Radicado: 25000-23-37-000-2018-00680-01 (27761) Demandante: Contraloría General de la República Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá D.C., nueve (09) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación 25000-23-37-000-2018-00680-01 (27761) Demandante CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Demandado UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL UGPP Temas: Aportes pensionales.
Reliquidación pensional. Falta de motivación. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 2 de marzo de 2023, en la que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, resolvió: «PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda, conforme la parte motiva de esta sentencia.
SEGUNDO: No se condena en costas a la parte vencida, conforme lo expuesto en la parte motiva de esta providencia»1.
ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA El 25 de enero de 2018, la UGPP expidió la Resolución Nro. RDP 002584 para dar cumplimiento a la sentencia del 19 de octubre de 2017 de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que ordenó reliquidar la pensión de vejez a favor de una exservidora de la Contraloría General de la República, a partir del 29 de noviembre de 1999, en cuantía equivalente al 75% del promedio de los factores salariales devengados en el último semestre, teniendo en cuenta, además de la asignación básica y la bonificación por servicios, lo correspondiente al subsidio de alimentación y 1/6 parte de las primas de vacaciones, navidad y servicios, con efectividad para su pago desde el 6 de mayo de 2012, por prescripción trienal.
Mediante el artículo noveno de la parte resolutiva de la mencionada resolución, la UGPP ordenó que se enviara copia de ese acto administrativo al área competente para que se efectuaran los trámites pertinentes de cobro de lo adeudado por concepto de aporte patronal por parte de la Contraloría General de la República por un monto de $87.676.306 Y, a su vez, ordenó notificar tal decisión a la Contraloría General de la República, informándole que contra la misma procedían los recursos de reposición y apelación. El 2 de marzo de 2018, la entidad demandante presentó recurso de reposición y en subsidio de apelación en contra de la Resolución Nro.
RDP 002584, los cuales 1 SAMAI. Índice 2. PDF de la sentencia. Página 19. Radicado: 25000-23-37-000-2018-00680-01 (27761) Demandante: Contraloría General de la República Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 fueron resueltos, respectivamente, por las Resoluciones Nro. RDP 009695 del 15 de marzo de 2018 y Nro.
RDP 016071 del 4 de mayo de 2018, en el sentido de confirmar el acto impugnado.
ANTECEDENTES DEL PROCESO Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contemplado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), la parte demandante formuló las siguientes pretensiones: «PRIMERA: Se declare la nulidad del artículo noveno de la resolución: RDP002584 del 25 de enero de 2018, proferida por la Unidad Administrativa Especial de Pensiones y Contribuciones Parafiscales, -UGPP-.
SEGUNDA: La declaratoria de nulidad de la resolución No. RDP 009695 del 15 de marzo de 2018, de la Unidad Administrativa Especial de Pensiones y Contribuciones Parafiscales con la que resuelve el recurso de reposición interpuesto contra la resolución 002584 del 25 de enero de 2018. TERCERA: La declaratoria de nulidad de la resolución No. Resolución(sic) RDP 016071 del 04 de mayo de 2018, con la que se resuelve el recurso de apelación. CUARTA: El restablecimiento del derecho de la Nación – Contraloría General de la República, consistente en perjuicios de orden patrimonial causados a la misma, en la cuantía de OCHENTA Y SIETE MILLONES SEISCIENTOS SETENTA Y SEIS MIL TRESCIENTOS SEIS pesos (87.676.306 m/te), o por la suma que tuviere que pagar, debidamente indexada.
QUINTA: Que se condene en costas a las partes (sic) demandada». A los anteriores efectos, la demandante invocó como normas violadas los artículos 48 de la Constitución Política, adicionado por el Acto Legislativo 01 de 2005, 22, 23 24 y 36 de la Ley 100 de 1993, 817 y 818 del Estatuto Tributario, 178 de la Ley 1607 de 2012, 74, 75, 76, 87, 138, 151 a 157, 161 a 164, y 229 a 231 de la Ley 1437 de 2011 y 613 del Código General del Proceso.
Los conceptos de violación se resumen así: 1. Falsa motivación Señaló que los actos enjuiciados están viciados por falsa motivación porque los supuestos de hecho en los que se basan son contrarios a la realidad y carecen de fundamento legal, considerando que (i) la sentencia ejecutoriada del Tribunal fue en contra de la UGPP y no de la Contraloría General de la República, (ii) la Contraloría realizó el pago de los aportes pensionales conforme a su deber legal, (iii) no existía una obligación legal o contractual frente a la Contraloría del pago de aportes, y (iv) los actos administrativos no eran un acto de ejecución. En desarrollo de lo anterior, precisó que las sentencias judiciales (de primera y segunda instancia) por medio de las cuales se condenó a la UGPP a reliquidar la pensión de vejez de la exservidora de la Contraloría General de la República no emitieron órdenes en contra de la Contraloría General de la República, sino que se impartió una condena a la UGPP.
De manera que, en abierta contradicción a los efectos de esas providencias, previstos en el artículo 189 del CPACA, la demandada Radicado: 25000-23-37-000-2018-00680-01 (27761) Demandante: Contraloría General de la República Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 pretendió hacer extensiva una decisión en contra a la actora, quien no fue parte en tales procesos ni salió vencida en juicio.
Indicó que no existe obligación clara, expresa y exigible en su contra, puesto que realizó en debida forma el pago de los aportes al Sistema de Seguridad Social y, en todo caso, que es una carga demasiado onerosa exigirle que, al momento de efectuar el pago de los aportes, debió haber previsto la inclusión de factores que fueron reconocidos posteriormente con fundamento jurisprudencial y, adicionalmente, que debía dar cumplimiento a una sentencia que se profirió dentro de un proceso en el que no pudo defenderse.
Sostuvo que el objeto de debate en la sentencia que la UGPP exige cumplir mediante los actos demandados no fue el incumplimiento por parte de la Contraloría General de la República del pago de los aportes patronales. Por ende, como aportó conforme a su deber legal frente al régimen de transición, no hay vinculación legal o contractual que la obligue a hacerse cargo del pago de aportes de factores extralegales o ingreso base de liquidación, que fueron reconocidos por fuera de lo previsto por el legislador.
Esgrimió que no hay argumento o prueba que pretenda demostrar que la demandante desconoció su obligación de aportar conforme a la normativa aplicable y que «no se encuentran requerimientos que la UGPP hubiese realizado a la CGR, para obtener el pago de los aportes pensionales presuntamente adeudados»2. Explicó que los actos demandados también incurrieron en falsa motivación porque no es cierto que la actora haya incumplido con el deber de realizar los aportes al sistema de seguridad social, los cuales hizo conforme con el inciso 2 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 (régimen de transición).
Manifestó que esto es así, porque la jurisprudencia de la Corte Constitucional3 ha señalado que la interpretación de esa norma que más se ajusta a la Constitución es aquella según la cual el régimen de transición resulta aplicable frente a edad, tiempo de servicios y tasa de reemplazo, pero no así para factores salariales o ingreso base de cotización. Resaltó que en los actos demandados no existe motivación sobre las razones por las cuales se erró en el pago de aportes patronales, sino que sólo se hace referencia a un presunto incumplimiento del empleador, al intentar cobrarle a la Contraloría General de la República aportes sobre factores extralegales.
Planteó que el cobro de aportes patronales sobre factores extralegales desconoce el precedente constitucional expuesto, entre otras, en la sentencia C-258 de 2013 de la Corte Constitucional. Afirmó además que, existe falsa motivación en la medida en que la Contraloría General de la República no podía predecir, al momento de pagar los aportes, la reliquidación pensional que fue ordenada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 19 de octubre de 2017, ya que su obligación consistió en aportar exclusivamente sobre los factores determinados por el legislador, de acuerdo con el régimen de transición. Por esa razón, dijo que el pago de los aportes de acuerdo con la sentencia que se quería ejecutar debía estar en cabeza de los administradores de pensiones o, en su defecto, del Estado.
A estos efectos, citó la sentencia del 8 de septiembre de 2017 del Consejo de Estado, que reitera la sentencia del 21 de septiembre de 2017 (Exp. 2015-02361) de la misma 2 Fl. 2 vlto. del cuaderno principal. 3 Entre otras, incluyó las sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015 y SU-395 de 2017). Radicado: 25000-23-37-000-2018-00680-01 (27761) Demandante: Contraloría General de la República Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Corporación, y concluyó que no se puede obligar a la actora a pagar aportes sobre los cuales legalmente no estaba obligada a cotizar, razón por la cual existe la falsa motivación. Destacó que la Resolución RDP 002584 del 25 de enero de 2018, frente al cobro de aportes patronales a la demandante, no era un acto de ejecución o de cumplimiento de una sentencia judicial.
Adujo que esto es así porque, en relación con el cobro de los mismos, la UGPP reconoció que no son actos de ejecución al concederle a la demandante recursos en sede administrativa y, además, porque alteró el sentido del fallo judicial al que quiso dar cumplimiento. Lo anterior, ya que en el proceso judicial no se discutió el pago de aportes por parte de la Contraloría General de la República, es decir, no se reprochó omisión o inexactitud en el pago de éstos. 2.
Infracción de las normas superiores en las que debieron fundarse Resaltó que los actos acusados desconocen el principio constitucional de sostenibilidad financiera, por cuanto pretenden que se paguen aportes patronales por fuera de la interpretación constitucional del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. 3. Prescripción de la acción de cobro Puso de presente que la exfuncionaria cuya pensión de vejez fue reliquidada mediante los actos enjuiciados, estuvo vinculada a la Contraloría General de la República hasta el 29 de julio de 1994, de manera que hasta esa fecha se extendió la obligación de la entidad respecto al pago de aportes, de manera que cualquier omisión debió entenderse exigible hasta aquel momento.
Citó los artículos 22 y 24 de la Ley 100 de 1993, sobre las obligaciones del empleador y la acción de cobro, y afirmó que las cotizaciones a los afiliados al sistema general de seguridad social son una obligación de carácter parafiscal, por lo que resultaban aplicables los artículos 817 y 818 del Estatuto Tributario para determinar el término de prescripción de la acción de cobro.
En ese sentido, enfatizó que, en este caso, no se interrumpió el término de prescripción pues a la Contraloría no se le notificó mandamiento de pago alguno. Aseveró que, como la UGPP no desplegó acciones de cobro, pues no existía razón para ello ya que cumplió con la normativa aplicable, y la sentencia que ordena la reliquidación pensional no constituye un título ejecutivo en contra de la Contraloría General de la República, el término de prescripción de la acción de cobro debe contarse desde julio de 1994, fecha en la que se retiró la exfuncionaria de la entidad demandante y, por tanto, cesó la obligación para la Contraloría de hacer los aportes pensionales.
En ese sentido, dijo que para la fecha de expedición de la Resolución RDP 002584 (25 de enero de 2018), ya había acaecido el fenómeno de la prescripción de la acción de cobro, puesto que habían transcurrido más de los 5 años que determina la ley. Advirtió que «no existe prueba de que la UGPP o su antecesora hayan hecho requerimiento alguno en función de la pensión reconocida a la señora (…), por haber desconocido su obligación legal, por lo que mi defendida se entiende a paz y salvo.
Tampoco es actualmente exigible, ningún otro tipo de gastos por parte de la entidad, por el mismo fenómeno del paso del tiempo»4. 4 Fl. 6 vlto. del cuaderno principal. Radicado: 25000-23-37-000-2018-00680-01 (27761) Demandante: Contraloría General de la República Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Oposición de la demanda La parte demandada5 solicitó que se emitiera una sentencia anticipada en la que se definiera la carencia de objeto frente a todas las pretensiones de la demanda y que no se condenara en costas a ninguna de las entidades públicas de este proceso, por tratarse de una política de defensa judicial de la UGPP, «concertada con la parte demandante y avalada por la Agencia Nacional de Defensa jurídica del Estado, para dar aplicación al Decreto Ley 2106 de 2019 artículos 40 y 41 2 (sic)».
Relató que, en acatamiento de varios fallos judiciales, inclusive, de unificación, la UGPP realizó reliquidaciones pensionales incluyendo factores salariales sobre los cuales no se efectuaron cotizaciones por pensiones al sistema de seguridad social. En ese sentido, y en virtud del principio de correlación entre el ingreso base de cotización y el ingreso base de liquidación, la UGPP llevaba a cabo el cobro de los aportes pensionales faltantes, tanto al pensionado como a la entidad empleadora.
Informó que la Comisión Intersectorial del Régimen de Prima Media, mediante acta del 16 de octubre de 2016, decidió aprobar la fórmula actuarial propuesta por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público para calcular el pago de las pensiones reliquidadas con factores sobre los cuales no se efectuó cotización alguna. Todo lo cual garantiza la sostenibilidad del sistema pensional.
Agregó que, como dicha fórmula actuarial aumentó los montos que debían pagarse por aportes, varias entidades iniciaron demandas contra los actos administrativos que determinaban esos nuevos pagos, de manera que la UGPP «busco a través de una iniciativa legislativa la eliminación del cobro, el cual nos permitiera entre entidades del orden nacional suprimir dichas obligaciones patronales en tanto el cobro de estos aportes no agregaba ningún valor a los recursos de nación, y más bien sí representaba un desgaste administrativo y financiero».
Citó el artículo 40 del Decreto 2106 de 2019, el cual ordenó a la UGPP y a Colpensiones suprimir los trámites y procedimientos de cobro de las deudas a cargo de las entidades públicas del orden nacional que formen parte del Presupuesto General de la República, obligadas a pagar aportes patronales al sistema de seguridad en pensiones, originadas en reliquidaciones y ajustes pensionales derivados de fallos ejecutoriados, que hubieran ordenado la inclusión de factores salariales no contemplados en el ingreso base de cotización previsto en la normativa vigente al momento del reconocimiento de la pensión. También citó los apartes de la norma que disponen que, en todo caso, las entidades deben efectuar los reconocimientos contables y anotaciones en sus estados financieros y que, los demás cobros que deban realizarse en materia de reliquidación pensional como consecuencia de una sentencia judicial deben efectuarse con base en la metodología actuarial que se establezca para el efecto por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
A su vez, transcribió el artículo 40 de la Ley 2008 de 2019 que ordenó a la UGPP suprimir las obligaciones patronales por concepto de aportes al Sistema de Seguridad Social en Pensiones originadas en fallos ejecutoriados que hayan ordenado la inclusión de factores salariales no contemplados en el ingreso base de cotización previsto en la normativa vigente.
Afirmó que, la aplicación de las normas mencionadas no implica la inexistencia de la obligación por concepto de aporte patronal, porque, en virtud del Acto Legislativo 01 de 2005 y el artículo 17 de la Ley 100 de 1993, la UGPP determinó el valor 5 Índice 15 de Samai del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Radicado: 25000-23-37-000-2018-00680-01 (27761) Demandante: Contraloría General de la República Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 adeudado por estos aportes y dispuso su pago por parte de los empleadores y trabajadores, en proporción del 75% y el 25%, respectivamente, por lo que el acto administrativo acusado no puede considerarse viciado de nulidad, «o que el mencionado cobro deba ser objeto de revocatoria por parte de la entidad».
Lo anterior, explicó, en la medida en que lo que se suprimió no fue la deuda en sí misma, sino su cobro, puesto que la existencia de la deuda es necesaria para aplicar el mecanismo de supresión contable de las obligaciones y la revocatoria implicaría la inexistencia de la obligación y no su extinción por mandato legal. Además, porque la obligación del pensionado sigue vigente y le es exigible al mismo.
Como consecuencia de lo expuesto, aseveró que «por mandato legal es la obligación patronal la que se extingue», y la UGPP no puede promover o continuar procesos de cobro, de manera que las pretensiones de restablecimiento del derecho de la demanda carecen de objeto, puesto que la obligación ha sido suprimida y por tanto perdió exigibilidad.
En ese sentido, indicó que la UGPP ha venido adelantando mesas de mediación, en compañía de la Agencia de Defensa Jurídica del Estado, con las entidades públicas del orden nacional que son parte del Presupuesto General de la República, con el fin de lograr la terminación anormal y anticipada de los procesos contenciosos contra los actos administrativos emitidos por la UGPP «en los cuales se declaró la obligación de pagar aportes por factores no cotizados e incluidos en el IBL de pensiones de transición. Para el caso en concreto se definió como alternativa jurídica viable la regulada en el artículo 278 del CGP».
A efectos de lo anterior trajo a colación el contenido de esa disposición y precisó que el artículo 13 del Decreto Legislativo 806 de 2020 faculta a los jueces para proferir sentencias anticipadas, de ahí que consideró viable y congruente que se aplicara esta figura en este caso concreto, «pues dada la expedición del decreto 2106 de 2019 articulo 40 y de la Ley 2008 de 2019 articulo 40 la deuda de la cual se pretende la declaratoria de nulidad quedo suprimida y por lo tanto, es inexigible por parte de la Unidad lo que fundamenta la carencia actual de objeto de la litis dentro del proceso que se lleva actualmente ante su despacho».
Finalmente, hizo referencia a los artículos 365 y 366 del Código General del Proceso y manifestó que la determinación de las costas no es una consecuencia automática dentro del proceso, en tanto que el juez debe tener en cuenta la conducta de las partes y analizar si se probaron y causaron. Sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, negó las pretensiones de la demanda, sin condenar en costas.
Advirtió que no analizaría lo expuesto por la actora en los alegatos de conclusión de primera instancia sobre la falta de motivación de los actos enjuiciados y a la violación del debido proceso, puesto que correspondían a argumentos nuevos que no fueron desarrollados en el concepto de violación de la demanda, frente a los cuales la entidad demandada no se pudo defender.
Sobre la solicitud formulada por la parte demandada, respecto a que se dictara una sentencia anticipada por carencia de objeto de la litis, determinó que los artículos 40 y 41 del Decreto 2106 de 2019 y 40 de la Ley 2008 de 2019, presuponían la existencia de un procedimiento de cobro coactivo de los aportes patronales a pensiones. No obstante, afirmó que, en este caso, «no se ventila el cobro de las cuotas partes pensionales sino la legalidad de los actos que reconocen la pensión e imponen la obligación Radicado: 25000-23-37-000-2018-00680-01 (27761) Demandante: Contraloría General de la República Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 a las entidades concurrentes en el pago de participar (sic)».
En adición, dijo que no existía prueba de que la demandada hubiese celebrado los acuerdos previos o que hubiese efectuado los registros contables y financieros exigidos por las normas referidas para suspender el cobro. Por esas razones, negó la solicitud de dictar sentencia anticipada. En lo que tiene que ver con el cargo por falsa motivación, destacó que «la orden de cobro que adelantó la UGPP en los actos acusados (sic) legal, pues está dando cumplimiento a la sentencia que ordenó la reliquidación de la pensión de la señora (…) y asegura la sostenibilidad financiera del sistema».
Agregó que, en virtud del artículo 24 de la Ley 100 de 1993, la demandada no sólo tenía la potestad para ordenar el cobro de las cotizaciones correspondientes a la reliquidación de la pensión, sino la obligación de hacerlo. Esgrimió que, conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado, cuando un pensionado acude a la jurisdicción para obtener la reliquidación de su mesada pensional no es procedente que la UGPP llame en garantía a los empleadores, puesto que estos están obligados a pagar los aportes, mientras que la UGPP es quien asume el reconocimiento y el pago de la pensión, de ahí que deba asumir el pago de los perjuicios derivados de las decisiones judiciales que adopte.
Así las cosas, indicó que no se podía vincular a la Contraloría General de la República al proceso de reliquidación pensional de la exfuncionaria, puesto que el debate jurídico era entre la pensionada y la UGPP. De manera que no existían motivos para que, en la parte resolutiva del fallo judicial que definió la reliquidación pensional, se relacionara a la Contraloría General de la República, en calidad de antigua empleadora.
Precisó que no estaba en discusión que la demandante hubiese omitido realizar los aportes a la seguridad social para el momento en que la señora pensionada se encontraba vinculada a la Contraloría General de la República. Por el contrario, que lo que ocurrió fue que, con posterioridad al retiro de la ahora pensionada, y como consecuencia de una orden judicial que ordenó la reliquidación de la pensión, «se generó un (sic) inexactitud en los aportes pensionales sobre factores de salario no efectuados, lo que habilitó a una (sic) UGPP para realizar (sic) debido cobro, situación que, se aclara, difiere de la planteada en (sic) por la demandante».
En consecuencia, expresó que los argumentos de la demanda referentes al cumplimiento de la regulación de los aportes patronales a pensiones, vigentes en el momento en que la Contraloría General de la República efectuó los aportes, «por ser ajenos a la cuestión debatida, exceden el alcance de los actos enjuiciados y no constituyen motivos para considerar que los actos enjuiciados se basaron en hechos contrarios a la realidad».
Consideró que, en la medida en que la UGPP le concedió a la actora los recursos de reposición y apelación en contra del acto que «ordenó el recobro de los aportes patronales a pensiones, le garantizó un debido proceso», puesto que le permitió defenderse del «recobro de la deuda, puntualmente, controvirtiendo su cuantificación». Planteó que el hecho de que el acto demandado hubiese tenido por objeto el cumplimiento de una sentencia judicial y que, a la vez, le haya concedido recursos a la demandante, no constituye un motivo para considerar que se incurrió en falsa motivación. Manifestó que no se desconoció el principio de sostenibilidad financiera, puesto que este proceso «no es sede para discutir el modo en que la demandante depuró los aportes patronales a pensiones por la (…), en especial, el alcance del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993».
Lo anterior, porque se partía del presupuesto fáctico de que existe una condena judicial definitiva que ordena reliquidar la pensión de la exfuncionaria y que, el objeto de la discusión se limita a definir la cuantificación de Radicado: 25000-23-37-000-2018-00680-01 (27761) Demandante: Contraloría General de la República Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 la deuda que la demandada pretende recobrar.
De ahí que, además de cumplir con una sentencia judicial, los actos demandados también aseguran la sostenibilidad financiera del sistema, pues este no puede asumir ni comprometer los recursos parafiscales en desmedro de futuros pensionados, máxime cuando es obligación de la entidad demandada «cobrar las cotizaciones correspondientes a la reliquidación de la pensión, a través de un procedimiento en el que se le garantizaron los derechos de (sic) debido proceso y contradicción de la demandante».
En lo que respecta a la prescripción de la acción de cobro, advirtió que, al resolver la solicitud de dictar sentencia anticipada, se dijo que «los actos enjuiciados se sitúan en una etapa procesal de formación del título ejecutivo, de ahí que no sea jurídicamente viable estudiar cargos que aluden a la legalidad de un posterior procedimiento de cobro coactivo».
Finalmente, no condenó en costas porque no aparecen probadas. Recurso de apelación La Contraloría General de la República apeló la sentencia de primera instancia solicitando que se revoque y, en su lugar, se acceda a las pretensiones de la demanda. Señaló que la sentencia del Tribunal es contradictoria porque, por un lado, manifiesta que la discusión no se centra en si la actora omitió o no pagos al sistema de seguridad social, pero, a continuación, señala que el cobro de tales aportes se deriva del cumplimiento de una sentencia judicial.
Sostuvo que la sentencia impugnada hace una interpretación errónea, dado que destaca que la entidad demandada tiene la obligación de cobrar los aportes pensionales dejados de pagar, de acuerdo con el artículo 24 de la Ley 100 de 1993, y, al tiempo, acepta que la demandante no incumplió su obligación de efectuar los aportes que le eran exigibles.
Planteó que la sentencia arriba a una conclusión inexacta al decir que la obligación a cargo de la actora se origina de una sentencia judicial. Al respecto, reiteró que la actora no fue vinculada al proceso en el que se definió la reliquidación de la pensión de vejez de la exfuncionaria y, por lo mismo, que, en las sentencias proferidas no existe orden alguna que involucre a la Contraloría General de la República.
En ese sentido, se reafirmó en que los actos acusados están viciados de nulidad por falsa motivación, puesto que le dieron un alcance a las sentencias que ordenaron una reliquidación pensional que no tienen y, a su vez, crearon un hecho jurídico nuevo en cabeza de la actora, que es susceptible de control judicial. Respecto a lo expuesto por el juez de primera instancia en relación con que no existió vulneración del debido proceso, dijo que en los actos administrativos acusados se advierte que no existe motivación en cuanto a la suma en ellos determinados.
Puntualmente, que no existe una liquidación clara y sustentada de los aportes supuestamente adeudados por la actora y a qué periodos corresponden, de manera que se pueda establecer de qué forma se determinó la cifra adeudada. Así las cosas, dijo que no pudo ejercer su derecho de defensa, que integra el debido proceso, puesto que no se puede atacar lo que no se entiende.
Advirtió que, pese a no haber elevado un cargo de infracción al debido proceso en la demanda, lo cierto es que la falsa y la falta motivación de los actos acusados que, a su vez, afecta los derechos de defensa y contradicción, impedían que el juez de primera instancia dejara de analizar esta situación, tal y como lo precisó la Corte Constitucional en sentencia C-197 de 1999.
Radicado: 25000-23-37-000-2018-00680-01 (27761) Demandante: Contraloría General de la República Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Finalmente, citó el artículo 42 del CPACA y reiteró que los actos demandados no explicaron las razones o fundamentos tenidos en cuenta para determinar la suma que se ordena pagar a la demandante, lo cual le impidió defenderse de manera efectiva.
Oposición al recurso de apelación La parte demandada solicitó que se confirmara la sentencia impugnada, porque los actos administrativos acusados se expidieron conforme a las disposiciones legales. Afirmó que está probado que la Contraloría General de la República se abstuvo de realizar los aportes sobre los factores salariales, según se determina en los actos administrativos acusados, lo cuales se encuentran debidamente motivados, pues se fundamentan en un fallo judicial debidamente ejecutoriado.
Agregó que no se probó la existencia de hechos que modificaran la decisión adoptada en los actos acusados, en tanto que la obligación a cargo del empleador y del trabajador de pagar los aportes a la seguridad social es de carácter legal y, por lo mismo, imprescriptible. Resaltó que, en este caso, existe certeza de los motivos de hecho y de derecho que sustentan los actos administrativos, puesto que existe una obligación por concepto de factores salariales debidos por el empleador y por el afiliado, todo lo cual fue probado en una sentencia judicial.
Además, que los motivos son claros, ya que la UGPP tasó el valor de los aportes debidos. En ese sentido, dijo que la demandante pudo hacer su propia tasación dentro del trámite administrativo y que lo podrá volver a hacer, posteriormente, en el trámite coactivo al censurar el mandamiento de pago, «por lo que no debe ser asunto de debate en la vía ordinaria, en la medida en que el juez no puede interpretar el querer del demandante o suponer argumentos que no fueron puestos de presente en el trámite administrativo ya que se violaría el debido proceso, el derecho de defensa y contradicción de mi poderdante, quien en sede administrativa bien había podido determinar el citado valor de manera específica a petición del aquí demandante, lo que en este caso no sucede, pues la falta de motivación alegada obedece a circunstancias ajenas a las sustentadas en la sentencia, por el Despacho de conocimiento».
Resaltó que los actos acusados son objetivos porque pretenden recuperar dineros dejados de pagar por el empleador y así proteger el principio de seguridad. Dijo que en los mismos se establecieron los factores salariales cuantificados y la fórmula matemática para indexarlos, toda vez que se determinó el valor de la diferencia salarial con la inclusión de los factores ordenados en la sentencia, así como el valor de la mesada pensional.
Añadió que el valor de los aportes patronales es de carácter legal, por lo que sus factores de liquidación son de público conocimiento. Dijo que lo anterior se demostraba con la liquidación de los aportes anexa a las resoluciones demandadas, en la que se determina los periodos, los factores acumulados aplicando los topes, los factores acumulados sin la aplicación de los topes, el valor de cotización de la pensión, el valor de la cotización por parte del empleador, el valor de la cotización por parte del empleado, la cotización por parte del empleador y del trabajador de forma actualizada.
Finalmente, alegó que los actos acusados están circunscritos a los principios de buena fe exenta de culpa y legalidad y, adicionalmente, que el término de prescripción de la acción de cobro comienza a correr en cuanto se expida una decisión definitiva en sede judicial respecto a la legalidad de los actos demandados y no, como se afirmó en la demanda, cuando la pensionada terminó el vínculo laboral con la Contraloría General de la República.
Esto, porque ese criterio no tiene Radicado: 25000-23-37-000-2018-00680-01 (27761) Demandante: Contraloría General de la República Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 en cuenta lo dispuesto en el Estatuto Tributario respecto a la ejecutoria de los actos administrativos. Concepto del Ministerio Público El Ministerio Público guardó silencio.
CONSIDERACIONES DE LA SALA Como cuestión previa se observa que el consejero Milton Chaves García, mediante escrito del 07 de noviembre de 20236, manifestó impedimento para conocer del presente asunto, para lo cual invocó la causal del numeral 4º del artículo 130 del Código Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo [CPACA].
La Sala aceptará dicho impedimento, comoquiera que el magistrado tiene un pariente en segundo grado de consanguinidad que ostenta la calidad de contratista de una de las partes, de tal modo que será separado del presente asunto. Corresponde a la Sala resolver el recurso de apelación formulado por la parte demandante en contra de la sentencia de primera instancia que negó la nulidad de los actos administrativos demandados, mediante los cuales la UGPP determinó una obligación a cargo de la Contraloría General de la República (en adelante CGR), por concepto de aportes pensionales al Sistema de Seguridad Social y confirmó tal decisión al resolver los recursos de reposición y apelación. 1.
Delimitación del problema jurídico En virtud del artículo 42 del Código General del Proceso, en armonía con el derecho fundamental al acceso a la administración de justicia y el principio constitucional de prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, el juez administrativo, como director del proceso, está facultado para sanear y precaver vicios de procedimiento, así como para interpretar la demanda de manera que permita decidir el fondo del asunto, extrayendo el verdadero sentido de las pretensiones de las personas que acuden a esta jurisdicción7.
Por consiguiente, «defectos tales como la cita errónea de una disposición legal que por su contenido es fácilmente identificable por el juez, o el concepto de la violación insuficiente pero comprensible, no pueden conducir a desestimar un cargo de nulidad»8. Descendiendo al caso concreto, se tiene que el Tribunal de primera instancia decidió no pronunciarse sobre la falta de motivación de los actos acusados y la consecuente vulneración del debido proceso de la actora, en la medida en que consideró que se trataba de un cargo novedoso que no había sido incluido en el concepto de la violación de la demanda, sino solamente en los alegatos de conclusión. La entidad demandada considera que la decisión del Tribunal debe ser confirmada.
Ahora bien, en el recurso de apelación, la demandante, ahora apelante, insistió en que los actos administrativos enjuiciados están viciados de nulidad por falta de motivación, en la medida en que no contienen una liquidación clara de los aportes pensionales adeudados por la CGR, al punto que no se sabe a qué periodos corresponden. Todo lo cual vulneró su debido proceso y sus derechos de defensa y contradicción. 6 SAMAI.
Índice 15. 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencias del 8 de junio de 2023, Exp. 27202, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 8 Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-197 de 1999, M.P. Antonio Barrera Carbonell. Radicado: 25000-23-37-000-2018-00680-01 (27761) Demandante: Contraloría General de la República Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Pues bien, para la Sala resulta procedente pronunciarse sobre el cargo bajo análisis porque, contrario a lo expuesto por el Tribunal, sí fue incluido en la demanda, aunque denominado de forma incorrecta, según se desprende de la interpretación integral de ese escrito.
En efecto, adviértase que, a lo largo de la demanda, la actora señaló que, si bien los actos acusados indicaban dar cumplimiento a una sentencia de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que ordenó la reliquidación de una pensión de vejez a favor de una exfuncionaria de la CGR, lo cierto era que habían extendido los efectos de ese fallo, puesto que determinaron una obligación económica por aportes pensionales a cargo de la demandante sin que incluyeran «argumentación o prueba que pretenda demostrar que la CGR en algún momento desconoció su obligación de aportar conforme a la normatividad, y no se encuentran requerimientos que la UGPP hubiere realizado a la CGR, para obtener el pago de los aportes pensionales presuntamente adeudados»9.
En ese sentido, agregó que en el acto demandado «no se motiva el porqué (sic) se realizó erróneamente el pago de aportes patronales, solo se refiere a un presunto incumplimiento del empleador, al intentar cobrar a la CGR aportes sobre factores extralegales»10. Todo lo anterior, máxime cuando en el fallo que ordenó la reliquidación pensional «no se discutió el pago de aportes por parte de la CGR, o el incumplimiento en su calidad de empleador, (…) no se reprocho (sic) omisión o inexactitud en el pago de los aportes patronales»11.
Los anteriores apartes de la demanda permiten entender que la demandante pretendió demostrar que los actos administrativos estaban viciados de nulidad, por un lado, porque extendían los efectos de la sentencia que reliquidó la pensión de vejez al determinar una obligación por aportes pensionales a cargo de la CGR, pese a que ello no había sido objeto de debate en dicho fallo, cargo que denominó falsa motivación (en lugar de falta de motivación).
Y, de otro lado, porque los actos no explicaron la forma en la que se liquidó la supuesta deuda, así como las razones por las cuales existía una inexactitud u omisión en los aportes patronales realizados por la CGR, a raíz de la reliquidación de la pensión a favor de la exfuncionaria, ordenada por el fallo de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo Cundinamarca.
Todo lo anterior se confirma si se tiene en cuenta que la demandante también manifestó que no existía prueba de que la UGPP le hubiera hecho «requerimiento alguno en función de la pensión reconocida a la señora (…), por haber desconocido su obligación legal, por lo que mi defendida se entiende a paz y salvo. (…)»12, lo cual, además, nunca fue controvertido o desmentido por la demandada.
Así las cosas, lo expuesto por la apelante en los alegatos de conclusión de primera instancia, respecto a la falta de motivación en cuanto a la forma en la que la UGPP liquidó los aportes pensionales adeudados por la CGR y a los períodos a los que correspondían, debía entenderse como una complementación, aclaración o mejoramiento de los argumentos expuestos en la demanda, explicados anteriormente, y no como un cargo novedoso sobre el que la entidad demandada no se pudo defender al momento de contestar la demanda.
La Sala precisa que, por regla general y siempre que sea posible, el juez administrativo debe realizar un esfuerzo interpretativo para identificar los presupuestos y fundamentos relevantes en los que las personas que acuden a esta jurisdicción basan sus pretensiones. Todo, para lograr que, pese a la falta de claridad y de técnica jurídica de las partes, se emitan sentencias que decidan de fondo el asunto objeto de debate y, con ello, que se garantice el derecho 9 Fl. 2 vlto. del cuaderno principal. 10 Fl. 4 vlto. del cuaderno principal. 11 Fl. 5 vlto. del cuaderno principal. 12 Fl. 6 vlto. del cuaderno principal.
Radicado: 25000-23-37-000-2018-00680-01 (27761) Demandante: Contraloría General de la República Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 fundamental de acceso a la administración de justicia y el principio constitucional de prevalencia del derecho sustancial sobre las simples formalidades.
Por consiguiente, la Sala sí se pronunciará sobre el cargo de la apelación referente a la falta de motivación de los actos administrativos acusados. Aclarado lo anterior, atendiendo al recurso de apelación formulado por la parte demandante, el problema jurídico a resolver en esta instancia consiste en determinar si los actos administrativos enjuiciados están viciados de nulidad (i) por falsa motivación, en la medida en que se basaron en una sentencia judicial que ordenó la reliquidación de una pensión a cargo de la UGPP, pero no sobre los aportes pensionales supuestamente dejados de pagar por parte de la CGR y (ii) por falta de motivación, comoquiera que no incluyeron explicación alguna en cuanto a la forma en la que se liquidó la deuda por aportes pensionales a cargo de la CGR y a los períodos a los que corresponden, lo cual afectó su debido proceso, en tanto que le impidió ejercer en debida forma sus derechos de defensa y contradicción. Por cuestiones metodológicas y al tratarse de un asunto estrechamente relacionado con la violación del derecho fundamental al debido proceso, la Sala comenzará por resolver el cargo de nulidad por falta de motivación, en la medida en que, en caso de prosperar, sería suficiente para revocar la sentencia impugnada y, en su lugar, anular los actos administrativos demandados. 2.
Motivación de los actos administrativos Esta Sala13 ha entendido que los actos de la UGPP están debidamente motivados cuando incluyen los valores y las razones que sirvieron de sustento a los ajustes. Igualmente, se ha aceptado que los archivos Excel hacen parte integral de las liquidaciones, en la medida que detallan la forma en que se determina el ajuste para cada uno de los subsistemas del Sistema de Seguridad Social.
De ahí que la Sección haya señalado que «en la motivación de esta clase de actos y dependiente de la conducta (omisión, mora e inexactitud), es necesario que se identifique el tipo de incumplimiento, el año, el mes, el trabajador, los días trabajados, los pagos que constituyen salario y cuáles no, el total remunerado, el IBC, entre otros aspectos»14.
En caso de que los actos expedidos por la UGPP carezcan de la motivación explicada, se presentaría el vicio de nulidad denominado falta de motivación, el cual surge en los eventos en los que «la Administración prescinde de la motivación que suministre al destinatario las razones de hecho y de derecho que: inspiraron la producción de estos, impidiendo al particular ejercer su derecho de defensa y contradicción»15.
En este caso concreto, se observa que los actos administrativos acusados se expidieron como consecuencia de una sentencia que ordenó la reliquidación de la pensión de vejez a favor de una exservidora de la CGR, incluyendo factores salariales sobre los que, para cuando la ahora pensionada se encontraba laborando, no se realizaron los correspondientes aportes pensionales por parte de la entidad empleadora y la trabajadora. 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 2 de octubre de 2019, Exp. 24090, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez; reiterada en las sentencias del 10 de marzo de 2022, Exp. 24971 y del 10 de agosto de 2023, ambas con ponencia de la Dra. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 26 de agosto de 2021, Exp. 24735, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 11 de marzo de 2021, Exp. 23976, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello.
Radicado: 25000-23-37-000-2018-00680-01 (27761) Demandante: Contraloría General de la República Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 La Resolución RDP 002584 del 25 de enero de 2018, por medio de la cual se reliquidó la pensión, ordenó descontar de las mesadas pensionales por pagar el valor de las cotizaciones que la exfuncionaria no hubiere efectuado sobre los nuevos factores reconocidos en la sentencia. Al respecto, el artículo 8 de la parte resolutiva de dicha Resolución señaló: «ARTÍCULO OCTAVO: Descontar de las mesadas atrasadas a las que tiene derecho el(a) señor(a) (…), la suma de VEINTINUEVE MILLONES DOSCIENTOS VEINTICINCO MIL CUATROCIENTOS TREINTA Y CINCO pesos ($29,225,435,00 m/cte) por concepto de aportes para prensión de factores de salario no efectuados.
(…)». (Énfasis del texto original). Ahora bien, respecto a los aportes pensionales a cargo de la entidad demandante (empleadora), en el artículo 9 de la parte resolutiva de la misma resolución se expuso lo siguiente: «ARTÍCULO NOVENO: Envíese copia de la presente resolución al área competente para que efectué los trámites pertinentes al cobro de lo adeudado por concepto de aporte patronal por (sic) CONTRALORIA GENERAL DE LA REPÚBLICA, por un monto de OCHENTA Y SIETE MILLONES SEISCIENTOS SETENTA Y SEIS MIL TRESCIENTOS SEIS pesos ($87,676,306,00 m/cte),, (sic) a quienes (sic) se les notificará del contenido del presente artículo informándoles que contra el mismo proceden los recursos de reposición y apelación ante LA SUBDIRECTORA DE DETERMINACIÓN DE DERECHOS PENSIONALES.
De estos recursos podrán (sic) hacerse uso dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación, manifestando por escrito las razones de inconformidad, según el C.P.A.C.A. (…)». (Énfasis del texto original). Contra esta determinación del aporte patronal adeudado, la CGR presentó recursos de reposición y de apelación, los cuales fueron resueltos a través de dos resoluciones emitidas por la UGPP, confirmando la decisión recurrida.
Estos actos, al igual que el artículo noveno de la resolución por medio de la cual se reliquidó la pensión de vejez a favor de la exfuncionaria de la CGR, fueron objeto del medio de control de nulidad y restablecimiento de derecho formulado por la entidad demandante. De la revisión de los actos administrativos cuestionados, la Sala evidencia que, en la Resolución RDP 002584, por medio de la cual se reliquidó la pensión16, la UGPP se limitó a señalar los aspectos propios y exclusivos de la situación pensional particular y concreta de la pensionada (exfuncionaria de la CGR), esto es, la edad, el número de semanas laboradas, el periodo de reliquidación, los factores salariales constitutivos del IBL, los valores del IPC utilizados para actualizar el valor del IBL, el nuevo valor a pagar a favor de la pensionada y el fondo de pensiones al que le corresponde el pago de la pensión. No obstante, nada se dijo sobre la situación particular y concreta de la entidad apelante en cuanto a los aportes pensionales supuestamente dejados de pagar.
Se echa de menos cualquier referencia a las normas que regulan tales aportes, así como sobre las bases y periodos utilizados para la determinación de la deuda por valor de $87.676.306. A su vez, en la Resolución RDP 009695, que decidió el recurso de reposición en contra de la decisión de reliquidación pensional, se dijo que, en este caso concreto, la CGR y la pensionada no realizaron aportes sobre los factores salariales no consagrados en el Decreto 1158 de 1994, (prima de navidad, prima de servicios, prima de vacaciones y auxilio de alimentación), sin embargo, tales factores sí fueron incluidos en la reliquidación pensional.
Adicionalmente, se mencionó que los descuentos por aportes fueron ordenados por la sentencia que ordenó la 16 Fl. 13 vlto. y 14 del cuaderno principal. Radicado: 25000-23-37-000-2018-00680-01 (27761) Demandante: Contraloría General de la República Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 reliquidación pensional, en virtud de los principios de solidaridad y sostenibilidad presupuestal17.
Nuevamente se echa en falta cualquier motivo de hecho o de derecho que permitiera determinar, de forma clara y concreta, las razones por las cuales la apelante adeudaba un monto de $87.676.306 por concepto de aportes patronales. Finalmente, en la Resolución 016071, que decidió el recurso de apelación en contra del aporte patronal determinado a cargo de la CGR, la UGPP pretendió explicar la fórmula aprobada por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público para calcular los valores adeudados por concepto de aportes pensionales sobre los que no se hicieron cotizaciones o se hicieron por valores inferiores.
Así, la demandada señaló que tal fórmula era aplicable en dos eventos: (i) cuando el Ingreso Base de Liquidación pensional utilizado judicial o conciliatoriamente, incluía factores no contemplados dentro del Ingreso Base de Cotización, o sobre los cuales no se hicieron los respectivos descuentos de ley, y (ii) cuando en el reconocimiento o en la reliquidación pensional por vía judicial o conciliatoria, se aplicaba un Ingreso Base de Liquidación diferente a los contemplados en los artículos 21 y artículo 36, inciso tercero, de la Ley 100 de 1993.
En adición, la UGPP expresó que, en las dos situaciones mencionadas, había lugar a que el Sistema General de Pensiones recuperara el valor de lo no cotizado y que haya dado origen a la desfinanciación, mediante la aplicación de unos mecanismos que describió. Aunque constan las explicaciones de tales mecanismos, la Sala destaca que la demandada nunca los aplicó al caso concreto de la apelante, al punto que no se señaló ningún valor o fórmula aritmética que pudiera dar claridad sobre los conceptos, valores y, en general, sobre la forma en la que se liquidó la obligación determinada a cargo de la CGR por aportes patronales que figura en la parte resolutiva del acto de reliquidación pensional.
De ahí que las explicaciones contenidas en los actos resultan descontextualizadas e insuficientes, puesto que no es siquiera posible inferir las razones fácticas y jurídicas que motivaron la determinación de la obligación a cargo de la apelante. Al respecto, nótese que, sobre la situación particular y concreta de la apelante, en la Resolución RDP 002584, única y exclusivamente, consta lo siguiente: «Que el valor actual de la pensión señora (…) es de $1.426.829 cuya fórmula de aportes aplicada es el NUEVO IBL y VALORES, y que a la fecha de la solicitud el pensionado tenía 68 años de edad sin la mesada 14, el valor por aportes conforme al fallo judicial objeto de estudio es de OCHENTA Y SIETE MILLONES SEISCIENTOS SETENTA Y SEIS MIL TRESCIENTOS SEIS pesos ($87.676.306.00) M/cte., a cargo del (sic) CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA»18.
En estas circunstancias, la Sala evidencia que los actos administrativos acusados carecen de motivación, al menos sumaria, de las razones fácticas y jurídicas que llevaron a que la entidad demandada estableciera el valor de $87.676.306 a cargo de la CGR. Los actos enjuiciados omiten cualquier explicación sobre el método, la fórmula o el cálculo empleado por la UGPP para determinar la suma adeudada por la CGR por concepto de los aportes a pensionados, con ocasión de la reliquidación de la pensión de vejez de la exservidora, así como sobre los periodos a los que corresponden. 17 Fl. 17 del cuaderno principal. 18 Fl. 22 del cuaderno principal.
Radicado: 25000-23-37-000-2018-00680-01 (27761) Demandante: Contraloría General de la República Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Se resalta que fue sólo en el artículo noveno de la parte resolutiva de la Resolución RDP002584, que la demandada determinó la deuda a cargo de la actora, sin siquiera indicar cuáles eran los períodos objeto de liquidación, las bases sobre las cuales se liquidaron los aportes o la fórmula del cálculo actuarial utilizado para ello.
Esta irregularidad impidió que la apelante pudiera ejercer en debida forma su derecho de defensa y contradicción, en la medida en que no pudo discutir las bases ni la fórmula utilizada para calcular los aportes pensionales que adeudaba. Por consiguiente, prospera el cargo de apelación por falta de motivación, lo cual es suficiente para revocar la sentencia apelada y, en consecuencia, anular los actos administrativos acusados, sin necesidad de referirse a los demás cargos del recurso de apelación. 3.
Decisión Al haber prosperado el cargo de apelación por falta de motivación, la Sala revocará la sentencia apelada y, en su lugar, declarará la nulidad de los actos administrativos demandados, sin que sea necesario pronunciarse sobre los demás cargos formulados en el recurso. A título de restablecimiento del derecho y comoquiera que en el expediente no existe prueba de que la CGR hubiese realizado pago alguno por concepto de la obligación determinada en los actos mencionadas, se declarará que la actora no está obligada a realizar pago alguno por los aportes patronales determinados en los actos enjuiciados. 4.
Costas A la luz de los artículos 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y 365 (numeral 8) del Código General del Proceso, no habrá condena en costas (gastos del proceso y agencias en derecho) en esta instancia, por no encontrarse probadas en el expediente. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1.
Declarar fundado el impedimento manifestado por el consejero Milton Chaves García. 2. Revocar la sentencia del 2 de marzo de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A. En su lugar, se dispone: «PRIMERO: Declarar la nulidad del artículo noveno de la Resolución Nro. RDP 002584 del 25 de enero de 2018, así como las Resoluciones Nro.
RDP 009695 del 15 de marzo de 2018 y Nro. RDP 016071 del 4 de mayo de 2018, mediante las cuales la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales determinó la suma de $87.676.306.000 a cargo de la Contraloría General de la Nación por concepto de aportes patronales a pensiones y confirmó tal decisión al resolver los recursos de reposición y apelación. La nulidad aquí declarada respecto de la Resolución Nro.
RDP 002584 del 25 de enero de 2018 sólo es aplicable respecto de lo decidido en la misma en cuanto a la Contraloría General de la Nación. Radicado: 25000-23-37-000-2018-00680-01 (27761) Demandante: Contraloría General de la República Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 SEGUNDO: A título de restablecimiento del derecho, declarar que la Contraloría General de la Nación no está obligada a pagar suma alguna, correspondiente a los aportes patronales determinados en los actos administrativos señalados en el ordinal primero de esta providencia». 3.
Sin condena en costas en esta instancia. 4. Reconocer personería jurídica al abogado Omar Andrés Viteri Duarte, conforme al poder obrante en el índice 12 de Samai. Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidenta (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN