CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., nueve (9) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Consejero Ponente: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación núm.: 05001-23-33-000-2024-00454-01 Demandante: FEDERACIÓN NACIONAL DE CAFETEROS DE COLOMBIA1 Demandados: SUPERINTENDENCIA DE LA ECONOMÍA SOLIDARIA, COOPERATIVA DE CAFICULTORES DE ANDES LTDA. Y JOSÉ WILLIAM VALENCIA PEÑA Auto que resuelve recurso de apelación La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la parte demandante contra el auto de 18 de junio de 2024, por medio del cual, la magistrada sustanciadora del proceso, en primera instancia, negó la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandado.
I.
ANTECEDENTES I.1. La demanda 1. La Federación Nacional de Cafeteros de Colombia, a través de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 18 de enero de 20112, presentó demanda en contra de la Superintendencia de la Economía Solidaria y otros, cuyas pretensiones son las siguientes: “[…] 1.
Que se declare la antijuridicidad e ilegalidad parcial del Acto Administrativo contenido en la Resolución 035 del 8 de agosto de 2023 “Por medio de la cual resuelve recurso de reposición.” 2. Que declarada la ilegalidad parcial del Acto Administrativo contenido en la Resolución 035 de 08 de agosto de 2023, se ordene a la COOPERATIVA DE CAFICULTORES DE ANDES LTDA. EN LIQUIDACIÓN FORZOSA ADMINISTRATIVA, reconocer al FONDO NACIONAL DEL CAFÉ administrado por la FEDERACIÓN NACIONAL DE CAFETEROS DE COLOMBIA como acreedor con garantía mobiliaria y prendaria de la COOPERATIVA DE CAFICULTORES DE ANDES LTDA dentro del proceso de liquidación forzosa administrativa de la Cooperativa señalada, por la suma de $134.176.680.096.20. 1 Quien actúa como administradora del Fondo Nacional del Café, de conformidad con el contrato de administración del Fondo Nacional de Café 2016 – 2026, suscrito el 7 de julio de 2016, entre el entonces presidente de la República, el ministro de Hacienda y Crédito Público y el gerente general de la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia, obrante en el índice 2 del expediente digital de segunda instancia, documento: “3.
Copia de CONTRATO ADMINISTRACIÓN DEL FONDO NACIONAL DEL CAFÉ.pdf”. 2 “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”. 2 Radicación núm.: 05001-23-33-000-2024-00454-01 Demandante: Federación Nacional de Cafeteros de Colombia 3. Que declarada la ilegalidad del Acto Administrativo contenido en la Resolución 035 de 08 de agosto de 2023, se condene a los demandados, el (sic) reconocimiento de perjuicios por la suma de $41.764.364.740, indexada a la fecha de la expedición del fallo y con los intereses de mora, a favor del FONDO NACIONAL DEL CAFÉ administrado por la FEDERACIÓN NACIONAL DE CAFETEROS DE COLOMBIA. 4.
Que se reconozca que la suma adeudada corresponde a gastos de administración y, en consecuencia, se realice la graduación del crédito conforme a ello.3 […]”. (negrilla del texto). 2. El conocimiento del asunto le correspondió en primera instancia al Tribunal Administrativo de Antioquia. La magistrada sustanciadora, a través de auto de 7 de mayo de 2024, admitió la demanda y ordenó que se surtieran los trámites de ley.
I.2. Solicitud de medida cautelar 3. La parte demandante, en un acápite del libelo introductorio, solicitó como medida cautelar la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo acusado, por las siguientes razones: 4. Manifestó que en el caso sub examine se encuentra acreditado un perjuicio inminente, en razón a que las acreencias que le fueron negadas en la resolución enjuiciada y frente a las cuales estima tiene derecho a su reconocimiento, no le serán pagadas, debido a que “[…] en el transcurso de las próximas semanas el liquidador dispondrá de todos los bienes de la COOPERATIVA DE CAFICULTORES DE ANDES LTDA. en liquidación, con lo cual no quedarán activos suficientes para cubrir las acreencias a favor del FONDO NACIONAL DEL CAFÉ […]”.(negrilla del texto). 5.
Agregó que “[…] Debido a la inminencia del peligro, es necesario que se adopten medidas urgentes para evitar que se materialice el riesgo frente a los derechos de la Federación, pues se reitera, una vez que el liquidador haya dispuesto de los bienes de la masa concursal se habrá consumado el daño, pues no sólo las acreencias en favor del FONDO NACIONAL DE CAFÉ quedarán insolutas, sino que también se habrá sentado un funesto precedente en relación con la validez de los contratos de compra de café a futuro […]”.
(negrilla del texto). 6.Señaló que “[…] se afectaría de forma grave tanto la estabilidad financiera del FONDO NACIONAL DEL CAFÉ, como la existencia de un modelo de contratación de la compra de café que beneficia a miles de caficultores en Colombia, muchos de ellos pequeños productores cuyos ingresos se verán afectados por las decisiones adoptadas por el agente liquidador de COOPERAN […]” (negrilla del texto). 7.
Resaltó que el incumplimiento de los pagos a favor del Fondo Nacional del Café, afecta al sector campesino cafetero, en tanto que dificulta el desarrollo de proyectos de investigación e infraestructura en zonas cafeteras y el aseguramiento de su producción a través de un modelo de contratación diseñado para brindar estabilidad a dicho sector, a través del pago previo de su producción. 3 “[…] Dicha pretensión, en la medida en que estas obligaciones se causaron con posterioridad a la resolución en la cual se dispuso la toma de posesión de la convocada con fines administrativos […]”. 3 Radicación núm.: 05001-23-33-000-2024-00454-01 Demandante: Federación Nacional de Cafeteros de Colombia 8.
Concluyó que se requieren de acciones impostergables, debido a que está por concluir el proceso de liquidación de la Cooperativa demandada, y cuando ello ocurra “[…] no habrán recursos suficientes para cubrir las acreencias reclamadas por la FEDERACIÓN NACIONAL DE CAFETEROS DE COLOMBIA con lo que la violación del derecho al debido proceso de la Federación -en su calidad de administradora de los recursos del Fondo nacional del Café- se concretaría de forma irreparable […]” (negrilla del texto).
II. PROVIDENCIA APELADA 9. El a quo, a través de providencia de 18 de junio de 2024, resolvió: “[…]
PRIMERO: DENEGAR LA SUSPENSIÓN PROVISIONAL de la Resolución 035 del 08 de agosto de 2023 mediante la cual se resuelve recurso de reposición en contra de la Resolución 031 del 26 de mayo de 2023 “por medio de la cual se determinan y señala la naturaleza, prelación de pago y cuantía de los pasivos ciertos no reclamados y extemporáneos de la COOPERATIVA DE CAFICULTORES DE ANDES LTDA. EN LIQUIDACIÓN FORZOSA ADMINISTRATIVA”., (sic) por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. […]” (negrilla del texto). 10.
Como sustento de la decisión, expuso lo siguiente: “[…] Observa el Despacho, que los cargos formulados por la parte demandante, con los cuales pretende impugnar la legalidad del acto administrativo demandado, se basan en la indebida motivación y la inadecuada valoración de las pruebas en la expedición de la Resolución 035 del 08 de agosto de 2023.
Esto implica necesariamente agotar el debate probatorio, en el que no solo se evalúe el contenido y alcance de las resoluciones demandadas en comparación con las pruebas aportadas para determinar la legalidad del acto administrativo demandado. De las pruebas aportadas no se observan motivos razonablemente fundados para decretar la medida provisional.
Esto por cuanto, como se expuso con anterioridad la procedencia de la suspensión provisional requiere necesariamente de la demostración de dos elementos: i) la violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice, y ii) probarse al menos sumariamente, la existencia del derecho que pretende restablecer.
Ahora bien, en el presente asunto no se dan los presupuestos del artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, pues las pruebas allegadas con la demanda no resultan suficientes para determinar en esta etapa del proceso, si tal como lo sostiene el apoderado, existe indebida motivación e inadecuada valoración probatoria en la expedición de la Resolución No. 035 del 08 de agosto de 2023, que resulte indudablemente en la existencia de un perjuicio irremediable.
Se considera que es necesario agotar el debate probatorio, para determinar si efectivamente si se dio la vulneración en los términos deprecados en lla demanda. Por ello, en este estado del proceso es prematuro acoger los planteamientos esbozados por la parte demandante, dado que lo alegado, se insiste, requiere del debate probatorio, que se llevará a cabo en el transcurso del proceso.
En ese orden de ideas, ni las pruebas allegadas ni los argumentos expuestos dan cuenta de la violación de las disposiciones superiores alegadas, que evidencian la imperiosa expedición de la medida cautelar deprecada. Recuérdese que a la luz de la Ley 1437 de 2011, cuando se pretenda el decreto de una medida cautelar como la suspensión de los efectos de un acto administrativo, debe fundamentarse con suficiencia probatoria y argumentativa, tal como dispone el citado artículo 231 ibídem y como ha sostenido el Consejo de Estado […] 4 Radicación núm.: 05001-23-33-000-2024-00454-01 Demandante: Federación Nacional de Cafeteros de Colombia Carga que no se cumplió a cabalidad, lo que impide que en este momento procesal se pueda inferir una actuación abiertamente arbitraria, vertida en el acto acusado.
En conclusión, la petición de medida cautelar se niega, pues para analizar la nulidad de los actos acusados en el presente asunto se precisa examinar los hechos y las pruebas que se alleguen para decidir de fondo la controversia, sin que se evidencie en este momento elementos que con suficiencia y convicción plena lleven al Despacho a decretar la suspensión provisional en esta primera etapa procesal. […]” (negrilla fuera del texto).
III. RECURSO DE APELACIÓN 11. El apoderado judicial de la parte demandante interpuso recurso de apelación contra el auto de 18 de junio de 2024. 12.Transcribió el artículo 231 de la Ley 1437 y señaló que “[…] la solicitud hecha por la parte demandante cumple a cabalidad con lo dispuesto en la norma […]”. 13. Alegó que el tribunal de primera instancia no aplicó correctamente los requisitos de procedencia de las medidas cautelares en los procesos seguidos ante esta jurisdicción, debido a que en la “[…] argumentación expuesta en la demanda se demostró la relación directa y necesaria entre la medida solicitada y las pretensiones de la demanda, y que la protección del objeto del proceso y la efectividad de la sentencia sí requerían la suspensión provisional de las resoluciones demandadas […]”. 14.
Insistió que al no decretarse la medida cautelar se causaría un perjuicio irremediable, porque la disposición de los bienes de la Cooperativa demandada implicaría la ausencia de fondos suficientes para cubrir las acreencias del Fondo Nacional del Café. Además, “[…] el Tribunal desconoce la importancia de proteger los ingresos parafiscales estos entendidos como fondos públicos administrados con el propósito de beneficiar y proteger a el sector cafetero […]”. 15.
Resaltó que las pruebas allegadas con la demanda contienen suficientes elementos de juicio para decretar la suspensión provisional del acto demandado, tales como (i) la relación en Excel que describe los contratos de compraventa de café con modalidad de entrega a futuro celebrados entre la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia y la Cooperativa de Caficultores Andes Ltda., (ii) el contrato de garantía mobiliaria suscrito el 7 de octubre de 2022 y (iii) el escrito de presentación de créditos en el proceso de liquidación forzosa administrativa. 16.
Finalmente, concluyó: “[…] En esta oportunidad se evidencia que se cumplen los requisitos para decretar la medida cautelar pues: (i) los argumentos jurídicos presentados por la Federación en relación con la suma reclamada por incumplimiento de la entrega de café futuro, la cláusula penal y la graduación de los créditos a favor de la Federación como administradora del Fondo Nacional de Café demuestran claramente que los actos administrativos recurridos están indebidamente motivados y violan normas superiores, razón por la cual se configura el requisito de apariencia de buen derecho de los reclamos de la Federación;
(ii) le (sic) demora en decretar la medida cautelar 5 Radicación núm.: 05001-23-33-000-2024-00454-01 Demandante: Federación Nacional de Cafeteros de Colombia puede llevar a que cuando finalmente se decida el proceso ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo sea imposible reparar el perjuicio causado a la Federación porque la Cooperativa podría estar liquidada;
(iii) la ponderación de los intereses en juego arroja que la medida cautelar cumple una finalidad legítima, es adecuada, necesaria y proporcional en sentido estricto. En efecto, mientras que los derechos de la Cooperativa y los restantes acreedores sufren una afectación moderada si se decreta la medida, la salvaguardia de los recursos públicos provenientes de la contribución parafiscal tendría un alto grado de satisfacción. En otras palabras, no decretar la medida de suspensión provisional se traduce en afectación al debido proceso y un perjuicio irremediable que compromete el patrimonio del Fondo Nacional del Café. […]” IV.
TRASLADO DEL RECURSO 17. Los demandados, dentro del término concedido para descorrer el traslado4 del recurso interpuesto, guardaron silencio. V. TRÁMITE DEL RECURSO 18. La a quo, por auto de 16 de julio de 2024, concedió el recurso de apelación ante el Consejo de Estado. VI. CONSIDERACIONES DE LA SALA VI.1. Competencia y oportunidad 19.
Esta Sala de Decisión, en virtud de lo previsto en el literal h)5 del numeral 2. del artículo 1256 de la Ley 1437 y en el numeral 5.7 del artículo 2438 ibidem, es competente para resolver el recurso de apelación instaurado contra el auto de 18 de junio de 2024. 20. El auto objeto de impugnación se notificó por estado el 19 de junio de 20249, por lo que al haberse radicado el recurso el 24 del mismo mes y año10, se hizo oportunamente11. 4 Cfr. Índice 35 del expediente digital de primera instancia. 5 “[…] Artículo 125.
De la expedición de providencias. La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: […] 2. Las salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias y las siguientes providencias: […] h) El que resuelve la apelación del auto que decreta, deniega o modifica una medida cautelar. En primera instancia esta decisión será de ponente. […]”. 6 Modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 25 de enero de 2021 “Por medio de la cual se Reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011– y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción”. 7 “[…] Artículo 243.
Apelación. Son apelables las sentencias de primera instancia y los siguientes autos proferidos en la misma instancia: […] 5. El que decrete, deniegue o modifique una medida cautelar. […]”. 8 Modificado por el artículo 62 de la Ley 2080. 9 Cfr. Índices 29 y 30 del expediente digital de primera instancia. 10 Cfr. Índice 33 del expediente digital de primera instancia. 11 De acuerdo con lo establecido en el numeral 3. del artículo 244 de la Ley 1437, cuando la decisión es notificada mediante estado, el recurso de apelación deberá sustentarse por escrito dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación. 6 Radicación núm.: 05001-23-33-000-2024-00454-01 Demandante: Federación Nacional de Cafeteros de Colombia VI.2.
Las medidas cautelares en el proceso contencioso administrativo 21. Uno de los motivos que inspiraron la expedición de la Ley 1437, está relacionado con el fortalecimiento de los poderes del juez, siendo muestra de ello el contenido del artículo 229 de la referida codificación, norma que le confiere una amplia facultad a la autoridad judicial para que decrete las medidas cautelares que estime necesarias en aras de “[…] proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia […]”. 22.
El artículo citado supra previó que las medidas cautelares proceden: i) en cualquier estado del proceso; ii) a petición de parte y iii) en todos los procesos declarativos promovidos ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 23. Aunado a lo anterior, el artículo 230 de la Ley 1437, clasifica las medidas cautelares en: i) preventivas, cuando impiden que se consolide una afectación a un derecho; ii) conservativas, si buscan mantener o salvaguardar un statu quo; iii) anticipativas, que buscan evitar la consolidación de un perjuicio irremediable, por lo que vienen a satisfacer por adelantado la pretensión del demandante, y iv) de suspensión, que corresponden a la medida tradicional en el proceso contencioso administrativo de suspensión temporal de los efectos de una decisión administrativa.
VI.3. La medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del acto administrativo 24. En el marco de las diversas medidas cautelares contempladas en el proceso contencioso administrativo, se encuentra la de la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos, prevista en el artículo 238 de la Constitución Política y desarrollada en los artículos 231 y siguientes de la Ley 1437.
Entre sus características principales se destaca su naturaleza cautelar, temporal y accesoria, tendiente a “[…] evitar, transitoriamente, que el acto administrativo surta efectos jurídicos, en virtud de un juzgamiento provisorio del mismo, salvaguardando los intereses generales y el Estado de derecho12 […]”13. 25. Respecto de los requisitos previstos en el artículo 231 de la Ley 1437 para la procedencia de una solicitud cautelar de suspensión provisional, la Sección Primera de esta Corporación ha precisado que la verificación de los criterios de: (i) fumus boni iuris14, y (ii) periculum in mora15, se entienden acreditados en el evento en que el demandante demuestre que el acto acusado es contrario a las normas superiores invocadas16. 12 SANTOFIMIO GAMBOA, Jaime Orlando, Tratado de derecho administrativo.
Contencioso Administrativo, T.III, 3ª reimp., Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 2007, p.482. 13 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera - Subsección C. Sentencia de 13 de mayo de 2015. Radicación núm.: 11001-03-26-000-2015-00022-00 (53057). C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. 14 Apariencia de buen derecho. 15 Perjuicio de la mora. 16 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de 19 de junio de 2020. Radicación núm.: 11001-03-24-000-2016-00295-00. C.P. Hernando Sánchez Sánchez. 7 Radicación núm.: 05001-23-33-000-2024-00454-01 Demandante: Federación Nacional de Cafeteros de Colombia 26.En tal sentido, la Sección Primera del Consejo de Estado, en providencia de 27 de mayo de 202117, consideró lo siguiente: “[…] Para el caso de la suspensión provisional de los efectos jurídicos de un acto administrativo (art. 231 del CPACA), el perjuicio por la mora se configura cuando se advierte prima facie la vulneración de las normas superiores invocadas en la demanda, porque no es admisible en el marco de un Estado de Derecho que actos que lesionan el ordenamiento jurídico superior pueden continuar produciendo efectos jurídicos mientras transcurre el proceso judicial.
En cuanto al “fumus boni iuris”, o la apariencia de buen derecho, […] [e]n relación con la suspensión provisional de los efectos jurídicos de un acto administrativo (art. 231 del CPACA), (…) basta que, como consecuencia de la argumentación jurídica planteada por el peticionario, el juez advierta la vulneración del ordenamiento jurídico superior para acceder a la suspensión provisional de los efectos del acto acusado […]” (negrilla fuera del texto). 27.Aunado a ello, la jurisprudencia de esta Sección ha señalado que: “[…] para la prosperidad de la suspensión provisional, deben indicarse en forma precisa y concreta las disposiciones que se consideran manifiestamente infringidas por el acto acusado y expresar el concepto de su violación, sin que sea suficiente para el efecto solicitar simplemente el decreto de la medida, sin explicar cuál es la razón normativa para que se acceda a ello […]”18.
VI.4. Caso concreto 28. Corresponde determinar si se cumplen o no los requisitos establecidos en el artículo 231 de la Ley 1437, para el decreto de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandado. 29. Como consecuencia de lo anterior, si se confirma, revoca o modifica el auto de 18 de junio de 2024. 30.
En el auto impugnado se negó la cautela solicitada, por cuanto: i) para resolver los argumentos expuestos en la demanda, se requiere agotar la instancia probatoria y ii) por falta de carga argumentativa de la medida cautelar. 31. La parte demandante considera que hay lugar a suspender provisionalmente los efectos del acto acusado, en tanto que, a partir de los argumentos expuestos en la demanda, se configuran los requisitos contenidos en el artículo 231 de la Ley 1437. 32.
Para efectos de resolver, la Sala precisa que los asuntos sometidos a conocimiento de esta jurisdicción son rogados19, y que existe una estrecha e 17 Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de 27 de mayo de 2021. Radicación núm.: 54001-23-33-000- 2018-00285-01. CP. Oswaldo Giraldo López. 18 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Primera. Auto de Sala de 18 de abril de 2024. Radicación núm. 25000-2341-000-2020-00718-01. C.P. Oswaldo Giraldo López. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de 13 de agosto de 2021. Radicación núm. 11001-03-24-000-2020-00342-00. C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Primera. Auto de 21 de octubre de 2013. Radicación núm. 11001-03-24-000-2012-00317-00. C.P. Guillermo Vargas Ayala. 19 Ver Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C. P.: María Elizabeth García González. Providencia de 12 de junio de 2014, Radicación núm.: 25000-23-24-000-2005-00434-01 y Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Primera.
C. P.: Roberto Augusto Serrato Valdés. Providencia de 21 de junio de 2018. Radicación núm.: 05001-23-31-000-2006-93419-01. 8 Radicación núm.: 05001-23-33-000-2024-00454-01 Demandante: Federación Nacional de Cafeteros de Colombia ineludible relación entre esta exigencia y el principio dispositivo20. De manera que la parte demandante dentro del proceso contencioso administrativo debe cumplir con la carga de orientar el ámbito de acción dentro del cual el juez debe pronunciarse, aludiendo a los fundamentos de hecho y de derecho que sustentan, en este caso, la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional.21 33.Tal principio emana de lo dispuesto en el artículo 229 de la Ley 1437, de acuerdo con el cual, “[…] En todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el Juez o Magistrado Ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias […]”.
(negrilla y subrayado fuera del texto). 34. En el mismo sentido, el artículo 231 ibidem señala los límites de la facultad que tiene el juez contencioso administrativo para dictar medidas cautelares, los cuales están determinados: (i) por la invocación de las normas que se consideran violadas, en la demanda o en el escrito separado contentivo de la solicitud, y su confrontación con el acto acusado, y (ii) por el estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. 35.
En el caso sub examine, se advierte que la parte demandante, en un acápite del libelo introductorio, solicitó como medida cautelar la suspensión provisional de los efectos del acto acusado; no obstante, en dicho escrito no se invocaron las normas que se consideraban infringidas y que sustentaban la medida cautelar, así como tampoco se solicitó que se tuviera como fundamento de dicha medida, los argumentos expuestos en la demanda. 36.
A continuación, se transcribe la solicitud de medida cautelar: “[…] VIII. SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR La Ley 1437 de 2011, en su artículo 229 preceptúa que en cualquier proceso declarativo que se adelante ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, es posible solicitar la adopción de medidas cautelares, las cuales, de acuerdo con lo señalado en el artículo 230 ibídem, pueden ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión y deben relacionarse directamente con las pretensiones de la demanda.
Así mismo, el artículo 238 Superior, consagra que la mencionada jurisdicción, podrá suspender de manera provisional, por los motivos y con los requisitos legales, los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial; requisitos que, para el decreto de la suspensión provisional, se encuentran consignados en el artículo 231 de la Ley 1437 de 2011 de la siguiente forma: 20 “[…] en el terreno de la justicia administrativa, orientada por el principio dispositivo, el juzgador -tal y como lo ha señalado reiteradamente la jurisprudencia- requiere para hacer su pronunciamiento de la individualización de las peticiones anulatorias, debidamente apoyadas en las razones de derecho contentivas del concepto de la violación que a juicio del actor conduzcan a la invalidación del acto administrativo atacado.
En tal virtud, en tratándose de las acciones que tienen por objeto ejercer un control de legalidad de los actos administrativos, el accionante al formular la causa petendi tiene la carga procesal ineludible de enunciar en forma puntual y específica las normas que estima infringidas lo mismo que el concepto de la violación, habida consideración que el control asignado al contencioso administrativo no reviste, en estos casos, un carácter general, sino que, por el contrario, se encuentra estrictamente delimitado por los aspectos que el actor le solicite sean revisados […]” Ver Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo -Sección Tercera.
C. P.: Ruth Stella Correa Palacio. Providencia de 7 de octubre de 2009. Radicación núm.: 11001-03-24-000-2000-06198-01(18509). 21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Tercera, Subsección A. C. P.: Carlos Alberto Zambrano Barrera. Providencia de 12 de febrero de 2016. Radicación núm.: 11001-03-26-000-2014-00101-00 (51754). 9 Radicación núm.: 05001-23-33-000-2024-00454-01 Demandante: Federación Nacional de Cafeteros de Colombia Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.
Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos: 1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. 2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados. 3.
Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 4. Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios.
En el presente evento están presentes los requisitos exigidos para la procedencia de la medida cautelar. Como se acreditará a continuación, la ausencia de decreto de la medida solicitada implica la materialización de un perjuicio irremediable para mi representada y los efectos de la sentencia serían nugatorios por las siguientes razones: En primer lugar, se trata de un perjuicio inminente, en tanto que en el estado actual del proceso de liquidación de COOPERAN, en las próximas semanas el agente liquidador procederá a disponer de los bienes de la Cooperativa considerando que ya han sido resueltos los recursos contra el auto de calificación de créditos.
Como consecuencia, solo resta emitir el auto que resuelve las objeciones al inventario de activos y pasivos, luego se procederá al pago de las acreencias reconocidas. Así, en el transcurso de las próximas semanas el liquidador dispondrá de todos los bienes de la COOPERATIVA DE CAFICULTORES DE ANDES LTDA. en liquidación, con lo cual no quedarán activos suficientes para cubrir las acreencias a favor del FONDO NACIONAL DEL CAFÉ. Debido a la inminencia del peligro, es necesario que se adopten medidas urgentes para evitar que se materialice el riesgo frente a los derechos de la Federación, pues se reitera, una vez que el liquidador haya dispuesto de los bienes de la masa concursal se habrá consumado el daño, pues no sólo las acreencias en favor del FONDO NACIONAL DE CAFÉ quedarán insolutas, sino que también se habrá sentado un funesto precedente en relación con la validez de los contratos de compra de café a futuro, con la subsecuente afectación del modelo legal diseñado para favorecer la estabilidad de ingresos de los caficultores colombianos, que en cifras de la Federación para el año 2022, son más 542 mil productores, 74% de los cuales están en el Sisbén y generan más de 960 mil empleos directos en más de 604 municipios del país. Adicionalmente, múltiples elementos permiten sostener que también se afectaría de forma grave tanto la estabilidad financiera del FONDO NACIONAL DEL CAFÉ, como la existencia de un modelo de contratación de la compra de café que beneficia a miles de caficultores en Colombia, muchos de ellos pequeños productores cuyos ingresos se verán afectados por las decisiones adoptadas por el agente liquidador de COOPERAN. 10 Radicación núm.: 05001-23-33-000-2024-00454-01 Demandante: Federación Nacional de Cafeteros de Colombia En ese sentido, como ya se mencionó, la FEDERACIÓN NACIONAL DE CAFETEROS DE COLOMBIA es administradora del FONDO NACIONAL DEL CAFÉ. Así lo dispone el contrato de administración celebrado el 7 de julio de 2016 entre el Gerente General de la Federación, el Ministro de Hacienda y el Presidente Juan Manuel Santos.
Dicho Fondo fue creado en 1940, mediante Decreto 2078 del mismo año, con el objetivo de administrar los recursos provenientes de la contribución cafetera. Se trata de recursos de naturaleza parafiscal, que en los términos previstos por la Ley 225 de 1995 y tal como ha señalado la Corte Constitucional, constituyen recursos públicos que sólo pueden utilizarse en beneficio del sector cafetero, y que, en tanto son administrados por una entidad particular, no hacen parte del Presupuesto General de la Nación22.
El artículo octavo del Contrato de Administración del Fondo Nacional del Café señala que además de las actividades asociadas a la administración de los recursos del fondo, la Federación con cargo a los recursos del Fondo podrá: i) diseñar y ejecutar programas de investigación científica y asistencia técnica; ii) diseñar y ejecutar programas para el desarrollo de la población ubicada en zonas cafeteras y; iii) construir infraestructura económica y social23.
De manera que, el incumplimiento de los pagos a favor del FONDO NACIONAL DEL CAFÉ, afecta la estructura de protección del campesinado cafetero colombiano. En concreto dificulta el desarrollo de proyectos de investigación e infraestructura en zonas cafeteras y el aseguramiento de su producción a través de un modelo de contratación diseñado para brindar estabilidad al campesinado, a través del pago previo de su producción. Finalmente, se debe señalar que el perjuicio irremediable al que se ha hecho referencia requiere acciones impostergables ante la inminencia de la vulneración. Como se ha dicho el proceso de liquidación de COOPERAN se encuentra a semanas de llegar a su fin, pues una vez resueltas las objeciones al inventario de activos y pasivos, se procederá a disponer de los bienes de la Cooperativa para realizar el pago de las acreencias reconocidas.
Una vez este hecho ocurra, no habrán recursos suficientes para cubrir las acreencias reclamadas por la FEDERACIÓN NACIONAL DE CAFETEROS DE COLOMBIA con lo que la violación del derecho al debido proceso de la Federación -en su calidad de administradora de los recursos del Fondo nacional del Café- se concretaría de forma irreparable. Además, se afectarían recursos públicos provenientes de la contribución cafetera, lo cual a su vez tendría un impacto en los planes y programas que lleva a cabo la Federación en beneficio de la población de las zonas cafeteras, los cuales se financian con dichos recursos […]” (negrilla del texto). 37.
Como se observa del texto transcrito, el apoderado judicial de la parte demandante se limitó a señalar los perjuicios que se le causarían al Fondo Nacional del Café al no decretarse la medida cautelar solicitada, pero se insiste, no precisó las normas que consideraba infringidas, ni se remitió a la vulneración de las normas superiores invocadas en la demanda. 38.
En ese sentido, si bien en el escrito de medida cautelar se citaron los artículos 238 Constitucional y 229 a 231 de la Ley 1437, dichas normas no permiten efectuar un estudio de legalidad entre el acto demandado y los argumentos que sustentan la solicitud de suspensión provisional, dado que en las mismas solamente se regula la competencia de la jurisdicción contencioso administrativa para suspender actos administrativos y sobre la procedencia, contenido, alcance y requisitos de las medidas cautelares en esta jurisdicción. 22 “[…] Corte Constitucional.
Sentencias C-308 de 1994, C-840 de 2003 y C-353 de 2017. […]” 23 “[…] Cláusula octava. Contrato de administración del Fondo Nacional del Café. […]” 11 Radicación núm.: 05001-23-33-000-2024-00454-01 Demandante: Federación Nacional de Cafeteros de Colombia 39. Además, dado el principio de justicia rogada que rige a esta jurisdicción, no es posible tener como fundamento de la solicitud de medida cautelar los cargos de nulidad expuestos en la demanda, porque, se reitera, ello no fue solicitado por la demandante. 40.
Por otra parte, tal como se señaló en el acápite VI.3 de esta providencia, el perjuicio por la mora se configura cuando se advierte la vulneración de las normas superiores invocadas en la demanda o en la solicitud de medida cautelar, y como la parte demandante omitió la exposición de las mismas, no es posible atender los argumentos relativos al presunto perjuicio se le causaría a dicha parte al no decretarse la medida cautelar. 41.
Tal como lo ha señalado la jurisprudencia de esta Sección: “[…] para la prosperidad de la suspensión provisional, deben indicarse en forma precisa y concreta las disposiciones que se consideran manifiestamente infringidas por el acto acusado y expresar el concepto de su violación, sin que sea suficiente para el efecto solicitar simplemente el decreto de la medida, sin explicar cuál es la razón normativa para que se acceda a ello […]”24. 42.
Por lo anterior, la Sala confirmará la providencia apelada, pero por las razones expuestas en esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR el auto de 18 de junio de 2024, pero por las razones expuestas en el presente proveído.
SEGUNDO: En firme esta providencia, DEVOLVER el expediente al tribunal de origen. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado Consejero de Estado Presidente 24 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de Sala de 18 de abril de 2024. Radicación núm. 25000-2341-000-2020-00718-01. C.P. Oswaldo Giraldo López.
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de 13 de agosto de 2021. Radicación núm. 11001-03-24-000-2020-00342-00. C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de 21 de octubre de 2013. Radicación núm. 11001-03-24-000-2012-00317-00.
C.P. Guillermo Vargas Ayala. 12 Radicación núm.: 05001-23-33-000-2024-00454-01 Demandante: Federación Nacional de Cafeteros de Colombia NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejera de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.