1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá, D.C., cuatro (4) de febrero de dos mil veintidós (2022) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-05152-01 Demandante: Luis Jorge Leaño Montoya Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda – Subsección F y otro Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / Improcedencia / RELEVANCIA CONSTITUCIONAL - La parte demandante pretende reabrir el debate jurídico y probatorio por no estar de acuerdo con lo decidido por el juez natural.

Procede la Sala a decidir la impugnación presentada por el apoderado judicial del señor Luis Jorge Leaño Montoya en contra de la sentencia proferida el 14 de octubre de 2021, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, mediante la cual se declaró improcedente la solicitud de amparo. I. A N T E C E D E N T E S A. Demanda y sus fundamentos 1.- El 5 de agosto de 2021, el señor Luis Jorge Leaño Montoya, actuando en calidad de cónyuge supérstite de la señora Consuelo Corradine de Leaño1, mediante apoderado judicial, interpuso demanda de tutela contra el Juzgado Diecisiete Administrativo del Circuito de Bogotá y la Sección Segunda – Subsección F del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con el fin de que se protejan sus derechos fundamentales al debido proceso, seguridad social, vida digna, mínimo vital e igualdad, presuntamente vulnerados al proferir las sentencias del 19 de diciembre de 2018 y 4 de diciembre de 20202, respectivamente, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho3, promovido por la señora Consuelo Corradine de Leaño contra la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP). 2.- Según se ilustra en la demanda, las pretensiones en ella contenidas se contraen a las siguientes: 1 Quien falleció el 11 de julio de 2021. 2 Decisión que fue notificada el 5 de febrero de 2021. 3 Identificado con el número de radicado 11001-33-35-017-2017-00278-01.

Radicación: 11001-03-15-000-2021-05152-01 Demandante: Luis Jorge Leaño Montoya Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda – Subsección F y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 2 << 1. AMPARAR los derechos A LA SEGURIDAD SOCIAL, VIDA DIGNA Y MINIMO VITAL DE LAS PERSONAS DE LA TERCERA EDAD, DERECHOS ADQUIRIDOS Y EXPECTATIVAS LEGITIMAS, PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURIDICA, FAVORABILIDAD LABORAL E INESCINDIBILIDAD DE LA LEY, DEBIDO PROCESO, Y DERECHO A LA IGUALDA PROCESAL, del(la) Señor(a) CONSUELO CORRADINE DE LEAÑO. 2.

ORDENA R al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCION SEGUNDA- SUBSECCION “F”, en amparo a los derechos enunciados, revocar la sentencia proferida el 04 de diciembre de 2020, que Confirmó la sentencia de primera instancia por la cual se negó las pretensiones de la demanda y en consecuencia de ordene a reliquidar la pensión de asistida teniendo en cuenta el equivalente al 75% de los factores salariales devengados en el tiempo que le hiciere falta, es decir, desde el 01 de abril de 994 al 30 de julio de 2002. 3.

Las demás que este Honorable Despacho considere para proteger los derechos aquí tutelados.>>4. 3.- Entre los presupuestos de orden fáctico que respaldan la protección invocada y de las pruebas allegadas se tiene, que: 3.1.- La señora Consuelo Corradine de Leaño laboró en la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN, durante el periodo comprendido entre el 2 de junio de 1982 y el 30 de mayo de 2004. 3.2.- La extinta Caja Nacional de Previsión Social - CAJANAL (hoy UGPP), mediante Resolución 26483 del 29 de diciembre de 2003, reconoció y ordenó el pago de la pensión de vejez a favor de la señora Consuelo Corradine de Leaño. Dicha mesada pensional fue liquidada con el 75% del promedio devengado sobre el salario promedio de 8 años y 2 meses, incluyendo en el ingreso base de liquidación (IBL) los factores de asignación básica, bonificación por servicios, horas extras y bonificación por compensación. 3.3.- Posteriormente, el 13 de agosto de 2004, la señora Consuelo Corradine de Leaño solicitó ante CAJANAL la reliquidación de su mesada pensional, solicitud que fue concedida por medio de la Resolución 7653 de 21 de febrero de 2006, en los siguientes términos: << (…) Que la liquidación se efectúa con el 75% del promedio de lo devengado sobre el salario promedio devengado entre el 01 de abril de 1994 hasta el 30 de julio de 2002, conforme a lo establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y sentencia 168 del 20 de abril de 1995 de la Corte Constitucional Que por lo tanto la reliquidación de su pensión se debe efectuar con el 75% del promedio de lo devengado entre el 01 de junio de 1994 hasta el 30 de mayo de 2004 4 Expediente digital, Folio 4 del escrito de demanda.

Radicación: 11001-03-15-000-2021-05152-01 Demandante: Luis Jorge Leaño Montoya Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda – Subsección F y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 3 último salario aportado, aclarando que para el periodo comprendido entre el 01 de enero al 30 de Junio de 2002, se liquida con el salario mínimo legal vigente, por economía procesal, y que los factores salariales para ese periodo no se encuentran en el cuaderno administrativo (…)>> 3.4.- El 22 de marzo de 2016, la señora Consuelo Corradine de Leaño pidió, nuevamente, la reliquidación de su pensión, con el fin de que se incluyera en el IBL la totalidad de los factores salariales percibidos durante el último año de prestación de servicios, en calidad de beneficiaria del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 19935; petición que fue negada por la UGPP, mediante la Resolución 23788 de 27 de junio de 2016 y, posteriormente confirmada, a través de la Resolución 37082 de 30 de septiembre siguiente. 3.5.- Inconforme con lo anterior, la señora Consuelo Corradine de Leaño instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la UGPP, con el fin de que se declarara la nulidad de las Resoluciones 23788 del 27 de junio de 2016 y 27082 del 30 de septiembre de 2016 y, en consecuencia, se reliquidara la pensión de vejez, incluyendo en el IBL la totalidad de los factores salariales devengados durante el último año de prestación de servicios, de conformidad con lo establecido en la Ley 33 de 19856 y la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010 proferida por la Sección Segunda de esta Corporación. 3.6.- Dicho asunto le correspondió, en primera instancia, al Juzgado Diecisiete Administrativo del Circuito de Bogotá, despacho que, mediante sentencia proferida el 19 de diciembre de 2018, negó las pretensiones de la demanda, al considerar que, de conformidad con la sentencia de unificación del 28 de agosto de 20187 proferida por el Consejo de Estado, los actos administrativos acusados se encontraban ajustados a derecho, toda vez que la entidad demandada le reconoció la pensión de vejez a la demandante en aplicación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, los factores establecidos en el Decreto 1158 de 19948 y un monto del 75% según lo previsto en el artículo 1 de la Ley 33 de 1985. 3.7.- La anterior decisión fue confirmada por la Subsección F de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a través de fallo emitido el 4 de diciembre de 2020, al considerar que no resultaba procedente la reliquidación solicitada, pues el régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993 y del cual 5 “Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones”. 6 “Por la cual se dictan algunas medidas en relación con las Cajas de Previsión y con las prestaciones sociales para el Sector Público.” 7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, exp. 52-001-23-33-000-2012-00123-01.

CP. Cesar Palomino Cortes. 8 “Por el cual se modifica el artículo 6º del Decreto 691 de 1994”. Radicación: 11001-03-15-000-2021-05152-01 Demandante: Luis Jorge Leaño Montoya Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda – Subsección F y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 4 era beneficiaria la demandante, solo comprende los conceptos de edad, monto y semanas de cotización, por lo cual, excluye el IBL. 3.8.- En ese ese sentido, precisó que los factores salariales que deben ser tenidos en cuenta en el IBL, son aquellos enlistados en el Decreto 1158 de 1994, causados durante los últimos 10 años de servicio, o en el tiempo que hiciere falta para adquirir el estatus pensional a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, conforme a lo previsto en la sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015 proferidas por la Corte Constitucional y el fallo de unificación del 28 de agosto de 2018, dictado por esta Corporación. 4.- Como fundamento de las pretensiones, la parte actora aduce que las autoridades judiciales demandadas vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso, seguridad social, vida digna, mínimo vital e igualdad, toda vez que, a su juicio, incurrieron en defectos fácticos y desconocimiento del precedente judicial. 4.1.- Respecto al defecto fáctico, adujo que las autoridades cuestionadas omitieron valorar las pruebas obrantes en el expediente contencioso administrativo, particularmente, la historia laboral y los antecedentes administrativos de la señora Consuelo Corradine de Leaño, desconociendo con ello que, a través de la Resolución 7653 del 21 de febrero de 2006, su pensión de vejez, para el periodo de enero a junio de 2002, se liquidó con un salario mínimo legal mensual vigente, al considerar que los factores salariales no se encontraban acreditados, sin tener en cuenta los verdaderos factores salariales devengados. 4.2.- Señaló que, si bien en las sentencias cuestionadas se dio aplicación al fallo de unificación de 28 de agosto de 2018, lo cierto es que se desconoció que en dicha providencia se estableció que, para liquidar las pensiones de los servidores públicos amparados con el régimen de transición, se deben tener en cuenta todos los factores salariales y calcular el IBL conforme a lo previsto en la Ley 100 de 1993, tomando los valores realmente devengados por el pensionado.

B. Trámite procesal y contestación de la demanda 5.- Mediante auto del 24 de agosto de 2021, la Sección Primera del Consejo de Estado admitió la acción de tutela y ordenó notificar a las autoridades judiciales demandadas y, en calidad de terceros con interés, a la UGPP. (i) Juzgado Diecisiete Administrativo del Circuito de Bogotá9 9 Intervención contenida en 3 folios.

Radicación: 11001-03-15-000-2021-05152-01 Demandante: Luis Jorge Leaño Montoya Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda – Subsección F y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 5 6.- El Juzgado Diecisiete Administrativo del Circuito de Bogotá afirmó que la solicitud de amparo se torna improcedente, pues el accionante busca convertir la acción constitucional en una instancia adicional al proceso ordinario, al pretender revivir un debate jurídico que ya fue resuelto por el juez natural de la causa. 6.1.- Por su parte, manifestó que no incurrió en la vulneración de los derechos fundamentales invocados por la parte actora, comoquiera que la decisión que profirió en primera instancia se ajustó al precedente judicial sentado sobre la materia por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional, así como analizó el acervo probatorio obrante en el expediente ordinario, con el fin de verificar la veracidad de los hechos de la demanda.

(ii) Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP10 7.- La UGPP solicitó negar el amparo deprecado, por cuanto las autoridades judiciales accionadas no incurrieron en los defectos alegados por el accionante, por el contrario, las decisiones cuestionadas se encuentran ajustadas al ordenamiento jurídico y a la jurisprudencia. 7.1.- Adujo que la parte actora acudió al juez constitucional en busca de una tercera instancia, obviando que la acción de tutela no es el mecanismo judicial idóneo para el reconocimiento de peticiones prestacionales. 7.2.- Finalmente, expuso que la solicitud de amparo viola el principio de congruencia, pues si bien en el escrito de tutela se pretende la reliquidación de la prestación post- mortem de la señora Consuelo Corradine de Leaño, lo cierto es que en la jurisdicción de lo contencioso administrativo las peticiones estaban encaminadas a la reliquidación de la pensión de vejez, incluyendo, para tales efectos, los factores devengados en el último año de servicios.

(iii) Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección F 8.- Pese haber sido notificada en debida forma, la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca guardó silencio. C. Sentencia de primera instancia 9.- Mediante sentencia del 14 de octubre de 2021, la Sección Primera del Consejo de Estado declaró improcedente el amparo solicitado por el señor Luis Jorge Leaño 10 Intervención contenida en 34 folios.

Radicación: 11001-03-15-000-2021-05152-01 Demandante: Luis Jorge Leaño Montoya Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda – Subsección F y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 6 Montoya, al carecer de legitimación en la causa por activa, comoquiera que el accionante no es el titular de los derechos cuya protección reclama, pues en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, identificado con el número de radicado 11001-33-35-017-2017-00278-01, únicamente se discute el derecho pensional en cabeza de la señora Consuelo Corradine de Leaño. 9.1.- Aunado a lo anterior, advirtió que el actor no ha adelantado los trámites respectivos para que le sea reconocido el derecho pensional de la causante, para lo cual debe someterse al trámite administrativo dispuesto para ello ante el respectivo Fondo Pensional.

D. La impugnación 10.- En desacuerdo con lo anterior, el accionante interpuso impugnación; para el efecto, manifestó que el 8 de julio de 2021 allegó memorial de solicitud de sucesión procesal, con ocasión del fallecimiento de la señora Consuelo Corradine de Leaño, habida cuenta de que no existe masa sucesoral en cabeza de la causante, por lo cual no es posible cumplir con el requerimiento de allegar un juicio de sucesión. 10.1.- En ese sentido, adujo que el 5 de agosto de 2021, en su condición de cónyuge supérstite, solicitó a la UGPP el reconocimiento de la pensión de sobreviviente; petición que fue recepcionada bajo el número de radicado 2021500501740302; no obstante, señaló que para la fecha en que impugna la providencia de primera instancia no se ha resuelto su solicitud, pues dicha entidad tiene un plazo de 4 meses para expedir el acto administrativo solicitado. 10.2.- Por lo anterior, solicitó revocar el fallo impugnado y, en consecuencia, “se suspenda la decisión, otorgando un plazo superior a los 5 meses para llegar la resolución mediante la cual la misma entidad tutelada reconoce la pensión de sobreviviente a favor del señor LUIS JORGE LEAÑO MONTOYA, para que con ello este despacho proceda a acceder a la petición referida.” II.- C O N S I D E R A C I O N E S E. Competencia 11.- La Sala es competente para conocer de la impugnación presentada y examinar su contenido en contraste con el acervo probatorio y el fallo proferido en primera instancia, según lo establecido en el artículo 32 del Decreto-Ley 2591 de 199111. 11 “por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”.

Radicación: 11001-03-15-000-2021-05152-01 Demandante: Luis Jorge Leaño Montoya Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda – Subsección F y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 7 12.- Con todo, debe recordarse que, en lo atinente al trámite de impugnación, la competencia de quien conoce el asunto se ve delimitada, prima facie, por las razones o motivos de inconformidad con la providencia que es objeto de debate, con la circunstancia particular de que estando de por medio derechos y garantías de raigambre fundamental, el juez, tribunal o alta Corporación, adquiere mayores facultades para llevar a cabo un análisis integral a fin de dar primacía al derecho sustancial y salvaguardar los intereses superiores de los administrados.

F. Análisis del caso concreto 13.- Dado lo anterior, corresponde determinar si se confirma, modifica o revoca el fallo impugnado, proferido por la Sección Primera del Consejo de Estado que declaró improcedente el amparo solicitado por el señor Luis Jorge Leaño Montoya, al carecer de legitimación en la causa por activa. 14.- Al respecto, el artículo 86 de la Constitución Política señala que la acción de tutela es un mecanismo de defensa judicial al que puede acudir cualquier persona para reclamar la protección inmediata de sus derechos fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública y, excepcionalmente de los particulares, en los casos específicamente previstos por la ley. 14.1.- En consonancia con dicho mandato superior, el artículo 10° del Decreto 2591 de 1991, por el cual se reglamenta el ejercicio de la acción de tutela, establece que “La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquier persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante (…).” 14.2.- De las anteriores normas se desprende que uno de los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela es que quien la solicite se encuentre “legitimado en la causa por activa” para buscar la protección de sus derechos fundamentales.

Es decir, este requisito exige que los derechos a resguardar estén en cabeza del accionante y no, en principio, de otra persona. Sobre el particular, la Corte Constitucional ha precisado: <<la tutela es un medio de defensa de derechos fundamentales, que toda persona puede instaurar “por sí misma o por quien actúe a su nombre” (CP art. 86).

No es necesario, que el titular de los derechos interponga directamente el amparo, pues un tercero puede hacerlo a su nombre. El tercero debe sin embargo tener una de las siguientes calidades: (i) representante del titular de los derechos, (ii) agente oficioso, o (iii) Defensor del Pueblo o personero municipal12.En específico: (i) representante 12 Artículo 10, Decreto 2591 de 1991: “[l]a acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí mismo Radicación: 11001-03-15-000-2021-05152-01 Demandante: Luis Jorge Leaño Montoya Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda – Subsección F y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 8 puede ser, por una parte, el representante legal (cuando el titular de los derechos sea menor de edad, incapaz absoluto, interdicto o persona jurídica), y por otra el apoderado judicial (en los demás casos).

Para ser apoderado judicial, la persona debe ser abogado titulado y a la acción debe anexar poder especial para el caso o en su defecto el poder general respectivo13 (ii) Como agente oficioso puede obrar un tercero “cuando el titular de los mismos [es decir, de los derechos] no esté en condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra deberá manifestarse en la solicitud” (Dcto 2591 de 1991 art. 10).

(iii) El Defensor del Pueblo y los personeros municipales pueden instaurar la tutela conforme a la ley y la jurisprudencia a nombre de quien se los solicite o esté indefenso14>> 14.3.- Aunado a lo anterior, la Corte Constitucional ha señalado que, so pretexto de ejercer la acción de tutela, no puede asumirse de forma indeterminada o ilimitada la representación de otra persona, ni la informalidad propia de este mecanismo de protección constitucional supone que no existan requisitos mínimos de procedibilidad como la legitimación en la causa por activa15.

Al respecto, sostuvo: <<Este es el primer requisito de procedibilidad de la acción de tutela, que exige que quien solicita el amparo constitucional se encuentre ‘legitimado en la causa’ para presentar la solicitud de protección de sus derechos fundamentales. Dicha legitimación puede ser ‘por activa’ o ‘por pasiva’. Por la primera exige que el derecho cuya protección se invoca sea un derecho fundamental propio y no, en principio, de otra persona16.

La segunda se entiende satisfecha con la correcta identificación de las autoridades responsables de la amenaza o vulneración de los derechos fundamentales invocados17, destacando a la vez que su adecuada integración persigue garantizar a los presuntos implicados el derecho a la defensa y, por esa vía, permitirles establecer el grado de responsabilidad que les pueda asistir en los hechos que son materia de la controversia constitucional.

Desde antaño, la Corte ha precisado que el interés subjetivo de quien demanda en causa propia la protección de derechos fundamentales debe estar debidamente acreditado, pues de lo contrario carece de legitimidad para instaurar la acción de tutela …>>18. o a través de representantes. Los poderes se presumirán auténticos. || También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa. […]”. 13 Sentencia T-531 de 2002 (MP.

Eduardo Montealegre Lynett). En esa ocasión, la Corte señaló que el apoderamiento judicial sólo existía allí donde se daban las siguientes condiciones: “[…] Dentro de los elementos del apoderamiento en materia de tutela la Sala señala que el mismo es (i) un acto jurídico formal por lo cual debe realizarse por escrito. (ii) se concreta en un escrito, llamado poder que se presume auténtico.

(iii) El referido poder para promover acciones de tutela debe ser especial. En este sentido (iv) El poder conferido para la promoción o para la defensa de los intereses en un determinado proceso no se entiende conferido para la promoción de procesos diferentes, así los hechos que le den fundamento a estos tengan origen en el proceso inicial.

(iv) El destinatario del acto de apoderamiento sólo puede ser un profesional del derecho habilitado con tarjeta profesional”. 14 Corte Constitucional, sentencia SU-377 de 2014. 15 Corte Constitucional, sentencia T-417 del 8 de julio de 2013, M.P. Nilson Pinilla Pinilla. 16 Original de la cita: “Sentencia T–1191 de 2004 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra)”. 17 Original de la cita: “En el artículo 13 del Decreto 2591 de 1991 se dispone: ‘(…) La acción se dirigirá contra la autoridad pública o el representante del órgano que presuntamente violó o amenazó el derecho fundamental [ ]’”. 18 Corte Constitucional, sentencia T-382 del 19 de julio de 2016, M.P. María Victoria Calle Correa.

Radicación: 11001-03-15-000-2021-05152-01 Demandante: Luis Jorge Leaño Montoya Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda – Subsección F y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 9 15.- En el caso objeto de estudio, el señor Luis Jorge Leaño Montoya acudió a la acción de tutela, en condición de cónyuge supérstite de la señora Consuelo Corradine de Leaño, con el fin de que se le protejan sus derechos fundamentales al debido proceso, seguridad social, vida digna, mínimo vital e igualdad, presuntamente vulnerados por las autoridades judiciales accionadas, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número de radicado 11001-33-35- 017-2017-00278-01, que promovió la causante en contra de la UGPP. 16.- En este punto, habrá de recordarse que el artículo 1008 del Código Civil establece que: <<Art. 1008.- Sucesión a título universal y singular.

Se sucede a una persona difunta a título universal o a título singular. El título es universal cuando se sucede al difunto en todos su bienes, derechos y obligaciones transmisibles o en cuota de ellos, como la mitad, tercio o quinto. El título es singular cuando se sucede en una o más especies o cuerpos ciertos, como tal caballo, tal casa; o una o más especies indeterminadas de cuerpos ciertos (…)>> (se resalta). 16.1.- En tal sentido, cuando una persona fallece, la doctrina ha precisado que las relaciones jurídicas de carácter patrimonial en cabeza del causante tienen la vocación de transmitirse a los causahabientes, es decir, a los herederos, quienes serán los continuadores del patrimonio de aquél; de ahí que, la sucesión por causa de muerte abarca el patrimonio del causante como una universalidad jurídica de bienes, derechos y obligaciones19. 16.2.- A su vez, se reconoce como heredero, entre otros, al cónyuge supérstite, de conformidad con lo establecido en el artículo 1040 del Código Civil, subrogado por el artículo 2 de la Ley 29 de 198220. 16.3.- Sobre el particular, la jurisprudencia de esta Corporación determinó que: <<si por ministerio de la ley una persona es llamada a suceder a otra en sus bienes y derechos, también debe pasar a ocupar el lugar del difunto para reclamar ante las autoridades administrativas y judiciales los derechos que a esa persona le hubieren podido corresponder.

De lo antedicho se debe inferir sin lugar a dudas, que los accionantes tienen facultad no sólo para reclamar ante la Administración los derechos del difunto, sino también para impetrar las acciones 19 Sucesión Mortis Causa. Facultad de Derecho, Universidad de los Andes. Marcela Castro de Cifuentes, Transmisión de las obligaciones por causa de muerte.

Derecho de las obligaciones, tomo II, Uniandes-Temis, Bogotá 2010. 20 “Por la cual se otorga igualdad de derechos herenciales a los hijos legítimos, extramatrimoniales y adoptivos y se hacen los correspondientes ajustes a los diversos órdenes hereditarios.” Radicación: 11001-03-15-000-2021-05152-01 Demandante: Luis Jorge Leaño Montoya Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda – Subsección F y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 10 judiciales correspondientes cuando no obtenga respuesta positiva a sus peticiones, puesto que de lo contrario, el derecho se haría nugatorio.>>21 (se resalta) 17.- Pues bien, revisado el material probatorio obrante en el expediente, se logró acreditar que la señora Consuelo Corradine de Leaño falleció el 11 de julio de 2021, según consta en el registro civil de defunción identificado con el número serial 10557225.

Así mismo, que los señores Luis Jorge Leaño Montoya y Consuelo Corradine de Leaño contrajeron matrimonio el 16 de mayo de 1968, de conformidad con el registro civil de matrimonio identificado con el número serial 03965781. 18.- Igualmente, se observa que el 5 de agosto de 2021, el mismo día en que se presentó la demanda de tutela sub-examen, el actor inició el trámite respectivo ante la UGPP con el fin de reclamar el derecho pensional que, a su juicio, le asiste en calidad de cónyuge supérstite de la señora Consuelo Corradine de Leaño; sin que a la fecha haya un pronunciamiento definitivo por parte de la referida entidad. 19.- Así las cosas, contrario a lo expuesto por el juez de tutela de primera instancia, la Sala considera que el accionante se encuentra legitimado en la causa por activa para instaurar la presente acción constitucional, toda vez que le asiste interés jurídico y se ve directamente afectado con las providencias cuestionadas, dictadas al interior del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, que promovió la causante con el fin de que se reliquidara su pensión de vejez, pues es el señor Luis Jorge Leaño Montoya, quien, eventualmente, sustituirá dicha mesada pensional, en su condición de cónyuge supérstite, si a ello hubiere lugar. 20.- No obstante, advierte la Sala que la solicitud de amparo no satisface el requisito de relevancia constitucional, tal como se expone a continuación: 20.1.- La Sala Plena del Consejo de Estado ha reconocido que para determinar si una acción de tutela satisface el requisito de relevancia constitucional es necesario entrar a examinar dos elementos, a saber22: - Que el actor cumpla su carga argumentativa de motivar la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, escenario en el que no basta con enunciar los derechos presuntamente vulnerados, sino que tal vulneración ha de estar justificada, esto es, desde la carga argumentativa debe expresar con suficiencia las razones y motivos de índole constitucional que revelan un juicio de desvalor frente a los derechos fundamentales de quien promueve la acción de tutela, de cara a la definición que ha adoptado el juez, encargado por 21 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. exp. 19001-23-31-000-2008-00203-01, C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 22 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado.

Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). Radicación: 11001-03-15-000-2021-05152-01 Demandante: Luis Jorge Leaño Montoya Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda – Subsección F y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 11 mandato constitucional de definir el derecho, bajo la sacramental fórmula de administrar justicia por mandato de la Constitución y la ley.

En este caso, tal ejercicio debe permitir una acción valorativa de la justeza de la decisión, asunto que se superpone aún a la justicia que envuelve el mandato de ley en que se basa la sentencia. - Que la demanda de tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, en la medida en que este mecanismo constitucional fue instituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir toda discrepancia que el actor tenga frente a una decisión judicial, aspecto que se vincula en perfecta armonía con el anterior elemento anotado, en tanto la acción de tutela no se presenta como garantía para la confrontación entre la decisión del juez y la opinión, criterio, dicho y aún raciocinio de quien con la determinación contenida en la sentencia no se ve favorecido, pues sin lugar a dudas de lo que se trata es de verificar la justeza constitucional de la decisión judicial. 21.- Valorados los presupuestos sustanciales que dieron lugar a que se formulara el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el escrito de impugnación y el contenido del fallo de 4 de diciembre de 2020, proferido por la Sección Segunda – Subsección F del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, no encuentra esta Sala que dicha autoridad judicial haya quebrantado las prerrogativas superiores alegadas por la parte accionante, así como tampoco que hubiere incurrido en los defectos específicos que se le atribuyen.

Desde luego, una revisión de los planteamientos expuestos en la demanda de tutela permite advertir que su propósito es convertir el mecanismo de amparo constitucional en una instancia adicional al litigio contencioso administrativo tramitado y concluido, al pretender reabrir un debate ya zanjado por el juez natural de la causa por no estar conforme con la decisión de confirmar la sentencia de primera instancia y, en consecuencia, no acceder a la reliquidación de la pensión. 22.- En efecto, el accionante alegó que las autoridades cuestionadas omitieron valorar la historia laboral y los antecedentes administrativos de la señora Consuelo Corradine de Leaño, así pasaron por alto que, mediante la Resolución 7653 de 21 de febrero de 2006, la pensión de vejez se liquidó con un salario mínimo legal mensual vigente durante el periodo comprendido entre enero a junio de 2002, sin tener en consideración los factores salariales realmente devengados por la demandante cuando laboró en la DIAN, desconociendo con ello la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 proferida por esta Corporación. 23.- Frente al supuesto desconocimiento del precedente judicial, se advierte que la autoridad judicial demandada sustentó la providencia acusada en la jurisprudencia sentada sobre la materia, especialmente, a partir del estudio de las reglas y subreglas jurisprudenciales contenidas en la sentencia de unificación del 28 de Radicación: 11001-03-15-000-2021-05152-01 Demandante: Luis Jorge Leaño Montoya Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda – Subsección F y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 12 agosto de 2018, proferida por esta Corporación, en relación con el ingreso base de liquidación de la pensión de vejez en el régimen de transición establecido en la Ley 100 de 1993; decisión judicial que resultaba aplicable al caso de la demandante. 23.1.- Al respecto, el tribunal accionado precisó que: << respecto del criterio de interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 la Sala Plena del H. Consejo de Estado, Consejero Ponente: Dr. César Palomino Cortés, en sentencia de unificación de jurisprudencia del 28 de agosto de 201823, tras efectuar un análisis sobre el ingreso base de liquidación en el régimen de transición previsto en la norma en comento, fijó la regla jurisprudencial y las subreglas para su aplicación de la siguiente manera: FIJACIÓN DE LA REGLA JURISPRUDENCIAL SOBRE EL IBL EN EL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN 92.

De acuerdo con lo expuesto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sienta la siguiente regla jurisprudencial: “El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985”. 93.

Para este grupo de beneficiarios del régimen de transición y para efectos de liquidar el IBL como quedó planteado anteriormente, el Consejo de Estado fija las siguientes subreglas: 94. La primera subregla es que para los servidores públicos que se pensionen conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985, el periodo para liquidar la pensión es: - Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE (…). 96.

La segunda subregla es que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones (…). La Sala considera que actualmente existe un criterio de interpretación claro de los incisos 2o y 3o del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 a la luz de la Constitución Política, que tiene raíces en un análisis de constitucíonalídad efectuado a la norma y está consolidado en varios pronunciamientos posteriores, como lo es la actual sentencia de unificación del H. Consejo de Estado del 28 de agosto de 2018 (…). 23 Cita original: “Expediente No. 52001-23-33-000-2012-00143-01.

Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho. Demandante: Gladis del Carmen Guerrero de Montenegro. Demandado: Caja Nacional de Previsión Social E.I.C.E. En Liquidación”. Radicación: 11001-03-15-000-2021-05152-01 Demandante: Luis Jorge Leaño Montoya Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda – Subsección F y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 13 En conclusión, el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 respeta a sus beneficiarios la edad, el tiempo y el monto del régimen pensional que les venía aplicando con anterioridad a la entrada en vigencia de tal norma, bajo el entendido de que el monto hace referencia únicamente la tasa de reemplazo y no comprende el IBL, puesto que para liquidar el monto pensional el IBL que debe tenerse en cuenta es el previsto en el inciso 3o de la mencionada ley y solo podrán incluirse los factores salariales sobre los cuales se hayan efectuado aportes o cotizaciones al sistema pensional, o se hayan debido efectuar conforme a las normas vigentes>> (negrillas propias del texto). 23.2.- De lo expuesto se observa que el tribunal accionado no desconoció el precedente judicial sentado sobre la materia por esta Corporación, por el contrario, en aplicación del mismo, concluyó que el régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993, del cual era beneficiaria la demandante, solamente comprende los conceptos de edad, monto y semanas de cotización, excluyendo así, para tales efectos, el ingreso base de liquidación. 23.3.- Por consiguiente, advirtió que la reliquidación solicitada por la demandante no resultaba procedente, considerando que los factores salariales que se deben tener en cuenta son los enlistados en el Decreto 1158 de 1994 y demás normas que lo modifiquen o adicionen, causados durante los últimos 10 años de servicios o en el tiempo que le hiciere falta para adquirir el estatus pensional a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993. 24.- Sobre el presunto defecto fáctico, estima la Sala que, contrario a lo indicado en la demanda de tutela, el tribunal demandado, en el fallo del 4 de diciembre de 2020, realizó un análisis en conjunto del material probatorio obrante en el expediente ordinario; incluso, fue objeto de estudio la historia laboral y los antecedentes administrativos de la señora Consuelo Corradine de Leaño, tal como se evidencia a continuación: <<7.4.

HECHOS PROBADOS Y MEDIOS PROBATORIOS - La demandante nació el 12 de junio de 19417. Por lo tanto, tenía 52 años de edad a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 (Io de abril de 1994). - La accionante laboró en el Ministerio de Hacienda y Crédito Público - DIAN del 2 de junio de 1982 al 31 de mayo de 200424. - Según certificación expedida por la DIAN25, la accionante devengó entre los años 1995 y 2004; sueldo, subsidio de alimentación, prima de navidad, factor nacional, factor individual, factor plural, bonificación por servicios prestados, bonificación por compensación, prima vacaciones, prima de servicios y bonificación por recreación. 24 Cita original: “Fl 7 del expediente”. 25 Cita original: “FIs. 19 a 24 del expediente y del 16 a 22 del cuaderno administrativo.” Radicación: 11001-03-15-000-2021-05152-01 Demandante: Luis Jorge Leaño Montoya Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda – Subsección F y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 14 - Por medio de la Resolución No. 0026483 del 9 de diciembre de 200326 la extinta CAJANAL reconoció la pensión de jubilación a la demandante en un 75% del promedio de lo devengado sobre el salario promedio 8 años y 2 meses, entre el Io de abril de 1994 y el 7 de octubre de 1995, incluyendo la asignación básica, la bonificación por servicios, la bonificación por compensación27 y horas extras, actualizados con el IPC, condicionada al retiro definitivo del servicio. - - Mediante la Resolución No. 007653 del 16 de diciembre de 200628 la extinta CAJANAL reliquídó la pensión de jubilación de la accionante por nuevos tiempos de servicios, en un 75% del promedio de lo devengado sobre el salario promedio de lo devengado entre el 1° de abril de 1994 y el 30 de mayo de 2004, incluyendo como factores la asignación básica, horas extras, la bonificación por servicios prestados y la bonificación por compensación, condicionada al retiro efectivo del servicio.

En el acto se clara que “para el periodo comprendido entre el 01 de enero al 30 de Junio de 2002, se liquida con el salario mínimo legal vigente, por economía procesal'’, ya que no cuenta con los factores certificados para ese período. (…)>> 24.1.- Al respecto, la magistrada ponente resaltó que los valores tenidos en cuenta en la Resolución 7653 del 16 de diciembre de 2006, para liquidar la pensión de vejez de la demandante durante el periodo comprendido entre el 1 de enero al 30 de junio de 2002, son inferiores a los que realmente devengaba cuando laboró en la DIAN. 24.2.- Sin embargo, la Sala Mayoritaria que discutió la providencia cuestionada señaló que no se pronunciaría sobre dicho asunto, comoquiera que no guarda relación con lo solicitado en sede administrativa ni judicial; al respecto, sostuvo que: << En efecto, lo pretendido por la demandante es la reliquidación de la pensión con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año según lo dispuesto en la Ley 33 de 1985, lo cual, como se dijo en párrafos anteriores, no resulta procedente por cuanto el IBL no se encuentra incluido en el régimen de transición de la Ley 100 de 1993.

En efecto, ordenar la reliquidación de la pensión de la demandante con los verdaderos valores cotizados conllevaría a que incurra en incongruencia como quiera que los valores que la entidad tuvo en cuenta no fueron objeto de agotamiento de la vía administrativa. Además, puede dar lugar a la vulneración de los derechos al debido proceso y de contradicción de la parte demandada, quien se vería sorprendida en el fallo de segunda instancia por una decisión adoptada en un momento en el cual carece de medios procesales que le permitan controvertirlo.

Es pertinente resaltar que la competencia del Juez de alzada es restringida, como quiera que se circunscribe al análisis de los cargos que fueron formulados en el recurso de apelación, aspecto sobre el cual se ha pronunciado el H. Consejo de Estado.>> (se resalta) 26 Cita original: “Fls. 2 a 5 del expediente.” 27 Cita original: “Creada por el Decreto 1758 de 1997.

Dicha norma fue derogada por el artículo 21 del Decreto 40 de 1998.” 28 Cita original: “Fls. 6 a 10 del expediente.” Radicación: 11001-03-15-000-2021-05152-01 Demandante: Luis Jorge Leaño Montoya Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda – Subsección F y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 15 24.3.- Así, al examinar el contenido de la decisión cuestionada, se advierte que, en virtud del principio de la libre apreciación de la prueba que rige en materia procesal29, el juez de lo contencioso administrativo al apartarse de la Resolución 7653 del 16 de diciembre de 2006, no desconoció en forma alguna su contenido; no obstante, considerando que dicho acto administrativo no fue reprochado en el escrito de demanda, ni en el recurso de alzada y, en consecuencia, tampoco fue objeto de contradicción por los demandados, ello impedía al juez tenerlo en cuenta como elemento de juicio para decidir el recurso de apelación. 25.- Cabe destacar que esta Corporación30 ha precisado que la competencia funcional del juez de segunda instancia se encuentra limitada exclusivamente por los argumentos de inconformidad formulados por el recurrente en el escrito de apelación, en consonancia con el principio de congruencia del que trata el artículo 28131 del Código General del Proceso. 26.- De modo que el accionante no puede pretender, a través de este mecanismo constitucional, revivir etapas procesales, bajo reproches que no fueron planteados en las respectivas instancias durante el proceso contencioso administrativo, y lo que se observa es precisamente el interés en reabrir un debate tramitado y concluido, lo que desnaturaliza la finalidad de la acción de tutela como mecanismo supletivo de protección de los derechos fundamentales. 27.- De esta manera, esta Sala considera que la decisión sometida a examen no comporta una actuación arbitraria o abusiva y, por el contrario, encuentra que la misma fue proferida dentro del marco de la sana crítica, autonomía e independencia judicial, sustentándose en disposiciones claramente aplicables al caso concreto, con apoyo en el material probatorio aportado al proceso y ajustado al procedimiento establecido para tramitar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, según las disposiciones del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para este tipo de asuntos. 28.- Cabe señalar que la jurisprudencia constitucional no ha considerado factible la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, cuando éstas se fundamentan en un determinado criterio jurídico, en una razonable interpretación de las normas que son aplicables a la causa y en una valoración adecuada de las pruebas allegadas, ya que de no ser ello así, habría una intromisión arbitraria del 29 “ARTÍCULO 176.

Las pruebas deberán ser apreciadas en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin perjuicio de las solemnidades prescritas en la ley sustancial para la existencia o validez de ciertos actos.” 30 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, exp. 08001-23-31-000-2010-00600-01. CP. William Hernández Gómez. 31 “La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley (…)”.

Radicación: 11001-03-15-000-2021-05152-01 Demandante: Luis Jorge Leaño Montoya Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda – Subsección F y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 16 juez de tutela que menoscabaría de manera grave los principios constitucionales de autonomía e independencia judicial, y en éstos al del juez natural, los cuales, en forma precisa, habilitan al juez para aplicar la ley -sustancial y procesal-32. 29.- Insiste también esta Sala en que los derechos, expectativas e intereses que se llevan al conocimiento de la judicatura, de cara la preexistencia de un conflicto, la mayoría de las veces están desprovistos de una connotación iusfundamental, por lo que sólo resulta admisible que se abra paso la acción de tutela cuando la labor del juez se proyecta como afrenta al derecho de acceso a la administración de justicia, que se presenta como emanación directa del derecho al debido proceso, asunto que, como ya se vio, no se reduce a la discrepancia de criterios entre la decisión judicial y la de la parte que no resulta favorecida con ella, pues en esta materia asiste al operador judicial la importante tarea de aplicar y definir el derecho, justamente en aplicación y desarrollo de la anterior premisa. 30.- Por lo expuesto anteriormente, la acción de tutela que se examina se torna improcedente al no cumplir con el requisito general de relevancia constitucional, por lo tanto, esta Sala confirmará la sentencia de 14 de octubre 2021, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, pero por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 31.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.- F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 14 de octubre de 2021, por la Sección Primera del Consejo de Estado, pero por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.

TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional el expediente para su eventual revisión. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO 32 Cfr. Sentencia T-1015 de 2010 de la Corte Constitucional. Radicación: 11001-03-15-000-2021-05152-01 Demandante: Luis Jorge Leaño Montoya Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda – Subsección F y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 17 FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE33 JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ 33VF Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.