1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., diecisiete (17) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001-03-15-000-2025-05307-00 Accionante: Gloria Patricia Venegas, como agente oficioso de su hija Gloria Stephanie González Venegas Accionado: Consejo de Estado – Sección Quinta y otros1 Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA – Suspensión de sanciones por desacato / NIEGA AMPARO – Suspensión de sanciones por desacato no incurre en la afectación constitucional alegada y no se acreditó que se haya solicitado ante alguna entidad la supervisión a la E.P.S. accionada / DECLARA IMPROCEDENCIA – Otros reproches.

Surtido el trámite de ley2, sin que se advierta irregularidad o causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a dictar sentencia dentro de la acción de tutela de la referencia. I. A N T E C E D E N T E S A. Demanda y sus fundamentos 1. El 27 de agosto de 2025, la señora Gloria Patricia Venegas, actuando como agente oficioso de su hija Gloria Stephanie González Venegas3 (persona de 29 años con una situación especial de salud) y por conducto de apoderado judicial, promovió la acción de tutela de la referencia, con el fin de que se ampararan los derechos fundamentales a la vida, salud y seguridad social de su agenciada. 2.

Solicitó que (i) se inaplicara por vía de excepción de inconstitucionalidad el fallo de tutela4 proferido el 30 de enero de 2025 por la Sección Quinta del Consejo de 1 Juzgado Segundo Civil Municipal de Palmira, E. P. S. Emssanar, Superintendencia Nacional de Salud, Secretaría de Salud de Valle del Cauca, Ministerio de Salud y Protección Social;

I. P. S. Strategos Medical Solution S.A.S. y Ensalud Colombia S.A.S.; sociedad Welli Colombia S.A.S., Administradora de los Recursos del Sistema General de Salud -ADRES-, Secretaría de Salud de Palmira y Fundación Especializada En Desarrollo Infantil -FEDI-. 2 Cfr. Decreto 1983 de 2017 “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1., 2.2.3.1.2.4. y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 3 Quien nació el 2 de abril de 1996 y padece, entre otras patologías, de parálisis cerebral espástica, desnutrición proteicocalórica severa, gastrostomía, epilepsia y microcefalia. 4 Expediente 11001-03-15-000-2024-04475-00.

Radicación: 11001-03-15-000-2025-05307-00 Accionante: Gloria Patricia Venegas, como agente oficioso de su hija Gloria Stephanie González Venegas Accionado: Consejo de Estado – Sección Quinta y otros 2 Estado, en razón a que -a su juicio- tanto la E.P.S. como las I.P.S. accionadas lo han invocado para abstenerse de dar cumplimiento a lo ordenado en la sentencia de tutela de 5 de mayo de 2009 del Juzgado Segundo Civil Municipal de Palmira5, y (ii) se ordenara a las autoridades accionadas garantizar en forma urgente y continua la prestación integral de servicios de salud, medicamentos e insumos médicos ordenados por los médicos tratantes a su hija, por parte de la E.P.S. Emssanar S.A.S. y las I.P.S., suministrando dichos servicios; y por parte de la Superintendencia Nacional de Salud, el Ministerio de Salud y Protección Social, la Secretaría de Salud del Valle del Cauca, ADRES y la Secretaría de Salud de Palmira ejerciendo control sobre esos entes. 3.

La parte actora sostuvo que la E.P.S. Emmsanar, por medio de las I.P.S., habían suministrado los tratamientos médicos y las cirugías que aseguraban la salud de su hija, en observancia del mencionado fallo de tutela. Sin embargo, desde septiembre de 2024, a raíz de los problemas administrativos de la aludida E.P.S., las I.P.S. Strategos Medical Solucion S.A.S., Welli Colombia S.A.S. y Ensalud Colombia no entregan los insumos médicos requeridos6. 4.

Emmsanar invoca la referida sentencia de tutela de 30 de enero de 2025 para abstenerse de cumplir las órdenes de amparo y, además, solicitó, en virtud de dicha decisión judicial, la suspensión de las sanciones impuestas por desacato, a lo cual accedió el Juzgado Civil Municipal de Palmira, mediante auto de 6 de marzo del año en curso. 5.

En ese sentido, advirtió que el fallo de tutela de 30 de enero de 2025, al suspender las sanciones por desacato contra la E.P.S. Emssanar, desconoce de manera directa el principio de interés superior del menor y la prevalencia de los derechos fundamentales de los niños sobre cualquier otro interés, genera un escudo de inmunidad para la E.P.S., debilitando la eficacia de la acción de tutela y del incidente de desacato y afecta de manera directa los derechos fundamentales a la vida, salud y dignidad humana de su hija, quien es sujeto de especial protección constitucional, motivo por el cual se pide su inaplicación, por vía de excepción de inconstitucionalidad.

B. Trámite procesal y la contestación de la demanda 6. Mediante auto de 9 de septiembre de 2025 7, se aceptó el impedimento manifestado por el consejero Fernando Pardo Flórez, se avocó el conocimiento del 5 Que amparó los derechos fundamentales a la seguridad social, salud, vida, integridad física y dignidad humana de su hija y le ordenó a la E. P. S. Emssanar expedir “la orden del alimento complementario, insumos, medicamentos ordenados, según formulas prescritas que obran en el presente asunto […] y el servicio de ambulancia para todas las citas que impliquen desplazamiento, cuando lo requiera la menor para la práctica de terapias y exámenes, conforme a lo indicado por el médico tratante”. 6 Autorizados mediante órdenes médicas de 31 de enero, 25 de febrero, 30 de marzo, 30 de abril, 30 de mayo, 30 de junio, 29 y 30 de julio, 30 de agosto y 30 de septiembre de 2025. 7 Notificado el 11 de septiembre de 2025 a las partes, excepto a la autoridad judicial que conoció en grado jurisdiccional de consulta del incidente de desacato, esto es, al Juzgado Quinto Civil del Circuito de Palmira.

Despacho que fue notificado el 16 de los mismos mes y año. Radicación: 11001-03-15-000-2025-05307-00 Accionante: Gloria Patricia Venegas, como agente oficioso de su hija Gloria Stephanie González Venegas Accionado: Consejo de Estado – Sección Quinta y otros 3 asunto y se admitió, se negó la solicitud de medida provisional presentada por la parte accionante y se ordenó notificar a la Sección Quinta del Consejo de Estado, al Juzgado Segundo Civil Municipal de Palmira, a la E.P.S. Emssanar, a la Superintendencia Nacional de Salud, a la Secretaría de Salud del Valle del Cauca, al Ministerio de Salud y Protección Social, a las I.P.S. Strategos Medical Solution S.A.S. y Ensalud Colombia S.A.S., a la sociedad Welli Colombia S.A.S., a la Administradora de los Recursos del Sistema General de Salud -ADRES-, a la Secretaria de Salud de Palmira y a la Fundación Especializada En Desarrollo Infantil -FEDI- y vincular a la autoridad judicial que conoció de la consulta del auto de 6 de marzo de 2025 emitido en el marco del incidente de desacato 6520-40-03-002-2009- 00269-12.

De igual modo, se dispuso comunicar la decisión a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado para lo de su cargo. 7. Asimismo, se requirió al abogado Christian Fernando Roa Rodríguez para que allegara en debida forma el poder que lo faculta para ejercer la representación judicial en el presente trámite, lo cual acató el 12 de septiembre del presente año8, motivo por el cual se le reconocerá personería. 8.

En dicho mandato, precisó que los hechos que generaban la vulneración constitucional alegada eran (i) la sentencia de tutela de 30 de enero de 2025; (ii) las omisiones de la E.P.S. Emssanar S.A.S. y las I.P.S. accionadas en el suministro de servicios integrales de salud; (iii) la invocación indebida por parte de la E.P.S. y las I.P.S. de la suspensión de las sanciones por desacato establecida en la mencionada decisión judicial, para abstenerse de cumplir el fallo de tutela de 2009; y (iv) la falta de supervisión por parte de la Superintendencia Nacional de Salud, el Ministerio de Salud y Protección Social, la Secretaría de Salud del Valle del Cauca, ADRES y la Secretaría de Salud de Palmira, con el objeto de garantizar la continuidad y oportunidad en la prestación de servicios médicos.

(i) Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud -ADRES-9 9. Indicó que carece de legitimación en la causa por pasiva. No se encuentra dentro de sus funciones satisfacer las pretensiones de la accionante. En ese sentido, de los hechos descritos y el material probatorio recaudado se evidencia que no ha desplegado ningún tipo de conducta que vulnere derecho fundamental alguno, por ende, solicitó su desvinculación. (ii) Secretaría de salud del Valle del Cauca10 8 Índices 18 y 19 de Samai. 9 Índices 17 y 24 de Samai. 10 Índice 20 de Samai.

Radicación: 11001-03-15-000-2025-05307-00 Accionante: Gloria Patricia Venegas, como agente oficioso de su hija Gloria Stephanie González Venegas Accionado: Consejo de Estado – Sección Quinta y otros 4 10. Señaló que, consultada la plataforma de la ADRES, la hija de la accionante está activa en la E.P.S. Emssanar, por tanto, esa entidad, como administradora de servicios en salud, deberá garantizar en forma integral y oportuna los servicios, suministros y medicamentos, se encuentren o no descritos dentro del plan de beneficios, conforme a lo indicado por su médico tratante, de conformidad con el artículo 231 de la Ley 1955 de 2019, a través de las I.P.S. de la red pública o privada con las cuales tenga contrato de prestación de servicios de salud o adquirirlo de no tenerlo. 11.

Por consiguiente, si bien esa secretaría, como entidad territorial, tiene un rol fundamental en el sistema de salud, sus funciones son de dirección, coordinación, vigilancia y control y no de prestación directa de servicios de salud a la población afiliada a las E.P.S. 12. Con base en lo expuesto, solicitó su desvinculación, por falta de legitimación en la causa por pasiva ante la ausencia de responsabilidad imputable a su cargo, al no existir de su parte violación alguna frente a los derechos a tutelar a favor de la hija de la accionante, siendo el prestador la E.P.S. Emssanar donde ella se encuentra afiliada y, por ende, la responsable de garantizar la prestación integral de los servicios de salud que requieran sus afiliados.

(iii) Juzgado Segundo Civil Municipal de Palmira11 13. Anotó que conoció de la tutela promovida por la accionante contra la E.P.S. Emssanar S.A.S., en la que el 5 de mayo de 2009 dictó fallo, en el sentido de acceder al amparo constitucional reclamado. Determinación confirmada, en sede de impugnación, el 19 de junio de esa anualidad por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Palmira.

Trámite constitucional dentro del que la accionante ha promovido 12 incidentes de desacato por incumplimiento a la orden de amparo. 14. Además, precisó que no ha vulnerado derechos fundamentales de la parte accionante. (iv) I.P.S. Ensalud Colombia S.A.S.12 15. Precisó que, conforme a la Ley 100 de 1993, las E.P.S. se encargan de organizar y garantizar el acceso a los beneficios del Plan Obligatorio de Salud, mientras que las I.P.S. son las instituciones que prestan servicios a los ciudadanos mediante acuerdos con las primeras.

Por tal razón, se pronunciará únicamente acerca de la dispensación de medicamentos e insumos hospitalarios autorizados a la agenciada. 11 Índices 23 y 27 de Samai. 12 Índice 28 de Samai. Radicación: 11001-03-15-000-2025-05307-00 Accionante: Gloria Patricia Venegas, como agente oficioso de su hija Gloria Stephanie González Venegas Accionado: Consejo de Estado – Sección Quinta y otros 5 16.

Informó que el medicamento Fenobarbital 0.4% Elixir Frasco X 120ml fue entregado en enero y febrero, y respecto de la entrega correspondiente a la prescripción de marzo, se le informó a la usuaria que se encuentra disponible para la dispensación. En cuanto a los meses de abril a junio aquella no se presentó durante ese período ante la farmacia ni radicó la respectiva fórmula médica, lo que imposibilitó su suministro.

Sin embargo, hacia finales de agosto se acercó a sus instalaciones con la fórmula correspondiente al mes de julio, la cual fue registrada y se encuentra en proceso de adquisición para su posterior dispensación en los próximos días. 17. Asimismo, relacionó los medicamentos autorizados en otras fórmulas médicas y anotó que dicha prescripción se encuentra vinculada a un programa médico, que se viene cumpliendo conforme a lo establecido.

No obstante, puso de presente la importancia de que la usuaria cumpla de manera diligente sus deberes en relación con la radicación oportuna de las fórmulas médicas, en razón a que las concernientes a los citados medicamentos para la primera entrega se realizó el 29 de agosto de 2025. 18. Por otro lado, señaló que el Ensure no fue direccionado a esa entidad, por lo que se debe constatar a cuál I.P.S. de la red de prestadoras de servicios de salud de la E.P.S. se le asignó. 19.

Con base en lo expuesto, no ha incurrido en conductas que constituyan una negación injustificada de los servicios ni en actuaciones que impliquen dilación alguna en el cumplimiento de las obligaciones correspondientes. (v) Superintendencia Nacional de Salud13 20. Sostuvo que no existe orden directa en cabeza de ese ente en el fallo de tutela presuntamente inobservado, por tanto, no se configura incumplimiento de su parte y, en esa medida, no debía ser vinculada a estas diligencias.

En todo caso, en virtud del presente trámite constitucional, se consultó el aplicativo de gestión SuperArgo PQRD, en el que se evidenció que la agenciada no contaba con quejas radicadas ante esta Superintendencia asociadas a los hechos objeto de la acción de tutela. 21. Por lo anterior, se procedió a solicitar la radicación, para su gestión por parte de la entidad vigilada.

En ese sentido, el 15 de septiembre de 2025 (mismo día en el que presentó este informe) se exhortó a la E.P.S. Emssanar, mediante radicado 20252100202086951, para que desplegara las acciones necesarias con el fin de garantizar la prestación efectiva de los servicios de salud, específicamente, en relación con la entrega de medicamentos y tratamientos que requiere la usuaria. 13 Índice 30 de Samai.

Radicación: 11001-03-15-000-2025-05307-00 Accionante: Gloria Patricia Venegas, como agente oficioso de su hija Gloria Stephanie González Venegas Accionado: Consejo de Estado – Sección Quinta y otros 6 22. Explicó que es un organismo de carácter técnico, que como máximo órgano de inspección, vigilancia y control del Sistema General de Seguridad Social en Salud debe vigilar el cumplimiento de las normas que regulan ese Sistema y proteger los derechos de los usuarios, en especial, su derecho al aseguramiento y al acceso al servicio de atención en salud, mediante una labor de auditoría preventiva y reactiva, esta última, a través de las quejas presentadas por los usuarios del Sistema.

Sin embargo, el deber de prestación de servicios de salud recae en las E.P.S., en este caso, Emssanar. (vi) Fundación Especializada en Desarrollo Infantil -FEDI-14 23. Señaló que el 5 de mayo de 2025 recibió la autorización 2502001304042, correspondiente a terapias en neurodesarrollo físico, fonoaudiología y terapia ocupacional, a favor de la agenciada.

En atención a ello procedió a agendar oportunamente las sesiones ordenadas, las cuales fueron ejecutadas en su totalidad bajo la modalidad domiciliaria. 24. Asimismo, informó que a la fecha (15 de septiembre de 2025) no ha recibido nuevas autorizaciones para el agendamiento de servicios a favor de la usuaria. En consecuencia, no existe actualmente obligación alguna derivada de nuevas órdenes médicas. 25.

Por lo anterior, las supuestas vulneraciones de los derechos no están relacionadas con acciones u omisiones de ese ente, máxime cuando no existe una imputación concreta en su contra. En ese sentido, se configura la falta de legitimación en la causa por pasiva o la improcedencia de la acción, por lo que solicita su desvinculación. (vii) Ministerio de Salud y Protección Social15 26.

Señaló que esa cartera no tiene dentro de sus funciones y competencias la prestación de servicios médicos ni la inspección, vigilancia y control del Sistema General de Seguridad Social en Salud, pues solo formula, adopta, dirige, coordina, ejecuta y evalúa la política pública en materia de salud, salud pública, promoción social en salud, así como, participa en la formulación de las políticas en materia de pensiones, beneficios económicos periódicos y riesgos laborales, lo cual se desarrolla a través de la institucionalidad que comprende el sector administrativo, razón por la cual desconoce los antecedentes que originaron los hechos narrados y, por ende, las consecuencias sufridas.

Además, las otras entidades accionadas y/o vinculadas son entidades descentralizadas que gozan de autonomía administrativa y financiera y sobre las cuales ese Ministerio no tiene injerencia alguna en sus decisiones ni actuaciones. 14 Índice 32 de Samai. 15 Índice 33 de Samai. Radicación: 11001-03-15-000-2025-05307-00 Accionante: Gloria Patricia Venegas, como agente oficioso de su hija Gloria Stephanie González Venegas Accionado: Consejo de Estado – Sección Quinta y otros 7 27.

Precisó que, como ente rector del sector salud, no tiene las competencias, funciones y obligaciones constitucionales, legales y reglamentarias para la prestación de servicios de salud, pues se encarga de implementar y establecer las políticas públicas del sector salud y expedir los actos administrativos que la reglamentan y regulan. Además, la delegación expresa legal y reglamentariamente para la garantía, protección del derecho fundamental a la salud y la gestión del riesgo en salud y financiero de los afiliados al Sistema está en cabeza de las E.P.S. y E.O.C. (Entidades Obligadas a Compensar). 28.

De lo anterior se deduce que carece de legitimación en la causa por pasiva. Los hechos y pretensiones se relacionan con la negativa de garantizar la prestación de servicios de salud, por tanto, conforme a los artículos 6 y 121 de la Constitución Política, 177 a 179 de la Ley 100 de 1993, 14 de la Ley 1122 de 2007 y 2 del Decreto 4107 de 2011, esa Cartera no es la responsable de prestar el servicio de salud en los términos pretendidos en el escrito de tutela.

(viii) E.P.S. Emssanar S.A.S.16 29. Sostuvo que ha cubierto los servicios contenidos en el plan de beneficios en salud con cargo a la Unidad de Pago por Capitación (UPC) a que tiene derecho la usuaria. Es decir, los servicios de salud solicitados se han atendido en su debida oportunidad, realizando los trámites administrativos correspondientes sin dilación alguna a fin de que se le brinde el tratamiento oportuno e indicado por su médico tratante. 30.

Informó que la I.P.S. Ensalud le ha suministrado los medicamentos e insumos requeridos y que su entrega tardía se originó porque la usuaria no cumple con la radicación de las fórmulas médicas de manera diligente. La fórmula correspondiente al mes de julio se radicó hasta el 29 de agosto del año en curso. 31. Asimismo, se le solicitó a la I.P.S. Vitavi la corrección de la fórmula del siguiente insumo: “SALBUTAMOL SULFATO SOLUCIÓN PARA INHALAR AEROSOL 100MCG3 PUFF CADA 24 HORAS ya que se describe en la indicación ÁCIDO ASCÓRBICO 2 TAB CADA 24 HORAS 30 PARA 1 MES 90 PARA 3 MESES que es de control especial; por otro lado, se requirió la entrega de la orden médica para la entrega del suplemento nutricional: ENSURE ADVANCE FRESA/VAINILLA POLVO LATA X 400 GR, 400 gr día, LATAS X 1 MES 30 X 3 MESES 90”. 32.

Por otro lado, indicó que, en lo concerniente a la sentencia de tutela de 30 de enero de 2025, la presente acción deviene en improcedente, al dirigirse contra una providencia judicial de la misma naturaleza. Así lo concluyó la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, al desatar la tutela 11001-03-15-000-2025- 01100-00. 16 Índice 34 de Samai.

Radicación: 11001-03-15-000-2025-05307-00 Accionante: Gloria Patricia Venegas, como agente oficioso de su hija Gloria Stephanie González Venegas Accionado: Consejo de Estado – Sección Quinta y otros 8 33. De igual modo, informó que se encuentra en curso una acción de tutela (expediente 76520-40-09-001-2019-00179-00) ante el Juzgado Primero Penal Municipal con Funciones de Conocimiento de Palmira, con fundamento en la misma condición clínica y solicitando los mismos servicios, insumos, entre otros, y en la que se accedió al amparo reclamado.

Ello podría configurar cosa juzgada respecto de este trámite constitucional y, en todo caso, corresponde a la accionante acudir al incidente de desacato, como instrumento idóneo para exigir la materialización de lo dispuesto por la autoridad judicial y lograr así la efectividad del fallo. (v) Juzgado Quinto Civil del Circuito de Palmira17 34.

Adujo que el 7 de marzo de 2025 le fue asignado para surtir el grado jurisdiccional de consulta el incidente de desacato 76520-40-03-002-2009-00269-12, el cual desató con auto de 11 del mismo mes y año, en el sentido de confirmar la sanción por desacato impuesta el 6 de marzo de la presente anualidad por el Juzgado Segundo Civil Municipal de Palmira. 35.

La Sección Quinta del Consejo de Estado, la I.P.S. Strategos Medical Solution S.A.S., la sociedad Welli Colombia S.A.S. y la Secretaría de Salud de Palmira guardaron silencio en la oportunidad prevista para el efecto. II. C O N S I D E R A C I O N E S C. Cuestiones previas Recurso de reposición y en subsidio de apelación contra auto que negó medida provisional18 36.

El 12 de septiembre de 2025 la parte actora interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación contra el auto de 9 de los mismos mes y año, que, entre otras disposiciones, negó la solicitud de medida provisional que había solicitado, consistente en la entrega inmediata de medicamentos e insumos requeridos por la agenciada. Bajo el fundamento de que esa determinación contradice el principio de inmediatez, que rige las tutelas en caso de salud infantil, de acuerdo con lo fijado por la Corte Constitucional en sentencias T-199 de 2024 y T-323 de 2024, en las que se ordena la entrega urgente de medicamentos y la continuidad de la atención médica en situaciones de discapacidad.

Además, en la sentencia T-377 de 2024 establece que el juez de tutela debe adoptar medidas rápidas en casos de urgencia. En este caso, las pruebas aportadas, como las fórmulas médicas y la historia clínica de la menor, evidencian la urgencia de la situación. 17 Índice 36 de Samai. 18 Índices 21 y 22 de Samai. Radicación: 11001-03-15-000-2025-05307-00 Accionante: Gloria Patricia Venegas, como agente oficioso de su hija Gloria Stephanie González Venegas Accionado: Consejo de Estado – Sección Quinta y otros 9 37.

Advirtió que la omisión en la entrega del medicamento fenobarbital y el alimento Ensure pone en grave riesgo la salud de la menor, quien puede sufrir una crisis epiléptica en cualquier momento debido a la falta de medicación. Ello también afecta su alimentación vital, lo que la expone a desnutrición severa. 38. Del anterior recurso de reposición, la secretaría general de la Corporación corrió traslado el 16 de septiembre de 2025 por el término de 3 días19. 39.

Si bien lo pertinente sería decidir sobre el aludido recurso, lo cierto es que la Sala se abstendrá de ello. Además de que tal medio de impugnación no está contemplado en el Decreto 2591 de 1991, pues la única providencia pasible de ser recurrida es el fallo a través de la impugnación (artículo 31); debe tenerse en cuenta que el objeto de una medida cautelar es salvaguardar los derechos reclamados o evitar que se causen otros daños derivados de la situación fáctica planteada, mientras se adopta una decisión de fondo sobre la solicitud de amparo.

No obstante, como en esta providencia se examinará, entre otros asuntos, lo referente a la presunta omisión de la E.P.S. accionada de suministrarle a la agenciada los medicamentos y suministros médicos que requiere, entre estos, el medicamento fenobarbital y el alimento Ensure, carecería de objeto estudiar nuevamente la medida cautelar solicitada, pues esta tenía como fin precisamente que se ordenara su entrega inmediata.

Solicitudes de desvinculación 40. La Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud -ADRES-, la secretaría de salud del Valle del Cauca, el Ministerio de Salud y Protección Social y la Fundación Especializada en Desarrollo Infantil -FEDI- solicitaron su desvinculación de las presentes diligencias, al carecer de legitimación en la causa por pasiva, por cuanto no son las encargadas de brindarle los servicios de salud a la agenciada ni han incurrido en algún tipo de actuación u omisión que afecten su derecho a la salud. 41.

La Sala negará las anteriores peticiones, pues sus vinculaciones tuvieron como fundamento que integran el subsistema de salud, y, como se endilga una ineficiente prestación del servicio médico por parte de la E.P.S. Emssanar, resultaba necesaria su intervención, para que, en el marco de sus competencias, se pronunciaran sobre esa presunta irregularidad.

Es decir, las vinculaciones efectuadas en el auto admisorio de este trámite constitucional tienen como fundamento los supuestos fácticos expuestos, así como las funciones que cada entidad cumple, las cuales, están relacionadas con los hechos generadores de la afectación constitucional alegada. D. Análisis del caso concreto 19 Índice 26 de Samai.

Radicación: 11001-03-15-000-2025-05307-00 Accionante: Gloria Patricia Venegas, como agente oficioso de su hija Gloria Stephanie González Venegas Accionado: Consejo de Estado – Sección Quinta y otros 10 42. La Sala advierte que se debe abordar el estudio de este asunto constitucional desde 4 aspectos, a saber: (i) inaplicación de la sentencia de tutela de 30 de enero de 2025 de la Sección Quinta de esta Corporación;

(ii) efectos de la suspensión de las sanciones por desacato dispuesta en la precitada decisión judicial frente al cumplimiento de órdenes de amparo; (iii) inobservancia de la E.P.S. Emssanar y las I.P.S. accionadas en el acatamiento del fallo de tutela de 5 de mayo de 2009 del Juzgado Segundo Civil Municipal de Palmira; y (iv) vigilancia y control por parte de la Superintendencia Nacional de Salud, el Ministerio de Salud y Protección Social, la Secretaría de Salud del Valle del Cauca, ADRES y la Secretaría de Salud de Palmira sobre dichos entes de salud.

(i) Inaplicación de la sentencia de tutela de 30 de enero de 2025 de la Sección Quinta de esta Corporación 43. La parte actora aduce que la sentencia dictada el 30 de enero de 2025 por la Sección Quinta de esta Corporación20 en el trámite de tutela 11001-03-15-000-2024- 04475-00, desconoce el principio de interés del menor y la prevalencia de los derechos fundamentales de los niños sobre cualquier otro interés, genera un escudo de inmunidad para la E.P.S. Emssanar, al debilitar la eficacia de la acción de tutela y del incidente de desacato, y afecta de manera directa los derechos fundamentales a la vida, salud y dignidad humana de su hija. 44.

Con base en lo expuesto, la accionante pidió que, por vía de excepción de inconstitucionalidad, se inaplicara la mencionada decisión judicial. Sin embargo, la Sala advierte que tal herramienta jurídica, consagrada en el artículo 4 Superior, no resulta aplicable en estas diligencias. Esta tiene lugar cuando se configura una contradicción entre una disposición legal y la Constitución, lo que no ocurre en este caso. 45.

Sin perjuicio de lo anterior, los argumentos planteados en la solicitud de amparo se dirigen a cuestionar la mencionada decisión judicial, por ende, sería viable su análisis desde la perspectiva de tutela contra providencia judicial, siempre y cuando supere los supuestos para que proceda la acción para tal propósito, pues la regla general es su improcedencia. 46.

El Alto Tribunal Constitucional ha admitido su procedencia excepcionalísima, siempre que: (i) se acrediten los requisitos genéricos de procedencia del amparo constitucional interpuesto en contra de una providencia judicial, (ii) la demanda de tutela no comparta identidad procesal con la solicitud de amparo que pretende cuestionar; (iii) se demuestre a través de una exigente carga argumentativa que la 20 C. P. Gloria María Gómez Montoya.

Radicación: 11001-03-15-000-2025-05307-00 Accionante: Gloria Patricia Venegas, como agente oficioso de su hija Gloria Stephanie González Venegas Accionado: Consejo de Estado – Sección Quinta y otros 11 providencia acusada fue producto de una situación de fraude y; (iv) no exista otro mecanismo ordinario o extraordinario para resolver la controversia planteada21. 47.

En el sub lite la tutela se torna improcedente en este aspecto, al no satisfacer el presupuesto de la subsidiariedad, toda vez que se dirige a controvertir una sentencia dictada en primera instancia, frente a la cual se interpuso impugnación, la cual se encuentra en trámite22. 48. Aunado a lo anterior, tampoco se alegó ni se probó que la decisión de tutela objeto de reproche fuera el resultado de una situación fraudulenta, pues no se desplegó ejercicio argumentativo alguno con ese fin. 49.

La Corte Constitucional23 ha sido enfática en señalar que cuando se pretende dejar sin efectos una sentencia de tutela, la parte promotora de la acción debe demostrar -con base en fundamentos claros, ciertos, serios y coherentes- por un lado, que el juez constitucional incurrió en un actuar doloso o extremadamente negligente, que se opone a los principios básicos que orientan la labor de administrar justicia. Y, por otro lado, que el fallo acusado no puede ser admitido debido a que resulta evidentemente incorrecto. 50.

Como se adujo en precedencia, en el escrito de tutela la accionante no esgrimió argumento alguno encaminado a probar una situación de fraude, así como su incidencia en la decisión adoptada por la Sección Quinta de esta Corporación, lo que refuerza la improcedencia del amparo constitucional sobre el particular. (ii) Efectos de la suspensión de las sanciones por desacato dispuesta en la mencionada sentencia de tutela de 30 de enero de 2025 51.

La tutelante aduce que la citada sentencia de tutela de 30 de enero de 2025, al suspender las sanciones por desacato contra la E.P.S. Emssanar, la cobijó con inmunidad para que inobservara órdenes de amparo. 52. Sobre el particular, la Sala considera necesario pronunciarse sobre los efectos de la orden de suspensión dispuesta en el mencionado fallo de tutela.

Dicha suspensión se dictó en los siguientes términos: “SUSPENDER durante un periodo de un (1) año, contado a partir de la notificación de esta providencia, la ejecución de las sanciones de multa y arresto por desacato que se hayan dictado en contra de los señores César Augusto Sánchez Gutiérrez, Fernanda Bravo Ordoñez, José Edilberto Palacios Landeta, Luis Eduardo Vila Barrios, Melchor Alfredo 21 Al respecto, ver sentencia SU-627 de 2015. 22 Verificada la plataforma Samai, se observa que el asunto fue asignado por reparto para surtir la respectiva impugnación al despacho a cargo de la consejera de Estado Elizabeth Becerra Cornejo, dentro de cuyo trámite el 26 de septiembre de 2025 se declaró fundado el impedimento manifestado por el magistrado Jorge Edinson Portocarrero Banguera y se ordenó la realización de sorteo para la designación de un conjuez para que integre la Sala de Decisión, la cual se efectuó el 2 de octubre de 2025. 23 Al respecto, ver sentencia T-322 de 2019.

Radicación: 11001-03-15-000-2025-05307-00 Accionante: Gloria Patricia Venegas, como agente oficioso de su hija Gloria Stephanie González Venegas Accionado: Consejo de Estado – Sección Quinta y otros 12 Jacho Mejía, Nancy Rocío Caicedo España, Oscar Jovanny Valencia Manchego, Richard Javier Mideros Luna, Sirley Burgos Campiño, María Alejandra Benavides Piando, Víctor Hugo Labrador Rincón, Luis Carlos Arboleda Mejía, Marizol Guzmán Gaspar, Camilo Andrés Sánchez Valencia, Johana Andrea Mesías Narváez y Dayanna Carolina Hernández Rico, en ejercicio de los cargos que ostentan/ostentaron al interior de Emssanar.

Adicionalmente, en los incidentes de desacato que se promuevan en el marco de acciones de tutela que se hayan interpuesto contra Emssanar en las circunstancias a las que aquí se ha hecho referencia, o las que en el futuro se interpongan en el mismo contexto, los jueces constitucionales tendrán en cuenta las pautas fijadas en la parte motiva de esta providencia” (destaca la Sala). 53.

En virtud de lo anterior, la E.P.S. Emssanar, dentro del trámite de incidente de desacato 76520-40-03-002-2009-00269-12, solicitó ante el Juzgado Segundo Civil Municipal de Palmira la suspensión de las sanciones impuestas por incumplimiento al fallo de tutela de 5 de mayo de 2009, a lo que accedió ese despacho judicial mediante auto de 6 de marzo de 2025, por cuanto estaban dirigidas al representante legal de esa E.P.S., señor Víctor Hugo labrador Rincón. En tal sentido, si bien encontró acreditado el incumplimiento (tanto objetivo como subjetivo) y sancionó, resolvió “SUSPENDER, la ejecución de las sanciones de multa y arresto impuestas y las comunicaciones a que haya lugar para hacerlas efectivas por el tiempo establecido en la Sentencia de 30 de enero de 2025, del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, M.P. GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA.

Rad. 11001-03-15-000-2024-04475-00”. 54. No obstante, esa autoridad judicial concluyó que “si bien, la EPS tiene la potestad de elegir las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud -IPS- con las que quiere contratar o celebrar convenios y el tipo de servicios que se prestarán a través de cada una de ellas, siempre que se brinde un servicio integral y de calidad.

Empero, lo aquí demostrado es que la IPS VITAVI, no garantiza el suministro de los requerimientos de la incidentante que sean NO POS, y por ende, se ordenará que en este preciso caso, se contrate a otra IPS que haga parte de su red hospitalaria y/o contrate para ello, a fin de que brinde un mejor servicio a la usuaria, teniendo en cuenta su calidad de sujeto de protección especial”. 55.

De lo anterior se colige que la manera como la autoridad judicial aplicó la sentencia de 30 de enero de 2025 no comporta afectación constitucional alguna, en la medida en que examinó lo referente al cumplimiento de la orden de amparo, frente a lo que determinó que se constituyó desacato, por lo que impuso las sanciones consistentes en 30 días de arresto domiciliario y una multa de 100 smldv.

Diferente es que, en virtud de tal decisión judicial, haya suspendido su ejecución durante un año, sin que ello determine que prescindiera de sus potestades judiciales para hacer efectivo el cumplimiento. 56. Sobre el particular debe destacarse que a efectos de lograr la efectividad del amparo constitucional, las potestades del juez de tutela no se limitan al desacato, pues puede adoptar cualquier otra medida que estime necesaria para su Radicación: 11001-03-15-000-2025-05307-00 Accionante: Gloria Patricia Venegas, como agente oficioso de su hija Gloria Stephanie González Venegas Accionado: Consejo de Estado – Sección Quinta y otros 13 cumplimiento, como en efecto lo hizo en el caso bajo estudio que identificó la razón del incumplimiento e impartió órdenes orientadas a superar tal situación. 57.

Por otro lado, el fallo de tutela de la Sección Quinta de esta Corporación no debe ser entendido como un aval para que la E.P.S. desatienda sus obligaciones legales, pues no habilitó a la misma para incumplir. Lo que hizo fue conceder un amparo, de cara a las sanciones por desacato, que de cualquier manera tampoco supone la ineficacia absoluta de ese mecanismo. 58.

Nótese que la orden no comporta la imposibilidad de sancionar por desacatos, sino la suspensión en la ejecución de tales sanciones. En tal sentido, sin perjuicio de que aquellas no se puedan hacer efectivas inmediatamente, en cuanto se cumpla el término de 1 año fijado en ese fallo de 30 de enero de 2025, las mismas se reactivarán. De manera tal, que el desacato no pierde su carácter persuasivo. 59.

Por ende, se negará el amparo de los derechos invocados frente a este punto en particular, más aún considerando que, como se expondrá en el siguiente acápite, la suspensión en la ejecución de esas sanciones por cuenta de la orden de tutela de la Sección Quinta del Consejo de Estado, no derivó en la alegada afectación de los derechos invocados, en lo que atiende al suministro de medicamentos y atenciones médicas.

(iii) Inobservancia de la E.P.S. Emssanar y las I.P.S. accionadas en el acatamiento del fallo de tutela de 5 de mayo de 2009 del Juzgado Segundo Civil Municipal de Palmira 60. La parte actora advirtió que tanto la E.P.S. Emssanar y las I.P.S. accionadas han desatendido lo ordenado en el fallo de tutela de 5 de mayo de 200924, por lo que pide se garantice la prestación integral de servicios de salud, medicamentos e insumos médicos ordenados por los médicos tratantes a su hija. 61.

Al respecto, la Sala precisa que para obtener el cumplimiento de un fallo de tutela lo procedente es promover el respectivo incidente de desacato ante la autoridad judicial que lo dictó, conforme a los artículos 27 y 52 del Decreto 2591 de 1991, lo cual agotó la accionante, tanto así que en virtud de ello se impusieron las sanciones de arresto y multa contra el representante legal de la E.P.S., las cuales fueron suspendidas por el término de un año. 62.

Sin perjuicio de lo anterior, la Sala advierte que en los informes rendidos por la aludida E.P.S. y las I.P.S. Ensalud y FEDI se indicó que se han atendido los 24 Se dispuso amparar los derechos fundamentales a la seguridad social, salud, vida, integridad física y dignidad humana de la menor Gloria Sthefanie González Vanegas y, en consecuencia, le ordenó al representante legal de la E. P. S. Emssanar proferir “la orden del alimento complementario, insumos, medicamentos ordenados, según formulas prescritas que obran en el presente asunto (Folios 5 y 6) y el servicio de ambulancia para todas las citas que impliquen desplazamiento, cuando lo requiera la menor para la práctica de terapias y exámenes, conforme a lo indicado por el médico tratante”.

Radicación: 11001-03-15-000-2025-05307-00 Accionante: Gloria Patricia Venegas, como agente oficioso de su hija Gloria Stephanie González Venegas Accionado: Consejo de Estado – Sección Quinta y otros 14 requerimientos relacionados con la prestación de los servicios médicos a la agenciada. 63. En ese sentido, la I.P.S. Ensalud advirtió sobre la necesidad de que las fórmulas médicas se radiquen en forma diligente, en razón a que la expedida el 30 de julio de 2025 fue radicada al 29 de agosto del año en curso, la cual se encuentra en proceso de dispensación. En todo caso, informó que se habían entregado los medicamentos e insumos relacionados a continuación: 64.

Asimismo, la I.P.S. FEDI informó que a la fecha no tenía pendiente orden alguna para la realización de terapias y que se habían efectuado las siguientes en neurodesarrollo físico, fonoaudiología y terapia ocupacional: Radicación: 11001-03-15-000-2025-05307-00 Accionante: Gloria Patricia Venegas, como agente oficioso de su hija Gloria Stephanie González Venegas Accionado: Consejo de Estado – Sección Quinta y otros 15 65.

Por su parte, la E.P.S. Emssanar indicó que ha adelantado las gestiones para garantizar el suministro de medicamentos e insumos médicos prescritos por el médico tratante de la hija de la tutelante. Sin embargo, precisó que frente al suplemento alimentario Ensure, entre otros dos insumos médicos, se solicitó a la I.P.S. Vitavi la corrección de la fórmula para proceder a suministrarlo. 66.

De lo anterior, se evidencia que la E.P.S. no invoca la sentencia de 30 de enero de 2025 para eximir su responsabilidad en el cumplimiento de lo ordenado en el fallo de tutela de 5 de mayo de 2009, tanto así que se observa que los insumos médicos Radicación: 11001-03-15-000-2025-05307-00 Accionante: Gloria Patricia Venegas, como agente oficioso de su hija Gloria Stephanie González Venegas Accionado: Consejo de Estado – Sección Quinta y otros 16 Fenobarbital, Ácido Valproicos fueron suministrados a la agenciada y respecto del suplemento alimentario Ensure se encuentra en el respectivo trámite para tal propósito. 67.

En ese sentido, se colige que la E.P.S. accionada no se ha desentendido en acatar la orden de amparo y no se advierte una situación que pudiere generar un daño a la salud de la agenciada con efectos irremediables, en todo caso, determinar si se ha cumplido dicha decisión de tutela de manera efectiva le corresponde a la autoridad judicial que la emitió. 68.

En anterior ejercicio, más allá de pretender suplantar la competencia del juez del desacato, se orienta a evidenciar que la suspensión en la ejecución de las sanciones por desacato no ha determinado la afectación alegada en la prestación del servicio de salud. (iv) Vigilancia y control por parte de la Superintendencia Nacional de Salud, el Ministerio de Salud y Protección Social, la Secretaría de Salud del Valle del Cauca, ADRES y la Secretaría de Salud de Palmira 69.

La parte actora sostiene que se le debe ordenar a la Superintendencia Nacional de Salud, el Ministerio de Salud y Protección Social, la Secretaría de Salud del Valle del Cauca, ADRES y la Secretaría de Salud de Palmira que, en el marco de sus competencias de vigilancia y control, garanticen la prestación efectiva del servicio de salud a su hija. 70.

No obstante, la Sala no evidencia que se hubiere presentado reclamación alguna en ese sentido ante dichos entes, motivo por el cual no es dable que se les endilgue responsabilidad por alguna falencia relacionada con la debida prestación de los servicios cuando dicha situación no ha sido puesta en su conocimiento. 71. En todo caso, conforme al informe rendido por la Superintendencia Nacional de Salud, se evidencia que este ente el 15 de septiembre de 2025 exhortó a la E.P.S. Emssanar para que desplegara acciones tendientes a garantizar la prestación efectiva de los servicios de salud, específicamente, en relación con la entrega de medicamentos y tratamientos que requiere la usuaria. 72.

En ese orden de ideas, no se le puede imponer a las aludidas autoridades desplegar actuación alguna para que ejerzan sus funciones ante la E.P.S. Emssanar, en la medida en que ello debe ser puesto en conocimiento de estas directamente por la parte actora, con el fin de que exponga la situación fáctica en la que se evidencien las irregularidades que alega y solicite las medidas que considere pertinentes para superarlas. 73.

Así las cosas, se declarará la improcedencia de la acción en lo referente a atacar una sentencia emitida en otra tutela y obtener el cumplimiento de una orden de esta Radicación: 11001-03-15-000-2025-05307-00 Accionante: Gloria Patricia Venegas, como agente oficioso de su hija Gloria Stephanie González Venegas Accionado: Consejo de Estado – Sección Quinta y otros 17 naturaleza y se negará el amparo frente a los efectos de la suspensión de las sanciones por desacato contra la E.P.S. Emssanar y a ordenar que se ejerzan las funciones de control y vigilancia sobre ese ente médico. 74.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.

RESUELVE

PRIMERO: NEGAR LAS SOLICITUDES DE DESVINCULACIÓN formuladas por la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud -ADRES-, la secretaría de salud del Valle del Cauca, el Ministerio de Salud y Protección Social y la Fundación Especializada en Desarrollo Infantil -FEDI-, por las razones expuestas en la motivación de esta providencia.

SEGUNDO: DECLARAR IMPROCEDENTE la tutela para atacar una sentencia dictada en otra acción de la misma naturaleza y obtener el cumplimiento de una orden de amparo, y NEGAR la protección constitucional reclamada frente a la suspensión de las sanciones por desacato y la petición de ordenar que se ejerzan las funciones de control y vigilancia, en atención a las consideraciones planteadas.

TERCERO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.

CUARTO: De no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR a la Corte Constitucional el expediente para su eventual revisión.

QUINTO: RECONOCER personería al abogado Christian Fernando Roa Rodríguez, portador de la tarjeta profesional 395.610 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderado de la parte actora, en los términos y para los efectos de los poderes que reposan en el expediente.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE25 MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.

Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai. 25 VF