CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D.C., siete (7) de junio de dos mil veintidós (2022) Radicación número: 11001-03-15-000-2022-02559-00 Actor: Julián Penagos Correa Demandado: Consejo de Estado – Sección Cuarta Acción de tutela – Fallo de primera instancia La Sala decide la solicitud de tutela interpuesta por el señor Julián Penagos Correa, quien actúa en causa propia, contra el Consejo de Estado – Sección Cuarta.
I.
ANTECEDENTES 1. La solicitud y las pretensiones El señor Julián Penagos Correa, quien actúa en nombre propio, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, solicita la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, los cuales estima lesionados por el Consejo de Estado – Sección Cuarta, como consecuencia del presunto error sustantivo[1], en que incurrió al dictar la sentencia de única instancia, dentro del proceso de simple nulidad que dio origen a la presente acción constitucional.
En amparo de los derechos invocados, solicitó: “Mediante sentencia que haga tránsito a cosa juzgada se tutelen mis derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y del debido proceso, y en consecuencia se ordene a la autoridad judicial accionadas (sic) proferir sentencia de mérito dentro de la acción (sic) de simple nulidad incoada con fundamento en las normas constitucionales y legales que regulan el asunto y decidiendo de manera concreta y clara sobre la pretensión, especialmente haciendo referencia a la solicitud de inaplicación por inconstitucionalidad de algunas normas como se indica en el libelo introductorio”.
(Sic) 2. Hechos La anterior solicitud se sustentó en los hechos y consideraciones que se resumen a continuación: El señor Julián Penagos Correa, en ejercicio del medio de control de simple nulidad, presentó demanda contra la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (en adelante DIAN), en la que solicitó que se declararan nulos los Oficios 100208221-00250 de 4 de junio de 2009, 100202208-00072 de 15 de febrero de 2010 y 100208221-00255 de 2 de marzo de 2018, actos relacionados con la solicitud elevada por el Director Seccional de Impuestos y Aduanas de Tunja a la Subdirección de Gestión de Normativa y Doctrina de la DIAN, para pronunciarse sobre quién es el funcionario competente para decidir el recurso de apelación interpuesto contra el auto que resuelve la objeción a la liquidación de crédito practicada dentro de un proceso administrativo de cobro coactivo.
En ese contexto, expuso que los citados actos determinaban que los empleados de la DIAN adscritos a la dependencia de cobranzas y procesos coactivos tenían la facultad para seguir este tipo de procedimientos y, además, de resolver los recursos que en sede administrativa se interpusieran. Asimismo, aclaró que esta decisión reñía de forma directa con lo dispuesto en el artículo 824 del Estatuto Tributario, que atribuía esta competencia en otros funcionarios de mayor jerarquía. El conocimiento del asunto le correspondió al Consejo de Estado – Sección Cuarta, que con sentencia de 11 de noviembre de 2021 negó las pretensiones de la demanda, al considerar que, conforme con las normas que regulan la estructura y determinan las competencias de la DIAN, resultaba acorde a Derecho la distribución de competencias que cuestionada por el demandante.
Señaló que la autoridad judicial accionada incurrió en defecto sustantivo. En ese orden, argumentó que conforme con lo señalado en el artículo 824 del Estatuto Tributario, la competencia para dirimir recursos interpuestos en sede administrativa, únicamente estaba en cabeza del Subdirector de Cobranzas, los Directores Seccionales de la DIAN y el Jefe de División de Cobranzas, sin que tal prerrogativa fuese extensiva a otros empleados de esa dependencia. Afirmó que la Resolución 11 de 4 de noviembre de 2008, en la cual se fundamenta los actos administrativos demandados, debía ser objeto de la excepción de inconstitucionalidad y, por tanto, inaplicada, debido a que esta desconoce criterios superiores trazados por el legislador.
Concluyó que a pesar del estado del arte jurídico, el Consejo de Estado – Sección Cuarta denegó la pretensión de nulidad, efectuando un análisis contraevidente del marco normativo. 3. Trámite Mediante auto de 12 de mayo de 2022, se admitió la tutela y se ordenó notificar a la autoridad accionada, para los efectos previstos en el artículo 19 del Decreto 2591 de 1991.
Asimismo, se vinculó la DIAN, por tener interés directo en las resultas del proceso. 4. Intervenciones El Consejo de Estado – Sección Cuarta solicitó declarar la improcedencia de la acción, alegando que el asunto no supera el requisito de relevancia constitucional, por cuanto el actor pretende a través del amparo constitucional, obtener una revisión de instancia de la providencia censurada.
Así, aclaró que los argumentos contenidos en el escrito de tutela fueron abordados y sobre ellos se realizó un juicio de legalidad en la sentencia objeto de la acción, que a pesar de no resultar conforme con las expectativas del accionante, no merecen el calificativo de caprichosas o arbitrarias. Concluyó que la decisión proferida obedeció al acatamiento de las normas y jurisprudencia aplicable al caso en concreto.
La DIAN manifestó que la tutela no satisface el requisito de relevancia constitucional, por lo cual pidió se declarara su improcedencia. A ese efecto, refirió que el señor Penagos Correa no agotó la carga argumentativa necesaria, con el fin de acreditar el yerro alegado; contrario a ello, expuso que la tutela, en síntesis reitera los planteamientos puestos en conocimiento del juez que conoció la demanda de simple nulidad.
II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para conocer del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 5° del artículo 2.2.3.1.2.1° del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1° del Decreto 333 de 2021. 2. Problema jurídico La Sala debe resolver si el Consejo de Estado – Sección Cuarta, incurrió en defecto sustantivo y, en consecuencia, vulneró los derechos invocados por la parte actora, y si es del caso amparar los derechos fundamentales al debido y de acceso a la administración de justicia, o por el contrario negar las pretensiones. 3.
Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales Tratándose de la acción de tutela contra providencias judiciales la postura reiterada y uniforme de la Corte Constitucional[2] y el Consejo de Estado[3] ha sido admitir su procedencia excepcional, siempre que se cumplan los requisitos generales de procedibilidad (exigencias generales) y las causales específicas de procedencia (defectos).
Al respecto, la Corte Constitucional partió de la existencia de una vía de hecho a través de las sentencias C-543 de 1992 y T-079 de 1993, posición que fue redefinida en la sentencia T-949 de 2003, y luego en la sentencia C- 590 de 2005, en la que se fijaron las reglas de procedibilidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, como se conocen actualmente.
Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de unificación por importancia jurídica, del 5 de agosto de 2014, con ponencia del doctor Jorge Octavio Ramírez, precisó que la acción de tutela procede contra providencias judiciales, siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional, así: Requisitos generales: Los requisitos generales de procedibilidad son exigibles en su totalidad, porque la ausencia de alguno de ellos impide el estudio de fondo de la acción de tutela.
Estos requisitos son los siguientes: (i) La cuestión que se discute tiene relevancia constitucional; (ii) se agotaron todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada; (iii) se cumple el requisito de inmediatez; (iv) no se argumentó una irregularidad procesal; (v) se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que controvierten la providencia bajo estudio; y;
(vi) la providencia objeto de la presente acción no fue dictada dentro de una acción de tutela. Causales específicas: Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial son aquellos defectos o errores en los cuales puede incurrir la decisión cuestionada. Son las siguientes[4]: a) Defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de competencia; b) defecto procedimental, el cual ocurre cuando la autoridad judicial actuó al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto es, cuando el juez no tuvo en cuenta el material probatorio obrante en el expediente para proferir decisión; d) defecto material o sustantivo, el cual se origina en el evento en que se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas, o existe una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación; g) desconocimiento del precedente judicial, y h) violación directa de la Constitución Política.
Es importante advertir que si la decisión judicial cuestionada incurrió en alguna de las causales específicas podrá ser razón suficiente para conceder el amparo constitucional. 4. Los defectos fáctico, sustantivo y violación directa de la Constitución como causales específicas de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales Conforme con la jurisprudencia constitucional, el defecto fáctico, en una dimensión negativa, se configura cuando en desarrollo de la actividad probatoria ejercida por el juez se presenta la omisión de la “[…] valoración de pruebas determinantes para identificar la veracidad de los hechos analizados por el juez […]”[5].
En esta situación se incurre “[…] cuando el juez simplemente ignora la prueba u omite su valoración, o cuando sin razón valedera da por no probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge clara y objetivamente[…]”[6]. En una dimensión positiva, el defecto fáctico ocurre cuando el juez, por ejemplo, “[…] aprecia pruebas que no ha debido admitir ni valorar porque, por ejemplo, fueron indebidamente recaudadas […]”[7], de conformidad con el artículo 29 de la Carta Política.
En estos casos, sin embargo, sólo es factible fundar una acción de tutela por vía de hecho cuando ostensiblemente aparece arbitraria la valoración probatoria realizada por el Juez. Por tanto, el error en el juicio valorativo de la prueba: “[…] [D]ebe ser de tal entidad que sea ostensible, flagrante y manifiesto, y el mismo debe tener una incidencia directa en la decisión, pues el juez de tutela no puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un asunto, según las reglas generales de competencia. […]” [8].
En lo que respecta al supuesto fáctico por indebida valoración probatoria, ha dicho la Corte que este se configura, entre otros, en los siguientes casos: “[…] (i) Cuando el funcionario judicial, en contra de la evidencia probatoria, decide separarse por completo de los hechos debidamente probados y resolver a su arbitrio el asunto jurídico debatido;
(ii) cuando a pesar de existir pruebas ilícitas no se abstiene de excluirlas y con base en ellas fundamenta la decisión respectiva; (iii) en la hipótesis de incongruencia entre lo probado y lo resuelto, esto es, cuando se adoptan decisiones en contravía de la evidencia probatoria y sin un apoyo fáctico claro; (iv) cuando el funcionario judicial valora pruebas manifiestamente inconducentes respecto de los hechos y pretensiones debatidos en un proceso ordinario, no por tratarse en estricto sentido de pruebas viciadas de nulidad sino porque se trata de elementos probatorios que no guardaban relación con el asunto debatido en el proceso;
(v) cuando el juez de conocimiento da por probados hechos que no cuentan con soporte probatorio dentro del proceso y (vi) cuando no valore pruebas debidamente aportadas en el proceso. […] [9]. Como se observa, el defecto fáctico por indebida valoración probatoria no solo se ocupa del examen que realiza el juez sobre el material probatorio aportado con el proceso, sino que además abarca toda la actividad probatoria que aquél despliega para intentar acreditar o desacreditar los hechos de la demanda.
Sin embargo, la intervención del juez de tutela, en relación con el manejo probatorio dado por el juez natural es, y debe ser, de carácter extremadamente reducido. En primer lugar, el respeto por el principio de autonomía judicial y el principio del juez natural, impiden que el juez constitucional realice un examen exhaustivo del material probatorio.
Así, la Corte Constitucional, en sentencia T-055 de 1997, determinó que, en lo que hace al análisis del material probatorio, la independencia judicial cobra mayor valor y trascendencia. Por tal razón, tampoco es procedente la acción constitucional, cuando se encamina a obtener una evaluación de la actividad de valoración realizada por el juez que ordinariamente conoce de un asunto[10].
Respecto al defecto sustantivo, se ha considerado que se incurre en él cuando: (i) la decisión impugnada se funda en una disposición que ha sido derogada, subrogada o declarada inexequible; (ii) la aplicación o interpretación que se hace de la norma en el asunto concreto desconoce la sentencia con efectos erga omnes que ha definido su alcance;
(iii) la decisión impugnada se funda en una disposición que indiscutiblemente no es aplicable al caso; (iv) cuando la norma pertinente para el asunto en concreto es desatendida y, por ende, inaplicada; (v) se interpreta una disposición normativa desbordando el sentido de la misma; y (vi) la interpretación de ésta se hace sin tener en cuenta otras disposiciones aplicables al caso y que son necesarias para efectuar una interpretación sistemática[11].
La Corte Constitucional, en sentencia T-284 de 2006, precisó, a propósito del defecto sustantivo, la limitación que es inherente al principio de la autonomía de los jueces para aplicar e interpretar las normas, así: “[…] Puede, entonces, señalarse que la función otorgada a los funcionarios judiciales en su labor de administrar justicia y concretamente de aplicación e interpretación de las normas jurídicas que encuentra su soporte en el principio de autonomía e independencia judicial no es absoluta por cuanto se encuentra sujeta a los valores, principios y derechos previstos en la Constitución. Por ello, “pese a la autonomía de los jueces para elegir las normas jurídicas pertinentes al caso concreto, para determinar su forma de aplicación y para establecer la manera de interpretar e integrar el ordenamiento jurídico, en esta labor no le es dable apartarse de las disposiciones de la Constitución o la ley, ya que la justicia se administra con sujeción a los contenidos, postulados y principios constitucionales que son de forzosa aplicación […]”[12].
Y también, en las sentencias T- 092 de 2008 y T-686 de 2007 el Tribunal Constitucional, consideró: “[…] una decisión judicial adolece de un defecto material o sustantivo en los siguientes eventos (…) Cuando a pesar del amplio margen interpretativo que la Constitución le reconoce a las autoridades judiciales, la aplicación final de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación contraevidente (interpretación contra legem) o perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes (irrazonable o desproporcionada) […]”.
(Destacado de la Sala). Conforme a la jurisprudencia constitucional, la violación directa de la Constitución Política, como causal de procedibilidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, procede cuando la decisión cuestionada supera el concepto de vía de hecho, es decir, en aquellos eventos en que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, si se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.
Sobre esta causal la Corte Constitucional en la sentencia T-689 de 2013, MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, indicó lo siguiente: “[…] Es importante referir que todas las causas específicas que originan la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales entrañan en sí mismas un quebrantamiento de la Carta Fundamental.
No obstante, se estableció específicamente una causal denominada: violación directa de la Constitución que puede originarse por una interpretación legal inconstitucional o bien, porque la autoridad competente deja de aplicar la denominada excepción de inconstitucionalidad. Esto porque: “La exigencia de razonabilidad y de proporcionalidad en el proceso interpretativo y en los resultados de la interpretación, precisamente llama la atención acerca del papel que le corresponde a la Carta en la aplicación de la ley y, por eso, reiteradamente la jurisprudencia ha hecho énfasis en que las decisiones judiciales ´vulneran directamente la Constitución´ cuando el juez realiza ´una interpretación de la normatividad evidentemente contraria a la Constitución´ y también cuando ´el juez se abstenga de aplicar la excepción de inconstitucionalidad en un caso en el cual, de no hacerlo, la decisión quebrantaría preceptos constitucionales…´.” El fundamento de la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad tiene su cimiento en el mandato contenido en el artículo 4° superior, el cual jerarquiza la Constitución Política en el primer lugar dentro del sistema de fuentes jurídico colombiano. Es decir que, cuando es evidente que la norma de inferior jerarquía contraría principios, valores y reglas de rango constitucional, es un deber de las autoridades judiciales y administrativas aplicar directamente la Constitución. En estos casos, se reitera, la prevalencia del orden superior debe asegurarse aun cuando las partes no hubieren solicitado la inaplicación de la norma para el caso particular. […]”. 5.
Caso concreto 5.1. Análisis de los requisitos generales de procedibilidad 5.1.1. Consideraciones sobre la relevancia constitucional. La jurisprudencia constitucional de manera reiterada ha establecido que los asuntos que son conocidos por el juez de tutela deben tener una clara relevancia constitucional. Al respecto, la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005, señaló: “[…] El Juez de Tutela al estudiar la procedencia de la acción, debe constatar que se cumplen los siguientes requisitos formales: (i) que el asunto sometido a estudio tenga relevancia constitucional.
El juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. […] El juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. […]”.[13] En ese sentido, para que proceda la acción de tutela se ha establecido que “[…] requiere que el asunto sometido a conocimiento del juez de tutela, debe tener trascendencia Superior y no solamente legal o de otra naturaleza, como sería la exclusivamente económica de connotaciones particulares y privadas […]”.[14] Por esa razón, es deber del juez constitucional en cada caso particular, analizar de forma clara y precisa las razones por las cuales el asunto que está bajo su conocimiento reviste de relevancia constitucional y por ello requiere un pronunciamiento de fondo sobre la posible vulneración de derechos constitucionales fundamentales.
Por lo demás, se resalta que la Corte Constitucional se ha ocupado de aplicar el concepto de relevancia constitucional, (i) en aquellos eventos en los cuales a través de la acción de tutela se pretende obtener prestaciones de carácter económico, lo cual en su concepto no comporta en principio un menoscabo de los derechos fundamentales y (ii) cuando la discusión se sintetiza en asuntos de mera legalidad, que propenden cuestionar las decisiones tomadas por las autoridades judiciales y, buscan una revisión de instancia por parte del juez constitucional. 5.1.2.
Solución del caso concreto. El señor Julián Penagos Correa interpuso acción de tutela, con miras a obtener la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, presuntamente quebrantados por el Consejo de Estado – Sección Cuarta, que mediante sentencia de 11 de noviembre de 2021, denegó las pretensiones dentro del medio de control de simple nulidad por él instaurado contra la DIAN.
La Sala considera que los argumentos contenidos en el escrito de tutela no satisfacen el requisito de relevancia constitucional, pues guardan identidad con los que analizó el juez que conoció el proceso de simple nulidad, los cuales fueron debatidos y respecto de los cuales ya se efectuó un juicio de legalidad. En efecto, se observa que la providencia cuestionada se pronunció sobre los aspectos que sustentan esta tutela, en el que luego del estudio de rigor se concluyó que: (i) La actual estructura interna de la DIAN permite que los empleados adscritos a la división de cobranzas puedan dirimir los recursos que en sede administrativa, se interpongan dentro de los procesos de cobro coactivo;
(ii) el Director General de la entidad, en uso de sus facultades, distribuyó esa competencia a los funcionarios de esa dependencia y (iii) ello se compadece con la Ley de creación de la entidad y con el reglamento interno de esta, lo cual no hacía procedente la interpretación normativa del demandante. Pues bien, esta Sala considera que, revisados el escrito de tutela y los argumentos planteados por la parte actora en el proceso de simple nulidad, se puede concluir que comparten los argumentos puestos en conocimiento del juez de única instancia, como razones de cargo, en aras de acreditar lo dicho en la demanda y, en este asunto, como causales específicas de procedibilidad de tutela contra providencia. Así, la lectura de la providencia objeto de estudio se extrae, que los argumentos del libelo, se sintetizaron en el acápite demanda, en los siguientes términos: “Como concepto de la violación expuso, en síntesis, lo siguiente: El legislador designa las competencias para conocer los procesos administrativos, y la facultad del Director General de la DIAN de crear grupos internos de trabajo para cumplir funciones específicas no incluye la de otorgar competencias contrarias a la ley.
Los oficios demandados desconocen la normativa invocada al concluir que la competencia de cobro radica en los jefes de grupos internos de trabajo creados por el Director General de la DIAN, porque sus decisiones parten de un acto de delegación y «deben ser conocidas en segunda instancia por el superior del delegante», que para el caso de las seccionales es el respectivo director.
Como la prerrogativa de cobro coactivo corresponde a los directores seccionales, jefes de las divisiones de cobranzas y al subdirector de gestión de recaudo y cobranzas, no se entiende que los actos acusados, con fundamento en una resolución que habilita al Director de la DIAN a formar grupos de trabajo, desplace la competencia que tienen para entregársela a los profesionales en quienes delegan tal facultad.
Se debe inaplicar por inconstitucional la Resolución 11 del 4 de noviembre de 2008, que al crear los grupos internos de trabajo «COACTIVA I y COACTIVA II» en algunas direcciones seccionales, les atribuyó competencias para adelantar procesos de cobro coactivo, contrariando la Constitución Política y la ley.”. En ese contexto, resulta evidente que las inconformidades planteadas por el aquí actor se compadecen con los argumentos esgrimidos en el proceso de simple nulidad antes señalado.
Lo expuesto permite concluir que la tutela carece de relevancia constitucional, en la medida que la parte accionante pretendía obtener un pronunciamiento favorable a sus pretensiones, aun desconociendo la competencia propia de la autoridad judicial llamada a resolver el entuerto. En efecto, el Consejo de Estado – Sección Cuarta con sentencia de 11 de noviembre de 2021, desestimó la demanda presentada por el señor Julián Penagos Correa, con base en los siguientes argumentos: “(…) El demandante argumenta que, como la competencia en materia de cobro coactivo del jefe de cobranzas del GIT es delegada, pues recae, entre otros, en el jefe de la división de recaudo y cobranzas de la respectiva dirección seccional, las decisiones apelables de aquel, las conoce en segunda instancia el «DIRECTOR SECCIONAL DE IMPUESTOS», en su condición de superior jerárquico del jefe de división. El artículo 560 del Estatuto Tributario, con la modificación introducida por el artículo 44 de la Ley 1111 de 20067, estableció la competencia para proferir las actuaciones de la administración tributaria en los funcionarios y dependencias de la misma, conforme con la estructura funcional que establezca el Presidente de la República en ejercicio de las facultades previstas en el numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política.
En desarrollo de dichas facultades, el Presidente de la República expidió el Decreto 4048 del 22 de octubre de 20089, que al modificar la estructura de la DIAN precisó: • Las actuaciones fiscales las profieren «los empleados públicos de la DIAN nombrados o designados como jefes de las diferentes dependencias de la Entidad»; • Al Director General de la DIAN le corresponde definir la organización interna de las «áreas y dependencias» de la Entidad, y distribuir «las funciones de las Oficinas, Subdirecciones y Direcciones Seccionales entre las Divisiones de Gestión y los Grupos Internos de Trabajo del Nivel Central, Local y Delegado» y, • Las diferentes áreas y divisiones de la Administración se organizarán con «Grupos Internos de Trabajo, que contarán con sus respectivos jefes y desempeñarán las funciones que se les asigne en el acto de creación» expedido por el Director General, quien podrá crearlos, modificarlos o fusionarlos.
Para efectos de distribuir funciones y de organizar grupos internos de trabajo en las subdirecciones seccionales, el Director General expidió las resoluciones 9 y 11 del 4 de noviembre de 2008. En el artículo 9 de la primera se definieron las funciones de la División de Gestión de Cobranzas, y en los artículos 97 y 99 de la segunda se crearon los grupos internos de trabajo de «COACTIVA I» y «COACTIVA II» en diferentes direcciones seccionales, a los cuales les asignaron entre sus funciones las de «2.- Iniciar los procesos coactivos profiriendo el Mandamiento de Pago (…) 5.- Decretar las medidas cautelares necesarias para asegurar el pago de las obligaciones(…) 6.- Adelantar y llevar hasta su terminación el proceso coactivo respecto de los expedientes que tengan medidas cautelares».
De la interpretación sistemática de las anteriores disposiciones, se advierte que por ministerio de la ley y en atención a la estructura interna de la DIAN establecida por el Director General, la competencia para adelantar actuaciones en materia tributaria recae en los «empleados públicos de la DIAN nombrados o designados como jefes de las diferentes dependencias de la Entidad», lo cual incluye a los jefes de los grupos internos de trabajo creados en las diferentes áreas y divisiones de la Entidad, en relación con las funciones que se les asignen.
Para el caso de los grupos internos creados al interior de las divisiones de cobranzas de la DIAN, el Director General, en ejercicio de las facultades otorgadas por la ley y la norma reglamentaria, distribuyó una serie de funciones relacionadas con el adelantamiento de procesos de cobro coactivo, que son objeto de control por parte de la respectiva división. (…)”.
Visto lo anterior, la Sala considera que la cuestión que se discute no reviste de relevancia constitucional, toda vez que el debate que se presenta en la acción de tutela de la referencia es netamente legal, pues lo que pretende la parte actora es que a través de este mecanismo excepcional, se estudien nuevamente los planteamientos expuestos como argumentos para probar la ilegalidad de los oficios cuestionados que finca la demanda de simple nulidad, cuyos argumentos trae ahora como cimientos de las causales específicas de procedencia señaladas, de suerte tal que lo que se pretende en este amparo es prolongar en el tiempo un debate jurídico que se surtió en su momento ante la autoridad competente.
Al respecto, se reitera que la acción de tutela no se puede entender como una prolongación del proceso, o un procedimiento paralelo a este con el fin de cuestionar en uno u otro las decisiones tomadas en las diferentes etapas procesales; A contrario sensu, la tutela es un mecanismo excepcional, cuyo objeto es propender por el respeto y la garantía de los derechos fundamentales, con observancia de la órbita competencial de las autoridades estatales accionadas.
La Sala llama la atención sobre la impertinencia del argumento, pues se reitera que del análisis del libelo resulta evidente que el fin último de la acción de tutela es obtener una revisión de instancia, motivo que resulta ineficiente para acudir a la excepcional figura de la tutela. Por lo demás, se resalta que la Corte Constitucional se ha ocupado de aplicar el concepto de relevancia constitucional, en aquellos eventos en los cuales a través de la acción de tutela se pretende discutir sobre asuntos de mera legalidad, en los cuales se presenta una inconformidad con el estudio normativo realizado por el juez natural del asunto, lo cual en su concepto no comporta en principio un menoscabo de los derechos fundamentales.
En efecto, esa corporación en sentencia SU 041 de 2018 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado) precisó: “(…) La relevancia constitucional del asunto sometido al juez de amparo, es uno de los requisitos generales que debe acreditarse para avalar la procedibilidad excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales. La Corte en sentencia C-590 de 2005, estableció que este presupuesto implica que el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no demuestren una clara importancia constitucional, pues de lo contrario, se involucraría en asuntos que deben ser resueltos por otras jurisdicciones. 12.
Así las cosas, la relevancia constitucional requiere que el asunto sometido a conocimiento del juez de tutela, debe tener trascendencia Superior y no solamente legal, contractual o de otra naturaleza, como sería la exclusivamente económica. La Corte en sentencia T-470 de 1998 manifestó que las controversias por elementos puramente económicos, regulados estrictamente por normas de rango legal o contractual, mas no constitucionales, exceden el alcance de la acción de tutela, puesto que aquella tiene como único objeto, la protección efectiva, inmediata y subsidiaria de los derechos fundamentales, frente a acciones u omisiones que los vulneren o amenacen.
Por su parte, la sentencia T- 606 del 2000, reiteró que resultan ajenas a la jurisdicción constitucional las discusiones que surjan sobre derechos de índole económica, debido a que, para esta clase de debates, se encuentran consagrados los instrumentos procesales propios para su trámite y su resolución. 13. No obstante, el juez de tutela, en principio, no puede declarar la improcedencia del amparo cuando está frente una controversia de naturaleza contractual o económica, con base en que, en esta clase de asuntos no se debaten derechos fundamentales, sino que, debe analizar la situación planteada y determinar si se trata de una discusión ius fundamental, a partir del estudio de elementos que hacen parte de la dimensión objetiva de los derechos afectados, así como, de las circunstancias subjetivas de las partes que solicitan la protección constitucional, de tal manera que se garantice el “efecto de irradiación” de la Carta sobre el ordenamiento jurídico.
En definitiva, el juez de tutela debe verificar si el caso puesto a su conocimiento contiene un debate de relevancia constitucional, especialmente cuando existan intereses que prima facie, podrían ser considerados económicos, lo que generaría la improcedencia de la petición de protección, en particular, porque la vulneración de los derechos fundamentales invocada tendría la potencialidad de generar un impacto financiero en sus titulares, sin embargo, dicha circunstancia no convierte el asunto en una discusión estrictamente dineraria, pues el debate que subyace y que resulta transversal a la misma tendría una innegable naturaleza ius fundamental, con independencia de sus consecuencias patrimoniales.
De igual manera, este Tribunal modificó su reglamento interno (Acuerdo 05 de 1992), en el que incluyó como criterio orientador para la selección de tutelas, la posibilidad de revisar asuntos que revistan una grave afectación del patrimonio público, es decir, cuando dicha controversia tenga interés general en tanto que perjudica el erario.
La Corte en sentencia T-610 de 2015 aclaró que la habilitación para el estudio que en propio, se muestran eminentemente económicos, opera en el evento de evidenciarse una violación de derechos fundamentales en la que, además, afecte o amenace el patrimonio público, por lo que la procedibilidad general de la acción de tutela, está condicionada a una argumentación sólida que demuestre que el litigio económico, sobre el que se acusa la vulneración de derechos fundamentales afecta de manera injusta y antijurídica el erario.
(…)”. Así las cosas, se establece que como la parte actora fundamentó su escrito en argumentos que fueron resueltos por el juez que en Derecho debía hacerlo, no hay lugar a realizar un mayor estudio del caso. Por tanto, no se advierte que las apreciaciones presentadas por la parte actora conlleven a la violación de deberes y derechos fundamentales que habiliten al juez de tutela para estudiar los supuestos de hecho y de derecho planteados en el trámite de la causa de simple nulidad, pues ello fue agotado por los jueces naturales del proceso, de acuerdo con las funciones otorgadas por el legislador, los cuales ya emitieron un pronunciamiento sobre el asunto puesto a su consideración. Por lo expuesto, la Sala no encuentra mérito para continuar con el estudio de los requisitos generales de procencia de tutela contra providencia; en cambio, es claro que el amparo invocado por el señor Julián Penagos Correa, se torna improcedente.
III. DECISIÓN En conclusión, la Sala declarará improcedente el amparo de los derechos invocados por el señor Julián Penagos Correa, en atención a que no satisface el requisito de relevancia constitucional. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO.- DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de amparo interpuesta por el señor Julián Penagos Correa, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. SEGUNDO.- Si no fuere impugnada, envíese a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador La presente providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
CÓPIESE,
COMUNÍQUESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firmado electrónicamente CÉSAR PALOMINO CORTÉS ………… En comisión de servicios Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER…… SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ ----------------------- [1] Aun cuando el actor no hace referencia alguna a los defectos endilgados al fallo cuestionado, la lectura del amparo permite concluir que se trata del enunciado. [2] Al respecto ver, entre otras, sentencias T-573 de 1997, T-567 de 1998, T-001 de 1999, T-377 de 2000, T-1009 de 2000, T-852 de 2002, T-453 de 2005, T-061 de 2007, T-079 de 1993,T-231 de 1994, T-001 de 1999, T-814 de 1999,T-522 de 2001, T-842 de 2001, SU-159 de 2002, T-462 de 2003,T-205 de 2004, T-701 de 2004, T-807 de 2004, T-1244 de 2004, T-056 de 2005, T-189 de 2005, T-800 de 2006, T-061 de 2007, T-018 de 2008, T-051 de 2009, T-060 de 2009, T-066 de 2009, T-889 de 2011, T- 010 de 2012, T- 1090 de 2012, T-074 de 2012, T- 399 de 2013, T-482 de 2013, T- 509 de 2013,, T- 254 de 2014, T- 941 de 2014 y T-059 de 2015. [3] Sentencia de unificación por importancia jurídica, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 5 de agosto de 2014.
M.P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Exp. n. º 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ) Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. [4] Sentencias T-352 de 2012, T-103 de 2014, T-125 de 2012, entre otras. [5] Corte Constitucional. Sentencia T-442 de 1994 (MP. Antonio Barrera Carbonell). [6] Sentencia SU-159 de 2002 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa.
SV. Jaime Araujo Rentería, Rodrigo Escobar Gil y Alfredo Beltrán Sierra). [7] Sentencia T-538 de 1994. [8] Corte Constitucional. Sentencia SU-159 de 2002 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa. SV. Jaime Araujo Rentería, Rodrigo Escobar Gil y Alfredo Beltrán Sierra). [9] Corte Constitucional. Sentencia T-117 de 7 de marzo de 2013. MP. Alexei Julio Estrada. [10] M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. [11] Sobre el particular puede apreciarse la sentencia T-474 de 2008 de la Corte Constitucional, M.P. Clara Inés Vargas Hernández [12] Sentencia T-284 de 2006.
M.P. Clara Inés Vargas Hernández. [13] Sentencia C-590 de 2005, MP. Jaime Córdoba Triviño [14] Sentencia C-590 de 2005, MP. Jaime Córdoba Triviño