio.

De hecho, se advierte que la Resolución No. 4491 de 201150, en su artículo 10 preveía que “la conformación del Banco de Oferentes no obliga a la Alcaldía de Magangué – Secretaría de Educación, para la contratación con las entidades que lo conforman…” (hecho probado 7.1.5.). Lo anterior, guarda armonía con la directiva ministerial, la cual determinó que la contratación de dicho servicio dependía de que “el Ministerio de Educación Nacional haya aprobado el estudio de insuficiencia que evidencie la limitación para la prestación del servicio educativo en los establecimientos oficiales de su jurisdicción” (hecho probado 7.1.1.), lo cual no 50 Por la cual se establecen las condiciones para la actualización y conformación del Banco de Oferentes para la Contratación del Servicio Público Educativo para las vigencias 2012 – 2013.

Radicado: 13001233300020140037201 (68459) Demandante: Corporación Social y Educativa Sagrado Corazón de Jesús 23 aconteció en el caso objeto de estudio, pues inclusive se evidencia que mediante oficio del 8 de marzo de 2013, el secretario de Educación del municipio de Magangué informó a COLSACOR que “el Ministerio de Educación Nacional no aprobó el estudio de insuficiencia para contratar becas durante la vigencia anterior [2012]” (hecho probado 7.1.11.).

De otra parte, si bien la actora aduce que se vio obligada a prestar el servicio de educación a los estudiantes becados que venía atendiendo de la vigencia 2011, dado que la Circular No. 001 de 2012 se expidió de forma tardía, pues ya había iniciado el periodo escolar para cuando esta se le notificó, lo cierto es que no le asiste razón a la demandante, en tanto se observa que la Institución Educativa desatendió los lineamientos trazados en la Resolución No. 3875 de 2011 frente al calendario académico del año lectivo 2012.

Precisamente, de dicho acto administrativo se extrae que las actividades de planeación (o de matrícula) debían efectuarse entre los días 10 y 20 de enero de 2012, no obstante, COLSACOR realizó dichas diligencias en el mes de noviembre de 2011, desconociendo de esta forma lo determinado por la propia Administración (hecho probado 7.1.6.).

En el mismo sentido, se denota que el testigo Elder Antonio Navarro Urbano afirmó en su declaración juramentada que “la Circular llegó en el 2012 cuando ya habían iniciado clases”, sin embargo, se repara que la Circular se notificó el 6 de enero de 2012, fecha para la cual aún no habían iniciado formalmente las clases, pues estas daban inicio el 23 de enero de 2012, de conformidad con el calendario académico establecido mediante la Resolución No. 3875 de 201151 (hecho probado 7.1.3.).

Por demás, es menester precisar que si bien la actora en el libelo introductorio afirma que prestó el servicio educativo porque un fallo de tutela amparó los derechos a la educación e igualdad de 17 alumnos que habían sido becados por el municipio para el año 2011 y que venían siendo atendidos por COLSACOR durante el año lectivo 2012, lo cierto es que en el plenario no obra copia de dicha decisión, frente a la cual pueda hacerse el análisis para establecer si en efecto, se le ordenó prestar el servicio educativo con cargo al municipio de Magangué, a qué número de 51 Por medio de la cual se establece el calendario académico correspondiente al año lectivo 2012, para las instituciones educativas de naturaleza oficial y privada del municipio de Magangué. Radicado: 13001233300020140037201 (68459) Demandante: Corporación Social y Educativa Sagrado Corazón de Jesús 24 estudiantes y en qué condiciones.

En suma, se concluye que en el caso sub examine no se probó que la entidad demandada hubiese ordenado, presionado, impuesto, coaccionado, conminado u obligado a la actora a prestar el servicio educativo durante la vigencia 2012 con prescindencia de un contrato, razón por la cual no procede la actio in rem verso por la primera excepción establecida por esta Corporación. De otro lado, frente a la segunda excepción definida por la sentencia de unificación del 19 de noviembre de 2012 -que se trate de la adquisición de bienes o servicios requeridos para evitar la amenaza al derecho a la salud-, es necesario traer a colación que esta Corporación en sentencia del 6 de febrero de 2020, estimó que la excepción no solo debía comprender el derecho a la salud, sino cualquier derecho fundamental frente al cual sea necesario asegurar la continuidad en la prestación del servicio, tal y como sucede con la educación. De la sentencia referida se extrae lo siguiente: “Si bien la jurisprudencia del Consejo de Estado ha permitido la aplicación del principio de enriquecimiento sin justa causa, como fuente de la obligación de pagar el monto de las prestaciones ejecutadas sin vínculo de contrato estatal, en casos en los que es urgente y necesario evitar una amenaza o una lesión inminente e irreversible al derecho a la salud, no se puede pasar por alto que en el presente caso estamos frente a la continuidad de la prestación de un derecho fundamental como es el derecho a la educación…por lo que también tendría lugar el acaecimiento del enriquecimiento sin causa que ampararía una compensación pecuniaria”52 Bajo la anterior precisión, se advierte que en el asunto sub judice no estamos ante una eventual amenaza o lesión al derecho a la educación, en tanto, se itera, fue el mismo municipio de Magangué quien le informó a COLSACOR que no necesitaría de sus servicios, dado que no se aprobó un estudio de insuficiencia que evidenciara la limitación del ente territorial para la prestación del servicio educativo en los establecimientos oficiales de su jurisdicción. Justamente, se probó que mediante Circular No. 001 de 2012, el municipio conminó a la actora a que liberara a los estudiantes que tenía a su cargo, entregándoles el formato de traslado al sistema educativo oficial del sector público debidamente diligenciado (hecho probado 52 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 6 de febrero de 2020, Rad.: 46361.

Radicado: 13001233300020140037201 (68459) Demandante: Corporación Social y Educativa Sagrado Corazón de Jesús 25 7.1.8.). En ese sentido, se denota que la entidad demandada estaba en la posición de garantizar la continuidad de la prestación del derecho fundamental a la educación a los estudiantes retenidos por la actora, razón por la cual se concluye que el caso objeto de estudio no se enmarca en la presente excepción. Finalmente, en lo atinente a la tercera excepción, esto es, cuando la administración omite el deber de declarar la urgencia manifiesta y solicita la prestación del servicio sin contrato escrito, se advierte que en el sub lite la prestación del servicio educativo en este caso dista de ser excepcional y urgente, pues, por el contrario, se demostró ampliamente que el municipio de Magangué no requería la prestación del servicio por parte de COLSACOR, tan es así, que le recordó la prohibición de retener y atender estudiantes que se venían atendiendo para el año 2011 y le advirtió que debía liberarlos para que fueran acogidos por el sistema educativo oficial a través de las instituciones educativas del sector público (hecho probado 7.1.8.).

Así pues, esta Sala no encuentra configurado el carácter excepcional y urgente que requiere este tipo de pretensión. Vale la pena recordar, que en oportunidad anterior, en un caso similar al que aquí se analiza, esta Sala de Subsección arribó a idéntica conclusión a la que aquí llegó, con base en los siguientes argumentos: “…En primera medida, la prestación del servicio educativo en este caso dista de ser excepcional y urgente, y por el contrario, implicó la prestación continua de un servicio que venía siendo ejecutado mediante un negocio jurídico, sin que concurrieran circunstancias excepcionales.

Por ende, no podría entenderse que la necesidad de prorrogar su ejecución obedeciera a circunstancias excepcionales o urgentes. De esta manera, la Colegiatura no encuentra configurado el carácter excepcional y urgente que requiere este tipo de pretensiones. Ahora, la actora insiste en que su conducta tuvo como propósito mantener la prestación de la educación primaria en las zonas vulnerables donde esta obraba y, si bien es cierto que buscaba garantizar el derecho a la educación, no es menos cierto que el carácter fundamental de estos servicios no le da justificación a los contratistas del Estado para desconocer las normas superiores, ni tampoco pasar por alto el carácter preceptivo del acuerdo de voluntades.

Es decir que, por más loables que sus intenciones sean, los particulares no están capacitados para crear unilateralmente y sin soporte jurídico suficiente compromisos pecuniarios para el Estado bajo el pretexto de garantizar, a través de prestaciones de facto, un servicio básico y fundamental. Radicado: 13001233300020140037201 (68459) Demandante: Corporación Social y Educativa Sagrado Corazón de Jesús 26 En este caso, la Colegiatura observa que el MEN nunca generó en el particular una confianza legítima, un derecho adquirido o una situación jurídica que objetivamente deba ser amparada por el ordenamiento, sino que simplemente advirtió una circunstancia prevista por el negocio jurídico que daba lugar a su extinción, e indicó la necesidad de suscribir un nuevo acuerdo de voluntades, para lo cual era necesario evaluar la prestación hecha hasta el momento, y actualizar la información de la prestadora, pero no era una imposición o sugerencia inequívoca de la Administración. Bajo estos entendidos, la prestación del servicio de educación posterior al 21 de septiembre de 2010 se hizo bajo la cuenta y riesgo de CORPOVIDA, sin que hubiera orden expresa o implícita de la entidad en el sentido de cumplir el servicio incluso después de extinguidos los recursos”53 Entonces, como el asunto que aquí se debate no se encuentra en alguno de los casos excepcionales que contempla la sentencia de unificación de la Sección Tercera frente a la procedencia excepcional de la actio in rem verso, ya que no hay medio probatorio que así lo demuestre, es evidente que el reconocimiento del enriquecimiento sin causa no resulta procedente, entre otros asuntos, porque la actio in rem verso no puede ser utilizada para reclamar el pago de obras o servicios que se hayan ejecutado en favor de la administración sin contrato alguno o al margen de este, eludiendo así el mandato imperativo de la ley que prevé que el contrato estatal es solemne porque debe celebrarse por escrito y, por supuesto, agotando previamente los procedimientos señalados por el legislador.

En efecto, es menester precisar que de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 39 y 41 de la Ley 80 de 1993 los contratos estatales son solemnes puesto que su perfeccionamiento exige la solemnidad del escrito, exceptuando eventos de urgencia manifiesta, situación que se reitera no aconteció aquí. Sobre este punto, se advierte que las normas que exigen solemnidades constitutivas son de orden público e imperativas y por lo tanto inmodificables.

En consecuencia, todos los que pretendan intervenir en la celebración de un contrato estatal, tienen el deber de acatar la exigencia legal del escrito para perfeccionar un negocio jurídico de esa estirpe. En suma, quien ignore dicho precepto y preste un servicio a favor de la 53 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 15 de diciembre de 2021, Rad.: 56400.

Radicado: 13001233300020140037201 (68459) Demandante: Corporación Social y Educativa Sagrado Corazón de Jesús 27 administración, no sufre un daño antijurídico pues de la ilicitud propia no se puede obtener provecho alguno. Por ello, en la parte resolutiva de esta sentencia se confirmará el sentido de la sentencia del 30 de julio de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, que negó las pretensiones de la demanda, según lo expuesto en precedencia. 8.

Condena en costas El artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 establece que, “[…] salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”. Al punto, el artículo 365 del CGP, vigente para el momento en el que se interpuso la demanda, establece las siguientes reglas para proceder a la condena en costas, a saber: “1.

Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. Además, en los casos especiales previstos en este código. […]. 2. La condena se hará en sentencia o auto que resuelva la actuación que dio lugar a aquella. 3.

En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda. 4. Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias. 5. En caso de que prospere parcialmente la demanda, el juez podrá abstenerse de condenar en costas o pronunciar condena parcial, expresando los fundamentos de su decisión […]. 8.

Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”. De conformidad con las normas anteriormente transcritas y contrario a lo sostenido por el demandante en el recurso de apelación, la Sala en la parte resolutiva condenará en costas al extremo activo, toda vez que el recurso de apelación que interpuso no prosperó. La liquidación de las costas la hará de manera concentrada el a quo, en los términos del artículo 366 del CGP, tomando en consideración lo dispuesto por el artículo 365.8 ejusdem, es decir, teniendo en cuenta para dicha liquidación las expensas que aparezcan efectivamente probadas en el proceso.

Radicado: 13001233300020140037201 (68459) Demandante: Corporación Social y Educativa Sagrado Corazón de Jesús 28 Asimismo, respecto a las agencias en derecho en segunda instancia, se entienden causadas en razón de la naturaleza, calidad, la cuantía del proceso y la actuación desplegada por la parte vencedora54. En relación con las agencias en derecho55 en segunda instancia, se entienden causadas en razón de la naturaleza, calidad, la cuantía del proceso y la actuación desplegada por la parte vencedora56.

A su turno, el Acuerdo 2222 de 200357 proferido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, determinó que en los procesos ordinarios en segunda instancia, éstas podrán fijarse en hasta el 5% del valor de las pretensiones58. En este sentido, se advierte que en segunda instancia la parte demandada no presentó alegatos de conclusión ni efectuó actuación alguna.

En consecuencia, se denegarán las agencias en derecho a cargo del extremo activo. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 30 de julio de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, que negó las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en esta providencia. 54 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 5 de marzo de 2021. Rad.: 51034 55 Cfr. Art. 365 y ss. CGP. 56 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera.

Sentencia del 5 de marzo de 2021. Rad.: 51034 57 “Por el cual se modifica el Acuerdo 1887 del 27 de junio de 2003 sobre fijación de agencias en derecho”. 58 “Artículo 6º. Tarifas. Fijar las siguientes tarifas de agencias en derecho: 1.1. Proceso ordinario. (…) Segunda instancia. Hasta el cinco por ciento (5) del valor de las pretensiones confirmadas o revocadas total o parcialmente en la sentencia. Si ésta, además, reconoce o niega obligaciones de hacer, se incrementará hasta cuatro (4) salarios mínimos mensuales legales vigentes por este concepto.

En los casos en que únicamente se ordena o niega el cumplimiento de obligaciones de hacer, hasta cuatro (4) salarios mínimos mensuales legales vigentes (…)”. Radicado: 13001233300020140037201 (68459) Demandante: Corporación Social y Educativa Sagrado Corazón de Jesús 29 SEGUNDO: CONDENAR en costas de segunda instancia a la parte demandante, las cuales serán liquidadas de manera concentrada por la secretaría del Tribunal Administrativo de Bolívar, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia y tomando en consideración lo dispuesto en los artículos 366 y 365.8 del Código General del Proceso.

TERCERO: NEGAR las agencias en derecho por la segunda instancia.

CUARTO: En firme esta providencia, DEVOLVER el expediente al tribunal de origen para lo de su cargo. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE, CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de la Sala FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ JAIME ENRÍQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado Magistrado EX7