CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., doce (12) de mayo de dos mil veintidós (2022) Consejero Ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Referencia: SOLICITUD DE UNIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIA -ARTICULO 271 DE LA LEY 1437 DE 2011- Radicación: 11001-03-24-000-2022-00054-00 Actor: OLARIO FRANCIS MORENO Auto que niega solicitud de unificación de jurisprudencia La Sala procede a emitir un pronunciamiento de fondo respecto de la solicitud de unificación de jurisprudencia -artículo 271 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA)- incoada, en nombre propio, por el señor Olario Francis Moreno. I.
ANTECEDENTES 1. El señor Olario Francis Moreno, en virtud de lo previsto en el artículo 271 del CPACA, solicita a la Sección Primera del Consejo de Estado que se unifique la jurisprudencia en relación con la interpretación de los artículos: 22 y 114 -numeral 12- de la Ley 906 de 2004 «Por la cual se expide el Código de Procedimiento Penal», normas jurídicas asociadas con las medidas judiciales necesarias para la asistencia de las víctimas, el restablecimiento del derecho y la reparación integral de estas como consecuencia de conductas punibles. 2.
Expone que, en su condición de víctima del conflicto armado, ha tenido serios inconvenientes para el acceso a las ayudas humanitarias previstas en la Ley 1448 de 2011 «Por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones» y para que la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas - UARIV- acceda a su solicitud de modificación y actualización de su grupo familiar. 3.
Destaca que en el año 2019 instauró denuncia penal en contra de algunos funcionarios de la Rama Judicial y de la UARIV por las presuntas inconsistencias que se han cometido en su contra dentro del proceso administrativo y judicial de reconocimiento e inclusión en el registro único de víctimas y por el no acceso oportuno a las ayudas humanitarias a que tiene derecho como víctima del conflicto armado. 4.
Pone de relieve que dentro del citado proceso penal -frente al cual omite referir la radicación- solicitó las medidas de protección previstas en los artículos 22 y 144 - numeral 12- de la Ley 906 de 2004. Sin embargo, señala que su contraparte en el 2 Radicación: 11001-03-15-000-2022-00054-00 Demandante: Olario Francis Moreno citado proceso penal se opuso a la prosperidad de tales medidas de reparación, alegando que en las audiencias de restablecimiento del derecho solo se deben atender las cancelaciones de los títulos obtenidos fraudulentamente. 5.
En ese contexto, considera que se debe hacer precisión en la interpretación de los citados artículos del Código de Procedimiento Penal, con fundamento en las siguientes consideraciones: […] Sin embargo respetados magistrados, es claro que la ley 906 de 2004, de igual forma estableció en su articulado 114 en su inciso o numeral 12 estableció 12.
Solicitar ante el juez del conocimiento las medidas judiciales necesarias para la asistencia de las víctimas, el restablecimiento del derecho y la reparación integral de los efectos del injusto (negrillas mías). Como se aprecia el RESTABLECIMIENTO DE DERECHOS, debe darse en cualquier afectación de las víctimas, ya que solo así tiene sentido el postulado consagrado en el articulado 13 de nuestra carta magna cuando dijo: Artículo 13.
Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica. El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptara medidas en favor de grupos discriminados o marginados.
El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que, por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan. De maneras que no sería válido que el RESTABLECIMIENTO DE DERECHOS, opere única y exclusivamente en razón al articulado 101 del código penal, es por lo anterior que dentro de mis garantías constitucionales y de ley interpongo ante este alto tribunal la respectiva DEMANDA DE UNIFICACION y se subsane en lo posible estas falencias en los RESTABLECIMENTOS DE DERECHOS, en aras a que los jueces de la república no cometan errores judiciales y sean garantes de lo estatuido en el articulado 139 de la ley 960-04 la cual dejo textualmente sentado en su inciso 1 1.
Evitar las maniobras dilatorias y todos aquellos actos que sean manifiestamente inconducentes, impertinentes o superfluos, mediante el rechazo de plano de los mismos […] (Destaca la Sala) II. CONSIDERACIONES II. 1. De la función de unificación jurisprudencial prevista en el artículo 271 del CPACA 6. El numeral 4º del artículo 111 CPACA, le asigna a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, la facultad de asumir el conocimiento de los asuntos que se encuentren pendientes de proferir fallo en segunda instancia por parte de los Tribunales Administrativos; bien sea, por su importancia jurídica, o por su 3 Radicación: 11001-03-15-000-2022-00054-00 Demandante: Olario Francis Moreno trascendencia económica o social, con miras a proferir una sentencia de unificación. El precepto en cita es del siguiente tenor: […] Artículo 111.
Funciones de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. La Sala de lo Contencioso administrativo en pleno tendrá las siguientes funciones: (…) 4. <Numeral modificado por el artículo 18 de la Ley 2080 de 2021. Requerir a los tribunales el envío de determinados asuntos que estén conociendo en segunda instancia con el fin de unificar jurisprudencia en los términos del artículo 271 de este código. 7.
A su vez, el artículo 271 ibidem reglamenta el procedimiento para el ejercicio de la mencionada función de unificación jurisprudencial, en los siguientes términos: […] Artículo 271. Decisiones por importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de sentar jurisprudencia o precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación. <artículo modificado por el artículo 79 de la ley 2080 de 2021>.
Por razones de importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de sentar o unificar jurisprudencia o precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación que ameriten la expedición de una sentencia o auto de unificación jurisprudencial, el Consejo de Estado podrá asumir conocimiento de los asuntos pendientes de fallo o de decisión interlocutoria.
Dicho conocimiento podrá asumirse de oficio; por remisión de las secciones o subsecciones del Consejo de Estado, o de los tribunales; a solicitud de parte, o por solicitud de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado o del Ministerio Público. Los procesos susceptibles de este mecanismo que se tramiten ante los tribunales administrativos deben ser de única o de segunda instancia. En estos casos, corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dictar sentencias y autos de unificación jurisprudencial sobre los asuntos que provengan de sus secciones.
Las secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dictarán sentencias y autos de unificación en esos mismos eventos, en relación con los asuntos que provengan de las subsecciones de la corporación, de los despachos de los magistrados que las integran, o de los tribunales, según el caso. Las decisiones que pretendan unificar o sentar jurisprudencia sobre aspectos procesales que sean transversales a todas las secciones del Consejo de Estado, solo podrán ser proferidas por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Para asumir el trámite a solicitud de parte o de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, la petición deberá formularse hasta antes de que se registre ponencia de fallo. Si la petición proviene de un consejero de Estado, del tribunal administrativo, o del Ministerio Público, esta podrá formularse sin la limitación temporal anterior.
La Agencia Nacional de Defensa 4 Radicación: 11001-03-15-000-2022-00054-00 Demandante: Olario Francis Moreno Jurídica del Estado solo podrá solicitarlo cuando previamente haya intervenido o se haya hecho parte dentro del proceso. La petición contendrá una exposición sobre las circunstancias que imponen el conocimiento del proceso y las razones que determinan la importancia jurídica trascendencia económica o social o la necesidad de Unificar o sentar jurisprudencia, o precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación. La petición que se formule para que el Consejo de Estado asuma el conocimiento del proceso no suspenderá su trámite, salvo que el Consejo de Estado adopte dicha decisión. La instancia competente decidirá si avoca o no el conocimiento del asunto, mediante auto no susceptible de recursos.
PARÁGRAFO. El Consejo de Estado implementará un mecanismo electrónico de fácil acceso que permita comunicar y alertar a sus integrantes y a la ciudadanía en general respecto de aquellas materias o temas que estén en trámite en la Corporación, y que por su importancia jurídica, trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia o precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación, puedan ser propuestos para ser asumidos de oficio por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, para los fines previstos en este artículo.
Este mecanismo también permitirá que los juzgados y tribunales del país informen sobre procesos en trámite en los respectivos distritos judiciales, que por tener circunstancias similares, puedan ser asumidos por el Consejo de Estado para los fines de este artículo. Así mismo, servirá para advertir las divergencias en la interpretación o aplicación de las sentencias y autos de unificación por parte del Consejo de Estado […] (negrillas y subrayas de la Sala). 8.
Las disposiciones normativas antes transcritas facultan al Consejo de Estado, en su condición de Tribunal Supremo de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, para que asuma la competencia respecto de aquellos asuntos que se encuentren para fallo en sede de segunda instancia ante los respectivos Tribunales Administrativos del país, en atención a la importancia jurídica; por la trascendencia económica o social que tales asuntos traigan consigo, o con el propósito de unificar la jurisprudencia en relación con uno o varios temas que se ventiles dentro de los respectivos procesos. 9.
Se trata, entonces, de una función conferida en forma expresa al Consejo de Estado, como órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y que se encuentra en plena armonía con otras figuras previstas igualmente en el ordenamiento jurídico vigente, tales como la revisión eventual en materia de acciones populares y de grupo o, incluso, la extensión de la jurisprudencia, mecanismos respecto de los cuales se ha expuesto lo siguiente: 5 Radicación: 11001-03-15-000-2022-00054-00 Demandante: Olario Francis Moreno […] Con la entrada en funcionamiento de los jueces administrativos, se han generado expectativas y esperanzas en cuanto a los efectos operativos que ello debe traer para la descongestión y pronta administración de justicia en la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, pues, sin lugar a dudas, la creación de los nuevos juzgados obedeció, fundamentalmente, a la necesidad imperiosa de fortalecer esta Jurisdicción y contribuir a la descongestión y al cumplimiento de los términos judiciales en la resolución de los conflictos.
La creación de esta figura de juez unitario trae como necesaria consecuencia una nueva distribución y readecuación de las competencias en la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, que, en principio, ya había consagrado la Ley 446 de 1998. No obstante, con la entrada en funcionamiento de los juzgados, muchos asuntos de que antes conocía el Consejo de Estado en segunda instancia pasaron a ser de conocimiento, en último grado, de los tribunales, situación que hace necesario crear nuevos mecanismos jurídicos en aras de asegurar la unificación de la jurisprudencia (…).
Ello, con el fin de que el Consejo de Estado, como Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, cumpla la función de órgano de cierre en relación con las decisiones de sus inferiores funcionales1 […]. (Se destaca). 10. En armonía con lo anterior, la Corte Constitucional ha sostenido: […] 9. La unificación de la jurisprudencia por parte de los altos tribunales tiene un papel muy importante en la interpretación y la aplicación de las disposiciones jurídicas por parte de los jueces, en cuanto garantiza los principios de seguridad jurídica y de igualdad de las personas.
Con el fin de lograr tales objetivos, en ejercicio de la mencionada libertad de configuración normativa, el legislador puede establecer mecanismos procesales de unificación de la jurisprudencia, mediante recursos o trámites especiales ante las altas corporaciones judiciales, y, así mismo, puede modificar o suprimir los existentes, con los límites superiores indicados2 […].
II.2.- Análisis de los elementos o características que integran la función de unificación jurisprudencial prevista en el artículo 271 del CPACA, en el caso concreto II.2.1. Competencia 11. Según los precisos términos del artículo 271 del CPACA, la función que le corresponde a la Sala Plena del Consejo de Estado también puede ser 1 Exposición de motivos del Proyecto de Ley No. 198/09 Senado, 315/10 Cámara de Representantes;
“por el cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. “SEGUNDA PARTE - DE LA ORGANIZACIÓN DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO- ADMINISTRATIVA Y DE SU FUNCIÓN JURISDICCIONAL Y CONSULTIVA”. [Gaceta del Congreso de la República No. 1163 de 2009, páginas 65 y 66]. 2 Sentencia C-180 de marzo 8 de 2006, Magistrado Ponente: Dr. Jaime Araújo Rentería. 6 Radicación: 11001-03-15-000-2022-00054-00 Demandante: Olario Francis Moreno desarrollada por sus distintas secciones y subsecciones.
Destaca el citado artículo que las secciones y subsecciones del Consejo de Estado son las competentes para dictar sentencias y autos de unificación en relación con los asuntos que provengan de las subsecciones de la corporación, de los despachos de los magistrados que las integran, o de los tribunales. 12. La Sala considera que dicha función también debe ser analizada en concordancia con la distribución de procesos prevista en los artículos 13 y 14 del Acuerdo 080 de 12 de marzo de 2019 -Reglamento Interno del Consejo de Estado-, en tanto que allí se definen los asuntos que conocen cada una de las secciones y subsecciones de la corporación. 13.
En consonancia con ello, el literal a) del numeral 2° del artículo 125 del CPACA, dispone que es competencia de la Sección o Subsección de las corporaciones judiciales colegiadas, según corresponda, proferir las decisiones que «[…] decidan si se avoca el conocimiento o no de un asunto de acuerdo con los numerales 3 y 4 del artículo 111 y con el artículo 271 de este Código […]». 14.
En el presente caso, el trámite se inició a solicitud de parte y versa sobre un asunto que no se encuentra asignado a ninguna de las demás secciones de la corporación, razón por la que, dada la naturaleza residual del asunto3, la Sección Primera del Consejo de Estado tiene competencia para resolver la misma. II.2.2 El proceso debe encontrarse para fallo en sede de segunda instancia ante los Tribunales Administrativos. 15.
En primer lugar, y de la lectura del escrito contentivo de la petición de unificación jurisprudencial y de sus anexos, la Sala no evidencia cuál es la radicación del proceso contencioso administrativo que, de acuerdo con lo preceptuado por el artículo 271 CPACA, debe ser fallado preferentemente por parte del Consejo de Estado en segunda instancia, en atención a: i) la importancia jurídica del asunto; ii) la trascendencia económica o social del litigio, o iii) la necesidad de unificar la jurisprudencia en relación con uno o varios temas que dentro de esos procesos se estime necesario llevar a cabo por parte de esta Corporación. 16.
Por el contrario, lo que se observa es la inconformidad del solicitante con la posible interpretación que ha de hacer el juez penal respecto de los artículos 22 y 114 -numeral 12- de la Ley 906 de 2004, dado que, a su juicio, las medidas preventivas de reparación a las víctimas contenidas en tales normas no deben circunscribirse únicamente a la cancelación de registro de títulos obtenidos fraudulentamente -artículo 101 ibidem- sino a todas las medidas de reparación 3 «ARTÍCULO
13. DISTRIBUCIÓN DE LOS PROCESOS ENTRE LAS SECCIONES. Para efectos de repartimiento, los asuntos de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: Sección Primera: (…) 8. Todos los demás, para los cuales no exista regla especial de competencia». 7 Radicación: 11001-03-15-000-2022-00054-00 Demandante: Olario Francis Moreno que la víctima del hecho punible considere necesaria para el restablecimiento de sus derechos fundamentales. 17.
En ese orden de ideas, la Sala considera que no se cumplen los presupuestos establecidos por el artículo 271 del CPACA, de un lado, porque de acuerdo con lo previsto en los artículos 2374 de la Constitución Política y 1045 de la Ley 1437 de 2011, asociados con la competencia del Consejo de Estado y el objeto de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, esta corporación judicial no tiene la facultad para establecer criterios unificación jurisprudencial frente a normas aplicables en la jurisdicción ordinaria penal y, del otro, en tanto que el demandante no relacionó cuál era el proceso judicial contencioso administrativo de segunda instancia que debía ser fallado preferentemente por parte del Consejo de Estado, en atención a: i) la importancia jurídica del asunto; ii) la trascendencia económica o social del litigio, o iii) la necesidad de unificar la jurisprudencia en relación con uno o varios temas que dentro de esos procesos se estime necesario llevar a cabo por parte de esta Corporación. 18.
Con fundamento en las anteriores consideraciones, la Sala rechazará, por improcedente, la solicitud de unificación jurisprudencial elevada por el señor 4 «Artículo 237. Son atribuciones del Consejo de Estado: 1. Desempeñar las funciones de tribunal supremo de lo contencioso administrativo, conforme a las reglas que señale la ley. 2.
Conocer de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional. 3. Actuar como cuerpo supremo consultivo del Gobierno en asuntos de administración, debiendo ser necesariamente oído en todos aquellos casos que la Constitución y las leyes determinen.
En los casos de tránsito de tropas extranjeras por el territorio nacional, de estación o tránsito de buques o aeronaves extranjeros de guerra, en aguas o en territorio o en espacio aéreo de la nación, el gobierno debe oír previamente al Consejo de Estado. 4. Preparar y presentar proyectos de actos reformatorios de la Constitución y proyectos de ley.
Jurisprudencia Concordante 5. Conocer de los casos sobre pérdida de la investidura de los congresistas, de conformidad con esta Constitución y la ley. 6. Darse su propio reglamento y ejercer las demás funciones que determine la ley. 7. <Numeral adicionado por el artículo 8 del Acto Legislativo 1 de 2009. El nuevo texto es el siguiente:> Conocer de la acción de nulidad electoral con sujeción a las reglas de competencia establecidas en la ley.
PARÁGRAFO. Para ejercer el Contencioso Electoral ante la Jurisdicción Administrativa contra el acto de elección de carácter popular cuando la demanda se fundamente en causales de nulidad por irregularidades en el proceso de votación y en el escrutinio, es requisito de procedibilidad someterlas, antes de la declaratoria de elección, a examen de la autoridad administrativa correspondiente, que encabeza el Consejo Nacional Electoral». 5 «ARTÍCULO 104.
DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.
Igualmente conocerá de los siguientes procesos: 1. Los relativos a la responsabilidad extracontractual de cualquier entidad pública, cualquiera que sea el régimen aplicable. 2. Los relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado. 3.
Los relativos a contratos celebrados por cualquier entidad prestadora de servicios públicos domiciliarios en los cuales se incluyan o hayan debido incluirse cláusulas exorbitantes. 4. Los relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público. 5.
Los que se originen en actos políticos o de gobierno. 6. Los ejecutivos derivados de las condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por esta jurisdicción, así como los provenientes de laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública; e, igualmente los originados en los contratos celebrados por esas entidades. 7.
Los recursos extraordinarios contra laudos arbitrales que definan conflictos relativos a contratos celebrados por entidades públicas o por particulares en ejercicio de funciones propias del Estado».
PARÁGRAFO. Para los solos efectos de este Código, se entiende por entidad pública todo órgano, organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación; las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital; y los entes con aportes o participación estatal igual o superior al 50%». 8 Radicación: 11001-03-15-000-2022-00054-00 Demandante: Olario Francis Moreno Olario Francis Moreno y se relevará de efectuar el análisis correspondiente a determinar si la controversia expuesta por el solicitante cumple con los demás requisitos establecidos en el artículo 271 del CPACA.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, R E S U E L V E:
PRIMERO: RECHAZAR, por improcedente, la solicitud de unificación jurisprudencial elevada por el señor Olario Francis Moreno, con fundamento en las razones expuestas en la parte motiva del presente proveído.
SEGUNDO: Por Secretaría EFECTUAR las anotaciones de rigor en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Presidente OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado P (17) CONSTANCIA: La presente sentencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.