CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE (e): JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., veintiséis (26) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2024-01955-01 Demandante: Ángel Arles Martínez Noguera Demandado: Presidencia de la República y otro Temas: Debido proceso SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala la impugnación formulada por Ángel Arles Martínez Noguera, en contra de la sentencia proferida el 27 de junio de 2024 por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A mediante la cual se decidió la solicitud de amparo de la referencia. Antecedentes 1.1.
La solicitud Ángel Arlés Martínez Noguera, en calidad de representante legal del Consejo Comunitario Pacíficos por la Paz, promovió solicitud de tutela con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales de petición y debido proceso, los cuales consideró vulnerados por la Presidencia de la República y el departamento del Huila ante la ausencia de respuesta a la solicitud radicada el 19 de febrero de 2024, y las presuntas irregularidades en el proceso de la consulta previa de las comunidades negras para el plan de desarrollo de ese ente territorial.
Como fundamento de la solicitud de amparo expuso lo siguiente: i) El 19 de febrero de 2024 radicó solicitud de cumplimiento del artículo 161 de la Ley 1955 de 2019 ante la Presidencia de la República. ii) Mediante escrito de 5 de abril de 2024, la referida autoridad le indicó que la solicitud fue remitida por competencia al gobernador del Huila. iii) A través de oficio EXT24-00026310 del 22 de febrero de 2024, la Presidencia de la República requirió al gobernador del Huila, el cumplimiento del artículo 161 de la Ley 1955 de 2019. iv) El 28 de febrero de 2024, mediante correo electrónico la Gobernación del Huila emitió respuesta en la que indicó que dio cumplimiento al artículo 161 de la Ley 1955. v) El demandante señaló que, si bien la Gobernación del Huila dio respuesta al requerimiento de la Presidencia de la República, no aportó prueba del pago que efectuó para llevar a cabo la consulta previa del plan de desarrollo, como lo indica la precitada norma. 1.1.2.
Pretensiones Con fundamento en la situación fáctica expuesta, solicitó lo siguiente: «[…] 1: AMPARAR EL DERECHO DE PETICION PUES ESTE FUE CONTESTADO DE MANERA IMCOMPLETA Y RUEGO SEÑOR JUEZ QUE LOS DEMANDADO LA GOBERNACION DEL HUILA QUE REMITA A ESTE PROSESO EL PAGO AL MINISTERIO DE INTERIOR Y EL CONTRATO DE FIDUCIA MERCANTIL POR SERVICIO DE COORDINACIÓN Y REALIZACION DEL LA CONSULTA PREVIA 2: PROTECION ESPECIAL POR SER DE POBLACION AFRODECENDIENTE SI BIEN ES CIERTO LA PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA CONTESTO MI PETICION, PERO ESTA ESTA IMCOMPLETA PUES LES FALTO REQUERIR A LA GOBERNACION DEL HUILA EL CUMPLIMIENTO EFECTIVO DE LA LEY 1955 DE 2019 Y SU ARTICULO 161 PUES SE ESTA HABLANDO DEL PLAN DE DESARROLLO DE LAS COMUNIDADES NEGRAS MEDIANTE UNA CONSULTA PREVIA QUE SE HIZO DE MANERA IRREGULAR 3: AMPARAR EL DEBIDO PROSESO DECLARAR INCONSULA LA CONSULTA PREVIA PLAN DE DESARROLLO DEL DEPARTAMENTO DEL HUILA PARA LAS COMUNIDADES NEGRAS Y QUE LA BUELVAN A REALIZAR CUMPLIENDO CON LA LEY 1955 DE 2019 Y SU ARTICULO 161 4: VIOLACION DIRECTA DE LA COSTITUCION LOS DEMANDADOS VIOLAN ABIERTAMENTE LA COSTITUCION POLITICA AL NO DAR CUMPLIMIENTO A LA LEY 1955 DE 2019 PUES TANTO LA PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA COMO LA GOBERNACION DEL HUILA TIENEN LA OBLIGACION DE HACERLAS CUMPLIR. […]» [sic]. 1.2.
Informes rendidos en el proceso 1.2.1. La Presidencia de la República solicitó que se nieguen las pretensiones de amparo ante la ausencia de vulneración de los derechos fundamentales invocados, pues la solicitud con radicado EXT24-00026310 fue contestada a través del oficio OFI24-00062442 / GFPU 14000001 del 5 de abril de 2024. Indicó que, al carecer de competencia para emitir pronunciamiento, bajo el oficio OFI24-00033657 / GFPU 14000001 del 22 de febrero de 2024 dirigió la solicitud a la Gobernación del Huila. 1.2.2.
La Gobernación del Huila solicitó que se declare improcedente la solicitud de amparo, teniendo en cuenta que no ha vulnerado los derechos fundamentales del tutelante, pues a través del Departamento Administrativo de la Planeación, adelantó mesas de trabajo con diferentes grupos poblacionales para la construcción del Plan de Desarrollo Departamental «Por un Huila Grande» 2024 – 2027, en particular con las comunidades NARP del Departamento, por intermedio de los representantes legales de las 13 organizaciones que existen en el Huila, y que cuentan con el respectivo reconocimiento del Ministerio del Interior, Dirección de Asuntos para comunidades negras, afrocolombianas, raizales.
El 17 de febrero de 2024 se realizó la primera reunión con los representantes legales de las organizaciones NARP del Departamento, en la que decidieron que se adelantara una consulta previa libre e informada, para lo cual presentaron una ruta metodológica y determinaron que el 19 de Febrero de 2024 se adelantaría trabajó con cada comunidad, los días 20 y 22 del mismo mes y año realizaron la consolidación del documento de propuesta general, y el 23 de febrero se llevó a cabo la concertación de la propuesta con el Gobierno Departamental, que se extendió hasta el día 26 de febrero de 2024. 1.3 Sentencia de primera instancia El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A mediante sentencia del 27 de junio de 2024 accedió al amparo del derecho de petición invocado, y dispuso lo siguiente: «[…] Segundo: Ordenar al Departamento del Huila, que, en el término máximo e improrrogable de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta decisión, de respuesta de fondo y en forma clara y concreta a la solicitud formulada por el accionante el 19 de febrero de 2024.
Tercero: Denegar las demás pretensiones, de acuerdo con lo expuesto en este proveído. […]». 1.4. Escrito de impugnación La parte demandante impugnó la decisión del a quo, para lo cual aseguró que en el escrito de tutela solicitó el amparo de los derechos de petición y el debido proceso como una garantía de la participación de las consultas previas, por lo que respecto a este último se omitió pronunciamiento en relación con la intervención del concejo comunitario en el plan de desarrollo del departamento del Huila. 2.
Consideraciones En atención a los argumentos expuestos en el escrito de impugnación y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: i) competencia para decidir; ii) procedencia de la tutela; iii) determinación del problema jurídico; y iv) análisis de la Sala. 2.1. Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, el Decreto 1382 de 2000 y el Acuerdo 80 del 12 de marzo de 2019, esta Sala es competente para conocer la presente impugnación contra el fallo de tutela proferido por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. 2.2 Procedencia de la solicitud de tutela El artículo 86 constitucional señala que: «[…] Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable […]».
A su vez, el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 dispone las causales de improcedencia de la solicitud de amparo: «[…] 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante. 2.
Cuando para proteger el derecho se pueda invocar el recurso de habeas corpus. 3. Cuando se pretenda proteger derechos colectivos, tales como la paz y los demás mencionados en el artículo 88 de la Constitución Política. Lo anterior no obsta, para que el titular solicite la tutela de sus derechos amenazados o violados en situaciones que comprometan intereses o derechos colectivos siempre que se trate de impedir un perjuicio irremediable. 4.
Cuando sea evidente que la violación del derecho originó un daño consumado, salvo cuando continúe la acción u omisión violatoria del derecho. 5. Cuando se trate de actos de carácter general, impersonal y abstracto. […]» Como se observa, la solicitud de tutela es de carácter subsidiario y así lo ha definido la Corte Constitucional en reiterada jurisprudencia, es decir, no es un mecanismo de defensa judicial alternativo o supletorio de los recursos o medios ordinarios previstos por el legislador para el amparo de un derecho y tampoco constituye un último y único medio judicial para alegar la amenaza o vulneración de un derecho, pues es la tutela el mecanismo preferente de protección de los derechos fundamentales, cuyo ejercicio conduce a la obtención de un amparo efectivo e inmediato frente a los actos u omisiones que los amenacen o vulneren. 2.2.1 Derecho al debido proceso El artículo 29 de la Constitución Política dispone que toda persona tiene derecho a un debido proceso, el cual es de obligatorio acatamiento en toda actuación judicial y administrativa; por lo que nadie puede ser «juzgado» o afectado en sus intereses sin la «observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio».
Nadie puede ver afectados sus derechos o intereses sin el previo ejercicio de las garantías a la defensa y contradicción, sin importar la calidad del sujeto que le asista de cara a la respectiva actuación, ya sea administrativa o judicial, pues, en definitiva, los estatutos procesales prevén el procedimiento a seguir respecto de cada uno de ellos, ya sea frente a los directamente interesados o aquellos que, sin serlo, puedan ver afectados sus intereses con los efectos de las decisiones que finalmente se adopten.
En tal sentido se refirió la Corte Constitucional en sentencia C-341 de 2014, al señalar: «[…] La jurisprudencia constitucional ha definido el derecho al debido proceso como el conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia. Hacen parte de las garantías del debido proceso: (i) El derecho a la jurisdicción, que a su vez conlleva los derechos al libre e igualitario acceso a los jueces y autoridades administrativas, a obtener decisiones motivadas, a impugnar las decisiones ante autoridades de jerarquía superior, y al cumplimiento de lo decidido en el fallo;
(ii) el derecho al juez natural, identificado como el funcionario con capacidad o aptitud legal para ejercer jurisdicción en determinado proceso o actuación, de acuerdo con la naturaleza de los hechos, la calidad de las personas y la división del trabajo establecida por la Constitución y la ley; (iii) El derecho a la defensa, entendido como el empleo de todos los medios legítimos y adecuados para ser oído y obtener una decisión favorable.
De este derecho hacen parte, el derecho al tiempo y a los medios adecuados para la preparación de la defensa; los derechos a la asistencia de un abogado cuando sea necesario, a la igualdad ante la ley procesal, a la buena fe y a la lealtad de todas las demás personas que intervienen en el proceso; (iv) el derecho a un proceso público, desarrollado dentro de un tiempo razonable, lo cual exige que el proceso o la actuación no se vea sometido a dilaciones injustificadas o inexplicables;
(v) el derecho a la independencia del juez, que solo es efectivo cuando los servidores públicos a los cuales confía la Constitución la tarea de administrar justicia, ejercen funciones separadas de aquellas atribuidas al ejecutivo y al legislativo y (vi) el derecho a la independencia e imparcialidad del juez o funcionario, quienes siempre deberán decidir con fundamento en los hechos, conforme a los imperativos del orden jurídico, sin designios anticipados ni prevenciones, presiones o influencias ilícitas. […]» 2.3.
Problema jurídico La Sala, de acuerdo con el escrito de impugnación, deberá definir si: ¿la Gobernación del Huila vulneró el derecho al debido proceso con ocasión a las presuntas irregularidades presentadas en el proceso de consulta previa de las comunidades negras para el Plan de Desarrollo del Departamento «Por un Huila Grande» 2024 – 2027? 2.4.
Análisis de la Sala 2.4.1. Requisitos de procedibilidad adjetiva La Sala encuentra superados los requisitos de procedibilidad de la solicitud de tutela y, en consecuencia, sin encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, procederá a efectuar el estudio del fondo del asunto planteado. 2.4.2. Caso concreto Ángel Arlés Martínez Noguera, en calidad de representante legal del Consejo Comunitario Pacíficos por la Paz, promovió solicitud de tutela con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales de petición y debido proceso, los cuales consideró vulnerados por la Presidencia de la República y el departamento del Huila ante la ausencia de respuesta a la solicitud radicada el 19 de febrero de 2024, y las presuntas irregularidades presentadas en el proceso de la consulta previa de las comunidades negras para el plan de desarrollo de ese ente territorial.
Ahora bien, con relación a los argumentos planteados por el demandante en el escrito de impugnación se tiene que su inconformidad radica en la falta de pronunciamiento por parte del a quo en torno al derecho de participación en cabeza del consejo comunitario pacifico por la paz en el plan de desarrollo del departamento del Huila. Sobre el particular, se observa que en la providencia objeto de recurso se advirtió: «[…] Por otra parte, respecto de la pretensión de «declarar inconsul[t]a la consulta previa [del] plan de desarrollo del departamento del Huila» la Sala advierte que, por ser la acción de tutela un mecanismo subsidiario, no basta con la simple mención de colusiones por las cuales se considera que es irregular la consulta previa, debido a que en esta instancia debe acreditarse la violación de derechos fundamentales, en este caso el derecho al debido proceso.
Así, en el presente medio de amparo, el accionante no aportó prueba que acredite alguna irregularidad en el proceso de la consulta previa de las comunidades negras para el plan de desarrollo del departamento del Huila, razón por la cual la Sala denegará el amparo respecto de tal pedimento. […]». En atención a lo expuesto, se debe señalar que la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado encontró que al realizar un análisis de los elementos probatorios no evidenció irregularidad alguna en el proceso de consulta previa de las comunidades negras para el plan de desarrollo del departamento del Huila, en la medida que no se acreditó la vulneración de los derechos invocados.
Sobre el particular, la Sala observa que el ente territorial allegó informe en el que indicó que el Departamento Administrativo de Planeación adelantó mesas de trabajo con diferentes grupos poblacionales para la construcción del Plan de Desarrollo Departamental «Por un Huila Grande 2024 – 2027» en particular con las comunidades negra, afrocolombiana, raizal y palenquera, NARP.
Añadió que el 17 de febrero del 2024, en la ciudad de Neiva se llevó a cabo reunión con los representantes legales de las organizaciones NARP del departamento, a la cual estuvo convocado el demandante, pero no asistió, sin embargo, se presentó Angela Jaramillo de la organización Pacifico por la Paz. Indicó que en dicho momento la mayoría de representantes decidieron que se adelantaría consulta previa libre e informada, por tanto presentaron una ruta metodológica para la realización de la misma, en la cual determinaron que: «el día 19 de Febrero de 2024, trabajó cada organización con su comunidad, los días 20 y 22 del mismo mes y año realizaron la consolidación del documento de propuesta general, y el 23 de Febrero se llevó a cabo la concertación de la propuesta con el Gobierno Departamental, concertación que se extendió hasta el día 26 de Febrero de 2024».
La entidad demandada para acreditar sus afirmaciones allegó al plenario diferentes actas suscritas con ocasión a la consulta previa adelantada: Del análisis de la referida documental se observa que en diferentes oportunidades la Gobernación del Huila en el marco de la consulta libre e informada adelantó mesas de concertación con las organizaciones de las comunidades para la formulación del Plan de Desarrollo Departamental 2024-2027, reuniones en las que se contó con la participación del tutelante.
Ahora bien, de la lectura del escrito de tutela se advierte que el demandante pretende que se efectué otra consulta previa en la que se dé cumpliendo a lo dispuesto en el artículo 161 de la Ley 1955 de 2019; al respecto se advierte que la Corte Constitucional en sentencia C-493 del 26 de noviembre de 2020, declaró la inexequibilidad de dicha disposición. En este orden de ideas, la Sala comparte la decisión del a quo al considerar que el tutelante no aportó prueba que conllevara a evidenciar alguna irregularidad en el proceso de la consulta previa de las comunidades negras para el plan de desarrollo del Departamento del Huila.
En este punto es importante recordar que, quien pretenda el amparo de un derecho fundamental debe acreditar probatoriamente los hechos que fundamentan sus pretensiones con la finalidad de que el juez adopte una decisión con plena certeza y convicción de la amenaza o vulneración del derecho invocado. Por otra parte, se advierte que en lo que respecta al amparo del derecho de petición, las partes no formularon reproches, razón por la que se convalida la decisión del juez constitucional de primera instancia. De acuerdo con lo expuesto, la Sala confirmará la decisión del a quo que negó la solicitud de tutela interpuesta por Ángel Arles Martínez Noguera respecto de la pretensión encaminada a obtener el amparo del derecho fundamental al debido proceso y amparó el derecho fundamental de petición del tutelante.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Confirmar la sentencia proferida el 27 de junio de 2024 por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, mediante la cual negó el amparo del derecho fundamental al debido proceso de Ángel Arles Martínez Noguera; de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Notificar a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
Tercero. Remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado Electrónicamente Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo Samai, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador