1 Radicado: 11001 0324 000 2024 00206 00 acumulado con el proceso 11001 03 24 000 2024 00183 00 Demandante: Fundación para el Estado de Derecho y Distrito Capital de Bogotá Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D. C., veintinueve (29) de mayo de dos mil veintiséis (2026) Radicación núm.: 11001 0324 000 2024 00206 00 acumulado con el proceso 11001 03 24 000 2024 00183 00 Actor: Fundación para el Estado de Derecho y Distrito Capital de Bogotá Demandado: Nación – Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible Tesis: No es cierto que en el escrito de solicitud de medida cautelar no se sustentaron las razones por las cuales se consideraba que el acto enjuiciado desconoció las normas invocadas como vulneradas.
No deben suspenderse provisionalmente por falta de competencia, los efectos del acto administrativo expedido por el MADS en el que se adoptaron unas medidas para la protección del complejo de humedales urbanos en la ciudad de Bogotá. No deben suspenderse provisionalmente por expedición irregular los efectos del acto administrativo por el cual se adoptaron unas medidas para la protección del complejo de humedales urbanos en la ciudad de Bogotá, si en principio el proyecto demandado debía ser incluido en la agenda regulatoria del Ministerio ni publicado para comentarios de la ciudadanía. No deben suspenderse por falsa motivación los efectos del acto administrativo por el cual se adoptaron unas medidas para la protección del complejo de humedales urbanos en la ciudad de Bogotá, si en palabras del demandante la decisión demandada «podría estar orientada a propósitos distintos y desconocidos»1.
No deben suspenderse por falsa motivación los efectos del acto administrativo por el cual se adoptaron unas medidas para la protección del complejo de humedales urbanos en la ciudad de Bogotá, si se dio aplicación al principio de precaución al existir un mínimo de certeza sobre las actividades nocivas sobre el ambiente. AUTO INTERLOCUTORIO Corresponde al Despacho resolver la solicitud de suspensión provisional de la Resolución 421 del 15 de abril de 2024, «Por la cual se adoptan medidas de 1 Visible en el índice 2 del Sistema de Gestión SAMAI 2 Radicado: 11001 0324 000 2024 00206 00 acumulado con el proceso 11001 03 24 000 2024 00183 00 Demandante: Fundación para el Estado de Derecho y Distrito Capital de Bogotá Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co protección de ecosistemas de importancia internacional, que conforma el sitio «RAMSAR COMPLEJO DE HUMEDALES URBANOS DEL DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ» y se toman otras determinaciones», emitida por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (en adelante MADS) I. La solicitud de suspensión provisional 1.
El Distrito Capital de Bogotá solicitó la declaratoria de nulidad de la Resolución 421 del 15 de abril de 2024. En un acápite especial de la demanda pidió la suspensión del mencionado acto administrativo, que se transcribe enseguida: «Resolución 421 del 15 de abril de 2024 por la cual se adoptan medidas de protección de ecosistemas de importancia internacional, que conforma el sitio “RAMSAR COMPLEJO DE HUMEDALES URBANOS DEL DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ” y se toman otras determinaciones.
LA MINISTRA DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE, en uso de las facultades legales establecidas en la Ley 99 de 1993, la Ley 1437 de 2011 y la Ley 357 de 1997, de las asignadas por el Decreto número 3570 del 27 de septiembre de 2011, Decreto número 1666 del 7 de agosto de 2022 y, CONSIDERANDO 1.
ANTECEDENTES NORMATIVOS NACIONALES E INTERNACIONALES Que el artículo 8º de la Constitución Política, establece que “es obligación del Estado y de las personas proteger las riquezas culturales y naturales de la Nación”. En ese orden de ideas, el Estado colombiano tiene la obligación de realizar todas las acciones que este a su alcance para proteger el patrimonio ecológico y cultural del país, lo que intrínsicamente conlleva la obligación de protección de un medio ambiente sano. La anterior disposición constitucional ha de interpretarse en concordancia con lo establecido en el artículo 95, numeral 8 de la Constitución, en el que se establece que son deberes del ciudadano y de toda persona, entre otros, “proteger los recursos culturales y naturales del país y velar por la conservación de un ambiente sano”.
Que esta protección de las riquezas naturales se refuerza con lo establecido en el artículo 80 de la Constitución al indicarse que el “Estado planificará el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución”. De la misma manera, se complementa con lo señalado en el artículo 334, en el que se, exhorta al Estado colombiano para que por mandato de la ley “intervenga en la explotación de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes, y en los servicios públicos y privados, para racionalizar la economía con el fin de conseguir en el plano nacional y territorial, en un marco de sostenibilidad fiscal, el mejoramiento de la calidad de vida de 3 Radicado: 11001 0324 000 2024 00206 00 acumulado con el proceso 11001 03 24 000 2024 00183 00 Demandante: Fundación para el Estado de Derecho y Distrito Capital de Bogotá Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano”.
Que, en materia de Diversidad Biológica o Biodiversidad, la protección jurídica de la misma se configura a través de la Ley 165 de 1994, por medio de la cual se aprueba el Convenio sobre la Diversidad Biológica, hecho en Río de Janeiro el 5 de junio de 1992. Dicho Convenio entró en vigor para el país el 26 de febrero de 1995 y cuenta con tres objetivos: 1) La conservación de la biodiversidad, 2) El uso sostenible de la biodiversidad, y 3) La participación justa y equitativa de los beneficios derivados del uso de la biodiversidad, de conformidad con lo indicado en el artículo 1º.
Que de acuerdo con el artículo 2º de la Ley 165 de 1994, por “conservación in situ” se entiende la conservación de los ecosistemas y los hábitats naturales y el mantenimiento y recuperación de poblaciones viables de especies en sus entornos naturales y, en el caso de las especies domesticadas y cultivadas, en los entornos en que hayan desarrollado sus propiedades específicas; por “diversidad biológica” la variabilidad de organismos vivos de cualquier fuente, incluidos entre otras cosas, los ecosistemas terrestres y marinos y otros ecosistemas acuáticos y los complejos ecológicos de los que forman parte; comprende la diversidad dentro de cada especie, entre las especies y de los ecosistemas; por “ecosistema” se entiende un complejo dinámico de comunidades vegetales, animales y de microorganismos y su medio no viviente que interactúan como una unidad funcional; y por hábitat, el lugar o tipo de ambiente en el que existe naturalmente un organismo o una población. Que el literal c) del artículo 7º de la mencionada Ley 165 de 1994, indica que los Estados, con el objetivo de cumplir con la conservación in situ, ex situ así como la utilización sostenible de los componentes de la diversidad biológica, conforme lo establecen los artículos 8 a 10 ibídem, “Identificará los procesos y categorías de actividades que tengan, o sea probable que tengan, efectos perjudiciales importantes en la conservación y utilización sostenible de la diversidad biológica y procederá, mediante muestreo y otras técnicas, al seguimiento de esos efectos”.
Que, a su vez, el artículo 8º, establece como medidas de conservación in situ, entre otras, las siguientes: “a) Establecerá un sistema de áreas protegidas o áreas donde haya que tomar medidas especiales para conservar la diversidad biológica; b) Cuando sea necesario, elaborará directrices para la selección, el establecimiento y la ordenación de áreas protegidas o áreas donde haya que tomar medidas especiales para conservar la diversidad biológica;
“(…) “d) Promoverá la protección de ecosistemas y hábitat naturales y el mantenimiento de poblaciones viables de especies en entornos naturales; “(…) “i) Procurará establecer las condiciones necesarias para armonizar las utilizaciones actuales con la conservación de la diversidad biológica y la utilización sostenible de sus componentes”.
Que los literales a) y b) del artículo 10 de la mencionada ley, al hacer referencia de las medidas para el mantenimiento y conservación de la Biodiversidad indicó como deber de las partes: “Artículo 10. Utilización sostenible de los componentes de la diversidad biológica. Cada Parte contratante, en la medida de lo posible y según proceda: 4 Radicado: 11001 0324 000 2024 00206 00 acumulado con el proceso 11001 03 24 000 2024 00183 00 Demandante: Fundación para el Estado de Derecho y Distrito Capital de Bogotá Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co a) Integrará el examen de la conservación y utilización sostenible de los recursos biológicos en los procesos nacionales de adopción de decisiones; b) Adoptará medidas relativas a la utilización de los recursos biológicos, para evitar o reducir al mínimo los efectos adversos para la diversidad biológica;( )”.
Que dicha ley, fue declarada exequible por la Corte Constitucional mediante la Sentencia C-519 de 1994, y en ella, se reconoce “que si bien la protección jurídica del derecho a gozar un ambiente sano es uno de los pilares esenciales del desarrollo social, la Constitución se ocupó también de regular otros temas de orden ecológico como es el caso de la biodiversidad, de la conservación de áreas naturales de especial importancia, del desarrollo sostenible, de la calidad de vida y de la educación y la ética ambiental, los cuales constituyen, de igual forma, el estandarte mínimo para la necesaria convivencia de los asociados dentro de un marco de bienestar general.
Colombia es uno de los países que mayor interés debe tener respecto de los acuerdos internacionales en materia de biodiversidad. La razón es, por lo demás, sencilla: nuestro país ha sido reconocido a nivel mundial como uno de los centros biológicos de mayor diversidad”. Que la Ley 357 de 1997 aprobó la “Convención Relativa a los Humedales de Importancia Internacional Especialmente como Hábitat de Aves Acuáticas”, estableciendo en su artículo primero que “A los efectos de la presente Convención son humedales las extensiones de marismas, pantanos y turberas, o superficies cubiertas de aguas, sean estas de régimen natural o artificial, permanentes o temporales, estancadas o corrientes, dulces, salobres o saladas, incluidas las extensiones de agua marina cuya profundidad en marea baja no exceda de seis metros”.
Que, en su artículo 2º reseñó que cada parte contratante designará humedales idóneos de su territorio para ser incluidos en la Lista de Humedales de Importancia Internacional, cuya selección se basa en su importancia internacional en términos ecológicos, botánicos, zoológicos, limnológicos o hidrológicos, donde cada parte deberá tener en cuenta sus responsabilidades de carácter internacional, con respecto a la conservación, gestión y uso racional de las poblaciones migradoras de aves acuáticas.
Se resalta. Que a su vez, el artículo 3º ibídem estableció que las Partes Contratantes deberán elaborar y aplicar su planificación de forma que favorezca la conservación de los humedales incluidos en la Lista; y tomar las medidas necesarias para informarse lo antes posible acerca de las modificaciones de las condiciones ecológicas de los humedales situados en su territorio e incluidos en la Lista, donde se hayan producido o puedan producirse modificaciones ecológicas, consecuencia de la contaminación o de cualquier otra intervención del hombre y en su artículo 4º se pone de manifiesto que cada Parte Contratante fomentará la conservación de los humedales y tomará las medidas adecuadas para su custodia.
Se subraya. Que la Corte Constitucional a través de la Sentencia C-582 de 1997, declaró EXEQUIBLE la citada ley, oportunidad en la cual expresó: “La importancia de los humedales para la preservación del medio ambiente y para la conservación y promoción del patrimonio natural ya había sido destacada por esta Corte en Sentencia T-572 del 9 de diciembre de 1994 (M. P.: Doctor Alejandro Martínez Caballero), proferida por la Sala Séptima de Revisión de Tutelas. allí se destacó el interés 5 Radicado: 11001 0324 000 2024 00206 00 acumulado con el proceso 11001 03 24 000 2024 00183 00 Demandante: Fundación para el Estado de Derecho y Distrito Capital de Bogotá Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co público inherente al cuidado de tales áreas, del cual surge, a la luz de la Constitución, y como un verdadero derecho, integrado al debido proceso (artículo 29 C. P.), el que tienen las entidades públicas comprometidas en la defensa del patrimonio común sobre los bienes públicos a participar en los procesos judiciales, aunque las partes sean particulares, cuando se puede afectar un ámbito territorial de importancia ecológica, como es el caso de los humedales”.
Que por su parte, es necesario resaltar que, la Convención citada anteriormente, en el marco de las Conferencias de las Partes Contratantes ha generado lineamientos para el uso racional de los humedales alrededor del mundo, específicamente en sucesivas resoluciones, recomendaciones y manuales que alientan a las partes a ocuparse de dicho uso, toda vez que: “pese a las medidas de protección instituidas para cumplir con las obligaciones que establece la Convención, una cantidad de sitios de la Lista han sufrido graves daños o están amenazados de deterioro inminente ( )”.
Que en referencia a la preocupación de la Convención por el hecho de que en gran parte la pérdida y degradación de las funciones y del valor de los humedales se produce sin que haya habido una evaluación previa suficiente del posible impacto ambiental de los planes y proyectos que involucran estos ecosistemas, se generó en el marco de la 6ª Reunión de la Conferencia de las Partes contratantes celebrada en Brisbane, Australia en 1996, la Recomendación 6.2 sobre la Evaluación de Impacto Ambiental, en procura de un enfoque coherente de la evaluación de los efectos ambientales que podría contribuir a reducir ese fenómeno. De tal suerte que, mediante la citada Recomendación, la Convención enfatiza que en desarrollo de los planes y proyectos que vinculen a los humedales, ha de prestarse atención a los objetivos de conservación de estos.
Asimismo, solicita a “las Partes Contratantes que en sus decisiones de planificación integren las consideraciones ambientales en relación con los humedales de una manera clara y transparente para el público ( )”. Que tomando como base esta preocupación, se formuló en la 7ª Reunión de la Conferencia de las Partes Contratantes de la Convención sobre los Humedales (Costa Rica en 1999), la Resolución VII.16 que trata la evaluación de impacto estratégico, ambiental y social, mediante la cual se retomaron los artículos 3.1 y 3.2 de la Convención, en los que se indica que cada Parte Contratante “tomará las medidas necesarias para informarse lo antes posible acerca de las modificaciones de las condiciones ecológicas de los humedales situados en su territorio e incluidos en la Lista de Humedales de Importancia Internacional, y que se hayan producido, se esté produciendo o puedan producirse como consecuencia de desarrollos tecnológicos, contaminación o de cualquier otra intervención del hombre”, y que “deberán elaborar y aplicar su planificación de forma que favorezca la conservación de los humedales incluidos en la Lista y, en la medida de lo posible, el uso racional de los humedales en su territorio”.
Que la Convención mediante dicha Resolución “PIDE a las Partes Contratantes que fortalezcan y consoliden sus esfuerzos para asegurarse de que todo proyecto, plan, programa y política con potencial de alterar el carácter ecológico de los humedales incluidos en la Lista Ramsar o de impactar negativamente a otros humedales situados en su territorio, sean sometidos a procedimientos rigurosos de estudios de impacto y formalizar dichos procedimientos mediante los arreglos necesarios en cuanto a políticas, legislación, instituciones y organizaciones”; asimismo, “ALIENTA a las Partes Contratantes a asegurarse de que los procedimientos de evaluación del impacto se orienten a la 6 Radicado: 11001 0324 000 2024 00206 00 acumulado con el proceso 11001 03 24 000 2024 00183 00 Demandante: Fundación para el Estado de Derecho y Distrito Capital de Bogotá Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co identificación de los verdaderos valores de los ecosistemas de humedales en términos de los múltiples valores, beneficios y funciones que proveen, para permitir que estos amplios valores ambientales, económicos y sociales se incorporen a los procesos de toma de decisiones y de manejo”.
Que igualmente, durante la 7ª Reunión de la Conferencia de las Partes Contratantes, se profirió la Resolución VII.10 en la que se adoptan los conceptos relativos a características ecológicas y cambio en las características ecológicas recomendadas por el Grupo de Examen Científico y Técnico (GECT), así: “Las características ecológicas son la suma de los componentes biológicos, físicos y químicos del ecosistema del humedal y de sus interacciones, lo que en conjunto mantiene al humedal y sus productos, funciones y atributos ( )”.
“El cambio en las características ecológicas es el deterioro o desequilibrio de cualesquiera de los componentes biológicos, físicos o químicos del ecosistema del humedal o de las interacciones entre ellos, lo que en conjunto mantiene al humedal y sus productos, funciones y atributos”. Que adicionalmente, debe considerarse que la Convención en la 10ª Reunión de la Conferencia de las Partes celebrada en la República de Corea en el año 2008 promulgó la Resolución X.27 Humedales y urbanización, en la cual se observa “que los humedales urbanos son los humedales que se encuentran dentro de los límites de ciudades, poblaciones y otras conurbaciones y que los “humedales periurbanos” son los humedales colindantes con una zona urbana entre los barrios periféricos y las zonas rurales”.
Que el numeral 22 de la citada resolución, menciona que se “ALIENTA a las Partes Contratantes a implicar a las municipalidades en sus procesos de planificación y actividades operativas relacionados con la conservación y el uso racional de los humedales con objeto de que esas municipalidades, y en particular sus departamentos de planificación física, contribuyan a lo siguiente: a) evaluar el impacto ambiental directo e indirecto de las zonas urbanas en los humedales; y b) preservar o intensificar las funciones ecológicas de los humedales urbanos y periurbanos y protegerlos de los efectos negativos del aumento del consumo urbano de productos de humedales y servicios de los ecosistemas de humedales”.
De acuerdo con lo anterior, este es un llamado directo a planificar mediante la evaluación del impacto a raíz de las obras que se realicen en los humedales. Se anota. Que en efecto, en la Convención Ramsar se hace un llamado directo a planificar mediante la evaluación del impacto a raíz de las obras que se realicen en los humedales, así mismo, se formuló la Resolución X.17 ‘Evaluación del impacto y evaluación ambientales estratégica: orientaciones científicas y técnicas actualizadas’ según la cual, se insta a las Partes Contratantes a hacer buen uso de las directrices sobre evaluación del impacto ambiental, incluida la diversidad biológica, y evaluación estratégica del impacto contenidas en la citada resolución. En el Apéndice 1 de la Parte I del anexo, se encuentra listado el ‘Grupo indicativo de criterios de investigación a ser elaborados en al ámbito nacional’ como se cita a continuación: (…) “Categoría A: Evaluación del impacto ambiental obligatoria para: • Actividades en áreas protegidas (definen tipo y nivel de protección); • Actividades en ecosistemas amenazados fuera de áreas protegidas; • Actividades en corredores ecológicos determinados como importantes para procesos ecológicos o evolutivos; • Actividades en áreas que se sabe que proporcionan importantes servicios de ecosistemas; 7 Radicado: 11001 0324 000 2024 00206 00 acumulado con el proceso 11001 03 24 000 2024 00183 00 Demandante: Fundación para el Estado de Derecho y Distrito Capital de Bogotá Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co • Actividades en áreas que se sabe que son hábitat de especies amenazadas; • Actividades de extracción o actividades que producen un cambio en la utilización de la tierra que ocupa o que tiene influencia directa en un área de un determinado tamaño de umbral mínimo (tierra o agua, sobre la superficie o subterránea; umbral a ser definido); • Creación de infraestructura lineal que produce la fragmentación de los hábitats durante un período mínimo (umbral a ser definido); • Actividades que producen emisiones, efluentes u otros medios de emisiones químicas, radioactivas, térmicas o acústicas en áreas que proporcionan servicios de ecosistemas clave (áreas a ser definidas). • Actividades que producen cambios en la composición, estructura o procesos clave del ecosistema, responsables del mantenimiento de ecosistemas y servicios de ecosistemas en áreas que proporcionan servicios de ecosistemas clave (áreas a ser definidas). …” (subrayado y negrilla fuera del texto original).
Que la Política Nacional para Humedales Interiores de Colombia, expedida en diciembre de 2001, por esta cartera ministerial, estableció como objetivos específicos los siguientes: “1. Integrar los humedales del país en los procesos de planificación de uso del espacio físico, la tierra, los recursos naturales y el ordenamiento del territorio, reconociéndolos como parte integral y estratégica del territorio, en atención a sus características propias, y promover la asignación de un valor real a estos ecosistemas y sus recursos asociados, en los procesos de planificación del desarrollo económico”. 2.
Fomentar la conservación, uso racional y rehabilitación de los humedales del país de acuerdo a sus características ecológicas y socioeconómicas. 3. Promover y fortalecer procesos de concienciación, y sensibilización a escala nacional, regional y local, respecto a la conservación y uso racional de humedales”. Que, como estrategias, líneas programáticas y metas para el logro de estos objetivos se definieron las siguientes: ESTRATEGIA 1: MANEJO Y USO RACIONAL.
LÍNEAS PROGRAMÁTICAS: (i) ORDENAMIENTO AMBIENTAL TERRITORIAL PARA HUMEDALES; (ii) SOSTENIBILIDAD AMBIENTAL SECTORAL. ESTRATEGIA 2: CONSERVACIÓN Y RECUPERACIÓN. LÍNEAS PROGRAMÁTICAS: (i) CONSERVACIÓN DE HUMEDALES. (ii) REHABILITACIÓN Y RESTAURACIÓN DE HUMEDALES DEGRADADOS. ESTRATEGIA 3: - CONCIENTIZACIÓN Y SENSIBILIZACIÓN. LÍNEAS PROGRAMÁTICAS: CONCIENTIZACIÓN Y SENSIBILIZACIÓN SOBRE LOS HUMEDALES.
Que dentro de la estrategia 1, referenciada al ordenamiento ambiental territorial para humedales se tiene como metas: (i) Caracterizar los complejos de humedales del país, con la identificación de los usos existentes y proyectados, así como la definición y priorización específica de sus problemas y la evaluación de la estructura institucional de manejo vigente;
(ii) Incluir criterios ambientales sobre los humedales en todos los procesos de planificación de uso de la tierra, los recursos naturales y el ordenamiento del territorio. Se anota. Que así mismo, dentro de la estrategia 2, referente a la sostenibilidad ambiental sectorial, se establecen como metas (i) Incorporar criterios ambientales para el manejo y conservación de humedales en la planificación sectorial;
(ii) Garantizar la obligatoriedad de realizar evaluaciones ambientales a los proyectos de desarrollo y actividades que afecten los humedales del país. Se anota. 8 Radicado: 11001 0324 000 2024 00206 00 acumulado con el proceso 11001 03 24 000 2024 00183 00 Demandante: Fundación para el Estado de Derecho y Distrito Capital de Bogotá Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co Que mediante Resolución número 157 de 2004 este Ministerio reglamentó “(…) el uso sostenible y manejo de los humedales y se desarrollan aspectos referidos a los mismos en aplicación de la Convención Ramsar.”, estableciendo en el artículo noveno que “Dadas las características especiales de los humedales y de sus zonas de ronda, serán usos principales de los mismos las actividades que promuevan su uso sostenible, conservación, rehabilitación o restauración”.
Se resalta. Que atendiendo el artículo 5º de la mencionada Resolución número 157 de 2004, se profirió Resolución número 196 de 2006, en virtud de la cual este Ministerio adoptó la Guía Técnica “para la formulación, complementación o actualización, por parte de las autoridades ambientales competentes en su área de jurisdicción, de los planes de manejo para los humedales prioritarios y para la delimitación de estos”.
Que mediante Decreto número 624 de 2007 el Distrito Capital, “adopta la visión, objetivos y principios de la Política de Humedales del Distrito Capital”, la cual es “concebida como directriz principal para el Distrito Capital en materia de gestión ambiental en humedales, como herramienta dinámica, y autorregulada a través de los procesos de participación que la sustentan y que promueve, en lo que tienen que ver con la Visión, los objetivos y los principios.
Que mediante Decreto del Distrito Capital número 081 de 2014, modificado por el artículo 10 del Decreto número 365 de 2019, se creó el Consejo Consultivo de Ambiente, con la finalidad de erigir una instancia consultiva para estudiar, discutir, apoyar y hacer recomendaciones para la toma de decisiones en el marco de las políticas y estrategias ambientales del Distrito Capital y estableció en el artículo 8º, la conformación de Mesas de Trabajo como “los espacios de discusión, socialización y retroalimentación con la comunidad, organizaciones sociales, instancias locales y entidades distritales, acerca de las diferentes estrategias e intervenciones en materia ambiental y, de la implementación de políticas ambientales o instrumentos de planeación ambiental en el Distrito Capital”.
Que mediante Resolución SDA 2988 de 2015 se adoptó el plan de acción de la Política de Humedales del Distrito Capital “que constituye el marco para la ejecución de las metas, estrategias y proyectos definidos, así como para su seguimiento mediante la definición de indicadores, responsables y tiempos de cumplimiento”. Que la Contraloría General de la Nación emitió INFORME DE AUDITORÍA DE DESEMPEÑO GESTIÓN DEL MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE (MADS) Y AUTORIDADES AMBIENTALES EN LA IMPLEMENTACIÓN DE LA POLÍTICA NACIONAL DE HUMEDALES INTERIORES DE COLOMBIA (PNHIC) para las vigencias 2011 a 2018, CGR- CDMA número 035 diciembre de 2019; para ello, se hizo pronunciamiento sobre los proyectos “Corredores Ambientales” de los humedales Juan Amarillo, Jaboque y Córdoba, páginas 166 y siguientes, comenzando con la descripción de las obras en ejecución de los proyectos denominados Corredor Ambiental Juan Amarillo, Corredor Ambiental Jaboque y Corredor Ambiental Córdoba.
Para luego indicar: “Causa de ello, es la no priorización de necesidades urgentes de los humedales del Distrito Capital, en las actividades de manejo, conservación y recuperación de estos ecosistemas, con base en los planes de manejo y requerimientos en cuanto a recuperación de cada uno de los humedales, y a los objetivos de conservación que fueron acordados en la Convención Ramsar para estos sitios 9 Radicado: 11001 0324 000 2024 00206 00 acumulado con el proceso 11001 03 24 000 2024 00183 00 Demandante: Fundación para el Estado de Derecho y Distrito Capital de Bogotá Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co de importancia ecológica para la ciudad.
La falta de una estrategia que logre propender y garantizar la participación de las comunidades locales en el manejo de los humedales, que garantice la apropiación de dichos espacios y conlleve a la protección y uso sostenible de los mismos”. (Resaltado fuera de texto). “(..) “Las obras proyectadas y en ejecución generan impactos en varios componentes como agua, suelo, fauna, flora; al requerir introducir elementos ajenos al ecosistema, los cuales encuentran su límite en el Plan de Manejo Ambiental.
No obstante, se encuentra que para el caso del humedal Juan Amarillo estos criterios no se cumplen, dado que se sobrepasa el límite de ancho de los senderos (peatonal y bicicletas). Esta situación genera alteraciones que difícilmente pueden ser compensadas, alterando su función ecosistémica en cuanto a bienes y servicios ambientales”.
“(…) “• Corredores Ecológicos - EAAB En la respuesta remitida por la EAAB, expuso los siguientes argumentos: “Es importante establecer que el “endurecimiento” en el Distrito no es una actividad prohibida, toda vez que la misma se encuentra regulada y establece que, de generarse impermeabilización de las áreas verdes de la ciudad, debe realizarse una compensación ( ).
Siendo la norma aplicable a los PEDH el PMA, es preciso aclarar que en ellos no se utiliza el concepto endurecimiento sino índices máximos de ocupación y construcción. Así la autoridad ambiental define en los PMA un porcentaje máximo de edificabilidad o endurecimiento que no puede ser superado por la EAAB cuando ejecuta el proyecto. ( ) Una vez analizada la respuesta y la información remitida por la EAAB, los proyectos en los humedales acatan las normas de ocupación de área según cada PMA; sin embargo, la EAAB indicó que el humedal Juan Amarillo contará con un sendero mixto perimetral, que delimitará el borde norte del humedal, con una sección de 1.5 m para peatones y 1.5 m para bicicletas construido al borde externo del humedal, dando como sumatoria un sendero de 3 m de ancho, denominado sendero combinado”.
“(…) “Si bien el POT en su artículo 96, para los usos condicionados establece que: “En los Parques Ecológicos de Humedal, los senderos para bicicletas sólo podrá ubicarse en el perímetro del Parque, dentro de la zona de manejo y preservación ambiental, y como cinta dura no podrán exceder un ancho de 1.5 metros”. (Resaltado fuera de texto). 10 Radicado: 11001 0324 000 2024 00206 00 acumulado con el proceso 11001 03 24 000 2024 00183 00 Demandante: Fundación para el Estado de Derecho y Distrito Capital de Bogotá Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co “En los Parques Ecológicos de Humedal, los senderos peatonales se ubicarán exclusivamente en la zona de manejo y preservación ambiental y como cinta dura no podrán exceder un ancho de 1.5 metros”.
(Resaltado fuera de texto). No obstante, el Plan de Manejo Ambiental vigente del humedal en los índices de ocupación, indica que los senderos serán de 1.5 metros de ancho, lo anterior refleja un posible incumplimiento de lo establecido en el PMA y en el POT, pues en ninguno de las dos (2) figuras se establece la posibilidad de sumar las dimensiones de dichos senderos (3 metros).
La CGR considera que no se evaluaron los posibles impactos sinérgicos producto de dicha sumatoria, y su impacto sobre el ecosistema de humedal, teniendo en cuenta que uno de los tensionantes de los humedales es la pérdida de cobertura vegetal y las obras de infraestructura en el área de influencia del humedal. Finalmente, para la CGR es claro que existían impactos y tensores históricos en los humedales, y que se convirtieron en parte del paisaje y característica de los mismos; sin embargo, también es claro que una de las actividades que se debe priorizar es la recuperación y rehabilitación de los mismos, sin darle continuidad a dichos impactos.
En el caso particular de senderos existentes y de uso cotidiano de las comunidades vecinas, se debió analizar la posibilidad de una recuperación y ajuste a lo establecido en el PMA, y no una adecuación a las condiciones ya existentes”. 2.
ANTECEDENTES HUMEDALES JUAN AMARILLO, JABOQUE Y CÓRDOBA Y DECLARATORIA RAMSAR. Que estos ecosistemas inicialmente se declararon mediante el Acuerdo Distrital número 26 de 1996 bajo la figura de como Reserva Ambiental Natural de Interés Público y Patrimonio Ecológico. Posteriormente, el Decreto Distrital número 190 de 2004, el cual derogó el mencionado Acuerdo, categorizó este ecosistema como Parque Ecológico Distrital de Humedal, haciendo parte de la estructura ecológica principal de la Capital dentro del Sistema distrital de Áreas Protegidas, conforme lo establece su artículo 81.
Que el artículo 4º del Acuerdo Distrital número 35 de 1999, -vigente- prescribe el deber de la EAAB de proteger, conservar y recuperar los humedales de la capital tanto en la parte hídrica como biótica, así como la realización de estudios y obras destinadas para este fin. Que este Decreto número 190 de 2004 era el POT vigente para el inicio de los proyectos adelantados en el Humedal Juan Amarillo, Jaboque y Córdoba, por consiguiente, es pertinente citar el régimen de usos allí establecidos, así: Que el artículo 72 indica que la estructura ecológica principal es “(…) la red de espacios y corredores que sostienen y conducen la biodiversidad y los procesos ecológicos esenciales a través del territorio, en sus diferentes formas e intensidades de ocupación, dotando al mismo de servicios ambientales para su desarrollo sostenible”.
La Estructura Ecológica Principal se sustenta en una base de: Sustento ecológico, geomorfológico y biológico existente en el territorio. Los cerros, el valle aluvial del río Bogotá y la planicie son parte de esta estructura, donde el conjunto de reservas, vegetación natural de quebradas y ríos son parte esencial de esa Estructura Ecológica Principal donde es primordial la restauración ecológica. 11 Radicado: 11001 0324 000 2024 00206 00 acumulado con el proceso 11001 03 24 000 2024 00183 00 Demandante: Fundación para el Estado de Derecho y Distrito Capital de Bogotá Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co Que el artículo 94 reseña la definición del Parque Ecológico Distrital como “(…) el área de alto valor escénico y/o biológico que, por ello, tanto como por sus condiciones de localización y accesibilidad, se destina a la preservación, restauración y aprovechamiento sostenible de sus elementos biofísicos para educación ambiental y recreación pasiva”.
Que el parágrafo del artículo 95 del Decreto número 190 de 2004 indica que los parques ecológicos distritales de humedal se conforman, con una Zona de Manejo y Preservación Ambiental (ZMPA), la ronda hidráulica y el cuerpo o espejo de agua, pero todo en el marco de una unidad ecológica. Que sobre los usos permitidos en este ecosistema protegido, el artículo 96 del Decreto número 190 de 2004, define que son la preservación y restauración de flora-fauna nativos y la educación ambiental.
Es preciso señalar que la denominada recreación pasiva es, apenas, un uso compatible que no puede afectar ni desvirtuar los usos principales de corte ecológico. Que en cuanto a los usos condicionados en los parques ecológicos de humedal, estos son, los centros de recepción, educación e información ambiental para los visitantes del parque; senderos ecológicos, peatonales y para bicicletas; dotacional de seguridad ligado a la defensa y control del parque; demás infraestructura asociada a los usos permitidos.
Aunado a lo anterior la implementación de los usos condicionados requiere que se cumplan con una serie de requisitos, que acorde con el artículo 96 del POT 190 vigente al inicio de los proyectos, son dirigidos a la protección de los humedales, a saber: “(…) 1. No generar fragmentación de la cobertura vegetal nativa ni del hábitat de la fauna nativa. 2.
Integrar paisajísticamente la infraestructura al entorno natural. 3. No propiciar altas concentraciones de personas. 4. En los Parques Ecológicos de Humedal, los senderos para bicicletas sólo podrán ubicarse en el perímetro del parque, dentro de la zona de manejo y preservación ambiental, y como cinta dura no podrán exceder un ancho de 1.5 metros. 5.
En los Parques Ecológicos de Humedal, los senderos peatonales se ubicarán exclusivamente en la zona de manejo y preservación ambiental y como cinta dura no podrán exceder un ancho de 1.5 metros. 6. En los Parques Ecológicos de Humedal sólo los senderos ecológicos y los observatorios de aves podrán localizarse dentro de la ronda hidráulica.
Los senderos ecológicos serán de materiales permeables y no excederán un ancho de 1 metro. 7. Los senderos ecológicos tienen uso peatonal y fines educativos. 8. El Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente definirá el porcentaje máximo de áreas duras que se podrán construir en la Zona de Manejo y Preservación Ambiental y en la ronda hidráulica. 9.
La iluminación del sendero para bicicleta y el sendero peatonal, deberá estar dirigida hacia el exterior del parque ecológico de humedal. (Resaltado fuera de texto). Los usos prohibidos son: Agrícola y pecuario, forestal productor, recreación activa, minero industrial de todo tipo, residencial de todo tipo, dotacionales salvo los mencionados como permitidos”.
Que mediante Resolución SDA 1504 de 2008 se aprobó el Plan de Manejo Ambiental del Humedal Córdoba, estableciendo en su artículo tercero los objetivos específicos del plan de acción, estando entre ellos, la recuperación de 12 Radicado: 11001 0324 000 2024 00206 00 acumulado con el proceso 11001 03 24 000 2024 00183 00 Demandante: Fundación para el Estado de Derecho y Distrito Capital de Bogotá Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co la capacidad hidráulica y ecosistémica y conservación de este ecosistema – numerales 3 y 4-.
Así mismo, el artículo cuarto establece su régimen de usos. Que mediante Resolución SDA 3887 del 6 de mayo de 2010 se aprobó el Plan de Manejo Ambiental del Humedal Juan Amarillo, como un instrumento técnico, articulador de la gestión ambiental del área protegida, orientado hacia un uso sostenible y el mantenimiento de su diversidad y productividad biológica, mediante el cual se establecen los objetivos de conservación y se definen e implementan medidas apropiadas para su manejo.
Definiendo la siguiente zonificación ambiental: 1. Zona de amortiguación: conformada por (i) Los parques de recreación pasiva y zonas verdes colindantes con el humedal; (ii) Parques de recreación activa no colindante con el humedal; (iii) Humedal de Córdoba. 2. Zona armonizadora: definida bajo dos tipologías: (i) zona armonizadora extensiva del valor del ecosistema;
(ii) zona armonizadora para la integración del humedal con la ciudad. 3. Zona de recuperación ecológica. 4. Zona de rehabilitación ecológica, conformada por estos sectores (i) Chucua de Colsubsidio; (ii) Sector la Gaitana; (iii) Área localizada en el sector occidental del borde bajo del humedal; (iv) Sector norte del brazo de humedal. 5.
Zona de recuperación asistida, el cual incluye estos sectores: (i) Tercio alto del humedal; (ii) Sector del tercio bajo del humedal. 6. Zona de manejo transitorio. 7. Zona terrestre consolidada. Que mediante Resolución Conjunta SDA-CAR- 001 de 2015 se aprobó el Plan de Manejo del Humedal Jaboque estableciendo la zonificación y el respectivo régimen de usos para cada Unidad de Manejo, así como el Plan de Acción con los proyectos a implementar en un horizonte a 10 años.
Que la Alcaldía Mayor de Bogotá, D. C., mediante Decreto número 450 de 2017 adoptó entre otros, el plan de manejo ambiental de los Humedales Juan Amarillo, Jaboque y Córdoba. Que mediante Resolución número 970 del 9 de abril de 2018, se definieron los límites del cauce, la ronda hidráulica y la Zona de Manejo y Preservación Ambiental (ZMPA) del Parque Ecológico Distrital de Humedal (PEDH) Juan Amarillo-Tibabuyes, respondiendo a la necesidad de discriminar a través de coordenadas individuales el área de cauce, ronda y ZMPA, con las siguientes salidas gráficas: (…) “3.
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES 1. Acorde con lo establecido por la Constitución Política es deber del Estado proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial importancia, planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, conservación, restauración o sustitu- ción y prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental.
De la misma manera, el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente, Decreto 2811 de 1974, se fundamenta en el principio de que el ambiente es patrimonio común de la humanidad y necesario para la su- pervivencia y el desarrollo económico y social de los pueblos, regula las aguas en cualquiera de sus estados, y regula los principios básicos para el uso de los recursos naturales renovables.
Así mismo, de conformidad con los principios establecidos en la Ley 99 de 1993, las áreas que albergan la diversidad 13 Radicado: 11001 0324 000 2024 00206 00 acumulado con el proceso 11001 03 24 000 2024 00183 00 Demandante: Fundación para el Estado de Derecho y Distrito Capital de Bogotá Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co biológica de nuestro país, por ser patrimonio nacional y de interés de la humanidad, deben ser protegidas prioritariamente.
Por su parte, la Ley 99 de 1993 establece en su artículo 1°. Principios Generales Ambientales, numeral 6. … que las Autoridades Ambientales y los particulares darán aplicación al principio de precaución, cuando exista peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces para impedir la degradación del medio ambiente.
Por otra parte, es necesario resaltar que en el marco de lo definido por la Corte Constitucional mediante Sentencia T-666 de 2002, en relación con la protección de las áreas de especial importancia ecológica, señala que tales zonas están sometidas a un régimen de protección más intenso que el resto del medio ambiente. 2. Acorde con el contexto anterior y teniendo en cuenta que el gobierno de Co- lombia mediante la Ley 357 de 1997, se adhiere a la Convención Ramsar lo que significa compromisos de orden de Ley con relación al cumplimiento de los compromisos del país establecidos por esta Convención y en este sentido, es claro en resaltar que estos compromisos se plasman mediante las resoluciones, recomendaciones y manuales expedidas por la Convención. En este sentido, la Convención Ramsar hace un especial llamado a las Partes Contratantes para gestionar el uso racional de los humedales, basados en el análisis de los impac- tos que se puedan generar con las intervenciones en los humedales, es así como mediante la Recomendación 6.2 sobre la Evaluación de Impacto Ambiental, que genera un enfoque coherente de la evaluación de los efectos ambientales podría contribuir a reducir ese fenómeno (COP 6), así como la Resolución VII.16 que trata la evaluación de impacto estratégico, ambiental y social (COP 7) y la Resolución X.17 ‘Evaluación del impacto ambiental y evaluación ambiental estratégica: orientaciones científicas y técnicas actualizadas’ (COP 10), en las que, se insta a las Partes Contratantes a hacer buen uso de las directrices sobre evaluación del impacto ambiental, en especial cuando se realicen intervenciones en los humedales de importancia internacional Ramsar. 3.
Con relación a la obligación de las partes contratantes relacionadas con la Resolución VII.6 y Resolución X.17, se evidencia que no se ha realizado la eva- luación de impacto a los humedales Juan Amarillo, Jaboque y Córdoba con relación al proyecto Corredores Ambientales que viene ejecutando la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá (EAAB), como base para establecer los posibles impactos que pudieran generar algún tipo de efecto a las condiciones ecológicas por las cuales fueron designados como humedal de importancia internacional Ramsar, esto genera no solo el incumplimiento por parte del país, sino la afectación a la funcionalidad de estos humedales y por ende la prestación de sus servicios ecosistémicos. 4.
Así mismo, como se puede evidenciar en la descripción realizada en el nume- ral 2.1 del humedal Juan Amarillo, con la ejecución del proyecto se afecta la zona de recuperación ecológica establecida en su plan de manejo, para este humedal es necesario resaltar que se pudo identificar las estructuras de soporte con columnas construidas en mampostería con concreto a la vista, las cuales se encuentran muy próximas al cauce del rio, encontrándose a menos de dos (2) metros, comprobando su cercanía con el cauce principal del río – humedal Juan Amarillo, lo que implica su relación directa y afectación con la dinámica natural de este humedal, teniendo como base que en el recorrido se pudo evidenciar que las bases o zapatas que soportan las vigas, tienen un área aproximada de seis (6) metros por seis (6) metros y una profundidad aproximada de doce (12) metros, consolidando un volumen aproximado de cuatrocientos treinta y dos (432) metros cúbicos de concreto, volumen que afecta su dinámica natural incorporando un volumen extremadamente alto, 14 Radicado: 11001 0324 000 2024 00206 00 acumulado con el proceso 11001 03 24 000 2024 00183 00 Demandante: Fundación para el Estado de Derecho y Distrito Capital de Bogotá Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co pesado, no permeable y extraño a las condiciones naturales del sistema y con lo que se conforma una pantalla de aproximadamente 72 metros cuadrados que afectan los procesos normales de su funcionalidad, que entre otros, como es el caso de la conectividad transversal. 5.
Por su parte, como se puede evidenciar en la descripción realizada en el numeral 2.2 del humedal Jaboque de este concepto, con la ejecución del proyecto se afecta la zona de restauración establecida en el plan de manejo de este humedal, para este humedal es necesario resaltar que se puedo identificar las estructuras de una pasarela que se encuentra soportada en dados de concreto de cuarenta por cuarenta (0,40 x 0,40) cm, con pilotes de cinco (5) a siete (7) metros de profundidad, estos dados se encuentran distanciados aproximadamente tres (3) metros el uno del otro, pasarela que se encuentra ubicada por encima de la rasante del suelo en aproximadamente cuarenta (0,40) cm, lo que permite el flujo de agua de los pulsos de inundación, sin embargo, el volumen de concreto afecta su dinámica natural incorporando un volumen alto de concreto, pesado, no permeable y extraño a las condiciones naturales del sistema y con lo que se conforma una pantalla que afectan los procesos normales de su funcionalidad. 6.
Por otra parte, como se puede evidenciar en la descripción realizada en este concepto, en el numeral 2.3 del humedal Córdoba con la ejecución del proyecto se afecta la zona de recuperación ecológica y conservación establecida en el plan de manejo de este humedal, para este caso es necesario resaltar que se pudo identificar la infraestructura de soporte de un corredor, mediante un dado en concreto de sesenta (0,60) por sesenta (0,60) con pilotes de entre cinco (5) a siete (7) metros de profundidad, presentando un volumen aproximado de dos punto 16 (2,16) metros cúbicos por cada soporte y los cuales se ubican a un distanciamiento de tres (3) metros entre cada dado, pasarela que se encuentra ubicada por encima de la rasante del suelo en aproximadamente cuarenta (0,40) cm, lo que permite el flujo de agua de los pulsos de inundación, sin embargo, el volumen de concreto afecta su dinámica natural incorporando un volumen alto, pesado, no permeable y extraño a las condiciones naturales del sistema y con lo que se conforma una pantalla que afectan los procesos normales de su funcionalidad. 7.
Adicionalmente, y no menos importante es necesario tener en cuenta los efectos que se generan por el procedimiento de construcción de la infraestructura para los dos humedales, que para un caso particular como es el del humedal Juan Amarillo solo con la maquinaria que transporta el concreto se hace un cálculo aproximado de 56,19 toneladas por metro cuadrado en el recorrido para llevar el concreto a las áreas en donde se desarrollará las bases de la infraestructura, generando compactación y afectación a la cobertura vegetal, entre otros. 8.
Teniendo como soporte el fundamento constitucional, en el que el artículo 80 superior establece que el Estado tiene el deber de protección y prevención de los recursos naturales, “Además, deberá prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados”. En ese sentido, desde la misma Constitución se le otorga al Estado la potestad para ejercer el principio de precaución y que la Corte Constitucional en Sentencia C-293 de 2002 declaró constitucional el principio de precaución contenido en la Ley 99 de 1993 y estableció que la autoridad ambiental es competente para aplicarlo, mediante un acto administrativo que permita evaluar previamente los impactos potenciales y establecer en esa medida, las medidas ambientales para prevenir, mitigar, corregir o compensar los daños ambientales que pueda generar una actividad en particular. 15 Radicado: 11001 0324 000 2024 00206 00 acumulado con el proceso 11001 03 24 000 2024 00183 00 Demandante: Fundación para el Estado de Derecho y Distrito Capital de Bogotá Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co Teniendo en cuenta lo anterior y partiendo de la premisa de que el principio de precaución exige una “postura activa de anticipación, con un objeto de previsión de la futura situación medioambiental a efectos de optimizar el entorno de vida natural”, es necesario tomar medidas de carácter excepcional que permitan proteger transitoriamente la diversidad biológica presente en los humedales Ramsar del Distrito Capital, del peligro inminente a las que se vería avocada por el desarrollo de obras sin evaluación ambiental previa.
En este sentido, se recomienda tomar desde este Ministerio una medida administrativa para suspender de manera inmediata las obras que se han venido adelantando en los humedales Ramsar del Distrito Capital, se sugiere que el despacho de la señora Ministra imponga medida preventiva con el fin de prevenir o impedir la ocurrencia de un hecho, la realización de una actividad o la existencia de una situación que afecte el ambiente y para el caso objeto de este despacho, se evidencia riesgo potencial sobre la estabilidad de los ecosistemas o de la vida silvestre con la incorporación de altos volúmenes de concreto, infraestructura y procesos constructivos que afectan la funcionalidad de estos ecosistemas con la realización de obras en los humedales Ramsar del Distrito Capital, en especial los humedales de Juan Amarillo, Jaboque y Córdoba. 9.
Por otra parte, se recomienda que la autoridad ambiental responsable pueda definir o contratar un grupo de expertos con la finalidad de realizar la evaluación de impacto ambiental para establecer la posible afectación directa o indirecta del proyecto al ecosistema, a las poblaciones y/o a las especies de los humedales por las actividades realizadas y la caracterización de los elementos del medio ambiente (físico, biótico y socioeconómico) para identificar y evaluar los impactos producidos por el proyecto. 10.
De la misma manera, una vez recibida la información relacionada con la evaluación de impacto se deben tomar las decisiones pertinentes y/o generar las recomendaciones relacionadas con las acciones necesarias para controlar, manejar y/o evitar el impacto generado por la ejecución de las actividades desarrolladas en los humedales. 11.
Finalmente, se recomienda iniciar el proceso para realizar la solicitud a la secretaría de la Convención Ramsar de una Misión Ramsar de Asesoramiento (MRA), en el marco de la Recomendación 4.7, a través de la cual permite que los países parte de la Convención puedan recibir asesoría con respecto a los problemas y amenazas que existe en los humedales y que podrían conllevar a la perdida de las características ecológicas del humedal”.
4. CONCEPTO TÉCNICO 42 DEL 5 DE OCTUBRE DE 2023: En este concepto al hacer una evaluación de la zonificación ambiental del humedal JUAN AMARILLO conforme el Plan de Manejo Ambiental, así como de las obligaciones de protección que el Estado tiene a su cargo dentro de este ecosistema, dentro del marco de la convención RAMSAR, se indicó: “(…) “El apéndice I de la precitada normatividad establece que debe ser de obligatoria evaluación de impacto ambiental aquellas actividades que se desarrollen en: “(…) Actividades en corredores ecológicos determinados como importantes para procesos ecológicos o evolutivos;
(…) 16 Radicado: 11001 0324 000 2024 00206 00 acumulado con el proceso 11001 03 24 000 2024 00183 00 Demandante: Fundación para el Estado de Derecho y Distrito Capital de Bogotá Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co Actividades en áreas que se sabe que proporcionan importantes servicios de ecosistemas;
Actividades en áreas que se sabe que son hábitat de especies amenazadas; (…) Creación de infraestructura lineal que produce la fragmentación de los hábitats durante un período mínimo (umbral a ser definido) (…) Actividades que producen cambios en la composición, estructura o procesos clave del ecosistema, responsables del mantenimiento de ecosistemas y servicios de ecosistemas en áreas que proporcionan servicios de ecosistemas clave (áreas a ser definidas).
(…)”. De acuerdo con las obras evidenciadas en visita técnica por parte de esta Dirección, localizadas al interior de tres (3) de los humedales que componen el Complejo de Humedales Urbanos del Distrito Capital de Bogotá declarado como sitio RAMSAR y en consonancia con lo descrito previamente, las obras que se están ejecutando requieren de una evaluación de impacto ambiental sobre el proyecto, conforme a los criterios planteados en la Resolución X.17 ‘Evaluación del impacto ambiental y evaluación ambiental estratégica: orientaciones científicas y técnicas actualizadas.
No obstante, esta resolución no refiere directamente unos requisitos mínimos o términos de referencia sobre cómo se debe llevar a cabo dicho estudio, sin embargo, la misma si establece las orientaciones para promover y facilitar el desarrollo de la evaluación del impacto ambiental y propone una serie de aspectos a tener en cuenta respecto a los impactos sobre la diversidad biológica característica de estos sitios RAMSAR”.
“1. Humedal Juan Amarillo y Plan de Manejo Ambiental Respecto a las obras evidenciadas se encuentran que los puntos capturados en visita técnica se localizan sobre dos zonas de manejo ambiental correspondientes a ‘Zona de Recuperación Ecológica’ y ‘Zona terrestre consolidada’. Estas obras conforme al régimen de uso establecido no corresponden a usos principales y/o compatibles, toda vez que la construcción e implantación de estructuras duras construidas en mampostería con concreto a la vista como columnas, zapatas, pasarelas para pasos peatonales, entre otros, ya que no se enmarcan en equipamientos de proporciones mínimas y de mínimo impacto ambiental y paisajístico definidas para la recreación pasiva, según el artículo 78 del Decreto 190 de 2004[2] Lo anterior, teniendo en cuenta igualmente que las obras se encuentran inmersas en el Macroproyecto 81 del EAAB, el cual planteó como inversiones asociadas: “i) la arborización urbana, protección de avifauna, ciclorutas, alamedas y recreación pasiva… ii) se construirán senderos ecológicos, peatonales y para bicicletas, además infraestructura asociada a los usos permitidos…”.
“(…) “4. Plan de Manejo Ambiental Sitio RAMSAR Complejo de Humedales Urbanos del Distrito Capital de Bogotá y Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá. Frente a la propuesta de homologación de unidades de manejo definidas en el Plan de Manejo Ambiental del Sitio RAMSAR; la cual debe ser acogida en la actualización de los Planes de Manejo de cada humedal, es importante resaltar 17 Radicado: 11001 0324 000 2024 00206 00 acumulado con el proceso 11001 03 24 000 2024 00183 00 Demandante: Fundación para el Estado de Derecho y Distrito Capital de Bogotá Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co qué, para dos de las zonas ‘Zona de preservación y protección ambiental’; y ‘Zona de recuperación ambiental’; se establece que la instalación de equipamientos e infraestructura se constituye como un uso prohibido, además para las tres zonas propuestas (incluyendo la ‘Zona de uso sostenible’) se prohíbe el endurecimiento.
Aunado a lo anterior el artículo 56 del Decreto Distrital 555 de 2021 que acoge el Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá ‘Bogotá Reverdece 2022-2035’ establece el Régimen de usos de las Reservas Distritales de Humedal. El régimen de usos descritos en el precitado Decreto para las Reservas Distritales de Humedal (RDH) es el siguiente: Figura 2.
Régimen de uso para RDH Fuente: Decreto Distrital 555 de 2021 “Adicional a los usos en el mismo decreto se “prohíbe el endurecimiento en las Reservas Distritales de Humedal para el desarrollo de los usos principales, compatibles y condicionados”, por cuanto si bien las obras podrían enmarcarse en los usos condicionados, las mismas están sujetas a no utilizar obras duras que generen el endurecimiento del suelo del humedal.
A partir de lo evidenciado en la visita a los humedales Jaboque, Córdoba y Juan Amarillo, declarados como sitio RAMSAR dentro del Complejo de Humedales Urbanos del Distrito Capital de Bogotá, se evidencia un presunto incumplimiento al régimen de usos que debería adoptarse en estos sitios de importancia ambiental, esto teniendo en cuenta los materiales con los que se están ejecutando las obras que han generado endurecimiento del suelo de cada uno de los humedales en cuestión”.
Dentro del acápite de conclusiones y recomendaciones, se indicó: “(…) “1. Las obras desarrolladas en los humedales Juan Amarillo, Jaboque y Córdo- ba pertenecientes al Complejo de Humedales Urbanos del Distrito Capital de Bogotá declarado como sitio RAMSAR y evidenciadas en visita técnica del 3 de mayo de 2023, realizada por parte de esta Dirección, debieron contar obli- gatoriamente con la evaluación del impacto ambiental conforme a lo dispuesto en la Resolución X.17 de 2008 de la Convención Relativa a los Humedales de Importancia Internacional Especialmente como Hábitat de Aves Acuáticas, al enmarcarse en las actividades descritas en el apéndice I de esta resolución. 2.
El desarrollo de obras de infraestructura dura enmarcadas en el Macroproyecto 81, van en contravía del régimen de usos dispuesto en cada uno de los Planes de Manejo Ambiental de los humedales Córdoba (Resolución SDA 1504 de 2008), Juan Amarillo (Resolución SDA 3887 de 2010) y Jaboque (Resolución Conjunta SDA-CAR 01 de 2015). Además, se encuentra una contravención de lo dispuesto en el Plan de Manejo Ambiental del Sitio RAMSAR Complejo de Humedales Urbanos del Distrito Capital de Bogotá 18 Radicado: 11001 0324 000 2024 00206 00 acumulado con el proceso 11001 03 24 000 2024 00183 00 Demandante: Fundación para el Estado de Derecho y Distrito Capital de Bogotá Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co (Resolución Conjunta SDA-CAR 037 del 16 de febrero de 2023) y el Plan de Ordenamiento Territorial del Distrito Capital 2022-2035 ‘Bogotá Reverdece’ (Decreto Distrital 555 de 2021).
“(…) 4. Se recomienda se realice consulta motivada al Comité Permanente de la Convención Relativa a los Humedales de Importancia Internacional Especialmente como Hábitat de Aves Acuáticas, en la que se solicite concepto acerca de los perfiles idóneos para conformar el grupo de expertos que evaluará la información. 5. Se recomienda que una vez sean definidos los perfiles del grupo de expertos por parte del Concejo Permanente de la Convención Relativa a los Humedales de Importancia Internacional Especialmente como Hábitat de Aves Acuáticas, esta Cartera Ministerial defina a los miembros de academia, institutos de investigación, autoridades ambientales y demás entidades y/o organizaciones que puedan contribuir y cumplir con el nivel de experticia requerido frente al caso”.
CONSIDERACIONES JURÍDICAS Conforme lo explicado en párrafos precedentes, el estado del arte frente a las obras civiles adelantadas en el humedal Juan Amarillo, es el siguiente: PROTECCIÓN HUMEDAL DE CATEGORÍA INTERNACIONAL RAMSAR. Desde el año 2018, mediante el Decreto 1468, se designó el Complejo de Humedales Urbanos de Bogotá para ser incluido en la Lista de Humedales de Importancia Internacional Ramsar, entre ellos el humedal Juan Amarillo.
Esta categorización convoca al Estado, a adelantar acciones, programas que vayan en coordinación con la estrategia de protección internacional, entre ellas, se podrán citar las siguientes: El artículo 3.1 de la Convención Ramsar, indica que las Partes Contratantes “deberán elaborar y aplicar su planificación de forma que favorezca la conservación de los humedales incluidos en la Lista, y en la medida de lo posible, el uso racional de los humedales de su territorio”.
El “Uso Racional” de humedales “consiste en su uso sostenible para beneficio de la humanidad de manera compatible con el mantenimiento de las propiedades naturales del sistema”. De igual forma, la Conferencia de las Partes Contratantes ha establecido que el concepto de “Uso Racional” debe tenerse en cuenta en la planificación general que afecte los humedales, y por tanto ha adoptado las Directrices para la Aplicación del Concepto de Uso Racional (Recomendación 4.10) y las Orientaciones Adicionales para la Aplicación de Concepto de Uso Racional (Resolución 5.6).
En este sentido las estrategias, líneas programáticas y acciones propuestas, tienen como propósito considerar a los humedales dentro de los procesos de planificación y ordenamiento ambiental territorial del país, con el fin de garantizar su conservación y uso racional. Consecuentemente, esta estrategia de Manejo y Uso Racional responde al primer objetivo específico de la Política”.
En efecto, el Decreto 1468 de 2018, incorporado en el Decreto 1076 de 2015, en su artículo 2.2.1.4.12.2., referente al Régimen aplicable reseña que: “El manejo y gestión del complejo de humedales designado en el artículo 19 Radicado: 11001 0324 000 2024 00206 00 acumulado con el proceso 11001 03 24 000 2024 00183 00 Demandante: Fundación para el Estado de Derecho y Distrito Capital de Bogotá Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co precedente, debido a su importancia internacional, se regirá de acuerdo con los lineamientos y directrices emanados por la Convención Ramsar, y el artículo 172 de la Ley 1753 de 2015 relacionado con la protección de humedales, señala que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible establecerá un programa de monitoreo de los ecosistemas que evalúe, el estado de conservación de los mismos y priorizará las acciones de manejo sobre aquellos que se definan como estratégicos.
En ese orden de ideas, se tiene que la intervención mediante las obras de corredores ambientales de los humedales Juan Amarillo, Jaboque y Córdoba debe respetar el marco constitucional y legal de protección de los humedales junto con lo contenido en la Convención Ramsar de rango de obligación internacional así mismo con el Convenio de Biodiversidad respecto a la utilización sostenible de los componentes de la diversidad biológica, adoptando medidas que propendan a evitar o reducir al mínimo los efectos adversos.
Así mismo, conforme el deber de conservación de estos humedales, se adoptarán medidas teniendo en consideración las recomendaciones de dichas conferencias en lo relativo a la conservación, gestión y uso racional de los humedales y de su flora y fauna, conforme lo prescribe el artículo 6º de la Ley 357 de 1997, por ello, en lo relacionado con la evaluación ambiental de obras a ejecutar en estos ecosistemas, encontramos: La Resolución VII.16 que trata la evaluación de impacto estratégico, ambiental y social;
La Resolución VII.10 Marco para evaluar el riesgo en humedales, con conceptos relativos a características ecológicas y cambio en las características ecológicas recomendadas por el Grupo de Examen Científico y Técnico (GECT); Resolución X.17; La Resolución X.27 Humedales y urbanización en el numeral 22 que menciona que se “ALIENTA a las Partes Contratantes a implicar a las municipalidades en sus procesos de planificación y actividades operativas relacionados con la conservación y el uso racional de los humedales con objeto de que esas municipalidades, y en particular sus departamentos de planificación física, contribuyan a lo siguiente: a) evaluar el impacto ambiental directo e indirecto de las zonas urbanas en los humedales; y b) preservar o intensificar las funciones ecológicas de los humedales urbanos y periurbanos y protegerlos de los efectos negativos del aumento del consumo urbano de productos de humedales y servicios de los ecosistemas de humedales” junto con el Manual 18 Manejo de humedales y el Manual 16: Evaluación del impacto.
PERMISOS DE OCUPACIÓN DE CAUCE OTORGADOS POR LA AUTORIDAD AMBIENTAL. El marco permisivo ambiental de estas obras se fundamentó en permisos de ocupación de cauce, cuyos actos administrativos primigenios fueron las Resoluciones SDA 2767 del 9 de octubre de 2017, para la ejecución de las obras en el sector sur oriental del humedal y la Resolución SDA 748 del 24 de abril de 2019, para aquellas obras adelantadas en el borde norte del ecosistema.
Es de advertir que estas resoluciones fueron objeto de prórrogas, modificaciones para adicionar nuevas obras o replantear la ubicación de las mismas y suspensión de términos, tal como se indicó en el acápite de antecedentes. Sin embargo, estos permisos de ocupación de cauce no reflejan las distintas obligaciones jurídicas nacionales e internacionales adoptadas por Colombia, en el marco de la Convención Ramsar, en materia de evaluación de impacto ambiental que permita de manera estratégica implementar medidas de manejo que lleven a preservar las funciones ecológicas de los humedales urbanos, conservar su funcionalidad y protegerlos de las afectaciones negativas derivadas de sus elementos tensionantes, tales como el índice de carga, lo cual 20 Radicado: 11001 0324 000 2024 00206 00 acumulado con el proceso 11001 03 24 000 2024 00183 00 Demandante: Fundación para el Estado de Derecho y Distrito Capital de Bogotá Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co para esta clase de ecosistemas, por su fragilidad se deterioran de manera dramática.
MARCO SANCIONATORIO AMBIENTAL. Conforme los antecedentes, se verifica que la autoridad ambiental ha adelantado procesos sancionatorios ambientales con ocasión de las obras adelantadas en este complejo de humedales -Juan Amarillo, Jaboque y Córdoba- igualmente se procedió a imponer las respectivas medidas preventivas de suspensión de actividades.
Como resultado del trámite sancionatorio ambiental se emitieron decisiones de fondo, mediante las Resoluciones 0228 y 0229 de 2023, para el humedal Juan Amarillo, decisiones que en la actualidad se encuentra en sede de recurso de reposición, todo ello en aplicación de la Ley 1333 de 2009. Los autos de inicio de proceso sancionatorio ambiental Nos. 2899 del 6/08/2020 y 4976 del 15/12/2020, para el caso del Humedal Jaboque y 08373 del 22/12/2022 para el humedal Córdoba.
Si bien se han adelantado los respectivos procesos sancionatorios ambientales, debe indicarse que, las decisiones que se adoptarán en el presente acto administrativo se desarrollan en aplicación del principio de precaución, como elemento fundamental para evitar la generación de un daño a ecosistemas de importancia internacional reconocidas por instrumentos internacionales como RAMSAR.
Es importante precisar estas dos figuras porque sin perjuicio de las medidas adoptadas en sede de precaución, la autoridad ambiental continuará ejerciendo su potestad sancionatoria máxime porque las medidas aquí implementadas son de naturaleza diferente al régimen sancionatorio. Por ello, la autoridad ambiental competente podrá hacer uso de las figuras establecidas en el proceso sancionatorio ambiental relacionada con la posibilidad de exigir el establecimiento de medidas de restauración y recuperación ambiental del área afectada, esto, en aplicación del parágrafo del artículo 40 de la Ley 1333 de 2009, el cual establece que las medidas de protección y restauración serán independientes de las sanciones impuestos por parte de la Autoridad Ambiental, las cuales a la fecha no han sido visibles dentro de las actuaciones administrativas adelantadas por la autoridad ambiental correspondiente.
NECESIDAD DE REALIZAR UNA EVALUACIÓN DE IMPACTO AMBIENTAL Y EVALUACIÓN AMBIENTAL – CONFORME LAS OBLIgacIONES DERIVADAS DE LA CONVENCIÓN RAMSAR Y EL CONVENIO DE BIODIVERSIDAD. Conforme las evaluaciones técnicos de esta cartera ministerial se indicó la necesidad de revisar las obras civiles planteadas teniendo en cuenta la conectividad ecológica propia del humedal ni los efectos negativos del endurecimiento que se alejan de los objetivos de protección de la ronda hidráulica, las zonas de manejo y preservación ambiental, lo cual no se hace en sede de permiso de ocupación de cauce sino bajo una evaluación ambiental integral de impacto tanto en materia de biodiversidad con de los elementos estructurales del ecosistema.
Lo anterior, legitimado por las disposiciones que, la convención RAMSAR hace frente a los humedales urbanos, reconociendo los efectos tensionantes que existen a cada uno de sus elementos estructurales como la ronda, la ZMPA, su 21 Radicado: 11001 0324 000 2024 00206 00 acumulado con el proceso 11001 03 24 000 2024 00183 00 Demandante: Fundación para el Estado de Derecho y Distrito Capital de Bogotá Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co conectividad, sus servicios ecosistémicos, el aporte a la biodiversidad que podría verse afectado, entre otros, por ello es necesario valorar las intervenciones que se realicen a estos ecosistemas bajo un análisis integral de impactos, afectaciones y así establecer las medidas ambientales para precaver la generación de un daño que pudiera ser irremediable para el ecosistema y que podría generar afectaciones mayores al complejo de categoría internacional que conforma el humedal Juan Amarillo, Jaboque y Córdoba.
Así mismo, el Convenio de Biodiversidad también preceptúa el deber del Estado la adopción de medidas que lleven a una utilización sostenible de los componentes de la diversidad biológica, todo ello para evitar o reducir al mínimo sus efectos adversos. En la ejecución de obras adelantadas en desarrollo de los Corredores Ambientales de los humedales Juan Amarillo, Jaboque y Córdoba se puede colegir que no están acorde con el objetivo primordial de conservación, recuperación y restauración de estos ecosistemas, tanto en los fines contemplados en los convenios de Biodiversidad y RAMSAR, como en el POT vigente en el momento en que se ejecutaron las obras – Decreto 190 de 2004-.
APLICACIÓN DE MEDIDAS DE PRECAUCIÓN AMBIENTAL PARA El HUMEDAL JUAN AMARILLO Que el artículo 1º de la Ley 99 de 1993, establece que la política ambiental colombiana, seguirá entre otros, los siguientes principios generales: 2. La biodiversidad del país, por ser patrimonio nacional y de interés de la humanidad, deberá ser protegida prioritariamente y aprovechada en forma sostenible y 6.
La formulación de las políticas ambientales tendrá en cuenta el resultado del proceso de investigación científica. No obstante, las autoridades ambientales y los particulares darán aplicación al principio de precaución conforme al cual, cuando exista peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica 22 Radicado: 11001 0324 000 2024 00206 00 acumulado con el proceso 11001 03 24 000 2024 00183 00 Demandante: Fundación para el Estado de Derecho y Distrito Capital de Bogotá Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces para impedir la degradación del medio ambiente.
Que para tal efecto, de conformidad con lo establecido en el artículo 2º de la referida ley, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, como organismo rector de la gestión del medio ambiente y de los recursos naturales renovables, es el encargado de impulsar una relación de respeto y armonía del hombre con la naturaleza y de definir, las políticas y regulaciones a las que se sujetarán la recuperación, conservación, protección, ordenamiento, manejo, uso y aprovechamiento de los recursos naturales renovables y el medio ambiente de la Nación, a fin de asegurar el desarrollo sostenible.
Que, en ese orden de ideas, a esta Cartera Ministerial, le corresponde entre otras funciones, el regular las condiciones generales para la conservación, de los recursos naturales, a fin de impedir, el impacto de actividades deterior antes o destructivas del entorno o del patrimonio natural; así mismo, deberá orientar las acciones de investigación sobre el medio ambiente y los recursos naturales renovables y adoptar las medidas necesarias para asegurar la protección de las especies fauna silvestres, y las previsiones que sean del caso para defender especies en extinción o en peligro de serlo, según el artículo 5º de la Ley 99 de 1993, numeral 2 y 24, función reiterada por el artículo 2º, numeral 2 del Decreto Ley 3570 de 2011.
Que a través del artículo 1º de la Ley 99 de 1993, se incorporaron en nuestro ordenamiento jurídico ambiental, las orientaciones contenidas en la Declaración de Río de Janeiro de junio de 1992 sobre Medio Ambiente y Desarrollo, elevando con ello a rango legal, los principios proclamados en dicha declaración. Quedando establecido a nivel interno, en el numeral 6, del artículo 1º de la Ley 99 de 1993, en los siguientes términos: “(…) La formulación de las políticas ambientales tendrá en cuenta el resultado del proceso de investigación científica.
No obstante, las autoridades ambientales y los particulares darán aplicación al principio de precaución conforme al cual, cuando exista peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces para impedir la degradación del medio ambiente (…).
Lo anterior, es reflejo de un mandato constitucional referido al de la internacionalización de las relaciones ecológicas, contemplado en el artículo 226 de la Constitución Política, en virtud del cual el Estado promoverá la internacionalización de las relaciones políticas, económicas, sociales y ecológicas sobre bases de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional.
De lo anterior, surgen para la Administración Pública, el deber de actuar coherentemente conforme a las directrices internacionales para la protección del medio ambiente, habida cuenta que dentro del derecho internacional, esta protección se ha intensificado paralelamente con el desarrollo de la legislación interna, y en el cual se ha identificado que el desarrollo de las actividades antrópicas se ha acelerado sin un criterio de sostenibilidad, generando con ello impactos negativos sobre los recursos naturales renovables, entre ellos, la pérdida de biodiversidad como consecuencia de la extinción de especies de fauna y flora, implicando con ello degradación de hábitats, entre muchos otros aspectos.
Complementando lo anterior, el principio precedente impone el deber a la Administración de actuar de manera prudente ante actividades que generan un 23 Radicado: 11001 0324 000 2024 00206 00 acumulado con el proceso 11001 03 24 000 2024 00183 00 Demandante: Fundación para el Estado de Derecho y Distrito Capital de Bogotá Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co alto impacto ambiental, precaviendo qué impactos puedan causar y así evitar acciones que difícilmente compensarían los daños ocasionados al ambiente.
Las directrices para la aplicación del principio de precaución a nivel interno están dadas, entre otras, en la Sentencia C-293 de 2002, en la cual, la Corte Constitucional, manifestó: “(…) se llega a la conclusión de que, cuando la autoridad ambiental debe tomar decisiones específicas, encaminadas a evitar un peligro de daño grave, sin contar con la certeza científica absoluta, lo debe hacer de acuerdo con las políticas ambientales trazadas por la ley, en desarrollo de la Constitución, en forma motivada y alejada de toda posibilidad de arbitrariedad o capricho.
Para tal efecto, debe constatar que se cumplan los siguientes elementos: 1. Que exista peligro de daño; 2. Que éste sea grave e irreversible; 3. Que exista un principio de certeza científica, así no sea ésta absoluta; 4. Que la decisión que la autoridad adopte esté encaminada a impedir la degradación del medio ambiente. 5. Que el acto en que se adopte la decisión sea motivado (…)”.
Aunado a lo anterior, a esta Cartera Ministerial, le corresponde entre otras funciones, adoptar las medidas necesarias para asegurar la protección de ecosistemas de especial protección, incluido aquellos de categoría RAMSAR, en atención a los compromisos que como Estado se asumieron para garantizar su sostenibilidad, conectividad y mantener las funciones ecosistemas que ellos ofrecen tanto en materia de biodiversidad como amortiguadoras y reguladoras, esta última de especial importancia frente a la adaptabilidad al cambio climático, adicionando un elemento fundamental y es la reglamentación especial que la Convención Ramsar le otorga a los humedales urbanos como es el caso del humedal Juan Amarillo y considerando los pronunciamientos realizados por las direcciones técnicas del ministerio, se encuentra necesario adoptar directrices que comprenden, por un lado, las acciones que lleven a la evaluación de impacto ambiental y evaluación ambiental que establece el convenio RAMSAR de manera que se identifiquen los impactos que las obras civiles generan dentro del complejo de humedales, sus elementos tensionantes y las medidas de manejo para corregir, mitigar y prevenir la generación de un daño. A continuación, se analizarán los requisitos para la aplicación del principio de precaución en el presente caso, así: 1.
Que exista peligro de daño El peligro de daño de estos ecosistemas frente a las obras adelantadas en los humedales de categoría RAMSAR. Como son Juan Amarillo, Jaboque y Córdoba en desarrollo del proyecto denominado CORREDORES AMBIENTALES, se evidencia frente a los diferentes pronunciamientos técnicos de esta Cartera donde se indica que la carga y el endurecimiento de estas obras físicas, dentro de la zona de ronda, la ZMPA, genera una afectación a las funciones ecosistémicas del humedal Juan Amarillo, entre ellas la de regulación, control de inundaciones, la regulación de temperaturas extremas y recarga de acuíferos, entre otros, el cual no fue evaluado ni valorado en sede de permiso de ocupación de cauce.
Las obras a realizar son estructuras construidas en mampostería con concreto a la vista y en la que se puede identificar las bases y columnas que soportan las vigas de soporte de la estructura para generar un paso peatonal y de bicicletas, como se puede evidenciar la estructura está soportada sobre unas bases (zapatas) bastante fuertes y diseñadas para soportar grandes cargas.
Existe un marco de actividades que más que aumentar la carga de concreto que pueda afectar la conectividad del ecosistema y su dinámica natural, sea 24 Radicado: 11001 0324 000 2024 00206 00 acumulado con el proceso 11001 03 24 000 2024 00183 00 Demandante: Fundación para el Estado de Derecho y Distrito Capital de Bogotá Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co coherente con lo establecido en la mencionada Resolución 157 de 2004, que establece que deben promoverse aquellos usos que lleven a la sostenibilidad, conservación, rehabilitación o restauración de estos ecosistemas.
Sin embargo, el proyecto CONEXIÓN CORREDOR AMBIENTAL HUMEDAL JUAN AMARILLO tiene otros objetivos, diferentes a los de conservación, tal como se indicó en el concepto técnico 03 del 3 de mayo de 2023: “(…) El proyecto para la Conexión del Corredor Ambiental Humedal Juan Amarillo tiene como principales objetivos los siguientes: 2. Consolidar el Borde Sur del Humedal Juan Amarillo, de manera que se logre completar y consolidar una intervención total del Borde del Humedal, que per- mita una adecuada integración del mismo con el contexto urbano del sector de forma sostenible y controlada. 3.
El mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes de los barrios aledaños al borde sur del humedal Juan Amarillo como una alternativa de movilidad y acceso a la infraestructura y medios de transporte. 4. Potencializar el sentido de pertenecía hacia el humedal por parte de la ciuda- danía a través de la concientización y pedagogía en relación a los servicios ambientales y su importancia ecológica para la ciudad de Bogotá. (…)”.
Se subraya. Así mismo, dentro de la argumentación de los permisos de ocupación de cauce otorgado buscan, en esencia, conectar los tercios de este humedal y buscan además como una alternativa de movilidad que disminuye el tiempo de desplazamiento entre los barrios circundantes. Esto implica funciones que se centran más en condiciones de movilidad que, en lo que debe priorizarse el uso de este ecosistema de importancia y reconocimiento internacional, como es la conservación, rehabilitación o restauración de ecosistemas.
Lo anterior implica la realización de actividades que no han priorizado las funciones de conservación, rehabilitación o recuperación ambiental aunado a la falta de evaluación de estos impactos, conforme lo consagra los instrumentos internacionales como el Convenio Ramsar, lleva a que la ejecución de obras se hubieren realizado sin tener en cuenta la integralidad del ecosistema, esto porque los permisos de ocupación de cauce primero proferido en la Resolución SDA No. 2767 de 2017 -incluidas sus modificaciones- se limitó al área sur oriental del humedal y el proferido en la Resolución No. 748 de 2019 evaluó solamente el área que conforma el borde norte.
La falta de evaluación integral del ecosistema, así como la debida evaluación de impactos ambientales que las obras hubieren llegado a generar genera un peligro en la conservación máxime cuando su fragilidad aumenta frente al tensionante urbano y a la fragmentación del ecosistema frente a cargas de cemento dentro de la zona de ronda y ZMPA.
Estas circunstancias llevarían a que se perdiera su conectividad y con ella la perdida de sus funciones como ecosistema. De lo anterior, se concluye que, en atención a las distintas obligaciones jurídicas nacionales e internacionales adoptadas por Colombia, esta Cartera, se configura la existencia de peligro de daño sobre un ecosistema categoría RAMSAR, como es el Humedal Juan Amarillo, toda vez que la ejecución de obras que aumentan su carga física, sus tensionantes sin contar con medidas de manejo suficientes que busquen precaver el daño a la funcionalidad ecosistémica. 2.
Que este sea grave e irreversible 25 Radicado: 11001 0324 000 2024 00206 00 acumulado con el proceso 11001 03 24 000 2024 00183 00 Demandante: Fundación para el Estado de Derecho y Distrito Capital de Bogotá Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co Tal como se ha indicado en los pronunciamientos técnicos, la construcción de obras civiles, aumentando la carga física, con materiales como concreto, dentro de los elementos estructurales como es la zona de ronda y la ZMPA de los humedales Juan Amarillo, Jaboque y Córdoba, generando con ello, endurecimiento que afecta sus servicios ecosistémicos como es el de regulación, espacio fundamental para el hábitat de especies la capacidad de infiltración del agua, la capacidad de almacenamiento, entre otros aspectos.
Específicamente, en el memorando 2023E3017394 se indica que el volumen de concreto afecta la dinámica natural del humedal, “incorporando un volumen alto, pesado, no permeable y extraño a las condiciones naturales del sistema y con lo que se conforma una pantalla que afectan los procesos normales de su funcionalidad”. Así mismo, el mencionado concepto técnico del 3 de mayo de 2023 indicó: “En este orden de ideas, con la construcción de una estructura de soporte utilizada para el humedal Juan Amarillo se construirían doscientos (200) dados de 60 x 60, eso indicaría que con el material de un soporte de Juan Amarillo se cubriría aproximadamente seiscientos (600) metros de pasarela o corredor de los humedales”.
Vale indicar que, generar una fragmentación al ecosistema mediante la ejecución de obras que, van en contravía con el deber de protección del Humedal, aunado con la tensión que genera el aumento de carga tanto física como de personas, genera un daño que podría ser grave e irreversible porque se perderían las funciones del ecosistema, generando un impacto negativo en temas de biodiversidad, por ser hábitat de fauna y flora, entre ellas encontramos para el humedal Juan Amarillo: aves endémicas como la garza bueyera, garza real, tingüa de pico amarillo, patico zambullidor y garza nocturna; aves migratorias nacionales como alcaraván, ibis de cara roja y el cormorán e internacionales como las tinguas, Para el Humedal Jaboque 97 especies de aves entre las cuales siete (7) son especies endémicas y de ellas cuatro (4) se encuentran catalogadas en alguna categoría de extinción. Para el humedal Córdoba encontramos 210 especies de plantas terrestres distribuidas en 74 familias botánicas, aves y mamíferos. que el perder su recarga y frente al potencial riesgo de generar déficit hídrico, disminuiría el área de hábitat mínimo que requerirían para su desarrollo.
De igual manera, el perder la función amortiguadora se perdería la capacidad de regulación climática necesaria para los procesos de adaptación al cambio climático, el control de inundaciones, la recarga de acuíferos, evitar la erosión de suelos, impactos que también es grave e irreversible para la fragilidad de estos ecosistemas. Así las cosas, existen evidencias técnicas sobre la existencia de estas obras, la carga de las mismas y pese a ello, no hubo una valoración de los impactos sinérgicos y acumulativos que ellos pudieren causar sobre este ecosistema. 3.
Que exista un principio de certeza científica, así no sea esta absoluta. El fundamento para evaluar aspectos fundamentales de peligro de daño grave e irreversible que llegaren a generar las obras derivadas del proyecto CONSTRUCCIÓN DEL CORREDOR AMBIENTAL HUMEDAL JUAN AMARILLO que al afectar la dinámica natural del ecosistema, conllevarían a generar fragmentación del ecosistema y su consecuente pérdida de funciones ecosistémicas como hábitat de flora y fauna, componentes propios de la biodiversidad del ecosistema así como su función amortiguadora para control de inundaciones, regulación del ciclo climático, entre otras, cuenta con la 26 Radicado: 11001 0324 000 2024 00206 00 acumulado con el proceso 11001 03 24 000 2024 00183 00 Demandante: Fundación para el Estado de Derecho y Distrito Capital de Bogotá Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co certeza científica derivada de los pronunciamientos técnicos proferidos por esta Cartera Ministerial, los cuales realizaron una descripción de las obras civiles adelantadas, evaluando sus características técnicas, en materia de materiales, carga de concreto y área que ocupan dentro de los elemento estructurales del humedal como es la zona de ronda y la ZMPA.
El informe técnico 03 de 2023 junto con los memorandos 21002023E3017394 y 21012024E3001086 hacen una descripción de las obras ubicadas dentro de la zona de ronda y ZMPA y también evalúan las características, dimensiones y sus magnitudes; sobre el particular se indicó: - Como estructuras de soporte, vigas construidas en mampostería con concreto a la vista, las cuales se construyeron a proximidades del cauce principal del Humedal, entre 1 metro y 2 metros, tal como se verifica en los puntos 2 y 4. - Esta infraestructura se puede dimensionar como columnas de más de seis (6) metros que sobresalen de la superficie del terreno y con un área de un (1) metro por un (1) metro sin estimar sus bases”. - Las bases o zapatas que soportan las vigas, presentan un área aproximada de seis (6) metros por seis (6) metros y una profundidad aproximada de doce (12) metros, consolidando un volumen aproximado de cuatrocientos treinta y dos (432) metros cúbicos de concreto.
“En este orden de ideas, con la construcción de una estructura de soporte utilizada para el humedal Juan Amarillo se construirían doscientos (200) dados de 60 x 60, eso indicaría que con el material de un soporte de Juan Amarillo se cubriría aproximadamente seiscientos (600) metros de pasarela o corredor de los humedales de Jaboque o Córdoba, eso implicaría que el efecto por unidad de área sería de aproximadamente el 3.000%.
“En un ejercicio teórico, sencillo y muy aproximado, se puede hacer la relación de una posible afectación por el desarrollo de las actividades que se vienen adelantando en los humedales de Juan Amarillo…, así: “Juan Amarillo Distancia = 20 metros entre columnas Volumen = (6 x 6 x 12) V1 + (6 x 6 x 12) V2 Concreto por metro lineal = V1 + V2 / D Concreto por metro lineal = 432 + 432 / 20 Concreto por metro lineal = 43, 2 m3 “(…) “Efecto por metro lineal de infraestructura En términos de relación entre la cantidad de concreto que se requiere para realizar un metro lineal de infraestructura se realiza el siguiente análisis: El impacto para la construcción de un metro lineal de infraestructura para el humedal Juan Amarillo es treinta (30) veces mayor que para el humedal de Córdoba.
En términos de porcentaje: Para 1 metro lineal de infraestructura en el Humedal Córdoba se requiere 1, 44 m3, en términos de impacto es el 100% Para un 1 metro lineal de infraestructura en el Humedal Juan Amarillo se requiere 43,2 m3 que % es X = (43, 2 * 100) / 1, 44 X = 3.000% Por su parte, se realiza un análisis sencillo del posible efecto por el procedimiento de construcción de la infraestructura para los dos humedales: 27 Radicado: 11001 0324 000 2024 00206 00 acumulado con el proceso 11001 03 24 000 2024 00183 00 Demandante: Fundación para el Estado de Derecho y Distrito Capital de Bogotá Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co Humedal Juan Amarillo Pipa o mixer de concreto de 7 m3 Peso = 29,5 toneladas aproximado Efecto del peso por unidad de área Área de contacto por llanta = 0,25 ancho x 0,35 largo = 0,0875 Área total = 0,875 x 6 Área total = 0,525 m2 Relación de peso = 29.500 kgs / 0,525 Relación de peso = 56.190,47 kgs = 56, 19 Toneladas por m2”.
Con base en la descripción de estas obras, se evidencia la existencia de carga de concreto sobre estos tres ecosistemas que conforme las características y ubicación podría generar una afectación en la conectividad hidrológica, en la conservación de la oferta hídrica, esto es el flujo que permitiría la recarga en épocas de lluvias; sin embargo, la evaluación y valoración de impactos no fue atendida en estas obras teniendo en cuenta que el único instrumento ambiental para la ejecución de obras fue en el marco de un permiso de ocupación de cauce cuyo objeto y naturaleza no involucra la ejecución de estos estudios ni de estas valoraciones.
Es necesario que se puedan establecer los impactos acumulativos y sinérgicos que genera la construcción de estos corredores ambientales, para evidenciar una planificación del manejo de humedales; y en ese orden de ideas definir las actividades por las cuales la evaluación puede ser necesaria desde la perspectiva de la diversidad Biológica y protección de un ecosistema de reconocimiento internacional -RAMSAR-, en tanto impliquen afectación, fragmentación o alteración a los servicios ecosistémicos del humedal.
De lo anterior, se configura esta exigencia jurisprudencial en el sentido de que, la falta de certeza absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas que impidan la degradación del medio ambiente, y particularmente, de acuerdo a lo dispuesto en el Convenio de Diversidad Biológica, que nos insta a que cuando exista una amenaza de reducción o pérdida sustancial de la diversidad biológica no debe alegarse la falta de pruebas científicas inequívocas como razón para aplazar las medidas encaminadas a evitar o reducir al mínimo esa amenaza, por cuanto que, la exigencia fundamental para la conservación de la diversidad biológica es la conservación in situ de los ecosistemas y hábitats naturales y el mantenimiento y la recuperación de poblaciones viables de especies en sus entornos naturales.
La inexistencia de estudios detallados por parte de la autoridad ambiental o por parte de otra entidad objetiva e independiente, que sustenten que el proyecto haya ocasionado afectaciones negativas al ecosistema, hace que, conforme, la convención RAMSAR se deban adoptar medidas para proteger esta clase de ecosistemas que, ante el tensor urbano, aumenta su fragilidad y vulnerabilidad siendo perentoria adoptar medida que lleven a que no pierda su función ecosistémica. 4.
Que la decisión que la autoridad adopte esté encaminada a impedir la de- gradación del medio ambiente. Ya definido que la ejecución de obras civiles derivadas del proyecto CORREDORES AMBIENTALES genera el riesgo de causar un daño, grave e irreversible a los elementos estructurales de los humedales categoría RAMSAR Juan Amarillo, Jaboque y Córdoba, entre ellos, su dinámica natural, su área de hábitat para fauna y flora nativa y de aves migratorias, su biodiversidad, sus 28 Radicado: 11001 0324 000 2024 00206 00 acumulado con el proceso 11001 03 24 000 2024 00183 00 Demandante: Fundación para el Estado de Derecho y Distrito Capital de Bogotá Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co funciones reguladoras y amortiguadoras, entre otras, es necesaria adoptar medidas para precaver este riesgo y que efectivamente “esté encaminada la degradación del medio ambiente”.
Es importante la adopción de medidas que lleven a minimizar o superar los tensores que incrementan la fragilidad de este ecosistema, de igual manera, es necesario la priorización de medidas que lleven a protegerlos, valorar ambientalmente los impactos tanto acumulativos como sinérgicos generados por las obras civiles del COREDOR AMBIENTAL, e implementar actividades de manejo, conservación y recuperación de estos ecosistemas, con base en los planes de manejo y a los objetivos de conservación que fueron acordados en la convención RAMSAR y el Convenio de Diversidad Biológica para estos sitios de importancia ecológica para la ciudad teniendo en cuenta que las medidas que relacionó la autoridad ambiental se plantearon de manera general en un artículo de los actos administrativos que otorgaban los permisos de ocupación de cauce, relacionados en párrafos precedentes de este acto administrativo.
Esto también en cumplimiento de las obligaciones que el Estado Colombiano asumió al hacer parte de la Convención RAMSAR que, conforme el numeral 1 del artículo 3 de la Convención, las Partes están obligadas a “elaborar y aplicar su planificación de forma que favorezca la conservación de los humedales incluidos en la Lista y, en la medida de lo posible, el uso racional de los humedales de su territorio”.
A continuación, se relacionan las medidas de protección a adoptar:
1. NO EJECUCIÓN O AVANCE DE OBRAS DE ENDURECIMIENTO DE INFRAESTRUCTURA - OBRAS CIVILES- EN LOS HUMEDALES DE IMPORTANCIA INTERNACIONAL RAMSAR JUAN AMARILLO, JABOQUE Y CÓRDOBA. Como medida para asegurar la vocación de ecosistemas de importancia internacional como son los humedales Juan Amarillo, Jaboque y Córdoba, los cuales ofrecen bienes y servicios ambientales que garantizan condiciones propias para un hábitat que conlleve a la diversidad biológica y a que estos ecosistemas cumplan sus servicios ambientales tales como control de inundaciones, regulación y adaptabilidad frente al cambio climático, es la de evitar la ejecución de obras de endurecimiento, de infraestructura urbana y cualquier actividad actual o futura que puedan generar afectación, desmedro de los valores ambientales o que estén asociadas a la intensificación de los factores de riesgo sobre los humedales Juan Amarillo, Jaboque y Córdoba, a fin de proteger los procesos ecológicos que garantizan la funcionalidad del ecosistema en materia de biodiversidad y protección de los humedales nacionales de categoría RAMSAR, en cumplimiento con los compromisos adquiridos por el Estado Colombiano en el CONVENIO SOBRE LA DIVERSIDAD BIOLÓGICA y RAMSAR.
Es importante resaltar la importancia de este ecosistema de categoría RAMSAR y su vulnerabilidad por encontrarse en medio de un área urbana conlleva a que, cualquier intervención que se ejecute debe reflejar una adecuada planificación que deba analizarse en el marco de las posibles afectaciones directas al sistema, razón por la cual deben existir instrumentos ambientales normativos robustos que permitan evaluar los posibles daños para prevenirlos, evitarlos, corregirlos, mitigarlos o compensarlos según corresponda.
Es por ello que es necesario la adopción de esta medida para asegurar que los elementos estructurales, es decir la zona de ronda y la ZMPA, de estos ecosistemas cumplan con su función fundamental de garantizar la infiltración 29 Radicado: 11001 0324 000 2024 00206 00 acumulado con el proceso 11001 03 24 000 2024 00183 00 Demandante: Fundación para el Estado de Derecho y Distrito Capital de Bogotá Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co dentro del sistema hídrico, lo cual se impide con el endurecimiento de estas áreas mediante la construcción de obras con concreto con el elemento agravante que no se cuenta con la respectiva evaluación ambiental que haya valorado integralmente los impactos acumulativos y sinérgicos que generan sobre todo el complejo con el objeto de evitar mayores afectaciones a estos humedales.
Se anota que, la realización de obras civiles sin un estudio previo sobre las evaluaciones ambientales que determine los recursos afectados incrementa el riesgo de afectación sobre todo el complejo ecosistémico porque no permite anticipar los efectos nocivos de estas obras ni las medidas de manejo que lleven a mitigarlos, corregirlos o prevenirlos, siendo necesario la suspensión de las mismas hasta tanto no se hagan estos estudios, el análisis de carga, la evaluación de impacto ambiental y evaluación de los efectos ambientales que las mismas generan.
La no ejecución o avance de obras civiles sobre estos ecosistemas - CORREDORES AMBIENTALES- busca evitar cambios en las características ecológicas de estos ecosistemas por el aumento en su carga por concreto, impedir su degradación, que es hábitat de flora y fauna especies endémicas y de aves migratorias, así mismo, la ejecución del estudio de impacto ambiental llevará a que exista una planificación para que las obras reflejen la conservación y uso racional de los elementos estructurales de los humedales y de esta manera se preserven las funciones ecológicas de los humedales según la convención Ramsar y el Convenio de Diversidad Biológica, que contribuye a la adoptación del cambio climático por su función reguladora así como el aporte al control de inundaciones y recarga de acuíferos en desarrollo de su función amortiguadora y analizar donde sea pertinente las obras que hayan culminado su realización. Esta medida busca velar por la persistencia y continuidad de los procesos ecológicos que garantizan la funcionalidad del ecosistema en materia de biodiversidad y protección del humedal de categoría RAMSAR, en cumplimiento con los compromisos adquiridos por el Estado Colombiano en el CONVENIO SOBRE LA DIVERSIDAD BIOLÓGICA y RAMSAR.
2. EVALUACIÓN DE IMPACTO AMBIENTAL Tal como se explica en acápites anteriores, como estrategia de planificación del complejo ecosistémico que conforma los humedales RAMSAR Juan Amarillo, Jaboque y Córdoba, es necesario efectuar una evaluación ambiental integral frente a los impactos que generan la ejecución o avance de las obras civiles dentro del proyecto denominado CORREDORES AMBIENTALES, en el estado actual en que se encuentren.
Por ello, es necesario poseer lineamientos claros en las estrategias dirigidas a la conservación, protección y recuperación del ecosistema. El objetivo de las medidas ambientales es contar con lineamientos con el propósito de brindar claridad sobre los criterios para dar viabilidad o no a la operación de obras o actividades de ingeniería en cualquier tipo de fuente hídrica, con el objetivo de evitar o prolongar la afectación de los servicios ecosistémicos, el equilibro ambiental y la preservación de la biodiversidad.
Sobre el particular, es importante precisar que, si bien en los permisos de ocupación de cauce se hace una relación de las medidas ambientales que deben tenerse en cuenta, las mismas no se derivaron de una evaluación ambiental de impactos previa ni se hizo una evaluación integral del ecosistema a intervenir por lo que es necesario efectuar la misma, de manera que se tenga 30 Radicado: 11001 0324 000 2024 00206 00 acumulado con el proceso 11001 03 24 000 2024 00183 00 Demandante: Fundación para el Estado de Derecho y Distrito Capital de Bogotá Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co información suficiente y pertinente para determinar los impactos, afectaciones, riesgos que genera sobre los elementos abióticos, bióticos de este complejo ecosistémico para que a partir de esta información se puedan implementar planes de prevención, mitigación, corrección y compensación de impactos.
Razón por la cual, es necesario, solicitar a la Secretaría Distrital de Ambiente (SDA) en su calidad de autoridad ambiental dentro del área de jurisdicción de este complejo de Humedales RAMAR –Juan Amarillo, Jaboque y Córdoba– que dentro del plazo de hasta doce (12) meses, siguientes a la publicación de este acto administrativo, se efectúe una evaluación de impacto ambiental con el objeto de establecer la posible afectación directa o indirecta del proyecto sobre estos ecosistemas, a las poblaciones, y/o a las especies de los humedales – componente biótico y abiótico– por las actividades realizadas en el marco de las obras ejecutadas vía permisos de ocupación de cauce y demás ejecutadas para el proyecto denominado CONEXIÓNES CORREDORES AMBIENTALES, estudio que deberá contemplar la caracterización de los elementos del medio ambiente – físico, biótico y socioeconómico- para identificar y evaluar los impactos acumulativos y sinérgicos sobre el cuerpo de humedales urbanos de Bogotá producidos por la ejecución de obras y actividades del proyecto.
Para efectos de contar con información estratégica que permita anticipar y prever las afectaciones sobre estos humedales, de manera que, no se genere un riesgo en la funcionalidad y conectividad ni se aumente el riesgo creado por la ejecución de estas obras, vencido el plazo a que hace referencia el párrafo anterior, la Secretaría Distrital de Ambiente deberá remitir esta evaluación a esta cartera ministerial para efectos de valoración y fijación de criterios y lineamientos de protección de estos ecosistemas de categoría internacional.
Para la realización de esta evaluación de impactos ambientales se atenderán los términos de referencia que genere el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible con ocasión de los criterios técnicos establecidos en la Política Nacional de Humedales; la Resolución número 157 de 2004 por la cual establece los criterios para el uso sostenible y manejo de humedales, la Resolución 196 de 2006; que adopta la guía técnica para la formulación de planes de manejo para humedales en Colombia; las normas Distritales en manejo de Humedales, tales como la Política Distrital de Humedales –Decreto 624 de 2007–, y su plan de acción, adoptado mediante la Resolución 2988 de 2014; deberán tener como fuente de información las orientaciones y lineamientos descritas en la Resolución X.17 de 2008 de la Convención Relativa a los Humedales de Importancia Internacional especialmente como Hábitat de Aves Acuáticas para la evaluación del impacto sobre la diversidad biológica, valorado bajo el enfoque de cumplimiento del régimen de usos establecido para cada uno de estos sitios y de lo dispuesto para el Complejo de Humedales Urbanos del Distrito Capital de Bogotá como sitio RAMSAR de importancia ambiental a nivel internacional.
3. FUENTES ADICIONALES DE INFORMACIÓN. En desarrollo del principio de colaboración armónica y con el objeto de tener mejores niveles de información sobre los ecosistemas de humedales de categoría internacional, como es Juan Amarillo, Jaboque y Córdoba, es necesario solicitar información de entidades que tienen competencia de evaluación, protección, conservación sobre ellos, para lo anterior se tiene:
1. EMPRESA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO DE BOGOTÁ ESP: En el término de un mes, se solicita que remita la integralidad de información presentada a la autoridad ambiental para los permisos de ocupación de cauce que se mencionan en la parte considerativa y análisis técnicos efectuados para 31 Radicado: 11001 0324 000 2024 00206 00 acumulado con el proceso 11001 03 24 000 2024 00183 00 Demandante: Fundación para el Estado de Derecho y Distrito Capital de Bogotá Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co el Proyecto denominado CONEXIÓNES CORREDORES AMBIENTALES Hu- medales Juan Amarillo, Jaboque y Córdoba, incluida la información gráfica en formato shape file, teniendo en cuenta que, conforme el artículo 4° del Acuerdo 35 de 1999 del Concejo de Bogotá, le fue asignada la función de realizar “los estudios y obras necesarias para mantener, recuperar y conservar los humedales tanto en la parte hídrica como biótica”.
Así mismo, en el mismo término, deberá remitir información técnica adicional que tengan sobre el componente hídrico, biótico que sobre el complejo de humedales que para el caso nos ocupa.
2. INSTITUTO ALEXANDER VON HUMBOLDT Y JARDÍN BOTÁNICO JOSÉ CELESTINO MUTIS. Teniendo en cuenta el marco funcional de estas instituciones que conciernen con las funciones de conservación, restauración y uso sostenible de los recursos naturales que propendan a la diversidad biológica y los servicios ecosistémicos en áreas de importancia ambiental, como son los ecosistemas de importancia internacional RAMSAR, en estudio, así mismo, en aspectos relacionados con la composición, estructura y función que permita definir el área mínima para el hábitat para fauna, se solicitarán, en el mismo término de un mes, información técnica y científica relativa a las condiciones originales, los impactos, afectaciones, así como la protección, conservación, recuperación de los ecosistemas de humedales urbanos de categoría RAMSAR en especial Humedales Juan Amarillo, Jaboque y Córdoba, ubicados en la Ciudad de Bogotá D. C.
3. ACTORES SOCIALES Y ACADÉMICOS. Reconociendo el papel activo de las organizaciones de la sociedad civil y académicas en la protección, con- servación del Complejo de Humedales Urbanos del Distrito Capital de Bogotá, también podrán remitir a este Ministerio la información académica, técnica y científica relativa a las condiciones originales, los impactos, afectaciones, así como la protección, conservación, recuperación de los ecosistemas de humedales urbanos de categoría RAMSAR en especial Humedales Juan Amarillo, Jaboque y Córdoba.
4. SOLICITUD DE UNA MISIÓN RAMSAR DE ASESORAMIENTO. A su vez, en el artículo 3° numeral 2 de la Convención, se estipula que cada Parte Contratante tomará las medidas necesarias para informarse lo antes posible acerca de las modificaciones de las condiciones ecológicas de los humedales situados en su territorio e incluidos en la Lista, y que se hayan producido o puedan producirse como consecuencia del desarrollo tecnológico, de la contaminación o de cualquier otra intervención del hombre y conforme el artículo 8°, el informe de estas modificaciones deberá ser informado a la Secretaría de la convención. En aplicación de ello, la Oficina de Asuntos Internacionales y la Dirección de Bosques, Biodiversidad y Servicios Ecosistémicos de este Ministerio, deberán adelantar las gestiones pertinentes para presentar este informe y, así mismo, efectuar la solicitud a la secretaría de la Convención Ramsar de una Misión Ramsar de Asesoramiento (MRA), en el marco de la Recomendación 4.7, con ocasión de las amenazas que existen sobre el Complejo de Humedales Urbanos del Distrito Capital de Bogotá de categoría RAMSAR y que podrían conllevar a la pérdida de las características ecológicas del mismo.
De igual manera, con el objeto de fortalecer la coordinación interinstitucional para el manejo y toma de decisiones respecto al Sitio Ramsar, se solicitará al Comité Interinstitucional de Humedales la implementación coordinada de 32 Radicado: 11001 0324 000 2024 00206 00 acumulado con el proceso 11001 03 24 000 2024 00183 00 Demandante: Fundación para el Estado de Derecho y Distrito Capital de Bogotá Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co acciones prioritarias en el corto, mediano y largo plazo, así como su seguimiento del sitio RAMSAR Complejo de Humedales Urbanos del Distrito Capital. 5.
Que el acto en que se adopte sea motivado. Conforme lo explicado en precedencia, la Dirección de Bosques, Ecosistemas y Biodiversidad de este Ministerio profirió los conceptos técnicos 03, el cual tuvo alcance mediante memorandos 2023E3017394 y 2024E3001086 y 42 de 2023 en virtud del cual (i) se describieron las obras que se han adelantado en el Humedal Juan Amarillo con ocasión de la ejecución del proyecto denominado CONEXIONES CORREDORES AMBIENTALES en los humedales Juan Amarillo, Jaboque y Córdoba, (ii) se evaluaron las características de sus diseños, los cuales generan una carga en materia de concreto dentro de los elementos estructurales del ecosistema, como es la zona de ronda y ZMPA, (iii) que estas obras no contaron con una evaluación ambiental de los impactos generados por este endurecimiento ni por la intervención dentro de la estructura ecológica principal;
(iv) que a la fecha se establece la necesidad de adoptar medidas de precaución frente al riesgo potencial que estas obras podrían generar en materia de funcionalidad del ecosistema y su conectividad entre los humedales que conforman este complejo de categoría RAMSAR, tal como son Juan Amarillo, Cordoba y Jaboque. En el caso concreto, se observa que los hechos objeto de las medidas de manejo encuentran directa relación con las obras ejecutadas en los humedales Juan Amarillo, Jaboque y Córdoba en desarrollo del proyecto CORREDORES AMBIENTALES, concerniente a la construcción de obras duras, correspondientes a cambios en el uso del suelo y afectación a los servicios ecosistémicos de regulación: de protección de fenómenos naturales, hábitats de biodiversidad, purificación del agua, recarga acuífera y cambio climático junto con el detrimento de los servicios culturales en materia de turismo y conocimiento científico.
Por ello, es necesario adoptar las recomendaciones que establecen estos pronunciamientos máxime cuando el objeto propio de las actividades y obras desarrolladas en el humedal Juan Amarillo se alejan del deber del Estado a la protección, recuperación y restauración ecológica y ecosistémica teniendo en cuenta que las obras descritas, como es la instalación de pilotes a tan solo tres metros de la zona de ronda, otras obras con distancias, dimensiones y condiciones que aumentan la carga de concreto sobre áreas sensibles y con una funcionalidad de protección de este ecosistema como es la zona de ronda y la ZMPA aunado que, por la calidad de los materiales utilizados, generaría una no permeabilidad que afectaría la dinámica natural del ecosistema y generaría una pérdida de su espejo de agua al impedir que procesos naturales de infiltración generara su recarga, con el elemento adicional que, estas obras no contaron con una evaluación ambiental de impactos sobre todo el complejo ecosistémico.
Adicional a las medidas que en este acto administrativo se establecen en sede de precaución, es importante precisar que, la imposición de sanciones no exime al infractor de ejecutar las obras o acciones ordenadas por la autoridad ambiental ni de restaurar el medio ambiente, los recursos naturales o el paisaje afectados, conforme lo prescribe el parágrafo del artículo 40 de la Ley 99 de 1993.
Por lo citado en precedencia, esta Entidad, concluye que, con cada una de las acciones establecidas, se da cumplimiento al requisito exigido por la jurisprudencia constitucional relacionado con que, la decisión que por medio del presente acto administrativo se adopta, se encamina a impedir la degradación del medio ambiente. 33 Radicado: 11001 0324 000 2024 00206 00 acumulado con el proceso 11001 03 24 000 2024 00183 00 Demandante: Fundación para el Estado de Derecho y Distrito Capital de Bogotá Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 5.
COMPETENCIA. La Constitución Política en relación con los recursos naturales en Colombia, dispuso la duplicidad del concepto de protección, el cual es atribuido al Estado y a los particulares como lo describe el artículo 8° de la Carta Política, donde establece que es obligación del Estado y de las personas proteger las riquezas culturales y naturales de la Nación. Asimismo, el artículo 79 de la Carta Política, consagra el derecho a gozar de un ambiente sano, establece que es deber del Estado proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentar la educación para el logro de estos fines.
La citada obligación comprende elementos como la planificación y control de los recursos naturales, con el fin de asegurar su desarrollo sostenible, conservación, restauración y sustitución; en tanto que su función de intervención, inspección y prevención se encamina a precaver el deterioro ambiental, a hacer efectiva su potestad sancionatoria, y exigir a manera de compensación los daños que se produzcan a aquellos, tal y como lo establece el artículo 80 de la Constitución Política de Colombia.
La protección al ambiente corresponde a uno de los más importantes cometidos estatales y es deber del Estado garantizar a las generaciones futuras la conservación del ambiente y la preservación de los recursos naturales. De ahí el objeto para crear el hoy Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible como organismo rector de la gestión ambiental y de los recursos naturales.
La Constitución colombiana reconoce una triple dimensión dentro del ordenamiento jurídico para el ambiente: Primero, conlleva su protección prevaleciendo el interés general como principio que irradia el orden jurídico, ya que es obligación del Estado y de los particulares proteger las riquezas naturales de la Nación (artículo 8°). Segundo, comprende el derecho de gozar de un ambiente sano y el deber del Estado de proteger la diversidad e integridad del Ambiente (artículo 79), siendo este exigible por diferentes vías judiciales.
Y tercero, finalmente la constitución genera un conjunto de obligaciones impuestas tanto a las Autoridades como a los particulares para su protección (artículos 79 y 80), Sentencia C-126 de 1998. El Código Nacional de los Recursos Naturales (Decreto-Ley 2811 de 1978) establece frente a los recursos hidrobiológicos, como bienes de la Nación, aquellos existentes en aguas territoriales y jurisdiccionales de la República, marítimas, fluviales o lacustres, sobre los cuales se debe asegurar la conservación, el fomento y el aprovechamiento racional de los recursos hidrobiológicos y del medio acuático, lograr su disponibilidad permanente y su manejo racional según técnicas ecológicas, económicas y sociales.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 5º de la Ley 99 de 1993 y el artículo 2º del Decreto-Ley 3570 de 2011, le corresponde a este Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible como ente rector de la gestión del ambiente y de los recursos naturales renovables, orientar y regular el ordenamiento ambiental del territorio y definir las políticas y regulaciones a las que sujetaran la recuperación, conservación protección, ordenamiento, manejo, uso y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales renovables y del ambiente de la nación. 34 Radicado: 11001 0324 000 2024 00206 00 acumulado con el proceso 11001 03 24 000 2024 00183 00 Demandante: Fundación para el Estado de Derecho y Distrito Capital de Bogotá Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co A su vez, el numeral 24 del artículo 5º de la Ley 99 de 1993 preceptúa que es competencia del Ministerio el “regular las condiciones de conservación y manejo de ciénagas, pantanos, lagos, lagunas y demás ecosistemas hídricos continentales”.
En mérito de lo expuesto,
RESUELVE
Artículo 1°. Objeto. Implementar, en aplicación al principio de precaución, medidas de protección ambiental en los humedales Juan Amarillo, Jaboque y Córdoba, que integran el Complejo de Humedales Urbanos del Distrito Capital de Bogotá, designado como ecosistema de importancia especial e internacional bajo la categoría RAMSAR, para efectos de proteger su vocación ambiental, la responsabilidad del Estado de asumir sus obligaciones ambientales dentro de la CONVENCIÓN RAMSAR, asegurar su interconectividad ecosistémica y garantizar la efectividad de la oferta de los servicios ambientales en procura de un desarrollo sostenible.
Artículo 2°. Ámbito de aplicación. Las medidas de protección se adoptan dentro del área geográfica definida en la cartografía nacional presentada para la declaratoria del Complejo de Humedales Urbanos del Distrito Capital de Bogotá y en específico respecto de los humedales Juan Amarillo, Jaboque y Córdoba. Artículo 3°. Medidas de protección ambiental.
Se ordena a efectos de evitar mayores perjuicios a los ecosistemas de que trata el artículo 2° de la presente resolución, se establecen como medidas de protección ambiental las siguientes: 1. Evitar el avance de obras de endurecimiento, de infraestructura urbana y cualquier actividad actual o futura que puedan generar afectación, desmedro de los valores ambientales o que estén asociadas a la intensificación de los factores de riesgo sobre los humedales Juan Amarillo, Jaboque y Córdoba, a fin de proteger los procesos ecológicos que garantizan la funcionalidad del ecosistema en materia de biodiversidad y protección de los humedales nacionales de categoría RAMSAR, en cumplimiento con los compromisos adquiridos por el Estado Colombiano en el CONVENIO SOBRE LA DIVERSIDAD BIOLÓGICA y RAMSAR y en consecuencia suspender el desarrollos de obras de infraestructura en los mismos. 2.
Ordenar se efectúe una evaluación de impacto ambiental para cada uno de los humedales Juan Amarillo, Jaboque y Córdoba 3. Establecer de ser necesario medidas para mitigar los posibles impactos sobre las funciones ecosistémicas de los humedales. 4. Adoptar las medidas para recuperar, rehabilitar y/o restaurar dicho ecosistema sobre las funciones ecosistémicas de los humedales, si a ello hubiere lugar. 5.
Convocar la conformación del Comité Regional de Humedales para el complejo de humedales urbanos del Distrito Capital de Bogotá. Parágrafo 1°. A efectos de materializar la medida de protección ambiental en los humedales de que trata el artículo segundo, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible a través de la dirección de bosques, biodiversidad y 35 Radicado: 11001 0324 000 2024 00206 00 acumulado con el proceso 11001 03 24 000 2024 00183 00 Demandante: Fundación para el Estado de Derecho y Distrito Capital de Bogotá Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co servicios ecosistémicos efectuará visita técnica para verificar el estado actual de las intervenciones registradas en el ecosistema, conforme lo prescribe el numeral 1 de este artículo.
Parágrafo 2°. La suspensión de obras adelantadas sobre los humedales Juan Amarillo, Jaboque y Córdoba, en desarrollo del proyecto denominado CONEXIÓNES CORREDORES AMBIENTALES, se mantendrá hasta tanto se presente la Evaluación de Impacto ambiental, para análisis del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, y se establezcan por esta cartera las medidas necesarias para mitigar los posibles impactos sobre las funciones ecosistémicas de los humedales de que trata el presente artículo y de ser necesario adoptar las medidas para recuperar, rehabilitar y/o restaurar dicho ecosistema.
Artículo 4°. Evaluación de Impacto Ambiental. La Secretaría Distrital de Ambiente como autoridad ambiental competente deberá efectuar una evaluación de impacto ambiental para cada uno de los humedales Juan Amarillo, Jaboque y Córdoba, en un plazo de hasta doce (12) meses, prorrogables por una única vez, con el objeto de establecer la posible afectación directa o indirecta sobre estos ecosistemas, a las poblaciones, y/o a las especies de fauna y flora de los humedales, por las actividades realizadas en el marco del proyecto denominado CONEXIÓNES CORREDORES AMBIENTALES, estudio que deberá contemplar las condiciones originales que dieron lugar al reconocimiento internacional RAMSAR, la caracterización de los elementos del medio ambiente – físico, biótico y socioeconómico– para identificar y evaluar los impactos acumulativos y sinérgicos sobre el cuerpo de humedales urbanos de Bogotá producidos por la ejecución de obras y actividades del proyecto.
Vencido el plazo, el documento de evaluación de impacto ambiental humedales Juan Amarillo, Jaboque y Córdoba, deberá remitirse a este Ministerio, para efectos de valoración, y definición de las medidas necesarias para mitigar los posibles impactos sobre las funciones ecosistémicas de los humedales y de ser necesario adoptar las medidas para recuperar, rehabilitar y/o restaurar dicho ecosistema todo ello, en cumplimiento a las funciones de esta Cartera Ministerial, en los numerales 1 y 24 del artículo 5º de la Ley 99 de 1993.
Parágrafo. La realización de esta evaluación de impactos ambientales atenderá los términos de referencia que genere el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible que considerarán los criterios técnicos establecidos en la Política Nacional de Humedales; la Resolución número 157 de 2004 por la cual establece los criterios para el uso sostenible y manejo de humedales, la Resolución número 196 de 2006, que adopta la guía técnica para la formulación de planes de manejo para humedales en Colombia; las normas Distritales en manejo de Humedales, tales como la Política Distrital de Humedales –Decreto 624 de 2007–, y su plan de acción, adoptado mediante la Resolución 2988 de 2014; deberán tener como fuente de información las orientaciones y lineamientos descritas en la Resolución X.17 de 2008 de la Convención Relativa a los Humedales de Importancia Internacional Especialmente como Hábitat de Aves Acuáticas para la evaluación del impacto sobre la diversidad biológica; valorado bajo el enfoque de cumplimiento del régimen de usos establecidos para cada uno de estos sitios y de lo dispuesto para el Complejo de Humedales Urbanos del Distrito Capital de Bogotá como sitio RAMSAR de importancia ambiental a nivel internacional.
Artículo 5°. Fuentes adicionales de información. Con el ánimo de tener mejores niveles de información sobre los ecosistemas de humedales urbanos de que trata la presente resolución, se solicita, a la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá ESP, para que en el término de un (1) mes: 36 Radicado: 11001 0324 000 2024 00206 00 acumulado con el proceso 11001 03 24 000 2024 00183 00 Demandante: Fundación para el Estado de Derecho y Distrito Capital de Bogotá Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.
Remita la integralidad de información presentada a la autoridad ambiental para los permisos de ocupación de cauce que se mencionan en la parte considerativa y análisis técnicos efectuados para el Proyecto denominado CONEXIÓNES CORREDORES AMBIENTALES Humedales Juan Amarillo, Jaboque y Córdoba, incluida la información gráfica en formato shape file. 2.
Remita información técnica adicional que tengan sobre el componente hídrico, biótico que sobre el complejo de humedales que para el caso nos ocupa. En el mismo término se solicita efectué la remisión de información técnica y científica relativa a las condiciones originales, los impactos, afectaciones, así como la protección, conservación, recuperación de los ecosistemas de humedales urbanos de categoría RAMSAR en especial Humedales Juan Amarillo, Jaboque y Córdoba, ubicados en la Ciudad de Bogotá D. C., al Instituto Alexander von Humboldt y el Jardín Botánico José Celestino Mutis.
Parágrafo. Cualquier ciudadano u organización podrá remitir información académica, técnica y científica relativa a las condiciones originales, los impactos, afectaciones, así como la protección, conservación, recuperación de los ecosistemas de humedales urbanos de categoría RAMSAR en especial Humedales Juan Amarillo, Jaboque y Córdoba.
Artículo 6°. Solicitud de una misión RAMSAR. La Oficina de Asuntos Internacionales y la Dirección de Bosques, Biodiversidad y Servicios Ecosistémicos de este Ministerio, deberán preparar los insumos necesarios para efectuar la solicitud a la secretaría técnica de la Convención Ramsar de una Misión Ramsar de Asesoramiento (MRA), en el marco de la Recomendación 4.7, con ocasión de las amenazas que existen sobre el Complejo de Humedales Urbanos del Distrito Capital de Bogotá de categoría RAMSAR y que podrían conllevar a la pérdida de las características ecológicas del mismo.
Artículo 7°. Comité Regional de Humedales. La Dirección de Bosques, Biodiversidad y Servicios Ecosistémicos, en su condición de secretaria técnica del Comité Nacional de Humedales a la luz de la Resolución número 301 de 2010 modificada por la Resolución número 1497 de 2018, efectuará convocatoria para la conformación inicial del Comité Regional de Humedales para el complejo de humedales urbanos del Distrito Capital de Bogotá. Artículo 8°.
Informar. Al Ministerio de Relaciones Exteriores de la adopción de las presentes medidas e informar que se avanza en el proceso de análisis técnicos necesarios para elevar solicitud de una misión RAMSAR para el Estado colombiano. Artículo 9°. Seguimiento. La Dirección de Bosques, Biodiversidad y Servicios Ecosistémicos del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, efectuará seguimiento a la medida de protección ambiental impuesta en el artículo 3° de la presente resolución. Artículo 10.
Comunicar. La presente decisión a la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C., la Secretaría Distrital de Ambiente de Bogotá (SDA), la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR), la EMPRESA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO DE BOGOTÁ ESP, al Instituto Alexander von Humboldt, al Jardín Botánico José Celestino Mutis, la Contraloría General de la República y a la Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales, Minero Energéticos y Agrarios, para su conocimiento y fines pertinentes. 37 Radicado: 11001 0324 000 2024 00206 00 acumulado con el proceso 11001 03 24 000 2024 00183 00 Demandante: Fundación para el Estado de Derecho y Distrito Capital de Bogotá Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co Artículo 11.
Vigencia. La presente resolución rige a partir de la fecha de su publicación en el Diario Oficial y no procede recurso alguno» (Subrayas dentro del texto). 2. Como fundamento de la solicitud de suspensión provisional mencionó que el acto enjuiciado desconoció los artículos 6, 55 y 66 de la Ley 99 de 1993, el numeral 8 del artículo 8 de la Ley 1437 de 2011, los artículos 2.1.2.1.20, 2.1.2.1.21. y 2.1.2.1.23. del Decreto 1081 de 2015 y el artículo 1 de la Ley 1333 de 2009, por los motivos que se sintetizan a continuación: 3.
Alegó que el acto censurado fue expedido con falta de competencia por parte del MADS en atención a que los artículos 6, 55 y 66 de la Ley 99 de 1993 determinaron que la autoridad habilitada para otorgar permisos de ocupación de cauce en humedales ubicados en Bogotá D.C., así como para efectuar su seguimiento y adoptar medidas preventivas o correctivas, era la Secretaría Distrital de Ambiente de Bogotá. Sostuvo que dicha cartera ministerial vulneró la autonomía territorial dispuesta en el numeral 2 del artículo 287 de la Constitución Política. 4.
Afirmó que el acto enjuiciado fue expedido de manera irregular, dado que se desconoció el procedimiento previsto en el numeral 8 del artículo 8 de la Ley 1437 de 2011, así como en los artículos 2.1.2.1.20 a 2.1.2.1.23 del Decreto 1081 de 2015. En particular, indicó que el proyecto que culminó con la expedición de la Resolución 0421 de 2024 no fue incluido en la agenda regulatoria del Ministerio ni publicado para comentarios de la ciudadanía, con lo cual se vulneró el deber de publicidad y el principio democrático de participación. 5.
Finalmente, expresó que el acto impugnado fue expedido con falsa motivación por error de derecho, por cuanto: (i) si bien la decisión se fundamentó en normas relativas al interés general y a la aplicación del principio de precaución «podría estar orientada a propósitos distintos y desconocidos»2; y (ii) aunque se invocó como sustento principal el citado principio, este fue interpretado y aplicado de manera indebida dado que en los proyectos ejecutados en los humedales Jaboque, Juan Amarillo y Córdoba ya existían permisos de ocupación de cauce otorgados por la autoridad ambiental competente, en los cuales se evaluaron previamente los impactos ambientales y se fijaron condiciones específicas para su ejecución. En ese 2 Visible en el índice 2 del Sistema de Gestión SAMAI 38 Radicado: 11001 0324 000 2024 00206 00 acumulado con el proceso 11001 03 24 000 2024 00183 00 Demandante: Fundación para el Estado de Derecho y Distrito Capital de Bogotá Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co contexto, consideró que el principio aplicable era el de prevención y no el de precaución, lo cual configuraba falsa motivación y vulneraba el artículo 1 de la Ley 1333 de 2009.
II. TRASLADO DE LA SOLICITUD 6. En memorial del 18 de marzo de 2025, el MADS se pronunció a la petición de medida cautelar en los siguientes términos3: 7. Luego de referirse a la importancia del acto enjuiciado y a los requisitos de procedencia de las medidas cautelares, expresó que en el presente asunto la demandante no sustentó las razones por las cuales consideraba que se transgredieron las normas invocadas como desconocidas.
Además, anotó que la petición de medida cautelar omitió referirse al bloque normativo que justificó la adopción del acto enjuiciado. 8. Dijo que tampoco se expusieron argumentos que permitieran concluir, mediante un juicio de ponderación, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla, máxime cuando el acto enjuiciado tenía como finalidad prevenir la degradación ambiental, como quiera que la ejecución de las obras civiles en los humedales Juan Amarillo, Jaboque y Córdoba representaba un riesgo significativo de causar un daño grave e irreversible a los elementos estructurales de dichos ecosistemas, clasificados como sitios Ramsar. 9.
Anotó que tampoco se probó la existencia de un perjuicio irremediable y que la eventual suspensión del acto demandado podría implicar un prejuzgamiento. 10. Finalmente, señaló que en el proceso 11001 03 24 000 2024 00206 00, se denegó la medida cautelar en contra del acto enjuiciado ya que no fue debidamente sustentada. III. CONSIDERACIONES 3 Visible en el índice 49 del Sistema de Gestión SAMAI. 39 Radicado: 11001 0324 000 2024 00206 00 acumulado con el proceso 11001 03 24 000 2024 00183 00 Demandante: Fundación para el Estado de Derecho y Distrito Capital de Bogotá Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.1.
De la controversia sobre el cumplimiento de los requisitos para la procedencia de una medida cautelar 11. Se analizará si es cierto que en el escrito de solicitud de medida cautelar no se sustentaron las razones por las cuales se consideraba que el acto enjuiciado desconoció las normas invocadas como vulneradas. 12. Pues bien, esta Sección ha sostenido, en cuanto a los requisitos para decretar la medida cautelar, que se deben configurar los siguientes presupuestos: i) solicitud de parte debidamente sustentada; ii) de la confrontación del acto demandando con el marco normativo que se invoca como infringido o del análisis de las pruebas allegadas con la solicitud se concluya la violación del ordenamiento jurídico, y iii) cuando se trate de un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, que se acrediten, de manera sumaria, los perjuicios que se alegan como causados4 13.
En ese contexto, el Despacho advierte que el fundamento del anotado cargo es erróneo, por cuanto como quedó expuesto en los numerales 2 a 5 de esta providencia, en el libelo introductorio sí se invocaron las normas que la actora consideraba desconocidas y se explicaron de manera suficiente las razones de su vulneración; por ende, es evidente que la parte demandada tenía la posibilidad de ejercer su derecho de defensa frente a tales reparos. 4 “A voces del artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos procede por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la respectiva solicitud, «cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud».
Entonces, su procedencia está determinada por la violación del ordenamiento jurídico y la necesidad de proteger provisionalmente la legalidad, mientras se profiere la decisión definitiva respecto del acto administrativo demandado. Dice así el citado artículo: ‘Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.
Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos: 1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. 2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados. 3.
Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 4. Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios’.” Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejera ponente: María Elizabeth García González.
Providencia del 13 de julio de 2016. Radicación número: 11001-03-24-000-2014-00704-00. 40 Radicado: 11001 0324 000 2024 00206 00 acumulado con el proceso 11001 03 24 000 2024 00183 00 Demandante: Fundación para el Estado de Derecho y Distrito Capital de Bogotá Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 14.
De otro lado, en lo concerniente a los reproches sobre la ausencia de la demostración de un perjuicio irremediable o de un juicio de ponderación que permita concluir que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida que concederla, el Despacho procederá a su análisis en el evento en que prospere alguno de los cargos propuestos en la solicitud de medida cautelar. 3.2.
Del cargo de falta de competencia 15. Se establecerá si deben suspenderse provisionalmente por falta de competencia los efectos del acto administrativo expedido por el MADS, si allí se adoptaron unas medidas para la protección del complejo de humedales urbanos en la ciudad de Bogotá. 16. Es pertinente indicar que las normas que se invocaron como desconocidas son las siguientes: A) Artículo 287 de la Constitución Política «Artículo 287.
Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley. En tal virtud tendrán los siguientes derechos: (…) 2. Ejercer las competencias que les correspondan» B) Ley 99 de 1993: «http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley_0099_1993.htmlArtíc ulo 6o.
Cláusula general de competencia. Además de las otras funciones que le asignen la ley o los reglamentos, el Ministerio del Medio Ambiente ejercerá, en lo relacionado con el medio ambiente y los recursos naturales renovables, las funciones que no hayan sido expresamente atribuidas por la ley a otra autoridad» «Artículo 55. De las competencias de las grandes ciudades.
Los municipios, distritos y áreas metropolitanas cuya población urbana sea superior a 1.000.000 de habitantes serán competentes, dentro de su perímetro urbano, para el otorgamiento de licencias ambientales, permisos, concesiones y autorizaciones cuya expedición no esté atribuida al Ministerio del Medio Ambiente» «Artículo 66. Competencias de grandes centros urbanos. Los municipios, 41 Radicado: 11001 0324 000 2024 00206 00 acumulado con el proceso 11001 03 24 000 2024 00183 00 Demandante: Fundación para el Estado de Derecho y Distrito Capital de Bogotá Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co distritos o áreas metropolitanas cuya población urbana fuere igual o superior a un millón de habitantes (1.000.000) ejercerán dentro del perímetro urbano las mismas funciones atribuidas a las Corporaciones Autónomas Regionales, en lo que fuere aplicable al medio ambiente urbano. Además de las licencias ambientales, concesiones, permisos y autorizaciones que les corresponda otorgar para el ejercicio de actividades o la ejecución de obras dentro del territorio de su jurisdicción, las autoridades municipales, distritales o metropolitanas tendrán la responsabilidad de efectuar el control de vertimientos y emisiones contaminantes, disposición de desechos sólidos y de residuos tóxicos y peligrosos, dictar las medidas de corrección o mitigación de daños ambientales y adelantar proyectos de saneamiento y descontaminación. Los municipios distritos o áreas metropolitanas de que trata el presente artículo asumirán ante las Corporaciones Autónomas Regionales la obligación de trasferir el 50% del recaudo de las tasas retributivas o compensatorias causadas dentro del perímetro urbano y de servicios, por el vertimiento de afluentes contaminantes conducidos por la red de servicios públicos y arrojados fuera de dicho perímetro, según el grado de materias contaminantes no eliminadas con que se haga el vertimiento». 17.
Con miras a resolver ese interrogante es pertinente señalar que la cartera ministerial demandada sustentó su competencia para emitir los actos enjuiciados en los artículos 8, 79 y 80 de la Constitución Política, el Decreto Ley 2811 de 1978, el numeral 24 del artículo 5 de la Ley 99 de 1993 y el artículo 2 del Decreto Ley 3570 de 2011.
Las disposiciones en comento se transcriben enseguida: A) Constitución Política: «Artículo 8o. Es obligación del Estado y de las personas proteger las riquezas culturales y naturales de la Nación» «Artículo 79. Todas las personas tienen derecho a gozar de un ambiente sano. La ley garantizará la participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectarlo.
Es deber del Estado proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentar la educación para el logro de estos fines «Artículo 80. El Estado planificará el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. Además, deberá prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados.
Así mismo, cooperará con otras naciones en la protección de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas» (Subrayas del Despacho) B) Ley 99 de 1993 «Artículo 5o. Funciones del ministerio. Corresponde al Ministerio del Medio 42 Radicado: 11001 0324 000 2024 00206 00 acumulado con el proceso 11001 03 24 000 2024 00183 00 Demandante: Fundación para el Estado de Derecho y Distrito Capital de Bogotá Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co Ambiente: 16) Ejercer discrecional y selectivamente, cuando las circunstancias lo ameriten, sobre los asuntos asignados a las Corporaciones Autónomas Regionales, la evaluación y control preventivo, actual o posterior, de los efectos de deterioro ambiental que puedan presentarse por la ejecución de actividades o proyectos de desarrollo, así como por la exploración, explotación, transporte, beneficio y utilización de los recursos naturales renovables y no renovables y ordenar la suspensión de los trabajos o actividades cuando a ello hubiese lugar;
(…) 24) Regular la conservación, preservación, uso y manejo del medio ambiente y de los recursos naturales renovables, en las zonas marinas y costeras y coordinar las actividades de las entidades encargadas de la investigación, protección y manejo del medio marino, de sus recursos vivos, y de las costas y playas; así mismo, le corresponde regular las condiciones de conservación y manejo de ciénagas, pantanos, lagos, lagunas, y demás ecosistemas hídricos continentales» C) Decreto Ley 3570 de 2011: «Artículo 2o.
Funciones. Además de las funciones determinadas en la Constitución Política y en el artículo 59 de la Ley 489 de 1998 y en las demás leyes, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible cumplirá las siguientes funciones: 1. Diseñar y formular la política nacional en relación con el ambiente y los recursos naturales renovables, y establecer las reglas y criterios de ordenamiento ambiental de uso del territorio y de los mares adyacentes, para asegurar su conservación y el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales renovables y del ambiente. 2.
Diseñar y regular las políticas públicas y las condiciones generales para el saneamiento del ambiente, y el uso, manejo, aprovechamiento, conservación, restauración y recuperación de los recursos naturales, a fin de impedir, reprimir, eliminar o mitigar el impacto de actividades contaminantes, deteriorantes o destructivas del entorno o del patrimonio natural, en todos los sectores económicos y productivos. 3.
Apoyar a los demás Ministerios y entidades estatales, en la formulación de las políticas públicas, de competencia de los mismos, que tengan implicaciones de carácter ambiental y desarrollo sostenible, y establecer los criterios ambientales que deben ser incorporados en esta formulación de las políticas sectoriales. 4. Participar con el Ministerio de Relaciones Exteriores en la formulación de la política internacional en materia ambiental y definir con este los instrumentos y procedimientos de cooperación, y representar al Gobierno Nacional en la ejecución de tratados y convenios internacionales sobre ambiente, recursos naturales renovables y desarrollo sostenible. 5.
Orientar, en coordinación con el Sistema Nacional de Prevención y Atención de Desastres, las acciones tendientes a prevenir el riesgo ecológico. 6. Preparar, con la asesoría del Departamento Nacional de Planeación, los planes, programas y proyectos que en materia ambiental, o en relación con los recursos naturales renovables y el ordenamiento ambiental del territorio, deban incorporarse a los proyectos del Plan Nacional de Desarrollo y del Plan Nacional de Inversiones que el Gobierno someta a consideración del Congreso de la República. 43 Radicado: 11001 0324 000 2024 00206 00 acumulado con el proceso 11001 03 24 000 2024 00183 00 Demandante: Fundación para el Estado de Derecho y Distrito Capital de Bogotá Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 7.
Evaluar los alcances y efectos económicos de los factores ambientales, su incorporación al valor de mercado de bienes y servicios y su impacto sobre el desarrollo de la economía nacional y su sector externo; su costo en los proyectos de mediana y grande infraestructura, así como el costo económico del deterioro y de la conservación del medio ambiente y de los recursos naturales renovables. 8.
Realizar investigaciones, análisis y estudios económicos y fiscales en relación con los recursos presupuestales y financieros del sector de gestión ambiental, tales como, impuestos, tasas, contribuciones, derechos, multas e incentivos con él relacionados; y fijar el monto tarifario mínimo de las tasas por el uso y el aprovechamiento de los recursos naturales renovables, de conformidad con la ley. 9.
Dirigir y coordinar el proceso de planificación y la ejecución armónica de las actividades en materia ambiental de las entidades integrantes del Sistema Nacional Ambiental (SINA), dirimir las discrepancias ocasionadas por el ejercicio de sus funciones y establecer criterios o adoptar decisiones cuando surjan conflictos entre ellas en relación con la aplicación de las normas o con las políticas relacionadas con el uso, manejo y aprovechamiento de los recursos naturales renovables o del ambiente. 10.
Ejercer la inspección y vigilancia sobre las Corporaciones Autónomas Regionales, y ejercer discrecional y selectivamente, cuando las circunstancias lo ameriten, sobre los asuntos asignados a estas corporaciones la evaluación y control preventivo, actual o posterior, de los efectos del deterioro ambiental que puedan presentarse por la ejecución de actividades o proyectos de desarrollo, así como por la exploración, explotación, transporte, beneficio y utilización de los recursos naturales renovables y no renovables, y ordenar al organismo nacional competente para la expedición de licencias ambientales a cargo del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, la suspensión de los trabajos o actividades cuando a ello hubiese lugar. 11.
Coordinar, promover y orientar las acciones de investigación sobre el ambiente y los recursos naturales renovables y sobre modelos alternativos de desarrollo sostenible. 12. Establecer el Sistema de Información Ambiental, organizar el inventario de la biodiversidad y de los recursos genéticos nacionales; y administrar el Fondo Nacional Ambiental (Fonam) y sus subcuentas. 13.
Diseñar y formular la política, planes, programas y proyectos, y establecer los criterios, directrices, orientaciones y lineamientos en materia de áreas protegidas, y formular la política en materia del Sistema de Parques Nacionales Naturales. 14. Reservar y alinderar las áreas que integran el Sistema de Parques Nacionales Naturales; declarar, reservar, alinderar, realinderar, sustraer, integrar o recategorizar las áreas de reserva forestal nacionales, reglamentar su uso y funcionamiento; y declarar y sustraer Distritos Nacionales de Manejo Integrado.
Las corporaciones autónomas regionales en desarrollo de su competencia de administrar las reservas forestales nacionales, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 31 de la Ley 99 de 1993, realizarán los estudios técnicos, ambientales y socioeconómicos para los fines previstos en el presente numeral, con base en los lineamientos establecidos por este Ministerio. 15.
Elaborar los términos de referencia para la realización de los estudios con base en los cuales las autoridades ambientales declararán, reservarán, alinderarán, realinderarán, sustraerán, integrarán o recategorizarán, las reservas forestales regionales y para la delimitación de los ecosistemas de páramo y humedales sin requerir la adopción de los mismos por parte del Ministerio. 16.
Expedir los actos administrativos para la delimitación de los páramos. 17. Adquirir, en los casos expresamente definidos en la Ley 99 de 1993, los bienes de propiedad privada y los patrimoniales de las entidades de derecho público; adelantar ante la autoridad competente la expropiación de bienes por 44 Radicado: 11001 0324 000 2024 00206 00 acumulado con el proceso 11001 03 24 000 2024 00183 00 Demandante: Fundación para el Estado de Derecho y Distrito Capital de Bogotá Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co razones de utilidad pública o interés social definidas por la ley, e imponer las servidumbres a que hubiese lugar. 18.
Constituir con otras personas jurídicas de derecho público o privado, asociaciones, fundaciones o entidades para la conservación, manejo, administración y gestión de la biodiversidad, promoción y comercialización de bienes y servicios ambientales, velando por la protección del patrimonio natural del país. 19. Las demás señaladas en las Leyes 99 de 1993 y 388 de 1997 que no resulten contrarias a lo dispuesto en el presente decreto» (Subrayas del Despacho). 18.
En ese orden, se advierte que el MADS tiene a su cargo entre otras funciones la de proteger el ambiente y garantizar el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales. Para tal efecto, tanto la Ley 99 de 1993 como el Decreto Ley 3570 de 2011, le asignaron la facultad como organismo rector del Sistema Nacional Ambiental - SINA5 de ejercer funciones de inspección, vigilancia y control de manera discrecional y selectiva sobre los asuntos asignados a las Corporaciones Autónomas Regionales, particularmente frente a los efectos de deterioro ambiental que puedan derivarse de proyectos de desarrollo. 19.
Lo expuesto es aplicable al Distrito de Bogotá como quiera que los artículos 55 y 66 de la Ley 99 de 19936, disponen que en el caso de los municipios y distritos 5 Al respecto, el artículo 2 de la Lye 99 de 1993 prevé: « Artículo 2o. Creación y Objetivos del Ministerio del Medio Ambiente. Créase el Ministerio del Medio Ambiente como organismo rector de la gestión del medio ambiente y de los recursos naturales renovables, encargado de impulsar una relación de respeto y armonía del hombre con la naturaleza y de definir, en los términos de la presente ley, las políticas y regulaciones a las que se sujetarán la recuperación, conservación, protección, ordenamiento, manejo, uso y aprovechamiento de los recursos naturales renovables y el medio ambiente de la Nación, a fin de asegurar el desarrollo sostenible.
El Ministerio del Medio Ambiente formulará, junto con el Presidente de la República y garantizando la participación de la comunidad, la política nacional ambiental y de recursos naturales renovables, de manera que se garantice el derecho de todas las personas a gozar de un medio ambiente sano y se proteja el patrimonio natural y la soberanía de la Nación. Corresponde al Ministerio del Medio Ambiente coordinar el Sistema Nacional Ambiental, SINA, que en esta Ley se organiza, para asegurar la adopción y ejecución de las políticas y de los planes, programas y proyectos respectivos, en orden a garantizar el cumplimiento de los deberes y derechos del Estado y de los particulares en relación con el medio ambiente y con el patrimonio natural de la Nación» 6 «Artículo 55.
De las Competencias de las Grandes Ciudades. Los municipios, distritos y áreas metropolitanas cuya población urbana sea superior a 1.000.000 habitantes serán competentes, dentro de su perímetro urbano, para el otorgamiento de licencias ambientales, permisos, concesiones y autorizaciones cuya expedición no esté atribuida al Ministerio del Medio Ambiente» «Artículo 66.
Competencias de Grandes Centros Urbanos. Los municipios, distritos o áreas metropolitanas cuya población urbana fuere igual o superior a un millón de habitantes (1.000.000) ejercerán dentro del perímetro urbano las mismas funciones atribuidas a las Corporaciones Autónomas Regionales, en lo que fuere aplicable al medio ambiente urbano. Además de las licencias ambientales, concesiones, permisos y autorizaciones que les corresponda otorgar para el ejercicio de actividades o la ejecución de obras dentro del territorio de su jurisdicción, las autoridades municipales, distritales o metropolitanas tendrán la responsabilidad de efectuar el control de vertimientos y emisiones contaminantes, disposición de desechos sólidos y de residuos tóxicos y 45 Radicado: 11001 0324 000 2024 00206 00 acumulado con el proceso 11001 03 24 000 2024 00183 00 Demandante: Fundación para el Estado de Derecho y Distrito Capital de Bogotá Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co con población urbana superior a un millón de habitantes, como ocurre con Bogotá D.C., corresponde a sus autoridades ambientales dentro del perímetro urbano, otorgar licencias, permisos, concesiones y autorizaciones ambientales, ejercer las mismas funciones atribuidas a las Corporaciones Autónomas Regionales, adelantar labores de seguimiento y control y adoptar medidas de corrección o mitigación de daños ambientales. 20.
En ese orden, respecto de las facultades de inspección, control y vigilancia del MADS, la Corte Constitucional en sentencia C-462 de 2008 manifestó: «El numeral del artículo acusado dispone lo siguiente: “ARTICULO 5o. Funciones del Ministerio. Corresponde al Ministerio del Medio Ambiente: “16) Ejercer discrecional y selectivamente, cuando las circunstancias lo ameriten, sobre los asuntos asignados a las Corporaciones Autónomas Regionales, la evaluación y control preventivo, actual o posterior, de los efectos de deterioro ambiental que puedan presentarse por la ejecución de actividades o proyectos de desarrollo, así como por la exploración, explotación, transporte, beneficio y utilización de los recursos naturales renovables y no renovables y ordenar la suspensión de los trabajos o actividades cuando a ello hubiese lugar” De manera sucinta, la norma acusada dispone que el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial ejerce, respecto de las CAR, una función de evaluación y control previo, actual o posterior de los efectos de deterioro ambiental que puedan presentarse en la ejecución de los proyectos de desarrollo o de exploración y explotación de recursos naturales, facultad que le permite ordenar la suspensión de los trabajos o actividades perjudiciales.
Como se desprende del contenido de la norma, la disposición confiere al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial una competencia de evaluación y control –así como una potestad de suspensión- de los efectos ambientales nocivos que pudieran derivarse de los proyectos de desarrollo, exploración y explotación de los recursos naturales, lo que quiere indicar que las decisiones del Ministerio tienen que ver con el ámbito funcional de las Corporaciones Autónomas Regionales.
El hecho de que la norma incida en el ejercicio de las competencias asignadas a las Corporaciones Autónomas Regionales se evidencia a partir de la siguiente reflexión: al disponer la ley que el Ministerio podrá evaluar y controlar el impacto ambiental de proyectos de desarrollo, exploración y explotación de los recursos peligrosos, dictar las medidas de corrección o mitigación de daños ambientales y adelantar proyectos de saneamiento y descontaminación. Los municipios, distritos o áreas metropolitanas de que trata el presente artículo asumirán ante las Corporaciones Autónomas Regionales la obligación de trasferir el 50% del recaudo de las tasas retributivas o compensatorias causadas dentro del perímetro urbano y de servicios, por el vertimiento de efluentes contaminantes conducidos por la red de servicios públicos y arrojados fuera de dicho perímetro, según el grado de materias contaminantes no eliminadas con que se haga el vertimiento». 46 Radicado: 11001 0324 000 2024 00206 00 acumulado con el proceso 11001 03 24 000 2024 00183 00 Demandante: Fundación para el Estado de Derecho y Distrito Capital de Bogotá Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co naturales, se entiende que se refiere a aquellos proyectos que han sido programados, autorizados o promovidos por las Corporaciones Autónomas Regionales, en ejercicio de las competencias asignadas a éstas por los artículos 31, 49 y 50 de la Ley 99 de 1993.
En palabras de la propia norma, dichas funciones se refieren a la autorización de concesiones, permisos, autorizaciones y licencias ambientales requeridas para el desarrollo y ejecución de cualquier actividad –industrial, forestal, portuaria, de explotación y exploración, de obra, etc- que de acuerdo con la ley o los reglamentos pueda afectar el medio ambiente, alterar el normal desarrollo sostenible de los recursos naturales renovables o, en su defecto, introducir modificaciones notorias al paisaje.
Concretamente, el referido artículo 31 de la Ley 99 de 1993 señala y describe las funciones asignadas a las Corporaciones Autónomas Regionales, entre las que se encuentra la potestad de autorizar el adelantamiento de proyectos que pueden afectar el medio ambiente, al tiempo que autoriza a dichas organizaciones para ejercer control y vigilancia sobre los resultados de dicha intervención. Así se desprende de algunos de los numerales de la norma en cita: “ARTICULO 31.
Funciones. Las Corporaciones Autónomas Regionales ejercerán las siguientes funciones: “9) Otorgar concesiones, permisos, autorizaciones y licencias ambientales requeridas por la Ley para el uso, aprovechamiento o movilización de los recursos naturales renovables o para el desarrollo de actividades que afecten o puedan afectar el medio ambiente.
Otorgar permisos y concesiones para aprovechamientos forestales, concesiones para el uso de aguas superficiales y subterráneas y establecer vedas para la caza y pesca deportiva;” “10) Fijar en el área de su jurisdicción, los límites permisibles de emisión, descarga, transporte o depósito de sustancias, productos, compuestos o cualquier otra materia que puedan afectar el medio ambiente o los recursos naturales renovables y prohibir, restringir o regular la fabricación, distribución, uso, disposición o vertimiento de sustancias causantes de degradación ambiental.
Estos límites restricciones y regulaciones en ningún caso podrán ser menos estrictos que los definidos por el Ministerio del Medio Ambiente.”; “11) Ejercer las funciones de evaluación, control y seguimiento ambiental de las actividades de exploración, explotación, beneficio, transporte, uso y depósito de los recursos naturales no renovables, incluida la actividad portuaria con exclusión de las competencias atribuidas al Ministerio del Medio Ambiente, así como de otras actividades, proyectos o factores que generen o puedan generar deterioro ambiental.
Esta función comprende la expedición de la respectiva licencia ambiental. Las funciones a que se refiere este numeral serán ejercidas de acuerdo con el artículo 58 de esta Ley.” “12) Ejercer las funciones de evaluación, control y seguimiento ambiental de los usos del agua, el suelo, el aire y los demás recursos naturales renovables, lo cual comprenderá el vertimiento, emisión o incorporación de sustancias o residuos líquidos, sólidos y gaseosos, a las aguas en cualquiera de sus formas, al aire o a los suelos, así como los vertimientos o emisiones que puedan causar daño o poner en peligro el normal desarrollo sostenible de los recursos naturales renovables o impedir u 47 Radicado: 11001 0324 000 2024 00206 00 acumulado con el proceso 11001 03 24 000 2024 00183 00 Demandante: Fundación para el Estado de Derecho y Distrito Capital de Bogotá Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co obstaculizar su empleo para otros usos.
Estas funciones comprenden la expedición de las respectivas licencias ambientales, permisos, concesiones, autorizaciones y salvoconductos”. Del contenido de estas disposiciones se tiene entonces que la norma demandada autorizó al Ministerio para evaluar y controlar los proyectos asignados y vigilados por las Corporaciones Autónomas Regionales que pudieran resultar o resulten potencialmente peligrosos para el medio ambiente.
Para la Corte es claro que la medida interviene en el ámbito funcional de las Corporaciones Autónomas Regionales y, por tanto, afecta el despliegue de sus competencias en materia ambiental. No obstante, este tribunal considera que dicha intervención no es inconstitucional porque no constituye atentado alguno contra el ámbito de autonomía de las Corporaciones Autónomas Regionales.
Ciertamente, el ámbito de injerencia de las decisiones del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial es el propio en que le corresponde participar como “organismo rector de la gestión del medio ambiente” (art. 2º Ley 99 de 1993) y como coordinador del Sistema Nacional Ambiental, SINA, (ídem). La norma habilita la intervención del Ministerio en programas concretos de desarrollo, explotación, exploración, aprovechamiento, etc. de los recursos naturales cuando los mismos resulten perjudiciales para el medio ambiente, porque la estructura integrada del recurso ambiental, el principio de unidad de gestión y la condición de ser la primera autoridad administrativa encargada del control y despliegue de las políticas ambientales lo faculta para corregir las singularidades que puedan derivar en efectos globales perjudiciales para el patrimonio ecológico.
Esta habilitación legal implica reconocimiento jurídico de que la política ambiental, tal como se explicó ampliamente en esta providencia, no es producto de la gestión compartimentada de los diferentes estamentos que ostentan competencia ambiental, sino fruto de la gestión articulada y coordinada desde la administración central. Obsérvese además que el escenario de intervención del Ministerio no es el propio del desarrollo orgánico de las Corporaciones Autónomas Regionales, sino el relacionado con la planeación, diseño y ejecución de la política ambiental en el nivel territorial, lo que implica una distancia mayor entre la decisión legislativa y el ámbito de autonomía de las CAR.
Adicionalmente, repárese en el hecho de que la intervención del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial en los programas de exploración y explotación que pudieran perjudicar el medio ambiente no es permanente, sino esporádica, selectiva, producto de la detección de hechos extraordinarios que por su potencial peligrosidad o su verificada importancia ecológica ameritarían la intervención directa de la autoridad encargada del control general del sistema.
En este marco debe advertirse que la potestad de intervención del Ministerio es discrecional y selectiva, cuando las circunstancias lo ameriten, lo que de ninguna manera autoriza la intervención inconsulta o arbitraria en los asuntos propios de las Corporaciones Autónomas Regionales. La Corte entiende que cuando la ley limita dicha intervención en estas circunstancias exige la presencia de motivos objetivos, verificables y serios que justifiquen la incursión del ministerio en los asuntos manejados por las Corporaciones.
La Corte recuerda en este punto que los conceptos de discrecionalidad y arbitrariedad no deben confundirse, pues mientras el primero hace referencia a 48 Radicado: 11001 0324 000 2024 00206 00 acumulado con el proceso 11001 03 24 000 2024 00183 00 Demandante: Fundación para el Estado de Derecho y Distrito Capital de Bogotá Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co ese marco de valoración en el que la autoridad pública puede moverse para adoptar una decisión legítima, el otro se refiere al abuso del ejercicio de autoridad.
Sobre el particular, la Corte ha dicho: “Esta Corporación ha construido una sólida doctrina constitucional en torno a la posibilidad de que el legislador otorgue a la Administración facultades discrecionales para la adopción de ciertas decisiones o el desarrollo de determinadas actuaciones, con el fin de facilitar la consecución de los fines estatales y el cumplimiento de las funciones a ella asignadas7 “Sin embargo, de acuerdo con la jurisprudencia de esta Corte, las decisiones que adopte la Administración en ejercicio de dichas facultades, necesariamente deben tener fundamento en motivos suficientes que permitan distinguir lo discrecional de lo puramente arbitrario o caprichoso, tal como lo exige el artículo 36 del Código Contencioso Administrativo8, según el cual “en la medida en que el contenido de una decisión, de carácter general o particular, sea discrecional, debe ser adecuada a los fines de la norma que la autoriza y proporcional a los hechos que le sirven de causa”, de tal manera que las facultades discrecionales de la Administración no lo son de manera absoluta, sino limitada por los objetivos que se persiguen con su otorgamiento y por la proporcionalidad en su aplicación.” (Sentencia T-064 de 2007 M.P. Rodrigo Escobar Gil) En esa medida, cuando la ley permite la intervención discrecional del Ministerio, impone el ejercicio legítimo de la potestad y supone que la autoridad no incurrirá en abusos.
Lo anterior exige, sin más, que el ejercicio de la competencia asignada al Ministerio deba estar precedida de propósito y finalidad razonables, debe ser motivado y debe tener sustento en hechos objetivos y verificables, justificativos de la intervención del poder central. El sistema legal cuenta con los instrumentos jurídicos necesarios para evitar que la discrecionalidad se convierta en subjetividad y arbitrariedad.
La función administrativa está al servicio de los intereses generales (art. 209 C.P.) y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad. Por otro lado, el Ministerio, al diseñar las políticas ambientales, debe tener en cuenta las competencias otorgadas por la Constitución a las diversas autoridades públicas y coordinar su desarrollo para evitar conflictos entre ellas, lo cual conduce a ampliar el fin esencial de protección del medio ambiente.
De otro lado, debe recordarse que el deber de “proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica” (art. 79 C.P.) corresponde al Estado y que el artículo 80 del estatuto constitucional asigna al mismo la función de “prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados”.
La interpretación de estas disposiciones, a la luz de la jurisprudencia constitucional que reconoce en las autoridades centrales el manejo y dirección de la política ambiental, autoriza a que el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, como organismo rector de la Política Ambiental, intervenga “discrecionalmente” y “selectivamente” y “cuando las circunstancias lo ameriten” en el manejo de proyectos concretos que, a pesar 7 Ver, entre otras, sentencias C-108 de 1995, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa;
C-525 de 1995, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa y C-1173 de 2005, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. 8 Decreto 01 de 1984. 49 Radicado: 11001 0324 000 2024 00206 00 acumulado con el proceso 11001 03 24 000 2024 00183 00 Demandante: Fundación para el Estado de Derecho y Distrito Capital de Bogotá Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co de estar a cargo de las CAR en cuanto a su desarrollo y vigilancia, podrían conllevar grave deterioro del medio ambiente.
Ahora bien, podría pensarse, como lo hace el Ministerio Público, que la competencia asignada por el artículo demandado al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial debe limitarse a los asuntos de impacto nacional, por lo que la norma debería condicionarse en el sentido de excluir de ella la competencia respecto de temas que sólo incumben el espectro local.
Aunque en principio la Corte está de acuerdo con la apreciación de la Procuraduría, considera sin embargo que dicho condicionamiento es inviable por lo siguiente. En primer lugar, de acuerdo con la jurisprudencia, es claro que, la autonomía de las Corporaciones Autónomas Regionales incluye la potestad de dirigir la política ambiental regional, por lo que resultan ilegítimas las disposiciones o decisiones que intervengan en asuntos de connotación ambiental de afectación exclusivamente local.
Así, a manera de ejemplo, la jurisprudencia ha indicado que problemas de contaminación auditiva pueden considerarse circunscritos exclusivamente al ámbito local, por lo que respecto de asuntos de este tipo no podrían las autoridades centrales reclamar una competencia de decisión directa. En ese sentido, podría pensarse en que la norma solamente habilita al Ministerio para intervenir en los temas ecológicos que, por su comprobada interterritorialidad, podrían afectar a más de una región. No obstante, del hecho de que estos linderos deban respetarse no se sigue que haya que condicionar la norma, pues ello exigiría invertir la carga de la prueba en contra de la administración nacional a fin de determinar, en cada caso concreto, la pertenencia de un asunto específico al ámbito nacional o al exclusivamente local.
En otras palabras, el condicionamiento de la norma obligaría al Estado central a demostrar, en todas las instancias, que el asunto respecto del cual pretende ejercer la competencia de intervención excede el ámbito meramente local y se expande territorialmente, poniendo en peligro ecosistemas de mayor extensión. Esta inversión de la carga de la prueba invierte, simultáneamente, el foco prioritario de protección, que es la preservación del medio ambiente como patrimonio de la Nación. Implicaría, sin más, la aceptación de que todo asunto ambiental es de interés local y que, sólo por excepción, se convierte en un tema de interés nacional.
Dicha subversión de prioridades no puede ser amparada. Por ello, en principio, la Corte considera legítimo conservar la norma en su sentido original, haciendo la salvedad –que no es un condicionamiento- de que en cada caso las Corporaciones Autónomas Regionales pueden reclamar competencia exclusiva para el manejo de asuntos cuyas probadas repercusiones no exceden perímetros exclusivamente locales de la realidad ecológica.
La Corte se permite indicar nuevamente que el carácter autonómico de las CAR no significa, en manera alguna, independencia de las políticas generales que mantienen la cohesión del Estado unitario. La Corte resaltó esa autonomía limitada al señalar: “El Estado unitario supone el principio de la centralización política, que se traduce en unidad de mando supremo en cabeza del gobierno nacional, unidad en todos los ramos de la legislación, en cabeza de un Congreso y, en general, unidad en las decisiones de carácter político que tienen vigencia para todo el espacio geográfico nacional; la centralización también implica la unidad en la jurisdicción. La centralización política no 50 Radicado: 11001 0324 000 2024 00206 00 acumulado con el proceso 11001 03 24 000 2024 00183 00 Demandante: Fundación para el Estado de Derecho y Distrito Capital de Bogotá Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co es otra cosa, pues, que una jerarquía constitucional reconocida dentro de la organización jurídica del Estado.
“Pero la centralización política no es incompatible con la descentralización administrativa, ni con la autonomía de las entidades regionales. Por el contrario, la tendencia en los Estados unitarios en el mundo contemporáneo ha sido la de vigorizar estos principios. La palabra "descentralización" se emplea en sentido genérico y en sentido técnico.
De acuerdo con el primero, se le da ese nombre a todo proceso que traslada a asuntos de la capital del Estado a las entidades secciónales o locales, cualquiera que sea su índole; así se habla de descentralización fiscal, económica o industrial. En sentido técnico jurídico, la descentralización significa traslado de competencias de carácter administrativo a manos de autoridades regionales o locales”.
(Sentencia C-497 A de 1994 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa) Por lo anterior, la posibilidad de intervención preventiva o concomitante del Ministerio en los planes y programas ambientales que pudieran afectar sectores generales del territorio es una facultad que la Corte avala como manifestación de esa cohesión ecológica que imponen la naturaleza central del Estado colombiano y la necesidad de unidad de gestión que exige el modelo descentralizado.
Por último, el demandante sostiene que la Corte Constitucional declaró la inexequibilidad del artículo 63 de la Ley 99 de 19939, que confería al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial la función de resolver los recursos de apelación contra los actos administrativos que otorguen o nieguen licencias ambientales, pues considera que tal como se dijo en dicha oportunidad, esta competencia intervenía en la autonomía de las Corporaciones Autónomas Regionales en tanto que irrespetaba el principio de rigor subsidiario, es decir, la orden de que los reglamentos que expidan las CAR no pueden ser más flexibles que las normas generales sobre conservación del medio ambiente.
En relación con este punto la Corte considera, no obstante, que las hipótesis analizadas son diversas, pues mientras el artículo 63 autorizaba al Ministerio para resolver el recurso de apelación sobre el acto de reconocimiento o negación de licencias ambientales, terreno en el cual se discute la autorización para ejecutar una obra o actividad que pueda producir deterioro grave a los recursos naturales renovables o al medio ambiente, o modificar de manera notoria o considerable el paisaje (Ley 99/93, art. 50), la norma que ahora se acusa hace referencia a una potestad de mayor amplitud, vinculada con las perspectivas de ejecución de los proyectos puestos a consideración de las CAR o con el desarrollo actual y en marcha de proyectos que ya se encuentran en ejecución. Así, antes que verificar las condiciones del permiso para la explotación de los recursos naturales, la norma acusada hace referencia a los efectos reales y verificables de los proyectos que inciden en el sistema ecológico.
La Corte declarará exequible, por las razones indicadas, el numeral 16 del artículo 5º de la Ley 99 de 1993»10 (Subrayas del Despacho). 21. En ese contexto, ab initio lo que advierte el Despacho es que el MADS no solo está facultado para formular y orientar la política ambiental del país, sino también 9 Sentencia C-554 de 2007 M.P. Jaime Araujo Rentería 10 Corte Constitucional.
Sentencia C-462 del 14 de mayo de 2008. Magistrado ponente: Marco Gerardo Monroy Cabra. 51 Radicado: 11001 0324 000 2024 00206 00 acumulado con el proceso 11001 03 24 000 2024 00183 00 Demandante: Fundación para el Estado de Derecho y Distrito Capital de Bogotá Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co para evaluar los posibles efectos de deterioro ambiental derivados de proyectos autorizados por las Corporaciones Autónomas Regionales y las demás autoridades ambientales y cuando las circunstancias lo ameriten, adoptar las medidas correspondientes en ejercicio de sus funciones de inspección, vigilancia y control.
Lo anterior se explica porque si bien las CAR gozan de autonomía administrativa y financiera en el ejercicio de sus competencias ello no implica independencia frente a la política ambiental nacional, pues estas entidades hacen parte del Sistema Nacional Ambiental - SINA y en consecuencia, deben ejercer sus funciones en armonía con los lineamientos, directrices y orientaciones fijadas por la citada cartera ministerial como órgano rector del sistema. 22.
En efecto, el artículo 4 de la Ley 99 de 1993 determinó sobre el SINA lo que sigue: «Artículo 4o. Sistema Nacional Ambiental, SINA. El Sistema Nacional Ambiental, SINA. es el conjunto de orientaciones, normas, actividades, recursos, programas e instituciones que permiten la puesta en marcha de los principios generales ambientales contenidos en esta Ley.
Estará integrado por los siguientes componentes: 1) Los principios y orientaciones generales contenidos en la Constitución Nacional, en esta Ley y en la normatividad ambiental que la desarrolle. 2) La normatividad específica actual que no se derogue por esta Ley y la que se desarrolle en virtud de la ley. 3) Las entidades del Estado responsables de la política y de la acción ambiental, señaladas en la ley. 4) Las organizaciones comunitarias y no gubernamentales relacionadas con la problemática ambiental. 5) Las fuentes y recursos económicos para el manejo y la recuperación del medio ambiente. 6) Las entidades públicas, privadas o mixtas que realizan actividades de producción de información, investigación científica y desarrollo tecnológico en el campo ambiental.
El Gobierno Nacional reglamentará la organización y funcionamiento del Sistema Nacional Ambiental, SINA. Parágrafo. Para todos los efectos la jerarquía en el Sistema Nacional Ambiental, SINA, seguirá el siguiente orden descendente: Ministerio del Medio Ambiente, Corporaciones Autónomas Regionales, Departamentos y Distritos o Municipios» (Subrayas del Despacho). 23.
En ese orden, el Despacho advierte que el MADS prima facie sí tendría 52 Radicado: 11001 0324 000 2024 00206 00 acumulado con el proceso 11001 03 24 000 2024 00183 00 Demandante: Fundación para el Estado de Derecho y Distrito Capital de Bogotá Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co facultades para emitir el acto enjuiciado, pues mediante este adoptó medidas de protección respecto de los humedales Juan Amarillo, Jaboque y Córdoba, ubicados en la ciudad de Bogotá. Lo anterior, al considerar dicha cartera que los permisos de ocupación de cauce otorgados por la Secretaría Distrital de Ambiente para la ejecución del proyecto Corredores Ambientales no cumplían los postulados normativos exigidos a nivel nacional e internacional y generaban afectaciones a dichos ecosistemas. 24.
Por ende, el cargo no prospera. 3.3. Del cargo de expedición irregular 25. Se evaluará si deben suspenderse provisionalmente por expedición irregular los efectos del acto administrativo por el cual se adoptaron unas medidas para la protección del complejo de humedales urbanos en la ciudad de Bogotá, si se alega que el proyecto del acto censurado no fue incluido en la agenda regulatoria del Ministerio ni publicado para comentarios de la ciudadanía. 26.
Las normas invocadas como desconocidas son las siguientes: A) CPACA: «Artículo 8o. Deber de información al público. Las autoridades deberán mantener a disposición de toda persona información completa y actualizada, en el sitio de atención y en la página electrónica, y suministrarla a través de los medios impresos y electrónicos de que disponga, y por medio telefónico o por correo, sobre los siguientes aspectos: (…) 8.
Los proyectos específicos de regulación y la información en que se fundamenten, con el objeto de recibir opiniones, sugerencias o propuestas alternativas. Para el efecto, deberán señalar el plazo dentro del cual se podrán presentar observaciones, de las cuales se dejará registro público. En todo caso la autoridad adoptará autónomamente la decisión que a su juicio sirva mejor el interés general».
B) Decreto 1081 de 2015: «Artículo 2.1.2.1.20. Agenda regulatoria. Los ministerios y departamentos administrativos cabeza de sector publicarán en la sección normativa de sus sitios web, o en aquella que haga sus veces, y en cualquier otro medio de que 53 Radicado: 11001 0324 000 2024 00206 00 acumulado con el proceso 11001 03 24 000 2024 00183 00 Demandante: Fundación para el Estado de Derecho y Distrito Capital de Bogotá Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co dispongan para el efecto, a más tardar el 31 de octubre de cada año, un proyecto de agenda regulatoria con la lista de los proyectos específicos de regulación que previsiblemente deban expedirse en el sector durante el año siguiente.
La entidad responsable valorará los comentarios que durante el mes siguiente reciba de los ciudadanos y grupos de interés, y publicará la agenda regulatoria a más tardar el 31 de diciembre de cada año. Copia de las agendas regulatorias de los ministerios y departamentos administrativos cabeza de sector se remitirá a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República dentro de los primeros cinco (5) días del mes de enero en archivo físico y electrónico.
En todos los casos, de manera previa a la publicación de un proyecto específico de regulación, la entidad originadora de la norma deberá constatar que el proyecto se encuentra incorporado en la agenda regulatoria. De dicha circunstancia se dejará constancia en la certificación de que trata el numeral 1.1 del artículo 2.1.2.1.6 del presente decreto.
Los ministerios y departamentos administrativos cabeza de sector podrán introducir modificaciones a la agenda regulatoria, informándolas previamente a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República. La agenda regulatoria, junto con las modificaciones, deberá permanecer visible durante todo el año en el sitio web de la entidad Parágrafo.
La agenda regulatoria deberá elaborarse por el servidor público responsable designado al interior de la entidad y presentarse en el formato suministrado por el Departamento Administrativo de la Función Pública». «Artículo 2.1.2.1.21. Aplicación del presente título para la expedición de resoluciones que no requieren firma del Presidente de la República y por las demás entidades de la rama ejecutiva del orden nacional.
La expedición de resoluciones que no requieran firma del Presidente de la República deberán sujetarse a lo previsto en este título, en relación con: 1. La estricta sujeción a la Constitución y a los principios de legalidad, reserva legal y jerarquía normativa. 2. La elaboración, archivo y conservación de la memoria justificativa de la expedición del acto. 3.
La observancia de los aspectos que debe contemplar el estudio de viabilidad jurídica previsto en el artículo 2.1.2.1.7. de este Decreto. 4. La verificación del cumplimiento de los deberes de publicidad y consulta cuando haya lugar a ello. 5. El deber de información y coordinación con las demás dependencias de la Administración interrelacionadas con la materia regulada. 6.
La aplicación de los principios de claridad, precisión, sencillez y coherencia en la redacción de los textos. 7. La estructura del acto, exigencia de citar las normas de rango superior que otorgan la competencia para su expedición y de señalar expresamente aquellas 54 Radicado: 11001 0324 000 2024 00206 00 acumulado con el proceso 11001 03 24 000 2024 00183 00 Demandante: Fundación para el Estado de Derecho y Distrito Capital de Bogotá Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co disposiciones que quedan derogadas, subrogadas, modificadas, adicionadas o sustituidas» «Artículo 2.1.2.1.22.
Proyectos que puedan afectar la organización, competencia o funcionamiento del Consejo de Estado. De conformidad con lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 113 de la Ley 1437 de 2011, en la elaboración de proyectos de decreto o resolución que puedan afectar la organización, competencia o funcionamiento del Consejo de Estado, deberá escucharse previamente a la Sala de Consulta y Servicio Civil de esa corporación. Del cumplimiento de este trámite se dejará constancia en la memoria justificativa, así como en el epígrafe del correspondiente acto» «Artículo 2.1.2.1.23.
Plazo para la publicación de los proyectos de regulación que no lleven la firma del Presidente de la República. Los proyectos específicos de regulación que no sean suscritos por el Presidente de la República serán publicados en los plazos que señalen las respectivas autoridades en sus reglamentos, plazos que se determinarán de manera razonable y proporcionada, atendiendo, entre otros criterios, al interés general, al número de artículos, a la naturaleza de los grupos interesados y a la complejidad de la materia regulada.
Parágrafo. Las autoridades públicas del orden nacional competentes para proferir actos administrativos de contenido general y abstracto que no sean suscritos por el Presidente de la República reglamentarán estos plazos en un término no superior a los dos (2) meses, contados a partir del 15 de febrero de 2016». 27. Las normas en cuestión hacen referencia al procedimiento para la emisión de actos administrativos regulatorios.
En ese orden, es menester señalar que esta Corporación ha manifestado que la regulación no se limita a la mera producción normativa, sino que abarca de manera más amplia la intervención que hace el Estado para controlar el ejercicio de los operadores de una determinada actividad dado su impacto en la sociedad. En efecto, en sentencia emitida el 30 de abril de 2009, esta Sección manifestó: «El vocablo “regulación” suele ser utilizado en el lenguaje cotidiano como sinónimo de “legislación”, “reglamentación” o “normatividad”, tendencia que se explica por el hecho de que esa es precisamente una de las acepciones más difundidas en nuestro lenguaje cotidiano, sin ser desde luego la única.
En efecto, según lo enseña el diccionario de la Real Academia de la Lengua, la palabra “regulación” evoca en términos generales la acción y el efecto de “regular”, expresión que según su sentido más usual significa “Determinar las reglas o normas a que debe ajustarse alguien o algo.”. Podría afirmarse entonces, en sentido lato, esto es, haciendo referencia abstracta a los distintos ámbitos de la acción estatal, que la acción de “regular” comprende y describe todos los procesos de elaboración o producción de normas jurídicas encaminadas a ordenar la vida en comunidad, mediante la definición de las reglas a las cuales han de someterse los sujetos tanto públicos como privados en el contexto de sus relaciones mutuas y en el ámbito de su actividad personal o institucional.
Percibido desde esta perspectiva, el vocablo “regular” evoca en suma la idea de “producción de normas jurídicas”. 55 Radicado: 11001 0324 000 2024 00206 00 acumulado con el proceso 11001 03 24 000 2024 00183 00 Demandante: Fundación para el Estado de Derecho y Distrito Capital de Bogotá Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co Desde este punto de vista puede decirse que en el derecho positivo colombiano existen distintos instrumentos de regulación, empezando precisamente por aquellos que se encuentran contenidos en la propia Constitución Política, en cuyo articulado se consagra, un amplio catálogo de principios, mandatos y reglas de carácter superior, relativos a ciertos asuntos que son de gran relevancia e interés para la vida de la Nación y que atañen, en términos generales, a la definición y cumplimiento de los fines del Estado, a la organización y funcionamiento de nuestro andamiaje jurídico-político y a la determinación de los derechos, garantías, deberes y obligaciones de quienes habitan del territorio nacional.
Aparte de lo que se dispone en esos mandatos de rango superior, la ley, en cuanto declaración de la voluntad soberana manifestada en la forma prevista en la Constitución, es considerada como el instrumento de regulación por excelencia, a través del cual el Congreso de la República precisa y desarrolla las reglas de derecho en aquellas materias que expresamente le han sido indicadas por el constituyente.
Sin perjuicio de lo anterior, también es función suya disciplinar los demás tópicos de la vida en sociedad, así su regulación por vía legal no haya sido contemplada o prevista de manera puntual por el ordenamiento constitucional, pues al fin y al cabo el Congreso también es competente para ello, en virtud de la cláusula general de competencias normativas establecida en los artículos 114 y 150 de la Carta.11 En nuestro derecho interno los instrumentos de regulación que tienen fuerza y carácter de ley se clasifican en leyes ordinarias y especiales12, que lo son tanto por el procedimiento y requisitos definidos para su expedición, modificación o derogación como por su contenido material propiamente dicho.
A esas leyes se añaden también los decretos dictados por el Gobierno Nacional durante la vigencia de los estados de excepción, los decretos proferidos en ejercicio de facultades extraordinarias y los decretos leyes propiamente dichos. Descendiendo en la jerarquía normativa, se encuentran igualmente los actos administrativos tanto de alcance general como los de contenido particular, individual y concreto, proferidos unos y otros por las autoridades administrativas de distinto nivel dentro del marco de sus competencias constitucionales y legales, los cuales también pueden ser considerados, desde este particular punto de vista como expresiones de la función reguladora.
Además de lo dicho hasta aquí, es pertinente observar que el constituyente de 1991 radicó algunas potestades de regulación en determinadas autoridades 11 Artículo 114. Corresponde al Congreso de la República reformar la Constitución, hacer las leyes y ejercer control político sobre el gobierno y la administración. Artículo 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes.
Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: 1. Interpretar, reformar y derogar las leyes. 7. Determinar la estructura de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica; reglamentar la creación y funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales dentro de un régimen de autonomía; así mismo, crear o autorizar la constitución de empresas industriales y comerciales del estado y sociedades de economía mixta. 21.
Expedir las leyes de intervención económica, previstas en el artículo 334, las cuales deberán precisar sus fines y alcances y los límites a la libertad económica. 23. Expedir las leyes que regirán el ejercicio de las funciones públicas y la prestación de los servicios públicos. 12 Participan del carácter de leyes especiales las llamadas leyes marco o cuadro, las orgánicas, las estatutarias, las de facultades extraordinarias, las de autorizaciones, las relativas a la intervención económica, las aprobatorias de tratados públicos, las que tienen por objeto facilitar o instrumentalizar los procesos de reforma constitucional, y por último, la ley anual de presupuesto y la ley del plan. 56 Radicado: 11001 0324 000 2024 00206 00 acumulado con el proceso 11001 03 24 000 2024 00183 00 Demandante: Fundación para el Estado de Derecho y Distrito Capital de Bogotá Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co administrativas, debiendo aclararse en todo caso que su ejercicio es catalogado como una expresión más de la función administrativa del Estado y no como una función de naturaleza legislativa, tal como podría llegar a pensarse.
La anterior precisión, además de su pertinencia, permite comprender el por qué a diferencia de lo que ocurre con las leyes y los decretos que tienen fuerza de ley, el examen de la legalidad de esos actos corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo y no a la Corte Constitucional. Ahora bien. En tratándose de la intervención del Estado en el plano económico y social, los vocablos “regular” y “regulación”, adquieren una connotación bien particular, pues desborda esa concepción meramente normativa para aludir también a la realización de ciertas acciones y a la adopción de determinadas decisiones, sin las cuales el mercado no podría existir ni funcionar en debida forma.
En un sentido mucho más estricto, la regulación socioeconómica dice relación con aquella intervención que realiza el Estado a través de autoridades específicamente concebidas para fijar y ajustar de manera continua las reglas de juego a las cuales deben sujetarse los actores que intervienen en una actividad socioeconómica determinada, tal como acontece por ejemplo con la intervención que realiza el Estado en el ámbito de los servicios públicos domiciliarios, la cual responde a ciertos criterios técnicos y a las especificidades inherentes a su prestación y a su propia dinámica.
En ese orden de ideas, la actividad sujeta a regulación reviste una especial trascendencia en cuanto compromete el desarrollo del mercado mismo en un ámbito donde, en mayor o menor medida, está involucrado el disfrute efectivo de los derechos fundamentales e individuales y donde se impone la adopción de medidas de protección social y de corrección de las fallas del respectivo mercado.
En estas circunstancias, la intervención del Estado se explica entonces por la necesidad de preservar o restablecer el equilibrio que debe existir entre aquellos actores que abrigan intereses legítimos contrapuestos en un ámbito socioeconómico que es de suyo dinámico y competitivo, de tal suerte que el rol a desempeñar por parte del Estado, debe traducirse básicamente en la orientación de tales actividades hacia los fines de interés general que han sido señalados por el constituyente y el legislador.
Lo anterior permite comprender la razón por la cual el vocablo “regulación” que como ya se dijo se encuentra estrechamente asociado a la idea de producción normativa, significa también, desde esta otra perspectiva y en forma adicional, “Ajustar, reglar o poner en orden algo” y “Ajustar el funcionamiento de un sistema a determinados fines”, lo cual concuerda precisamente con el propósito consignado en el artículo 365 de la Carta, en el sentido de lograr el cumplimiento de los fines sociales del Estado a través de la prestación eficiente de los servicios públicos a todos los habitantes del territorio nacional”13 (Subrayas del Despacho) 28.
Mientras que, en proveído del 20 de octubre de 2014, se expuso: «4.1. Idea general de regulación Desde un punto de vista general, es decir, en un sentido muy amplio, la regulación es una noción que comprende todo aquello que pueda catalogarse 13 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección primera. Sentencia del 30 de abril de 2009.
Proceso radicado número 11001 03 24 000 2004 00123 01. Consejero Ponente: Rafael Ostau de Lafont Pianeta. 57 Radicado: 11001 0324 000 2024 00206 00 acumulado con el proceso 11001 03 24 000 2024 00183 00 Demandante: Fundación para el Estado de Derecho y Distrito Capital de Bogotá Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co como normatividad, a la cual se someten los sujetos en el desarrollo de sus actividades.
Así, tenemos que, de forma general, el concepto puede comprender tanto las leyes expedidas por el Congreso, como los reglamentos, expedidos por diferentes autoridades, en ejercicio de la función administrativa. Depurando un poco más el concepto, se tiene que, por mandato constitucional, el Estado es el legitimado para intervenir, normativamente hablando, en el ámbito social y económico, porque se trata de una actividad que compromete los intereses públicos y para ello ejerce una función de regulación de múltiples sectores y tareas específicas.
Por lo tanto, puede decirse que cuando el Estado actúa y se pronuncia buscando el correcto funcionamiento de la economía y de la sociedad, ejerce una forma de regulación. Sin embargo, este término comprende diversas significaciones, lo que genera dificultades para definir su naturaleza, pues la discusión en torno al papel que juega el Estado en la economía no es pacífica.
La regulación económico-social obedece, de un lado, a la necesidad de proteger los derechos de los ciudadanos, en su calidad de consumidores y usuarios, frente a los abusos del poder del mercado; y, de otro lado, también pretende obtener la eficiencia económica y el perfecto funcionamiento de un sector económico determinado. Para lograrlo, el Estado dicta normas jurídicas a las que deben someterse los sujetos que intervienen en un mercado, de tal modo que se alcance un equilibrio satisfactorio entre derechos e intereses individuales y colectivos, lo cual genera seguridad jurídica respecto de las pautas que deben seguirse, especialmente en el ámbito económico.
Por esto puede decirse que el mercado se desarrolla sobre un escenario de normas y regulaciones, puesto que, aunque en la actualidad ocupe un papel protagónico en la economía, lo cierto es que no puede funcionar aisladamente. A través de la regulación se fijan criterios y políticas para actuar en el mercado, pero también se establecen condiciones a la misma, de modo que la libertad de empresa no interfiera en los derechos ni en la realización de los proyectos de las demás personas, lo que, en definitiva, constituye el interés general.
Especialmente a través del control de la economía se interviene, directamente, sobre las actividades de mercado, a tal punto que pueden modificarse las condiciones previamente establecidas, imponiendo nuevas reglas de juego, que finalmente comprenden a todos los sujetos. Surge, de este modo, el concepto de regulación económica en cabeza del Estado -fijación de precios, condiciones de producción y prestación, barreras de entrada y de salida, etc.14-, como respuesta para mitigar los fallos del mercado -es decir, la competencia imperfecta y el monopolio natural15-, y también para dirigir a éste, y lo hace el Estado porque es el representante del interés común, lo que le faculta para asegurar el correcto funcionamiento de los mercados, traduciéndose, finalmente, en un aumento del bienestar general16. 14 DE LA CRUZ FERRER, Juan.
La liberalización de los servicios públicos y el sector eléctrico. Modelos y análisis de la ley 54/1997. Marcial Pons. Ediciones Jurídicas y Sociales SA., Madrid. 1999. Pág. 121. 15 El monopolio natural se presenta cuando dentro de un mercado no se requiere de la presencia de dos o más empresas para satisfacer la demanda, pues ésta se satisface con una sola empresa, al costo más bajo posible. 16 Dice el art. 3 de la ley 142 que la regulación es una técnica de intervención del Estado en la economía. “Art. 3.
Instrumentos de la intervención estatal. Constituyen instrumentos para la intervención estatal en los servicios públicos todas las atribuciones y funciones asignadas a las entidades, autoridades y organismos de que trata esta ley, especialmente las relativas a las siguientes materias: (…) 58 Radicado: 11001 0324 000 2024 00206 00 acumulado con el proceso 11001 03 24 000 2024 00183 00 Demandante: Fundación para el Estado de Derecho y Distrito Capital de Bogotá Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co Por tanto, la preocupación por el interés general es lo que promueve el desarrollo de una regulación que se interesa por preservarlo, a través de una administración que se caracteriza por ser altamente técnica y capaz de prever resultados indeseables, para tratar de evitarlos.
Sin embargo, a pesar de lo dicho, existen posturas políticas y económicas que buscan limitar –incluso eliminar- la intervención estatal en el ámbito económico. Las opiniones oscilan entre esta posición y aquélla que sostiene que el Estado sí debe intervenir, para corregir los fallos del mercado, pero, además, defender la justicia social.
La regulación se convierte, entonces, en una de las diversas formas como se manifiesta la administración pública, constituyendo un conjunto de potestades dirigidas al control y dirección del servicio público, que debe compadecerse con la economía social del mercado17, teniendo en cuenta que no todas las normas producen el mismo efecto con respecto a los derechos, libertades y obligaciones de los sujetos, dado que la incidencia es diversa.
No obstante, la actividad reguladora no sólo actúa en el momento en el cual se descubren los fallos del mercado -los cuales, al ser corregidos, benefician a la sociedad en general, pues no se puede perder de vista que la regulación surge, precisamente, con el propósito de preservar el interés público-, sino que también actúa ex ante, es decir, para prevenir los defectos del mercado, e igualmente para orientar el sector económico de que se trate.
Luego de tomar “3.3. Regulación de la prestación de los servicios públicos teniendo en cuenta las características de cada región; fijación de metas de eficiencia, cobertura y calidad, evaluación de las mismas, y definición del régimen tarifario.” 17 Al respecto señala PETER HABERLE en “Nueve Ensayos Constitucionales y una Lección Jubilar.” Incursus.
Perspectiva de una doctrina constitucional del mercado: siete tesis de trabajo, (Perú. Palestra editores S.A.C, 2004), “( ) ‘Las relaciones económicas deberán estar constituidas sobre la base de la cooperación social entre el individuo y el Estado, el trabajador y el empleador, el productor y el consumidor’. Por consiguiente, para los constituyentes de Europa del Este, no es suficiente el listado de elementos de una economía de mercado (como la propiedad privada y la libertad contractual) o de las relativas limitaciones (como el derecho de huelga y la seguridad social) y ellos tienden a afirmar principios con potencialidades generales como la “economía social de mercado” o el “pluralismo económico”.
Ello confirma la “importancia” política del presente tema como actual y ambicioso fin para la reforma. Al mismo tiempo, se manifiesta todo ello en una nueva fase del “desarrollo de los niveles del texto” en el moderno Estado constitucional. ( ) “No obstante ello, es tiempo que la doctrina constitucionalista recuerde claramente algunos límites.
El mercado no es la medida de cada cosa y no puede ciertamente convertirse en el principal metro de valoración del hombre. No es posible regular y valorar toda la convivencia humana desde el punto de vista del mercado. En el Estado constitucional, se requiere recordar constantemente la naturaleza instrumental del mercado que emerge de los textos constitucionales (pensemos en los principios que ponen la “economía al servicio del hombre”, del bien común, de la dignidad del hombre, del gradual aumento del bienestar, de la justicia social, etc).
Desde un punto de vista funcional, los límites del mercado y de la economía de mercado pueden reconstruirse en los siguientes términos de un lado, el modelo de mercado no es aplicable a determinados ámbitos culturales como el de la educación, de la instrucción y de la formación; como tampoco, al menos en parte, a aquel de la investigación y de la familia; así mismo, a sectores sociales como aquellos más esenciales del derecho al trabajo.
El Estado constitucional debe establecer, con asidua y activa sensibilidad, si cada sector social está o no listo para el mercado, o si esto sea verdaderamente necesario para ellos, teniendo presente que, en el curso del desarrollo histórico, se podrán verificar cambios (en Alemania, al lado de la televisión pública encontramos a la televisión privada, el derecho social al arrendamiento, la sanidad estatal y el monopolio estatal de la intermediación del trabajo, etc).
De otro lado, es indispensable, al interior de cada óptica de orden liberal, imponer la “interdependencia de los ordenamientos” o la indivisibilidad de la libertad política y económica, la apertura del proceso democrático de formación de la voluntad (entendida como parte de la constitución del pluralismo). Sirven a tal fin el postulado constitucional “subordinación del poder del mercado a la soberanía democrática del Estado.” (Págs. 109 y 113 a 114) 59 Radicado: 11001 0324 000 2024 00206 00 acumulado con el proceso 11001 03 24 000 2024 00183 00 Demandante: Fundación para el Estado de Derecho y Distrito Capital de Bogotá Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co partido por una política reguladora concreta, llega el momento de aplicar y hacer efectivas las decisiones adoptadas, procurando darles cumplimiento.
Por su parte, entre las nociones propuestas por la doctrina, sobre lo que se entiende por regulación, se tiene aquella que la concibe como un “conjunto de reglas generales o de acciones específicas, impuestas por la autoridad o por una agencia administrativa, que interfieren directamente el mecanismo de asignación de recursos en el mercado, o indirectamente alterando las decisiones de demanda y oferta de los consumidores y de las empresas”18.
En la actualidad la regulación ha adquirido un significado mucho más amplio, que comprende potestades normativas, ejecutivas y de resolución de conflictos que el ordenamiento atribuye a las administraciones públicas, para disciplinar un determinado sector de la economía, velando por los intereses públicos específicos comprometidos. Un modelo de regulación que solo tenga en cuenta criterios económicos e ignore las exigencias jurídicas, las circunstancias políticas, los condicionamientos sociales o las propias condiciones tecnológicas de una industria determinada, está orientado al fracaso, porque la regulación exige un enfoque multidisciplinario19.
Al respecto, en “La Constitución de 1991. Poder judicial, principio democrático y novedades institucionales” el Consejero que en esta oportunidad hace las veces de ponente, señaló: “Regular es una función administrativa compleja que conlleva la utilización de diversos instrumentos clásicos de policía administrativa, como quiera que no se materializa únicamente a través de normas de contenido general, sino también los actos administrativos individuales que responden al reconocimiento de diferentes potestades: la aplicación y materialización de normas reglamentarias, la necesidad de resolver conflictos que se presentan entre operadores y la imposición de sanciones ante el incumplimiento de la legalidad que rige un sector económico determinado.
“El que se trate de una función de policía administrativa no se traduce en una ausencia de identidad de la regulación, es más, su carácter técnico apareja una consecuencia: la generación de micro-ordenamientos (sometidos al principio de jerarquía administrativa) y de técnicas diferenciadas de la intervención general en la economía, en otras palabras, la generación de ramas especiales dentro de derecho administrativo.
Esta circunstancia se presenta por los nuevos retos que plantea la prestación de servicios públicos domiciliarios en un contexto de competencia económica, en el que la libre entrada no disminuye la responsabilidad en la eficiencia y cobertura de su prestación y en el que se requieren nuevas fórmulas organizativas (autoridades administrativas independientes) y un desplazamiento de la función de gestión directa para ser reemplazada por otra de ordenación.»20 21(Subrayas del Despacho). 29.
En tal contexto, el Despacho es del criterio que la regulación se refiere a la intervención del Estado en un sector específico con el objetivo de establecer 18 ARGADOÑA, A. Regulación y desregulación de servicios. P.E.E, Nº 42, 1990, pág. 218. 19 DE LA CRUZ FERRER. Principios de Regulación Económica en la Unión Europea. Citado por ZEGARRA VALDIVIA, Diego.
Servicio Público y Regulación. Marco institucional de las telecomunicaciones en el Perú. Primera edición. Palestra editores. Lima. 2005. Pág. 185. 20 GIL BOTERO, Enrique. La Constitución de 1991 Poder judicial, principio democrático y novedades institucionales. Eds. Depalma, Ibáñez y Pontificia Universidad Javeriana. 2011, pág. 56 y 57. 21 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección “C”. Proceso radicado número 11001 03 26 000 2008 00087 00. Consejero Ponente: Enrique Gil Botero. 60 Radicado: 11001 0324 000 2024 00206 00 acumulado con el proceso 11001 03 24 000 2024 00183 00 Demandante: Fundación para el Estado de Derecho y Distrito Capital de Bogotá Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co lineamientos básicos que deben cumplir los prestadores de servicios y su fin es asegurar la calidad y eficiencia en la prestación de los servicios y promover la competencia en el mercado. 30.
Lo anterior resulta relevante para el caso bajo examen, pues permite advertir que prima facie el acto enjuiciado no corresponde a un acto administrativo de carácter regulatorio. En efecto, su contenido no está orientado a establecer lineamientos normativos de carácter general para un sector específico, sino a adoptar medidas concretas de protección ambiental respecto del complejo de humedales urbanos de la ciudad de Bogotá, en ejercicio de las facultades de inspección, vigilancia y control atribuidas al MADS.
En esa medida, en principio no resultaría exigible el cumplimiento del procedimiento previsto para la expedición de actos regulatorios. 31. Por ende, el cargo no prospera. 3.4. Del cargo de falsa motivación 3.4.1. De los propósitos distintos o desocnocidos para expedir el acto 32. En primer lugar, se valorará si deben suspenderse por falsa motivación los efectos del acto administrativo por el cual se adoptaron unas medidas para la protección del complejo de humedales urbanos en la ciudad de Bogotá, si en palabras del demandante la decisión demandada «podría estar orientada a propósitos distintos y desconocidos»22. 33.
De entrada, se observa que la parte demandada no plantea un juicio de contradicción entre la decisión cuestionada y las normas que se alega han sido desconocidas. Por el contrario, la actora se cuestiona la veracidad de los argumentos presentados en la decisión impugnada. Por lo tanto, la resolución del cargo no implica un análisis en derecho, ni un juicio de contradicción entre las normas superiores invocadas y la decisión censurada. 34.
Por ende, al no acreditarse el cumplimiento de los requisitos de procedencia 22 Visible en el índice 2 del Sistema de Gestión SAMAI 61 Radicado: 11001 0324 000 2024 00206 00 acumulado con el proceso 11001 03 24 000 2024 00183 00 Demandante: Fundación para el Estado de Derecho y Distrito Capital de Bogotá Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co de la medida cautelar, el cargo no tiene vocación de prosperidad. 3.4.2.
De la indebida aplicación del principio de precaución 35. De otro lado, se estudiará si deben suspenderse por falsa motivación los efectos del acto administrativo por el cual se adoptaron unas medidas para la protección del complejo de humedales urbanos en la ciudad de Bogotá, si se alega que debió darse aplicación al principio de prevención en lugar del de precaución. 36.
Al respecto del principio de precaución esta Sección en auto del 25 de enero de 2019 explicó: «Es un principio de derecho ambiental que ha tomado auge en los últimos años, en la medida en que se ha presentado como una solución a los problemas de incertidumbre que son tan comunes en esta área del derecho. Así, supone la necesidad de que la Administración no tome la falta de certeza científica absoluta como una excusa para impedir o dilatar la adopción de medidas tendientes a la protección del ambiente y los recursos naturales.
Su consagración en el ordenamiento jurídico colombiano la encontramos en el artículo 1° de la Ley 99 de 1993, como sigue a continuación: “Artículo 1°. Principios Generales Ambientales. La Política ambiental colombiana seguirá los siguientes principios generales: (…) 6. La formulación de las políticas ambientales tendrá en cuenta el resultado del proceso de investigación científica.
No obstante, las autoridades ambientales y los particulares darán aplicación al principio de precaución conforme al cual, cuando exista peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces para impedir la degradación del medio ambiente”.
Por su parte, la jurisprudencia nacional ha establecido algunos requisitos para que pueda operar el principio de precaución como se pasa a señalar: “Al leer detenidamente el artículo acusado, se llega a la conclusión de que, cuando la autoridad ambiental debe tomar decisiones específicas, encaminadas a evitar un peligro de daño grave, sin contar con la certeza científica absoluta, lo debe hacer de acuerdo con las políticas ambientales trazadas por la ley, en desarrollo de la Constitución, en forma motivada y alejada de toda posibilidad de arbitrariedad o capricho.
Para tal efecto, debe constatar que se cumplan los siguientes elementos: 1. Que exista peligro de daño; 2. Que éste sea grave e irreversible; 3. Que exista un principio de certeza científica, así no sea ésta absoluta; 62 Radicado: 11001 0324 000 2024 00206 00 acumulado con el proceso 11001 03 24 000 2024 00183 00 Demandante: Fundación para el Estado de Derecho y Distrito Capital de Bogotá Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.
Que la decisión que la autoridad adopte esté encaminada a impedir la degradación del medio ambiente. 5. Que el acto en que se adopte la decisión sea motivado. Es decir, el acto administrativo por el cual la autoridad ambiental adopta decisiones, sin la certeza científica absoluta, en uso del principio de precaución, debe ser excepcional y motivado.
Y, como cualquier acto administrativo, puede ser demandado ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Esto hace que la decisión de la autoridad se enmarque dentro del Estado de Derecho, en el que no puede haber decisiones arbitrarias o caprichosas, y que, en el evento de que esto ocurra, el ciudadano tiene a su disposición todas las herramientas que el propio Estado le otorga.
En este sentido no hay violación del debido proceso, garantizado en el artículo 29 de la Constitución”23. Así las cosas, es claro que la aplicación del principio de precaución debe hacerse de manera que se observen los requisitos antes mencionados pues no hacerlo puede derivar en la adopción de decisiones arbitrarias, e incluso contrarias a derecho, que se toman, por ejemplo, bajo esquemas de incertidumbre total o en ausencia de un peligro de daño grave e irreversible.
En efecto, y como también lo ha sostenido la doctrina, “(e)l análisis racional inicial debe hacerse sobre los riesgos que existen para la actividad, no siendo oponible la simple ignorancia, que no es asimilable a la incertidumbre. En otras palabras: el juicio racional no parte de una falta total o absoluta de elementos sobre los que se pueda discernir para establecer qué riesgos en el ambiente se producen, asumen y concilian al momento de enfrentarlos; por el contrario, tiene en cuenta un mínimo de conocimiento racional que siendo insuficiente, incompleto o débil en sus presupuestos de certeza, genera, en función de cierta doctrina, una “duda hiperbólica”24.
En ese orden de ideas, se destaca que uno de los elementos esenciales del principio de precaución es la existencia de un mínimo de certeza que, aunque insuficiente e incompleto, permite partir de un punto cierto y no de una ignorancia absoluta. Esto, además, sirve para diferenciar el principio de precaución del de prevención, los cuales son muchas veces utilizados indistintamente.
Como se indicó, el principio de precaución parte de que exista un mínimo de seguridad sobre los efectos de la actividad, mientras que el de prevención parte de que se produzca certidumbre en ellos.”25 (Subrayas del Despacho). 37. En ese orden, el principio de precaución supone la existencia de un mínimo de certeza sobre el riesgo ambiental que puede derivarse de una actividad, aun cuando persista incertidumbre científica sobre la magnitud o probabilidad del daño, mientras que el principio de prevención se aplica cuando existe certidumbre acerca de los impactos que dicha actividad puede generar en el ambiente. 23 Corte Constitucional, Sentencia C-293 de 2002.
M.P. Alfredo Beltrán Sierra. 24 Briceño, Andrés (2017). El principio de precaución en una sociedad de riesgos ambientales. Universidad Externado de Colombia, p. 40. 25 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto del 25 de enero de 2019. Proceso radicado número: 85001 23 33 000 2014 00218 02. Consejero Ponente: Oswaldo Giraldo López. 63 Radicado: 11001 0324 000 2024 00206 00 acumulado con el proceso 11001 03 24 000 2024 00183 00 Demandante: Fundación para el Estado de Derecho y Distrito Capital de Bogotá Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 38.
Bajo los anotados lineamientos y de cara a la motivación en la aplicación del principio de precaución, el Despacho advierte de manera preliminar que en el presente asunto resultaría procedente su aplicación. En efecto, si bien para la ejecución del proyecto se habían otorgado permisos de ocupación de cauce por parte de la autoridad ambiental distrital, lo cierto es que según lo expuesto por el MADS tales instrumentos no evaluaron de manera integral los impactos que las obras podían generar sobre el complejo de humedales Juan Amarillo, Jaboque y Córdoba, particularmente en lo relacionado con la fragmentación del ecosistema, la pérdida de conectividad hidrológica y la afectación de sus servicios ecosistémicos.
Además, de acuerdo con los conceptos técnicos que fueron citados en el acto enjuiciado se puede advertir la existencia de un mínimo de certeza acerca de los riesgos ecosistémicos derivados de la ejecución de las obras objeto de controversia. 39. En consecuencia, al no advertirse ab initio en este estadio procesal que el aludido principio haya sido aplicado incorrectamente, el cargo no prospera. 40.
En suma, se negará la petición de medida cautelar por las razones antes expuestas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria,
RESUELVE
NEGAR la petición de medida cautelar por lo motivos señalados en la parte motiva de esta providencia. Notifíquese y cúmplase, PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Consejero de Estado El presente auto fue firmado electrónicamente por el Consejero en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.