CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá D.C., siete (07) de julio de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 05001-23-33-000-2022-00551-01 Accionante: ANDREA FERNANDA ANTELIZ NAVARRO Accionado: CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA Y OTROS TEMA: Derechos fundamentales al trabajo, la dignidad humana, a la igualdad y salud / vacaciones individuales empleados judiciales Acción de tutela – sentencia de segunda instancia La Sala de Subsección decide la impugnación presentada por la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Medellín, Antioquia, contra la sentencia del 16 de mayo de 2022, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Antioquia concedió el amparo de los derechos fundamentales al trabajo en condiciones dignas, el descanso laboral, igualdad y salud de la accionante.
I.
ANTECEDENTES La señora Andrea Fernanda Anteliz Navarro, actuando en nombre propio, interpuso acción de tutela en contra del Consejo Superior de la Judicatura, la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Medellín, Antioquia y el Juzgado Primero de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Medellín, Antioquia, con el fin de obtener el amparo de los derechos fundamentales al trabajo, la dignidad humana, a la igualdad y salud, con fundamento en los siguientes: ACCIÓN DE TUTEL A Radicado: 05001-23-33-000-2022-00551-01 Accionante: Andrea Fernanda Anteliz Navarro 2 1.
Hechos 1.1. La accionante se encuentra vinculada al Juzgado Primero de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Medellín, Antioquia. 1.2. El 18 de abril de 2022, la titular del despacho inició el trámite para solicitar los certificados de disponibilidad presupuestal ante la Oficina de Presupuesto y la Dirección Ejecutiva de la Rama Judicial Seccional de Antioquia. 1.3.
El 18 de abril de 2022, la Coordinadora del Área Financiera de la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Medellín expidió oficio CDP 024422 a través del cual certificó la disponibilidad presupuestal para cancelar las vacaciones y primas vacacionales de la señora Andrea Anteliz. 1.4. Frente a la solicitud de expedición de un certificado de disponibilidad presupuestal para el remplazo por vacaciones de la accionante, en oficio DESAJMEO22-1262 del 19 de abril de 2022, la Dirección Ejecutiva Seccional de Medellín, manifestó que no era posible, aduciendo que solamente era dable expedir el certificado de disponibilidad para los funcionarios judiciales y no para los empleados judiciales. 1.5.
El 18 de abril de 2021, la señora Andrea Fernanda Anteliz solicitó a su nominadora autorizar el disfrute del periodo de sus vacaciones, causado entre el 6 de marzo de 2021 y el 5 de marzo de 2022, a partir del 21 de junio hasta el 18 de julio de 2022. 1.6. El 19 de abril de 2022, la juez primera de ejecución de penas y medidas de seguridad de Medellín, mediante Resolución 009, negó a la accionante el disfrute de sus vacaciones por necesidad del servicio, con fundamento en: (i) la negativa otorgada por la Dirección Ejecutiva ACCIÓN DE TUTEL A Radicado: 05001-23-33-000-2022-00551-01 Accionante: Andrea Fernanda Anteliz Navarro 3 Seccional de Antioquia, (ii) la excesiva carga laboral ya que en promedio se vigila pena a aproximadamente 1000 detenidos, (iii) la contingencia por el covid 19 y el hacinamiento carcelario. 1.7.
Frente a la Resolución 009 la accionante interpuso recurso de reposición el cual fue resuelto de manera negativa por la titular del Despacho. 2. Fundamentos de la acción Sostiene la accionante que la juez primera de ejecución de penas y medidas de seguridad de Medellín, al negar el disfrute de sus vacaciones, vulneró sus derechos fundamentales por cuanto desconoce que las vacaciones hacen parte del derecho al trabajo y negarlas acarrea una sobrecarga y estrés laboral.
Asimismo, manifestó que la interpretación dada a la circular PSAC11- 44 de 2005 es injusta ya que no es posible que por cuestiones de carácter administrativo y económico se vulneren derechos como la salud, dignidad humana e igualdad y como servidora de la Rama Judicial que se encarga de administrar justicia, sea la misma entidad la que se encargue de violentar derechos.
Ahora bien, negar la solicitud con fundamento en la circular PSAC11- 44 de 2005, se nieguen derechos adquiridos a los servidores de rango de empleados y reconocer los mismos a los de rango de funcionarios vulnera el derecho a la igualdad pues la diferencia entre uno y otro se debe tornar en cuanto a funciones, responsabilidades y cargos y no en cuanto a derechos También se desconoce la situación especial de los Juzgados Penales y las funciones que desarrollan, por lo que imponer el disfrute de vacaciones sin la asignación de un reemplazo implicaría que los dos ACCIÓN DE TUTEL A Radicado: 05001-23-33-000-2022-00551-01 Accionante: Andrea Fernanda Anteliz Navarro 4 empleados restantes del despacho deban asumir las funciones y carga laboral de esta, sin descuidar las labores propias del cargo que se encuentran desempeñando, lo que afecta tanto la prestación del servicio eficiente de administración de justicia como la salud de los empleados ante la evidente sobrecarga de trabajo. 3.
Pretensiones Por lo anterior, solicitó: « 1. Amparar mi derecho fundamental al trabajo, en condiciones dignas, a la salud de los servidores judiciales, igualdad, que se viene vulnerando por parte del Juzgado Primero de Ejecucion (sic) de Penas y Medidas de Seguridad de Medellín, Antioquia, el Consejo Superior de la Judicatura y el Director Ejecutivo de la Rama Judicial, Seccional Antioquia o quien haga sus veces, ordenándole que dentro de las 48 horas siguientes a la notificación del fallo, inicie las acciones pertinentes en aras de garantizar la provisión de los recursos y proceda a expedir el respectivo CERTIFICADO DE DISPONIBILIDAD PRESUPUESTAL que se requiere para que la JUEZ PRIMERA DE EJECUCIÓN DE PENAS Y MEDIDAS DE SEGURIDAD DE MEDELLÍN, ANTIOQUIA, también proceda a conceder las vacaciones renumeradas a que por ley tengo derecho y que se encuentran causadas. 2.
Que se ordene al Director Ejecutivo de la OFICINA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL SECCIONAL ANTIOQUIA- Dirección Financiera, ó quien haga sus veces, que omita tener como fundamento para la expedición del Certificado de Disponibilidad Presupuestal de los empleados, la Circular PSAC11-44 de Noviembre 23 de 2011 3. Ordenar al Director Ejecutivo de la OFICINA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL SECCIONAL ANTIOQUIA- Dirección Financiera, ó quien haga sus veces, que cada vez que la suscrita empleada del JUZGADO PRIMERO DE EJECUCIÓN DE PENAS Y MEDIDAS DE SEGURIDAD DE MEDELLÍN, ANTIOQUIA, solicite las vacaciones, unas vez causadas y concedidas por la JUEZ PRIMERA DE EJECUCIÓN DE PENAS Y MEDIDAS DE SEGURIDAD DE MEDELLÍN, ANTIOQUIA, y ante petición del Juzgado, se adelante el trámite pertinente para que se obtenga el CERTIFICADO DE DISPONIBILIDAD PRESUPUESTAL, para la persona que me ha de reemplazar durante el disfrute de mis vacaciones como servidora judicial.
Ello para no incurrir en temeridad, toda vez, que no es posible que cada vez que solicite las vacaciones me las nieguen por ACCIÓN DE TUTEL A Radicado: 05001-23-33-000-2022-00551-01 Accionante: Andrea Fernanda Anteliz Navarro 5 no contar con el CERTIFICADO DE DISPONIBILIDAD PRESUPUESTAL, tenga que acudir a esta acción constitucional por los mismos hechos y derechos». 4.
Informes Mediante auto del 6 de mayo de 2022, el Tribunal Administrativo de Antioquia admitió la acción de tutela de la referencia y ordenó notificar al Juzgado Primero de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Medellín, al Consejo Superior de la Judicatura y al Consejo Seccional de Administración Judicial de Antioquia para que rindieran el respectivo informe. 4.1.
La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial manifestó que dicha entidad carece de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que no está llamada ni obligada a disponer de recursos que permitan la contratación del remplazo de la accionante durante el lapso en que disfrute de las vacaciones individuales solicitadas ante su nominador.
Asimismo, señaló que la acción de tutela es improcedente toda vez que está dirigida intrínsecamente contra un acto administrativo de carácter general y abstracto como lo es la Circular PSAC11-44 de noviembre 23 de 2011 que dispuso los requisitos y eventos en los cuales es procedente la expedición de un CDP para el remplazo de vacaciones. 4.2.
La Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Neiva Huila - Coordinación Administrativa de Florencia, Caquetá sostuvo que, de conformidad con la Circular PSAC11-44 de 23 de noviembre de 2011, la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial del Huila no puede expedir un CDP con el fin de asignar un remplazo de la accionante durante su periodo vacacional, toda vez que dicho presupuesto únicamente está ACCIÓN DE TUTEL A Radicado: 05001-23-33-000-2022-00551-01 Accionante: Andrea Fernanda Anteliz Navarro 6 previsto para aquellas personas que ostentan la calidad de funcionarios públicos y no de empleados públicos, como es el caso de la aquí demandante, o, de manera excepcional, frente a estos últimos, cuando la planta de personal del despacho esté conformada por 3 o menos personas, lo que no ocurre en este caso, puesto que el juzgado cuenta con un nominador y tres empleados. 4.3.
El Juzgado Primero de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Medellín, a través de su titular, señaló que la decisión de negarle el disfrute del periodo vacacional a la accionante obedeció a las necesidades del servicio público de administración de justicia, debido a la reducida planta de personal del juzgado, el número de asuntos urgentes por resolver. 4.4.
El Consejo Seccional de la Judicatura - Antioquia sostuvo que la labor realizada se surtió conforme a la normatividad y manifestó que en ningún momento intervino sobre las decisiones tomadas por el titular del despacho al que pertenece la accionante en el sentido de negar el disfrute de las vacaciones de la señora Andrea Anteliz, pues la decisión es exclusiva del nominador.
Asimismo, manifestó que la falta de disponibilidad presupuestal para proveer un remplazo no constituye un argumento válido para negar el disfrute de las vacaciones. Finalmente, expuso que de conformidad con la circular PSAC11-44 de 23 de noviembre de 2011, la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial del Huila no puede expedir un CDP con el fin de asignar un remplazo de la accionante durante su periodo vacacional, toda vez que dicho presupuesto únicamente está previsto para aquellas personas que ostentan la calidad de funcionarios públicos y no de empleados públicos, como es el caso de la aquí demandante.
ACCIÓN DE TUTEL A Radicado: 05001-23-33-000-2022-00551-01 Accionante: Andrea Fernanda Anteliz Navarro 7 4.5. La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial del Consejo Superior de la Judicatura y El Consejo Superior de la judicatura solicitaron ser desvinculados de la presente acción de tutela, por falta de legitimación en la causa por pasiva. 5.
La sentencia impugnada El Tribunal Administrativo de Antioquia, a través de sentencia del 16 de mayo de 2022, concedió el amparo deprecado por la señora Andrea Fernanda Anteliz y, como consecuencia de ello, dispuso lo siguiente: “(…)
SEGUNDO. AMPARAR el derecho fundamental al trabajo en condiciones dignas, el descanso laboral, igualdad y salud de la señora Andrea Fernanda Anteliz Navarra, y, en consecuencia:
TERCERO. ORDENAR al Consejo Superior de la Judicatura - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, que en un plazo no mayor a cuarenta y ocho (48) horas, contado a partir de la notificación de la presente sentencia, si aún no lo hubiere hecho efectúe la provisión de los recursos necesarios con destino a la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Antioquia para que ésta dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes, expida el C.D.P. que permita a la Juez Primera de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Medellín, conceder el periodo de vacaciones de la señora Andrea Fernanda Anteliz Navarro y nombrarle un reemplazo (…)”.
Al efecto, señaló que no existe una prohibición expresa sobre la apropiación de recursos de los remplazos de los empleados judiciales con régimen individual de vacaciones y la interpretación que se realiza sobre la Circular PSAC11-44 de 2011 no es razonable o adecuada. Además, precisó que dichas disposiciones no solamente impiden el goce del derecho al descanso sino, también, conllevan la vulneración del derecho al trabajo en condiciones dignas de los demás empleados ACCIÓN DE TUTEL A Radicado: 05001-23-33-000-2022-00551-01 Accionante: Andrea Fernanda Anteliz Navarro 8 de los despachos, por cuanto dichas determinaciones les imponen asumir sobrecargas laborales que no deberían soportar, razón por la cual las autoridades debieron adoptar medidas necesarias para poder garantizar los derechos de los servidores sin que ello pueda perjudicar la prestación del servicio público. 6.
Impugnación La Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Antioquia recurrió el fallo de primera instancia, y manifestó que la Dirección Seccional no debe ser señalada como la responsable de la decisión tomada por el nominador, en el sentido de no autorizar el disfrute de las vacaciones de la aquí accionante. Asimismo, sostuvo que no puede desconocerse que los bienes y recursos que tiene por función administrar, dependen de los fondos que se sitúen desde la Dirección Ejecutiva del Nivel Central y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por lo que solicitó revocar el fallo de primera instancia. II.
CONSIDERACIONES 1. Problema jurídico Le corresponde a la Sala determinar: ¿Las autoridades accionadas violaron los derechos fundamentales al trabajo, la dignidad humana, igualdad y a la salud, al no expedir el certificado de disponibilidad presupuestal para pagar el salario de la persona que lo remplace durante el disfrute de su periodo de vacaciones? 2.
Fundamentos de decisión ACCIÓN DE TUTEL A Radicado: 05001-23-33-000-2022-00551-01 Accionante: Andrea Fernanda Anteliz Navarro 9 El artículo 86 de la Constitución Política dispone toda persona tendrá derecho a ejercer la acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.
No obstante, solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Por su parte, el numeral 1.° del artículo 6.º del Decreto 2591 de 1991 establece, que la acción de tutela no procederá entre otros casos, cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante. Conforme a las normas anteriores, la Corte Constitucional ha señalado que la acción de tutela obedece al principio de subsidiariedad, cuya condición no implica que pueda reemplazar los medios ordinarios previstos por el legislador para el amparo de un derecho, ni que pueda revivir oportunidades procesales vencidas como consecuencia de la inactividad injustificada del interesado, ni tampoco constituye un último medio judicial para alegar la vulneración o afectación de un derecho. 3.
Caso concreto En el presente asunto, la accionante solicita la protección de los derechos fundamentales al trabajo, la dignidad humana, igualdad y a ACCIÓN DE TUTEL A Radicado: 05001-23-33-000-2022-00551-01 Accionante: Andrea Fernanda Anteliz Navarro 10 la salud, con ocasión de la negativa por parte de su nominadora para concederle vacaciones y de la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial Bogotá en la asignación presupuestal para el nombramiento de un empleado judicial que la remplace durante su periodo de vacaciones.
Al respecto, es necesario recordar que el artículo 53 de la Constitución Política establece la garantía al descanso necesario y mientras una relación laboral se mantenga vigente, el nominador debe cumplir con todas las obligaciones propias de la relación legal y reglamentaria, en ese sentido impedir el derecho al descanso, con fundamento en restricciones administrativas y en la expedición de un certificado de disponibilidad presupuestal para proveer el remplazo de quien disfruta de sus vacaciones no es una carga que deba soportar el empleado, pues este derecho fundamental no puede ser transgredido en atención a dicho requisito.
Conforme a lo anterior, y comoquiera que la accionante se encuentra nombrada en un Juzgado Primero de Ejecución De Penas y Medidas de Seguridad cuyas atribuciones deben ser cumplidas de manera permanente dada la continuidad de sus funciones y, por tanto, cuenta con un régimen de vacaciones individuales, el juez, atendiendo las necesidades del servicio, debe establecer la fecha del disfrute del derecho al descanso de sus colaboradores, facultad legal que debe ejercer sin requisito adicional alguno, como la solicitud de un certificado de apropiación presupuestal previo, pues esta situación no está relacionada directamente con el disfrute individual de las vacaciones.
No obstante lo anterior, en este asunto la Subsección observa que la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Antioquia, desde el 27 de mayo de 2022, dio cumplimiento al fallo de tutela de primera instancia, toda vez que expidió el certificado 57422 de ACCIÓN DE TUTEL A Radicado: 05001-23-33-000-2022-00551-01 Accionante: Andrea Fernanda Anteliz Navarro 11 disponibilidad presupuestal para designar el remplazo de la señora Andrea Fernanda Anteliz, por lo que se entiende que la situación fáctica que motivó la presentación de esta acción de tutela desapareció o se modificó, «la solicitud de amparo pierde eficacia en la medida en que desaparece el objeto jurídico sobre el que recaería una eventual decisión del juez de tutela».
Así las cosas, si la actuación u omisión que causa la supuesta amenaza o vulneración se extingue o se encuentra superada, la acción de tutela pierde su razón de ser como mecanismo idóneo y expedito de protección judicial, pues la decisión que puede adoptar el juez, respecto del caso concreto, resultaría inocua e iría en contra del objetivo constitucionalmente previsto para esta acción1.
Por esta razón, se modificará el numeral segundo del fallo de primera instancia que le ordenó a la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Antioquia, expedir el certificado de disponibilidad presupuestal y, en su lugar, se declarará la carencia actual de objeto frente a la orden impuesta. En lo demás, se confirmará la sentencia impugnada.
III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sección Segunda – Subsección “A” de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 1 Puede verse, en similares términos, la sentencia del 6 de mayo de 2021 proferida por esta Subsección dentro del proceso de tutela radicado bajo el N.º 63001-23-33-000-2021-00047-01 (AC), actor: Nohora Linda Angulo García y otros, demandado: Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y otros.
ACCIÓN DE TUTEL A Radicado: 05001-23-33-000-2022-00551-01 Accionante: Andrea Fernanda Anteliz Navarro 12 FALLA PRIMERO: DECLARAR LA CARENCIA ACTUAL DE OBJETO por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: REGISTRAR la presente providencia en la plataforma “SAMAI”.
CUARTO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE