Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA- SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., veinte (20) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 11001-03-25-000-2021-00722-00 (4090-2021) (AER) Accionante: Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP Demandado: Myriam Carbonero de Lozano Temas: Causal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 -Presupuestos de configuración ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN- ART. 20 LEY 797 DE 2003 I. ASUNTO 1.La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, decide la acción especial de revisión1 consagrada en el artículo 20 de la Ley 797 de 20032 presentada por la UGPP en contra de la sentencia de 5 de julio de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado 19001333300620140013700-01 II.
ANTECEDENTES 2.1. Proceso ordinario inicial 2.1.1. La demanda3 2.La señora Miryam Carbonero de Lozano por intermedio de apoderado, instauró demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo contra la UGPP, con el objetivo de obtener, en síntesis, las siguientes declaraciones y condenas: • La nulidad de los actos administrativos contenidos en las resoluciones RDP 052428 de noviembre de 2013 y RDP 057819 de diciembre de 2019, mediante la cual la UGPP negó la reliquidación de la pensión de jubilación de la 1 Considerada como tal por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, consejero ponente: Gerardo Arenas Monsalve, en sentencia del 27 de marzo de 2014.
Radicación: 11001-03-25-000-2012-00561-00(2129-12). Accionante: Caja Nacional de Previsión social, Ministerio del Trabajo. Demandado: Rafael Antonio Martínez Cortés. 2 El recurso se presentó el 10 de noviembre de 2021) de manera que está regulado por los artículos 248 y s.s. del CPACA, por remisión del inciso 3.º del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 3 Archivo 04Demanda del expediente contenido en el índice 17 de SAMAI.
Radicado: 11001-03-25-000-2021-00722-00 (4090-2021) (AER) Accionante: UGPP 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 señora Myriam Carbonero de Lozano. • Para restablecer el derecho, solicitó la reliquidación de su pensión con base en la Ley 33 de 1985 y el Decreto1045 de 1978 por remisión del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. • Así mismo, solicitó la indexación de las sumas adeudadas conforme al índice de precios al consumidor, y al pago de las costas y agencias en derecho. 1.1.2 Hechos relevantes. 3.
La señora Myriam Carbonero de Lozano prestó sus servicios como auxiliar de enfermería en el Hospital de Santander de Cauca. 4. Mediante Resolución LMAC 30419 de junio de 2006, Cajanal le reconoció y ordenó el pago de la pensión de vejez, con fundamento en la Ley 33 de 1985, la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1158 de1994. 5. El 15 de abril de 2009, la demandante presentó una petición ante la UGPP solicitando la reliquidación de la pensión, pero esta no se resolvió de fondo. 6.
Posteriormente, el 5 de noviembre de 2013 radicó una nueva solicitud de reliquidación y esta fue resuelta a través de Resolución RDP 0252428 de noviembre de 2013, sin que la misma fuese decidida en los términos solicitados, por lo que la demandante presentó recurso de apelación que se resolvió mediante Resolución RDP 057819 de diciembre de 2013. 7.
A la fecha de entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, la señora Myriam Carbonero de Lozano tenía más de 35 años de edad y más de 15 años de servicios, por lo que era beneficiaria del régimen de transición de la Ley 100 de 1993. 2.1.3 Normas violadas y concepto de violación 8. Como disposiciones vulneradas, adujo que los actos acusados desconocen los artículos 1. °, 2. °, 3. ° 4. ° 6. °, 25, 29, 53, 58, 83, 83, 90, 122, 123, 124 y 12 de la Constitución Política; los artículos 1. ° de la Ley 33 de 1985; 36 de la Ley 100 de 1993; y 45 de la Ley 1045 de 1978. 9.
Como concepto de violación señaló que los actos acusados desconocieron las disposiciones acusadas y no aplicaron el principio de favorabilidad. Señaló Radicado: 11001-03-25-000-2021-00722-00 (4090-2021) (AER) Accionante: UGPP 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 que la reliquidación debió realizarse teniendo en cuenta el promedio de la totalidad de los factores salariales devengados por la demandante durante el último año de servicios. 2.1.4.
Sentencia de primera instancia 4 10. El Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Popayán, mediante providencia de 19 de septiembre de 2016, declaró la nulidad de los actos acusados y concedió las súplicas de la demanda. 11. Para tal efecto, señaló que la demandante era beneficiaria del régimen de transición contenido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y que, de acuerdo con dicha disposición, la liquidación debió efectuarse de conformidad con la Ley 33 de 1985. 12.
En consecuencia, ordenó a la UGPP reliquidar la pensión de la señora Myriam Carbonero de Lozano, teniendo en cuenta la totalidad de los factores salariales devengados durante el último año de servicios, esto es, la asignación básica, la bonificación por servicios prestados, y las doceavas partes de las primas de navidad, de servicios, de vacaciones y de alimentación. Lo anterior, en aplicación del precedente jurisprudencial contenido en la sentencia de 4 agosto de 2010. 13.
Por otra parte, declaró la prescripción de las mesadas causadas con anterioridad al 5 de noviembre de 2010, lo anterior, teniendo en cuenta que la solicitud de reliquidación se radicó el 5 de noviembre de 2013. 14. Finalmente, autorizó a la entidad demandada a efectuar los descuentos correspondientes a los aportes a seguridad social por los factores cuya inclusión se ordenó y sobre los cuales no se hubiesen realizado aportes. 2.1.5.
Recurso de apelación 5 15. Inconforme con la anterior decisión, la entidad demandada interpuso recurso de apelación, en el que indicó que la pensión de la demandante no debió reconocerse teniendo en cuenta todos los factores devengados durante el último año de servicios, sino los que se encontraran señalados en el Decreto 1158 de 1994, lo anterior de acuerdo a lo señalado por la Corte Constitucional en sentencias C- 230 de 2015, C-634 de 2011, C -816 de 2011 y C-588 de 2012. 4 Folio 34 y siguientes del archivo 05 del índice 02 de Samai. 5 Archivo 34RecursoApelación del expediente contenido en el índice 17 de SAMAI.
Radicado: 11001-03-25-000-2021-00722-00 (4090-2021) (AER) Accionante: UGPP 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 16. En ese sentido solicitó que se revocara la decisión de primera instancia. 2.1.6. Sentencia objeto de revisión.6 17. El Tribunal Administrativo del Cauca dictó sentencia de segunda instancia el 5 de julio de 2018, en la cual, confirmó la providencia proferida por el Juzgado Sexto Administrativo de Popayán de 19 de septiembre 2018 con los siguientes argumentos: 18.
Como fundamento de su decisión invocó, entre otras, la sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010 de la Sección Segunda del Consejo de Estado, y, con base en ella señaló que la interpretación que debía darse a la Ley 33 de 1985, es que ella no contiene una lista taxativa de factores a tener en cuenta en la liquidación pensional, y por tanto, para liquidar la pensión se deben incluir todos los factores devengados durante el último año se servicios. 19.
Estimó en consecuencia, que la liquidación de la pensión de la señora Myriam Carbonero de Lozano se debía realizar como lo ordenó el a quo, es decir, con el 75% del promedio de lo devengado durante el último año de servicios «[…] incluyendo como factores salariales, la asignación básica, la bonificación de servicios y las doceavas partes de las primas de navidad, de servicios, de vacaciones y de alimentación. 20.
A su vez, indicó que se encontraban prescritas las mesadas anteriores al 5 de noviembre de 2010, lo anterior, luego de advertir que, en efecto, la demandante elevó una petición de reliquidación el 5 de noviembre de 2013 y estimó que debía efectuarse el descuento a los aportes a seguridad social cuya inclusión se ordenó sobre los que no se hubiesen efectuado aportes, tal como lo señaló el juez de primera instancia. 2.1.7.
La acción especial de revisión. 7 21. La UGPP invocó como causal de revisión la consagrada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, norma que se refiere a la posibilidad de interponer la solicitud de revisión contra acuerdos conciliatorios o providencias judiciales que reconozcan pensiones a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública y especialmente: b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere según la ley, pacto o 6Folios 165 y siguientes del cuaderno 1 del expediente. 7 Folios 260 y s.s. del cuaderno 1 del expediente.
Radicado: 11001-03-25-000-2021-00722-00 (4090-2021) (AER) Accionante: UGPP 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 convención colectiva que le eran legalmente aplicables. 22. Como pretensiones de la acción de revisión, solicitó, en síntesis, lo siguiente: (i) Revocar la sentencia de 5 de julio de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca, dentro del proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por la señora Myriam Carbonero de Lozano contra la UGPP, radicado 190013331006120140013700 que confirmó el fallo de primera instancia dictado por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Popayán de 19 de septiembre de 2016 (ii) Declarar que a la señora Myriam Carbonero de Lozano en cuanto a la liquidación de su mesada pensional, no es acreedora de un derecho adquirido y en su lugar, ordenar la reliquidación de la pensión de conformidad con las sentencias, C-168 de 1995, C-258 de 2013, SU- 230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017,, SU- 395 de 2017, SU-631 de 2017, T -039 de 2018 y los autos 229 de 2017 y 326 de 2014; esto es, teniendo como ingreso base de liquidación las directrices fijadas en el inciso 3.° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, así como los factores determinados en el Decreto 1158 de 1994. 23.
Para fundamentar ambas causales de revisión la UGPP sostuvo que la señora Myriam Carbonero de Lozano no tenía derecho a obtener la reliquidación ordenada, toda vez que es beneficiaria del régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, y por ello, su pensión debe liquidarse de acuerdo con lo dispuesto en el inciso 3. ° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y con los factores de cotización establecidos taxativamente en los Decretos 1158 de 1994. 24.
Estimó que la pensión se liquidó con desconocimiento de las providencias de la Corte Constitucional, C-168 de 1995, C-258 de 2013 y SU-230 de 2015, Auto 326 de 2014, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, Auto 229 de 2017, SU-395 de 2017, SU- 631 de 2017 T-039 de 2018 y la sentencia de 28 de agosto de 2018 proferida por el Consejo de Estado. 2.1.8.
Contestación 25. La señora Myriam Carbonero de Lozano fue notificada personalmente de la admisión de la acción de revisión el 31 de marzo de 2023, como se advierte en Radicado: 11001-03-25-000-2021-00722-00 (4090-2021) (AER) Accionante: UGPP 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 el índice 19 de SAMAI. 26.
Mediante memorial de 13 de abril de 20238, la accionada contestó la demanda y señaló que las sentencias recurridas fueron expedidas con anterioridad a la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018 y en ese sentido, la interpretación jurídica no resulta aplicable pues en este caso operó la cosa juzgada. 27. El agente del Ministerio rindió concepto mediante de memorial allegado el 30 de marzo de 20239 en el que solicitó a la Sala declarar infundada la acción por estimar que las decisiones objeto de recurso estaban ajustadas a derecho.
Al respecto, estimó dichas providencias fueron dictadas de conformidad con el criterio jurisprudencial vigente para la fecha en que se expidieron, es decir, de la sentencia de 4 de agosto de 2010. III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 28. La Subsección A de la Sección Segunda de esta Corporación es competente para conocer del recurso de revisión del epígrafe, de conformidad con el artículo 249 del CPACA, norma que estableció que cuando se trate de sentencias proferidas por los Tribunales Administrativos, conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia.
Igualmente, corresponde conocer a la Sección Segunda, según el art. 13 del Acuerdo 080 de 12 de marzo de 2019 de conformidad con el artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 3.2. Oportunidad 29. La Sala precisa, en primer lugar, que de conformidad con lo señalado en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, la solicitud de revisión de las sentencias allí mencionadas podía instaurarse «en cualquier tiempo», no obstante, la Corte Constitucional en la sentencia C-835 de 200310, declaró la inexequibilidad de dicha expresión al señalar: «[…] Consecuentemente, la solicitud de revisión que establece el artículo 20 acusado 8 Índice 18 de Samai 9 Índice 16 de Samai 10 En la sentencia C-835 de 2003 se indicó: «[…] Consecuentemente, la solicitud de revisión que establece el artículo 20 acusado deberá formularla el respectivo funcionario, de acuerdo con la jurisdicción que envuelva al acto administrativo, dentro del término establecido en el artículo 187 del Código Contencioso Administrativo, o dentro del término previsto en el artículo 32 de la ley 712 de 2001.
Términos que en todo caso tienen fuerza vinculante a partir de este fallo [ ]» (Subraya fuera de texto). Radicado: 11001-03-25-000-2021-00722-00 (4090-2021) (AER) Accionante: UGPP 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 deberá formularla el respectivo funcionario, de acuerdo con la jurisdicción que envuelva al acto administrativo, dentro del término establecido en el artículo 187 del Código Contencioso Administrativo, o dentro del término previsto en el artículo 32 de la ley 712 de 2001.
Términos que tienen fuerza vinculante a partir de este fallo [ ]». 30. En este caso, la norma aplicable es la Ley 1437 de 2011, que en su artículo 251 dispone que, por regla general, debe interponerse dentro del año siguiente a la ejecutoria de la respectiva sentencia. Sin embargo, entre las excepciones a dicha regla, el inciso final ibidem precisó lo siguiente: «[…] En los casos previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el recurso deberá presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial o en los casos de que ella no se requiera, dentro del mismo término contado a partir del perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio […]». 31.
Ahora bien, la Corte Constitucional, en sentencia SU-427 de 2016 estableció que, tratándose de fallos en contra de la UGPP, dicha entidad puede presentar las solicitudes de revisión, incluso, luego de vencido el plazo de los cinco años de caducidad, pues el mismo comienza a contabilizarse a partir del 12 de junio de 2013, providencia en la cual la Sala Plena de esa Corporación unificó su jurisprudencia y adoptó la siguiente regla: «(a) La UGPP está legitimada para acudir ante la Corte Suprema o el Consejo de Estado, según corresponda, e interponer el recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con el propósito de cuestionar las decisiones judiciales en las cuales se haya incurrido en un abuso del derecho, en el entendido de que el término de caducidad de cinco años de dicho mecanismo no podrá contabilizarse desde antes del 12 de junio de 2013, fecha en la cual dicha entidad asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía a cargo Cajanal». 32.
En este caso, la solicitud de revisión se presentó en tiempo, toda vez que, la decisión judicial de segunda instancia que se cuestiona fue proferida el 5 de julio de octubre de 201811, y el escrito de revisión se radicó en la Secretaría de la Corporación el 10 de noviembre de 2021.12 3.3. Problema jurídico 33. En este caso deberá verificar la Sala si la sentencia de 5 de julio de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca, incurrió en las causales de revisión previstas en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 al condenar a la UGPP, a reliquidar la pensión de jubilación de la señora Myriam Carbonero 11Folio 4 y siguientes archivos 5 visible en el índice 17 de SAMAI. 12 Índice 4 de SAMAI Radicado: 11001-03-25-000-2021-00722-00 (4090-2021) (AER) Accionante: UGPP 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 de Lozano, con el 75% del promedio de los salarios devengados durante el último año de servicio, incluyendo la totalidad de los factores salariales de ley devengados durante dicho periodo, es decir, la asignación básica, la prima técnica, la bonificación por servicios prestados, y las primas de servicios, de vacaciones y de navidad. 34.
Acorde con lo anterior, la Sala se referirá a las causales mencionadas, relacionadas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, para luego verificar si procede infirmar la decisión judicial cuestionada. 3.4. La acción especial de revisión y las causales contempladas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 35.
La acción especial de revisión es un medio que permite impugnar una providencia judicial ya ejecutoriada, siempre y cuando se configuren, de manera expresa, las causales señaladas en el artículo 250 del CPACA13 (antes artículo 188 del CCA), situación que es posible entenderse como una de las excepciones al principio de la cosa juzgada14, que se aplica exclusivamente a aquellas situaciones «críticas» en las que a pesar de la presunción de legalidad que cobija a las sentencias, ellas no pueden subsistir por el grave desconocimiento de los principios fundamentales del proceso. 36.
Ahora bien, la solicitud de revisión formulada por la entidad recurrente está contemplada en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 y se considera precisamente como una acción especial15, con algunas diferencias referidas a 13 Artículo 250. Causales de revisión. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: 1.
Haberse encontrado o recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente y que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria. 2. Haberse dictado la sentencia con fundamento en documentos falsos o adulterados. 3.
Haberse dictado la sentencia con base en dictamen de peritos condenados penalmente por ilícitos cometidos en su expedición. 4. Haberse dictado sentencia penal que declare que hubo violencia o cohecho en el pronunciamiento de la sentencia. 5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. 6.
Aparecer, después de dictada la sentencia a favor de una persona, otra con mejor derecho para reclamar. 7. No tener la persona en cuyo favor se decretó una prestación periódica, al tiempo del reconocimiento, la aptitud legal necesaria o perder esa aptitud con posterioridad a la sentencia o sobrevenir alguna de las causales legales para su pérdida. 8.
Ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue dictada. Sin embargo, no habrá lugar a revisión si en el segundo proceso se propuso la excepción de cosa juzgada y fue rechazada. 14 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de veintidós (22) de abril de dos mil quince (2015), radicación número: 25000-23-25-000-2004-05294-01(2116-12), accionante: Luis Alberto Jiménez Beltrán, demandado: Registraduría Nacional del Estado Civil. 15 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Consejero ponente: Gerardo Arenas Monsalve. 27 de marzo de 2014. Radicación: 11001-03-25-000-2012-00561-00(2129-12). accionante: Caja Nacional de Previsión social, Ministerio del Trabajo. Demandado: Rafael Antonio Martínez Cortés « […] En este orden, precisa la Sala que aunque se le haya asignado para su trámite el procedimiento del recurso extraordinario de revisión, esto no quiere decir que sea equiparable a éste, esto en tanto, es claro que las particularidades de la “acción especial de revisión” previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, le otorgan una entidad propia, que se refleja principalmente en legitimación por activa que se concede al Gobierno Nacional y a los mecanismos de control –Contraloría y Procuraduría- para promover la revisión, quienes eran terceros en el proceso ordinario cuya revisión se Radicado: 11001-03-25-000-2021-00722-00 (4090-2021) (AER) Accionante: UGPP 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 su finalidad y la legitimación en la causa por activa.
De esta manera, se estableció para controvertir las sentencias o conciliaciones que reconocen la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza pagadas con cargo al tesoro público y contrarrestar los casos de corrupción en esta materia16 y para ejercerla se requiere de un solicitante calificado17, que a su vez es un tercero que no intervino dentro del proceso ordinario o la conciliación. 37.
En este sentido, el artículo 20 de la Ley 797 de 200318 facultó al Gobierno para que, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación, soliciten ante el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia la revisión de aquellas providencias judiciales donde se reconozcan prestaciones periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. 38.
Adicionalmente, a través del ordinal 6.º del artículo 6.º del Decreto 5021 de 28 de diciembre de 200919 el Gobierno Nacional delegó como función de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social adelantar o asumir, cuando haya lugar, las acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 3.5.
Análisis de la Sala 39. La causal alegada por la UGPP es las contemplada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, norma que señala: «b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables». permite, pero que se facultan para accionar con el objeto de proteger el patrimonio público, con el fin de obtener la viabilidad financiera del sistema pensional […]»(subrayas de la Sala). 16 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda – Subsección A. consejero ponente: Dr. William Hernández Gómez. Bogotá, D. C. diez (10) de agosto dos mil diecisiete (2017). Radicado: 250002325000200205275 01. Número Interno: 1273-2006. Accionante: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República. Demandado: Carlos Rangel Moreno. Acción: Nulidad y Restablecimiento del Derecho, Decreto 01 de 2 de enero de 1984, CCA. 17 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. consejera ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez. Bogotá D.C. 1 de julio de 2016. Radicado: 11001 03 25 000 2014 00238 00 (0704 2014). Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP-. Demandado: José Efraín Mora Sánchez-.
Admite acción de revisión. 18 Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales 19 Por el cual se establece la estructura y organización de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP– y las funciones de sus dependencias.
Radicado: 11001-03-25-000-2021-00722-00 (4090-2021) (AER) Accionante: UGPP 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 3.5.2. En cuanto a la causal del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003: «b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables». 40.
Esta causal ha sido considerada jurisprudencialmente20 como un instrumento que persigue fortalecer el principio de la moralidad administrativa21 y permite corregir los reconocimientos pensionales que se han efectuado en exceso y que afectan los principios filosóficos que orientan el Sistema General de Pensiones22, en especial, el principio de solidaridad23 y equilibrio financiero. 41.
Frente a esta causal, el apoderado de la UGPP estimó que es errónea la interpretación efectuada por el Ad quem, frente al régimen de transición contenido en el artículo 36 la Ley 100 de 1993 y su aplicación al caso de la señora Myrian Carbonero de Lozano quien es beneficiaria del mismo, pues nació el 7 de abril de 1950 y para el 1.° de abril de 1994, fecha en la cual entró en vigencia la norma, contaba con más de 35 años de edad, por lo cual le asiste derecho a que se apliquen las prerrogativas de la transición según las cuales, se le debe liquidar la pensión con el promedio de lo devengado sobre el salario promedio de 10 años, o el tiempo que le hiciera falta para adquirir el derecho, con inclusión de los factores salariales sobre los cuales cotizó y que se encuentran contenidos en el Decreto 1158 de 1994. 42.
Para el análisis de esta causal, el juez debe determinar si los supuestos fácticos y jurídicos esgrimidos por la entidad recurrente encuadran dentro del contenido en ella dispuesto por el legislador, a fin de examinar si es dable evaluar el fondo del asunto planteado. 43.La Sala observa que entre los planteamientos expuestos en la acción se encuentra la afectación al patrimonio público, pues se incluyeron factores salariales que no se encontraban previstos en el Decreto 1158 de 1994, obteniendo con ellos “ventajas irrazonables relacionadas con un incremento en su prestación.” 44.Teniendo en cuenta que se expuso de manera sucinta la presunta afectación al patrimonio público, la parte accionante puede cuestionar la presunción de 20 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sala Especial de Decisión N° 4. Consejera Ponente: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. Sentencia de 1.º de agosto de dos mil diecisiete (2017). Radicación número: 11001-03-15-000-2016-02022-00. 21 Artículo 209 de la Constitución Política, Artículo 3.º del CPACA y artículo 3.º de la Ley 489 de 1998. 22 Universalidad, integralidad, unidad, internacionalidad, igualdad, subsidiaridad, inmediación, comprensividad y progresión racional. 23 Ratio o razón de ser de la seguridad social Radicado: 11001-03-25-000-2021-00722-00 (4090-2021) (AER) Accionante: UGPP 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 veracidad que cobija la decisión deprecada, de ahí que se examinará, si en el caso concreto, se configura la consecuencia procesal prevista en el precepto normativo mencionado, esto es, si el quantum de la pensión desbordó el límite legalmente establecido y si se dio por la indebida aplicación del precedente jurisprudencial. 3.5.2.2.
Caso concreto 45.Para la Sala, esta causal no se encuentra configurada en el presente asunto por los siguientes motivos: 48. En primer lugar, es necesario precisar que en este caso no se discute que a la señora Myriam Carbonero de Lozano le sea aplicable el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, tal como lo señaló la UGPP en la solicitud de revisión y las providencias judiciales cuestionadas. 46.
Revisado el expediente se observa que nació el 7 de abril de 1950 como lo indica la copia de la cédula de ciudadanía, que obra a folio 108 del archivo 04 del índice 3 de Samai. 47. Así mismo, se encuentra demostrado que laboró en la Gobernación del Cauca – Dirección departamental de Salud, desde el 23 de junio de 1978 hasta 30 de noviembre de 2007, ocupando como último cargo el de Auxiliar del Área de la Salud Código 412, Grado1, según el certificado expedido por la Coordinación de Talento Humano de la Gobernación del Departamento del Cauca visible a folio 39 del archivo 04 del índice 3 de Samai 48.
De lo anterior se concluye que el 30 de junio de 1995, fecha en la que entró en vigor la Ley 100 de 1993 para los empleados del nivel territorial, la señora Myriam Carbonero de Lozano tenía 17 años, y 7 días de servicio y 45 años de edad. 49. Adicionalmente la reliquidación de la pensión ordenada en la sentencia objeto de revisión aplicó la cuantía prevista en el sistema pensional anterior, en virtud del régimen de transición del que es beneficiaria la señora Myriam Carbonero de Lozano bajo los parámetros fijados por la jurisprudencia unificada de la Sección Segunda del Consejo de Estado vigente para la época en que se definió el proceso judicial ( julio de 2018), esto es con el 75% del promedio de los factores devengados durante el último año de servicios (2006-2007), en los términos de la Ley 33 de 1985, que consisten en: la asignación básica, la bonificación por Radicado: 11001-03-25-000-2021-00722-00 (4090-2021) (AER) Accionante: UGPP 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 servicios prestados, y las primas de alimentación, servicios, de vacaciones y de navidad. 50.
Tales factores fueron efectivamente devengados por la señora Carbonero de Lozano durante el citado interregno, tal como lo demuestran las certificaciones expedidas por la Oficina de Talento Humano del departamento del Cauca, que obra a folios 43 y siguientes del archivo 04 del índice 03 de Samai. 51. Ahora bien, la sentencia de unificación proferida por la Sección Segunda el 4 de agosto de 2010 así se refirió al tema: «[…] la Ley 100 de 1993 creó un régimen de transición, que ha sido entendido como un beneficio consagrado en favor de las personas que cumplan determinados requisitos, para que al entrar en vigencia la nueva ley, en lo que atañe a la edad, tiempo de servicio o número de semanas cotizadas y monto de la pensión, se sigan rigiendo por lo establecido en el régimen anterior al cual se encontraban afiliados.
Teniendo en cuenta las pruebas allegadas al expediente, se acreditó que al 1° de abril de 1994 el actor tenía más de 40 años, por lo cual se encuentra dentro de las previsiones del régimen de transición de la Ley 100 de 1993. En conclusión, la normatividad aplicable en este caso para efectos de determinar los requisitos de edad, tiempo de servicios y, especialmente, cuantía de la pensión de jubilación, son las Leyes 33 y 62 de 1985.
(…) En aras de garantizar los principios de igualdad material, primacía de la realidad sobre las formalidades y favorabilidad en materia laboral, la Sala, previos debates surtidos con apoyo en antecedentes históricos, normativos y jurisprudenciales, a través de la presente sentencia de unificación arriba a la conclusión que la Ley 33 de 1985 no indica en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos están simplemente enunciados y no impiden la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicios.
Esta decisión encuentra consonancia con la sentencia de 9 de julio de 2009, proferida por la Sección Segunda de esta Corporación». 52. La anterior postura se mantuvo hasta que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, fijó reglas y subreglas jurisprudenciales, providencia que constituye un precedente vinculante y obligatorio en la resolución de casos fáctica y jurídicamente iguales, con efectos retrospectivos «[…] a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo Radicado: 11001-03-25-000-2021-00722-00 (4090-2021) (AER) Accionante: UGPP 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables». 53.
La siguiente fue la regla jurisprudencial sobre el IBL en el régimen de transición fijada en la referida sentencia de unificación: «El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985.». 54.
En cuanto a las subreglas: la primera, se refiere al periodo para liquidar las pensiones de los servidores públicos que adquieran el derecho conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985 (edad, tiempo y tasa de reemplazo), y se fijó en los siguientes términos: «- Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.». 55.
La segunda, determina «que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones.». 56. Es necesario indicar que, si bien es cierto, actualmente existe un criterio de interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 distinto al que existía en el momento de decidir la controversia resuelta a través de la sentencia de 5 de julio de 2018, lo cierto es que no se puede entender que el reconocimiento se haya realizado con abuso del derecho, pues se señaló que se habría de adoptar la liquidación con base en el artículo 1.° de la Ley 62 de 1985 de conformidad con la sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010. 57.
En ese orden de ideas, se recuerda que la sentencia de 28 de agosto de 2018 Radicado: 11001-03-25-000-2021-00722-00 (4090-2021) (AER) Accionante: UGPP 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 señaló que las reglas allí contenidas solo se habrían de aplicar a asuntos pendientes de resolver, y que no operan respecto de situaciones definidas que hicieron tránsito a la cosa juzgada, tal y como ocurrió en este caso.24 58.
Igualmente, en cuanto al presunto desconocimiento de las sentencias de la Corte Constitucional C - 168 de 1995, C- 258 de 2013, SU - 230 de 2015, SU - 427 de 2016, SU - 210 de 2017, SU - 395 de 2017, SU - 631 de 2017, y T – 039 de 2018, se advierte que, la sentencia que se revisa, proferida el 5 de julio de 2018 por el Tribunal Administrativo del Cauca no hizo referencia a la sentencias de la Corte C- 258 de 2013 y SU- 230 de 2015, dictadas con anterioridad, justificó su decisión acogiendo el precedente de esta Corporación establecido el 4 de agosto de 2010. 59.Cabe señalar que si bien para entonces, en la sentencia C- 258 del 7 de mayo de 2013, la alta corporación se había pronunciado sobre el IBL y el régimen de transición de la Ley 100 de 1993 en ella únicamente se refirió al régimen pensional de los congresistas y de los altos dignatarios del Estado, una condición que no reúne la pensionada. 60.
Tal como lo señaló esa Corporación, el cambio jurisprudencial solo ocurrió, cuando se profirió la sentencia de unificación de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado de 28 de agosto de 2018, dictada dentro del proceso radicado 52001-23-33-000-2012-00143-01, con ponencia del consejero César Palomino Cortés. 61.Finalmente, advierte la Sala que, si bien la UGPP manifestó que para calcular el IBL del pensionado debieron atenderse las disposiciones contenidas en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, con la inclusión de los factores enlistados en el Decreto 1158 de 1994, y en armonía con la jurisprudencia que la Corte Constitucional ha desarrollado sobre el tema; lo cierto es que no expuso ningún reparo frente a algún emolumento en particular. 62.
A pesar de lo anterior, es necesario precisar que los factores salariales cuya inclusión se ordenó en la sentencia revisada, se encuentran señalados en el Decreto 1045 de 1978, esto es, la asignación básica, la bonificación por servicios, y las primas alimentación de navidad, de vacaciones y de servicios. 63.. De acuerdo con el escenario descrito se colige que en este caso no se 24.
Al respecto, ver: sentencia del 18 de noviembre de 2021, radicado:05001-23-33-000-2016-02626-01 (3138-2020). Radicado: 11001-03-25-000-2021-00722-00 (4090-2021) (AER) Accionante: UGPP 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 configura la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, razón por la cual se declarará infundada la acción especial de revisión interpuesta por la UGPP. 3.6.
Condena en costas 64. El concepto de las costas del proceso está relacionado con todos los gastos necesarios o útiles dentro de una actuación judicial y comprende los denominados gastos del proceso, que incluye los honorarios de abogado o agencias del derecho25, los llamados en el CPACA gastos ordinarios del proceso26 y otros como son los necesarios para traslado de testigos y para la práctica de la prueba pericial, los honorarios de auxiliares de la justicia como peritos y de secuestres, transporte de expediente al superior en caso de apelación. 65.
En atención a que la demanda fue presentada el 10 de noviembre de 2021,27 debe darse aplicación la Ley 2080 de 2021, por lo que es procedente efectuar un estudio respecto de la conducta de las partes en el proceso y la carencia de fundamentación jurídica, por lo que en esos términos al hacer extensiva esa interpretación al caso bajo análisis.
De la revisión de los argumentos presentados por las partes, no puede observarse dicha situación, contrario a ello, se observa que se sustentaron las razones en defensa jurídica de los intereses y, por ende, no se condenará en costas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. Declarar infundada la acción especial de revisión interpuesta contra la sentencia de 5 de julio de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca, a través de la cual se confirmó la providencia de 19 de septiembre de 2016 por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Popayán dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 25 Artículo 361 del Código General del Proceso. 26 Artículo 171 No. 4 en conc.
Art. 178 ib. 27 Índice 4 de SAMAI Radicado: 11001-03-25-000-2021-00722-00 (4090-2021) (AER) Accionante: UGPP 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 19001333300620140013700-01, de conformidad con lo señalado en la parte motiva.
SEGUNDO. Sin condena en Costas TERCERO. Aceptar la renuncia de poder presentada por la doctora Lucia Arbeláez de Tobón como apoderada judicial de la UGPP, de conformidad a las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
CUARTO: Efectuar las anotaciones correspondientes en el sistema de gestión judicial SAMAI y una vez en firme esta providencia DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Constancia: La anterior providencia fue firmada electrónicamente por la Sala a través de la plataforma SAMAI del Consejo de Estado, con lo cual se garantiza su autenticidad, integridad, conservación, y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y demás normas concordantes del Código General del Proceso.