CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN n.º 19 CONSEJERO PONENTE: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá, D. C., dieciocho (18) de agosto de dos mil veintidós (2022) Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Radicación: 11001031500020200516900 Demandante: SOLLA S.A. Demandada: DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES, DIAN Temas: Causal 5 del artículo 250 del CPACA.

Nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso, contra la que no procede recurso de apelación. Deber de motivación de las decisiones judiciales. Principio de congruencia. SENTENCIA CE-SED19-003-2022 1. ASUNTO La Sala Especial de Decisión n.º 19 resuelve el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la sociedad Solla S.A. en contra de la sentencia de 25 de julio de 2019, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que se tramitó bajo el radicado 05001233300020130105001 (21558). 2.

ANTECEDENTES 2.1. Demanda de nulidad y restablecimiento del derecho1 En ejercicio de dicho medio de control, la sociedad Solla S.A. presentó demanda contra la DIAN en la que formuló las siguientes pretensiones principales: (i) Que se declare la nulidad de las Resoluciones 609025 del 27 de febrero de 2012 y 1029 del 8 de marzo de 2013, expedidas por la DIAN.

La primera, negando la solicitud de devolución que elevó la sociedad por pago de lo no debido y, la segunda, confirmando aquella decisión al resolver el recurso de reconsideración interpuesto. 1 Ff. 1-36, cuaderno 1 del proceso ordinario. Radicado: 11001031500020200516900 Demandante: Solla S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 (ii) A título de restablecimiento del derecho, la demandante solicitó que se condene a la DIAN al pago de $3.544.286.000 o la suma mayor que resulte probada, más los intereses corrientes y moratorios, al igual que a resarcir cualquier otro perjuicio que se pudiese derivar de la declaratoria de nulidad de los actos administrativos acusados.

Subsidiariamente, solicitó que se declare que la DIAN se enriqueció sin justa causa al no reconocer ni devolver al contribuyente la diferencia entre el valor efectivamente pagado por la sociedad demandante y el valor que conforme a las normas legales regulaban la obligación tributaria. En consecuencia, solicitó que se condene a la entidad a restituir aquellas sumas constitutivas del empobrecimiento correlativo sufrido por Solla S.A., valorado en $3.544.286.000 o la suma que resulte probada, el pago de intereses remuneratorios y moratorios, así como de cualquier otro perjuicio generado a raíz del enriquecimiento sin causa.

Como soporte fáctico de sus pretensiones explicó que la Sociedad Balanceados del Cauca S.A., hoy Solla S.A. 2, fue reconocida por la DIAN como «nueva empresa» para efectos de acreditar su calidad de beneficiaria del tratamiento tributario de renta exenta que estableció la Ley 218 de 1995, conocida como Ley Páez. Sostuvo que la decisión se adoptó por medio de la Resolución 150 del 22 de mayo de 1997 pero, a raíz de las dificultades generadas por la tragedia natural ocurrida en la zona objeto del beneficio, la etapa productiva de la sociedad solo comenzó a partir del 24 de agosto de 1999, motivo por el cual, la primera vez que aplicó la exención fue respecto de ese año gravable.

Seguidamente, indicó que la declaración de renta del año gravable 2007 tuvo un valor de $3.699.829.000, el cual fue oportunamente pagado y se liquidó sin aplicar el beneficio de la Ley Páez debido a que la DIAN, en Concepto 25684 de 2007, sostuvo que los 10 años para la correspondiente exención de renta se contaban desde la constitución de la sociedad, según la fecha que figurase en el certificado de existencia y representación legal.

Sin embargo, adujo que ese concepto fue anulado por el Consejo de Estado mediante sentencias proferidas el 24 y 31 de marzo de 2011, lo que provocó la pérdida de fuerza ejecutoria de los conceptos anteriores emitidos por la entidad sobre la materia. Además, precisó que aquellas providencias dejaron claro que lo que marca el comienzo del término de 10 años por el que se podría disfrutar de la exención tributaria era el inicio del periodo productivo de la respectiva sociedad.

Explicó que, como a la luz de las referidas sentencias, la declaración de renta del año gravable 2007 sí quedaba amparada por el beneficio tributario en cuestión, Balanceados del Cauca S.A.S. le solicitó a la DIAN la devolución del pago de lo no 2 La sociedad Balanceados del Cauca S.A. se transformó en sociedad por acciones simplificadas (SAS) y, posteriormente, fue absorbida mediante un proceso de fusión por la sociedad Solla S.A., según consta en escritura pública 223 del 14 de febrero de 2012 otorgada en la Notaría Décima del Círculo de Medellín (ff. 46 a 80, cuaderno 1 del proceso ordinario).

Radicado: 11001031500020200516900 Demandante: Solla S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 debido, a lo que la entidad recaudadora respondió negativamente mediante los actos administrativos entonces demandados. La sociedad demandante adujo que la DIAN omitió efectuar un análisis de fondo de su solicitud.

Además, criticó que dicho organismo hubiese alegado la firmeza de la declaración de renta gravable 2007, lo que impediría la devolución de saldos pagados, pues aquella postura da al traste con la que adoptó el Consejo de Estado, así como con criterios de equidad, con el espíritu de la Ley Páez y, en especial, con los principios de prohibición de enriquecimiento sin causa y pago de lo no debido.

De otro lado, hizo énfasis en que el fundamento de la demanda no consistía en un cambio de posición de la DIAN para, con base en él, concluir la inexistencia de la obligación tributaria. Explicó que se trataba de una situación en la que, en virtud de una sentencia de nulidad con efectos erga omnes y retroactivos, se privó de toda consecuencia jurídica a los actos administrativos que contenían la doctrina oficial de aquella entidad pero, cuando ello sucedió, ya estaban vencidos los términos de corrección de la declaración privada.

Señaló que, por ese motivo, aunque formalmente esta última adquirió firmeza, este hecho no puede validar la apropiación de los recursos por parte de la DIAN, cuando es claro que se trataba de un pago sin causa jurídica. 2.2. Contestación de la demanda3 La DIAN se opuso a las pretensiones de la demanda. Para tales efectos, señaló que, si la sociedad contribuyente consideraba que le asistía derecho a hacer valer la renta exenta hasta el año gravable 2007, debió indicarlo en el renglón correspondiente del formulario, sin embargo, se observa que en este caso ese concepto fue declarado en cero.

Precisó que lejos de ser un error de derecho de la DIAN, se trató de una omisión imputable a la sociedad que, en lugar de generar un saldo a favor, dio como resultado un saldo a pagar. De acuerdo con ello, explicó que la devolución de saldos a favor exige que el monto a reintegrar haya sido liquidado en la declaración tributaria y que, tratándose de pagos en exceso o de lo no debido, la normatividad señala que debe seguirse el mismo procedimiento que se aplica para las devoluciones de saldos.

Con base en lo anterior, indicó que la sociedad demandante tenía la posibilidad de corregir la declaración de renta inicialmente presentada, incluyendo la suma que consideraba renta exenta y con ello el correspondiente saldo a favor, sin embargo, al no actuar de conformidad en el periodo de dos años de que disponía para tales efectos, la declaración tributaria quedó en firme.

Aunado a lo anterior, llamó la atención sobre el hecho de que la sentencia del 24 3 Ff. 145 a 152, cuaderno 1 del proceso ordinario. Radicado: 11001031500020200516900 Demandante: Solla S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 de marzo de 2011, en la que la sociedad demandante sustenta sus pedimentos, se refirió a las empresas nuevas no comerciales, mientras que a Balanceados del Cauca S.A. se le dio la calidad de sociedad comercial.

Agregó que, por ese motivo, la norma aplicable a su caso era el artículo 3 de la Ley 218 de 1995, de manera que, como lo sostuvo aquella providencia, para este tipo de sociedades la exención comenzaba a correr desde la manifestación de la intención de acogerse al beneficio, lo que en el caso de aquella se produjo el 14 de febrero de 1997, luego habría que concluir que para el año gravable 2007 ya no podía aplicar la exención. Por último, destacó la importancia de verificar si al producirse la fusión por absorción de la sociedad Balanceados del Cauca S.A.S. se realizó la anotación respectiva en los estados financieros por el valor reclamado en el presente proceso. 2.3.

Sentencia de primera instancia4 El 5 de septiembre de 2014, el Tribunal Administrativo de Antioquia profirió sentencia de primera instancia en la que accedió a las pretensiones de nulidad de la demanda y, en consecuencia, a título de restablecimiento del derecho, ordenó a la DIAN realizar la devolución del pago de lo no debido por concepto de impuesto sobre la renta y complementarios para el periodo gravable 2007, resultante de aplicar el descuento tributario definido en la Ley 218 de 1995 al valor efectivamente pagado por la sociedad Balanceados del Cauca S.A. Las demás pretensiones de la demanda fueron resueltas de manera desfavorable.

La providencia fundamentó la decisión en que, como las actividades que realizaba la sociedad Balanceados del Cauca S.A. eran de naturaleza industrial y se encontraba establecida en la zona afectada por la tragedia del río Páez, los 10 años de aplicación de la exención tributaria debían contarse desde el momento en que se estableció la sociedad, entendiendo por tal, la manifestación de la intención de acogerse al beneficio de la norma, lo que en su caso ocurrió el 27 de marzo de 2000.

Los argumentos de la DIAN relativos a la firmeza de la declaración privada y al vencimiento de los términos para corregirla y para pedir la devolución de saldos a favor fueron despachados negativamente. Lo anterior bajo el entendido que uno es el plazo para solicitar el reintegro de saldos a favor y, otro distinto, el que prevé el ordenamiento jurídico para obtener el reembolso de lo pagado en exceso o indebidamente.

Precisó que el último era el de cinco años contemplado en el Código Civil para la acción ejecutiva y había sido atendido por la sociedad demandante. Con base en esas consideraciones, entendió que las resoluciones 4 Ff. 364 a 383, cuaderno 1 del proceso ordinario. Radicado: 11001031500020200516900 Demandante: Solla S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 acusadas incurrieron en las causales de nulidad por infracción de las normas en las que debían fundarse y falsa motivación. Sobre el monto a reintegrar, el Tribunal explicó que era de $1.400.930.000 pues fue el valor que efectivamente pagó la sociedad absorbida por concepto de impuesto de renta.

Frente a la suma restante que se pretendió, por valor de $2.298.899.000, agregó que Solla S.A. no demostró el cumplimiento de los requisitos mencionados en la ley tributaria relativos a las retenciones de fuente que habrían originado ese saldo a favor. 2.4. Recurso de apelación presentado por Solla S.A.5 La sociedad demandante manifestó su disentimiento parcial con la sentencia que profirió el Tribunal Administrativo de Antioquia por no haber condenado a la DIAN al reintegro de las sumas que fueron objeto de retención en la fuente para el año gravable 2007.

Con tal fin, anexó al recurso de apelación los certificados de retenciones correspondientes. En todo caso, alegó que, contrario a lo sostenido por el a quo, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho no era exigible el cumplimiento de los requisitos del Decreto 1007 de 2007, pues esta norma se ocupa de regular un procedimiento de naturaleza administrativa, como es el trámite de devoluciones ante la DIAN.

Además, sostuvo que el Tribunal había invertido la carga de la prueba pues, conforme con las reglas aplicables en la materia, el valor del impuesto de renta, tanto por vía anticipada como en forma directa, corresponde a una afirmación indefinida que no requiere prueba adicional. En cualquier caso, adujo que si el juez de primera instancia consideraba indispensable la información que luego echó de menos, tenía el deber de acudir al decreto oficioso de pruebas, en atención a lo dispuesto en los artículos 42 y 170 del Código General del Proceso, deber que, según explicó, cobra mayor fuerza cuando lo que está de por medio es la reparación de los perjuicios ocasionados por el Estado, como sucede en este evento por vía del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

Por estas razones, estimó que la postura que asumió la sentencia sobre este aspecto puntual comportaba la violación de su derecho a la tutela judicial efectiva. 2.5. Recurso de apelación presentado por la DIAN6 Inconforme con la decisión de primera instancia, la DIAN interpuso recurso de apelación en el que solicitó que se denegaran las pretensiones de la demanda.

En él, sostuvo que Solla S.A. no podía exigir la devolución de lo pagado por Balanceados del Cauca S.A.S. por concepto de impuesto de renta del año gravable 5 Ff. 386 a 288 y 438 a 451, cuaderno 1 del proceso ordinario. 6 Ff. 487 a 238, cuaderno 1 del proceso ordinario. Radicado: 11001031500020200516900 Demandante: Solla S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 2007 debido a que esa suma nunca ingresó al patrimonio de la primera de aquellas sociedades, lo que emerge de los correspondientes estados financieros que reflejan la negociación llevada a cabo en razón del proceso de fusión por absorción. De otro lado, se apartó de la calidad de empresa de naturaleza industrial que le atribuyó la sentencia apelada a la sociedad Balanceados del Cauca S.A. pues consideró que, como el objeto social de esta última también comprendía la venta de productos fabricados, había que entender que sus actividades también eran comerciales.

Siendo así, lo procedente era aplicar el artículo 3 de la Ley 218 de 1995 y, por ende, contabilizar los 10 años del beneficio desde la manifestación de la intención de acogerse a aquel, lo que, al haber tenido lugar el 14 de febrero de 1997, implicaba que para el año 2007 ya había expirado el lapso de la exención tributaria. Como argumento adicional, señaló que la solicitud de devolución del pago de lo no debido está vinculada a la declaración de renta, luego su trámite y término de caducidad es el dispuesto en la legislación tributaria y no el que se indicó en la sentencia recurrida.

Además, insistió en que el término de firmeza de la declaración tributaria es de dos años contados a partir del vencimiento del plazo para su presentación. 2.6. Sentencia de segunda instancia objeto de revisión7 A través de sentencia del 25 de julio de 2019, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, revocó la decisión proferida en primera instancia para, en su lugar, negar las pretensiones de la demanda.

Precisó que debido a que ambas partes presentaron recurso de apelación, procedería a resolver sin limitaciones, pero aclaró que, por ser un argumento nuevo esgrimido en el proceso y no en los actos acusados, no se pronunciaría sobre el hecho alegado por la demandada en cuanto a que la suma pretendida no hacía parte del patrimonio de la sociedad Solla S.A. al no haberse tenido en cuenta en el trámite de fusión. Como fundamento de la decisión, afirmó que la forma de contabilizar el plazo de diez años durante el cual aplica el beneficio de renta exenta objeto de debate depende de si la sociedad contribuyente es considerada o no como «sociedad comercial», término que en el contexto de este beneficio tributario debe entenderse referido no a las sociedades mercantiles de la legislación comercial sino a las entidades dedicadas a actividades empresariales diferentes a las especificadas en el artículo 2, inciso 1, del Decreto 1264 de 1994.

De acuerdo con ello, calificó de acertada la apreciación del a quo al señalar que Balanceados del Cauca S.A., para los efectos estudiados, no es una sociedad comercial pues desarrolla predominantemente una actividad de naturaleza industrial. 7 Ff. 90 a 94, cuaderno 2 del proceso ordinario. Radicado: 11001031500020200516900 Demandante: Solla S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 De otro lado, consideró que la demandante interpretó en forma errada el precedente que invocó a su favor, al entender que para el Consejo de Estado los diez años de vigencia del beneficio en cuestión empiezan a computare cuando comienza el periodo productivo de la empresa.

En ese sentido, explicó que lo que afirman las sentencias que anularon el Concepto 25648 de 2007 de la DIAN es que la exención, para el caso de las sociedades no comerciales, inicia desde el momento en que se entienden «efectivamente establecidas», esto es, cuando manifiestan su intención de acogerse a la medida. Aclaró que una situación distinta es que las sociedades hubieran tenido la posibilidad de postergar dicha manifestación hasta tanto iniciara su fase productiva, siempre que ello ocurriera dentro de los cinco años siguientes a su constitución, plazo que posteriormente fue reducido a tres años con la modificación que introdujo la Ley 383 de 1997.

En tales condiciones, dado que la sociedad Balanceados del Cauca S.A. radicó la manifestación de acogerse al mencionado beneficio tributario el 14 de febrero de 1997, los diez años para favorecerse con la medida corrieron entre las vigencias de 1997, inclusive, y 2006, luego no resulta acertado sostener que la exención podía aplicarse al año gravable 2007 y que ello condujo a un pago de lo no debido. 2.7.

Solicitud de complementación y aclaración de la sentencia8 La demandante solicitó que se complementara la sentencia o, en subsidio, que se aclarara, por considerar que esta desconoció el principio de congruencia procesal toda vez que no se pronunció (i) frente a las pretensiones segunda principal, relativa al restablecimiento del derecho mediante la devolución del pago de lo no debido, y las subsidiarias, concernientes a un alegado enriquecimiento sin justa causa por parte de la DIAN;

(ii) ni frente a la causa petendi de estas. Sostuvo que, a efectos de estudiar la incongruencia alegada se debían revisar las pruebas que se aportaron al proceso, en especial, aquella que da cuenta de que la sociedad sí elevó un comunicado en el que manifestó acogerse al beneficio, pero no el 14 de febrero de 1997, como lo consideró el ad quem, sino el 27 de marzo de 2000.

Aclaró que en la primera de esas comunicaciones lo que hizo la fue solicitar que se le informaran los requisitos para ser reconocida como nueva empresa. Finalmente, adujo que la sentencia pasó por alto decidir una supuesta nulidad procesal que propuso al momento de presentar el recurso de apelación en el sentido que el a quo debió haber decretado de oficio las pruebas necesarias para demostrar las retenciones en la fuente que le fueron practicadas. 8 Ff. 103 a 109, cuaderno 2 del proceso ordinario.

Radicado: 11001031500020200516900 Demandante: Solla S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 2.8. Incidente de nulidad9 En escrito separado y subsidiariamente a la solicitud de aclaración y complementación, la sociedad Solla S.A. formuló incidente de nulidad respecto de la sentencia de segunda instancia, que sustentó alegando las siguientes irregularidades: (i) Desconocimiento del deber de motivación, el que sustentó en la falta de pronunciamiento respecto de las pretensiones segunda principal y las subsidiarias, así como la ausencia de motivación frente al alcance de las comunicaciones de 14 de febrero de 1997, del 27 de marzo de 2000 y la certificación expedida por la DIAN el 18 de noviembre de 2011.

(ii) Pretermisión de la instancia, la que justificó no solo en la omisión ya señalada sino también en el hecho de que, a su juicio, nunca estuvo en controversia la naturaleza industrial o comercial de la sociedad ni mucho menos la fecha en que debió presentarse la solicitud de acogimiento al beneficio. De esta forma, se introdujeron hechos nuevos al debate litigioso, lo que se tradujo en la pretermisión de una instancia pues al haberse tomado la decisión por el ad quem, la demandante no tuvo oportunidades para controvertir sus «sorpresivos» argumentos. 2.9.

Auto que negó la solicitud de adición y aclaración de la sentencia10 Por medio de auto del 20 de noviembre de 2019, la Sección Cuarta del Consejo de Estado resolvió negativamente las solicitudes de adición y aclaración del fallo de segunda instancia. La providencia se abstuvo de adicionar con apoyo en los siguientes argumentos: (i) La pretensión segunda principal, consistente en el restablecimiento del derecho, estaba supeditada a la prosperidad de la pretensión anulatoria de los actos acusados, de manera que, al constatarse la legalidad de aquellos, no procedía conceder la devolución que se pidió. Este razonamiento se hizo explícito en el párrafo 6 de la sentencia. (ii) Las pretensiones subsidiarias de la demanda, relativas a un enriquecimiento sin justa causa, dependían de que, para el periodo gravable 2007, la sociedad contribuyente tuviera derecho a afectar la base gravable del impuesto de renta con la exención consagrada en la Ley Páez, lo que se desvirtuó en los párrafos 2, 3, 4 y 6 de la sentencia. 9 Ff. 113 a 123, cuaderno 2 del proceso ordinario. 10 Ff. 131 a 132, cuaderno 2 del proceso ordinario.

Radicado: 11001031500020200516900 Demandante: Solla S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 (iii) El escrito por el que una sociedad manifestaba su voluntad de acogerse a los beneficios de la Ley Páez (art. 3, Ley 218 de 1995), era diferente de aquel que debía remitir a efectos de acreditar el cumplimiento, año a año, de los requisitos exigidos para acceder a aquel tratamiento especial (art. 4, ibidem).

Explicó que, en el caso concreto, la comunicación del 27 de marzo de 2000 atendió al último de los fines anotados, de manera que no puede determinar la fecha de inicio del beneficio tributario. (iv) La supuesta nulidad procesal que habría formulado Solla S.A. en el recurso de apelación corresponde a uno más de los cargos que alegó aquella en contra de la sentencia de primera instancia. Al respecto, señaló que, como la demandante no tenía derecho al reintegro del dinero solicitado, resultaba impertinente pronunciarse sobre las retenciones que le fueron practicadas.

Respecto de la petición de aclaración, adujo que resultaba improcedente como quiera que no recaía sobre apartes oscuros de la providencia, sino que se refería a la inconformidad de la sociedad demandante frente a valoración probatoria que realizó la Sala. 2.10. Auto que negó la solicitud de nulidad11 Por medio de auto proferido el 22 de octubre de 2021, el consejero ponente denegó la nulidad propuesta por la sociedad Solla S.A. La irregularidad que esta alegó por la presunta falta de motivación respecto de las pretensiones segunda principal y las subsidiarias fue descartada con base en los mismos argumentos por los que se negó la adición de la sentencia frente a ese aspecto.

Seguidamente, el mencionado auto se ocupó de estudiar el reproche según el cual la sentencia no se pronunció sobre los hechos que sirvieron de fundamento a las pretensiones. En este punto, también reiteró que mediante la comunicación del 27 de marzo de 2000 la demandante no manifestó su intención de acogerse al beneficio de la Ley Páez y sostuvo que de lo que da cuenta la certificación expedida por la DIAN el 18 de noviembre de 2011 es que en esa fecha la sociedad presentó, por primera vez, los requisitos de que trataba el artículo 4 de la Ley 218 de 1995 para acceder a la exención tributaria.

De acuerdo con ello, concluyó que la sentencia del 25 de julio de 2019 valoró todas las pruebas relevantes para el proceso, sin que los documentos que la demandante consideró omitidos, hubieran podido tener alguna incidencia en la decisión objetada. Finalmente, se refirió a la alegada pretermisión de instancia para señalar que no se configuró pues, contrario a lo sostenido por la incidentista, para estudiar si hubo 11 Índice 67, expediente electrónico del proceso ordinario.

Radicado: 11001031500020200516900 Demandante: Solla S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 un pago de lo no debido, a la Sala le correspondía definir si Solla S.A. tenía derecho a la exención en el año 2007. En armonía con ello, negó que el pronunciamiento sobre la fecha en la que comenzó la exención pudiera resultar sorpresivo ya que este aspecto fue discutido tanto en el procedimiento administrativo como en todas las etapas del proceso judicial, en especial en la contestación de la demanda y en el recurso de apelación de la DIAN, así como en la sentencia de primera instancia, cuando determinó el objeto del litigo. 2.11.

Tutela contra sentencia12 La sociedad Solla S.A. interpuso acción de tutela contra la Sección Cuarta del Consejo de Estado porque, a través de la sentencia de segunda instancia, habría violado su derecho al debido proceso, específicamente, al no haber apreciado correctamente los documentos del 14 de febrero de 1997 y del 27 de marzo de 2000.

En su criterio, el a quo concluyó en forma errada que la empresa se acogió a los beneficios de la Ley Páez en la primera de aquellas fechas. Mediante sentencia de primera instancia proferida el 28 de febrero de 2020 por el Consejo de Estado, Sección Primera, se declaró la improcedencia de la solicitud de amparo pues el incumplimiento de la carga mínima argumentativa impidió evidenciar la relevancia constitucional del asunto.

El conocimiento de la acción constitucional en segunda instancia le correspondió a la Sección Segunda, Subsección A, del Consejo de Estado, quien mediante sentencia del 30 de julio de 2020 resolvió confirmar la decisión.

3. RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN13 La sociedad Solla S.A. presentó recurso extraordinario de revisión contra la DIAN, a efectos de que se infirme la sentencia de segunda instancia proferida el 25 de julio de 2019 por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, dentro del mencionado proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.

La demandante invocó la causal de revisión del numeral 5 del artículo 250 del CPACA, consistente en «Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación». Para fundamentar su configuración, sostuvo que la sentencia del 25 de julio de 2019 proferida por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, 12 El número de radicado con el que se tramitó la acción constitucional es 11001-03-15-000-2020- 00342-01. 13 El escrito inicial que contiene el recurso extraordinario de revisión se encuentra entre los folios 1 y 20 del cuaderno principal.

Sin embargo, este fue inadmitido por auto del 3 de octubre de 2018 (folio 89) en el que se le exigió al demandante precisar las circunstancias que configuraban la causal de revisión invocada, a lo que este procedió subsanado la falencia anotada a través del memorial que obra del folio 93 al 108 del mismo expediente, en el que remplazó el recurso inicial integrándolo en un nuevo y único escrito.

En auto del 8 de noviembre de 2018 (Folio 130), esta Corporación resolvió admitir el recurso. Radicado: 11001031500020200516900 Demandante: Solla S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Sección Cuarta, incurre en la causal de nulidad que consagra el numeral 2 del artículo 133 del CGP por pretermisión de la instancia y en la de violación del derecho al debido proceso, a raíz de los vicios que se sintetizan a continuación: (i) Falta total de motivación sobre un aspecto esencial de la decisión que de haberse considerado podría haber cambiado el sentido de la misma.

Señaló que la sentencia impugnada consideró que, en el caso de la demandante, la exención tributaria iniciaba a correr desde el momento en que se realizara la manifestación de acogimiento al beneficio. Sobre este aspecto Solla S.A. indicó que en el expediente obraban las siguientes pruebas: - La certificación emitida por la DIAN en la que expresamente se declaró que Badelca S.A., hoy Solla S.A., manifestó acogerse al beneficio de la Ley Páez el día 28 de marzo de 2000, no antes (f. 122, cdno 2). - La manifestación de acogimiento a dicho beneficio suscrita por Badelca S.A. (f. 118, cdno. 2). - La comunicación del 14 de febrero de 1997 en la que Balanceados del Causa S.A., hoy Solla S.A., solicitó el reconocimiento de nueva empresa informando a la entidad de forma detallada, en que consistían sus futuras actividades productivas (ff. 109 a 114, cdno. 2).

Adujo que de haberse considerado todas estas pruebas, se habría concluido que el escrito del 14 de febrero de 1997 tenía como único propósito registrar Badelca S.A. como nueva empresa, mientras que de otro lado, el escrito del 28 de marzo de 2000 tenía como claro y diferente propósito manifestar, por primera vez, la intención de acogerse al beneficio de la Ley 218 de 1995.

No obstante, acusó la sentencia de no haber ofrecido motivación sobre las pruebas anunciadas, explicando que ello se evidencia en que los primeros dos documentos no fueron ni si quiera mencionados en tal providencia. Esto le imposibilitó a Solla S.A. conocer las razones de hecho y de derecho en que se fundó la Sección Cuarta para concluir que no podía tenerse en cuenta como manifestación de acogimiento al beneficio la realizada el 28 de marzo de 2000.

En cuanto a la comunicación del 14 de febrero de 1997, precisó que aunque sí fue mencionada por el ad quem, este le otorgó un alcance diferente al que se desprende del contenido de dicho documento y al que le había dado incluso la misma DIAN, pues estimó el juzgador que fue en ella en la que la demandante expresó su voluntad de quedar cobijada por la exención tributaria.

Dicho lo anterior, aclaró que la finalidad del recurso no era discutir la valoración probatoria que realizó el juez de segunda instancia pues ello escapaba a su finalidad, como si poner en evidencia que la falta de consideración de las dos pruebas documentales ya identificadas generó un vicio de falta de motivación. Radicado: 11001031500020200516900 Demandante: Solla S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 (ii) Incongruencia procesal y exceso en la competencia del juez de segunda instancia. Precisó la recurrente que la única razón que esgrimió la DIAN como sustento de los actos acusados fue la ausencia de fundamento del pago de lo no debido por encontrarse en firme la declaración del periodo gravable 2007.

Señaló que la administración tributaria no presentó argumentación adicional. Fue por ese motivo que el ataque del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en primera instancia se contrajo a este punto. Sobre este versó el concepto de violación de la demanda, su contestación, la etapa probatoria, las alegaciones previas al fallo y, en general, el desarrollo de la instancia misma, sin que en algún momento la discusión se hubiera centrado en el tipo de comunicado que debía entenderse como manifestación de acogimiento a la exención tributaria de la Ley 218 de 1995 ni mucho menos sobre el inicio del término del beneficio, ni la forma en que se obtenía. Con base en lo anterior, consideró que, aunque en segunda instancia la competencia no se encontraba limitada por el principio de la no reformatio in pejus, sí lo estaba por el objeto del litigio que se fijó en la primera instancia. Reprochó que este fue ampliado por el ad quem, quien entró a discutir hechos nuevos como la fecha de la comunicación de acogimiento al beneficio, el inicio y la duración de este último, lo que dejó a ambas partes sin oportunidades procesales para pronunciarse al respecto y, por consiguiente, en un claro estado de indefensión.

4. CONTESTACIÓN DEL RECURSO14 La DIAN se pronunció dentro de la oportunidad procesal respectiva oponiéndose a la prosperidad del recurso. Con tal fin, afirmó que no se configura la causal de revisión invocada por las siguientes razones. Respecto de la alegada falta de motivación, adujo que es inexistente puesto que la sentencia del 25 de julio de 2019, motivo del recurso extraordinario, señaló los argumentos de hecho y de derecho con fundamento en los cuales adoptó la decisión, además porque abordó la totalidad de los extremos de la litis.

Afirmó que si bien la providencia no hace referencia expresa a los medios probatorios que echa de menos la recurrente, lo cierto es que por lo debatido su mención concreta se hacía irrelevante para los efectos del fallo, pues el análisis realizado por la Sala concluye que el inicio del término de la excepción está dado por el escrito presentado el 14 de febrero de 1997.

En todo caso llamó la atención sobre el hecho de que, según la jurisprudencia de esta Corporación, la falta de motivación como causal de revisión únicamente se configura por la carencia total de pronunciamiento del juez sobre las razones de 14 Índice 17, expediente electrónico del recurso extraordinario de revisión. Radicado: 11001031500020200516900 Demandante: Solla S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 hecho o de derecho que le llevaron a tomar una decisión. Indicó que este no era el caso porque la sentencia del 25 de julio de 2019 cumplió con lo dispuesto en el artículo 187 del CPACA en relación con la motivación de la decisión, exponiendo las razones de hecho y de derecho de los extremos de la litis que le permitieron a la Sala concluir que, para el 2007, la sociedad demandante no gozaba del beneficio tributario.

En cuanto a la presunta incongruencia en que incurrió la providencia, negó que esta hubiera extralimitado el objeto del litigio que se fijó. Sostuvo que, por el contrario, el fallo se centró en resolver directamente las pretensiones de la demanda, determinando si se configuró o no el pago de lo no debido, para lo cual era indispensable establecer si el contribuyente era o no titular del beneficio tributario al que decía tener derecho.

Sobre el particular, explicó que se trató de un asunto ampliamente discutido por las partes en actos como la demanda, la contestación, sus alegaciones de conclusión, el fallo de primera instancia y, particularmente, en el recurso de apelación que interpuso la DIAN, en el que la entidad alegó expresamente que para el año gravable 2007 la sociedad no gozaba del beneficio.

De acuerdo con ello, expuso que el único propósito de la parte demandante es reabrir el debate propio de las instancias ordinarias agotadas ante la jurisdicción debido a su inconformidad con la forma en que el Consejo de Estado, a través de su Sección Cuarta, interpretó las pruebas y los hechos en discusión. En ese orden de ideas, sostuvo que el fallo impugnado debe mantenerse incólume en aras de garantizar los principios de seguridad jurídica y confianza legítima, por lo que pidió que se declare infundado el recurso y se condene en costas y agencias en derecho a la sociedad Solla S.A.

5. MINISTERIO PÚBLICO No intervino en la presente causa judicial. 6. CONSIDERACIONES 6.1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 11115 y 24916 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, así como en el 15 «Artículo 111 CPACA. Funciones de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

La Sala de lo Contencioso administrativo en pleno tendrá las siguientes funciones: […] 2. Resolver los recursos extraordinarios de revisión contra las sentencias dictadas por las secciones o subsecciones y los demás que sean de su competencia […]». 16 «Artículo 249. Competencia. De los recursos de revisión contra las sentencias dictadas por las secciones o subsecciones del Consejo de Estado conocerá la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sin exclusión de la sección que profirió la decisión. Radicado: 11001031500020200516900 Demandante: Solla S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Acuerdo 80 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado17, esta Sala Especial de Decisión es competente para resolver el asunto por tratarse del recurso extraordinario de revisión interpuesto contra una sentencia ejecutoriada de la Sección Cuarta de esta Corporación. 6.2.

Oportunidad El recurso fue presentado dentro del plazo que prevé el artículo 25118 del CPACA pues respecto de la sentencia recurrida se elevó solicitud de adición y aclaración, la cual fue resuelta en auto del 20 de noviembre de 2019, notificado a las partes por estado del día 13 de diciembre del mismo año19. De conformidad con el artículo 118 del CGP, es posible afirmar que los términos que inicien con ocasión de una providencia dictada fuera de audiencia comienzan a correr al día siguiente de la notificación de esa decisión. Además, la misma norma señala que frente a los términos concedidos en años, como lo es el previsto para interponer el recurso extraordinario de revisión, el vencimiento ocurre el mismo día que empezó a correr del correspondiente año. Así las cosas, en el sublite el término de un año que prevé el artículo 251 del CPACA corrió entre el 14 de diciembre de 2019 y el 14 de diciembre de 2020.

Como el correspondiente recurso se radicó el 11 de diciembre de 202020, se concluye que fue ejercido en tiempo. 6.3. Legitimación en la causa En la sociedad Solla S.A. recae el interés jurídico que se debate en el sub examine en tanto fue la parte demandante vencida dentro de proceso de nulidad y De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia.

De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por tos jueces administrativos conocerán los Tribunales Administrativos.» 17 Según el artículo 29 de dicha norma «[…] Las Salas Especiales de Decisión decidirán los siguientes asuntos de competencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo: 1. Los recursos extraordinarios de revisión interpuestos contra las sentencias de las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado […]». 18 De acuerdo con esta norma, el término para interponer el recurso extraordinario de revisión es de un año contado a partir de la ejecutoria de la sentencia. Por su parte el artículo 302 del CGP, aplicable por remisión normativa al procedimiento contencioso administrativo, señala lo siguiente: «[…] Las providencias proferidas en audiencia adquieren ejecutoria una vez notificadas, cuando no sean impugnadas o no admitan recursos.

No obstante, cuando se pida aclaración o complementación de una providencia, solo quedará ejecutoriada una vez resuelta la solicitud. Las que sean proferidas por fuera de audiencia quedan ejecutoriadas tres (3) días después de notificadas, cuando carecen de recursos o han vencido los términos sin haberse interpuesto los recursos que fueren procedentes, o cuando queda ejecutoriada la providencia que resuelva los interpuestos […]». 19 Esta información se extrajo del índice 56 del expediente digital del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 05001-23-33-000-2013-01050-01 (21558), que puede ser consultado públicamente en la plataforma virtual del Consejo de Estado denominada SAMAI. 20 Índice 13 del expediente electrónico.

Radicado: 11001031500020200516900 Demandante: Solla S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 restablecimiento del derecho en el que se dictó la sentencia reprochada. Por su parte, la DIAN se encuentra legitimada pues fue parte demandada en dicho proceso. 6.4. Planteamiento de los problemas jurídicos Le corresponde a la Sala definir si en el presente caso se estructura la causal 5 de revisión prevista en el artículo 250 del CPACA, cuya procedencia se justificó en la presunta configuración de las causales de nulidad por violación del derecho al debido proceso (art. 29 Constitucional) y por pretermisión de una instancia (art. 133 numeral 2 del CGP).

Según la sociedad demandante, estas causales de nulidad se generan como consecuencia de (i) una supuesta omisión total de motivación frente a uno de los aspectos esenciales de la decisión y (ii) una incongruencia procesal, fruto de la cual el ad quem habría excedido su competencia. Nótese que la violación del derecho al debido proceso y la pretermisión de una instancia no se esgrimieron como reproches autónomos frente al fallo recurrido sino para encuadrar las anomalías censuradas bajo una causal de nulidad que sustentara la procedencia de la causal 5ª de revisión. En tales condiciones, la Sala ceñirá el estudio que le compete a los señalamientos a partir de los cuales la Sociedad Solla S.A. desarrolló la correspondiente carga argumentativa, de acuerdo con lo cual responderá los siguientes interrogantes: Primero. ¿La sentencia del 25 de julio de 2019, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, está viciada de nulidad por falta absoluta de motivación de la decisión? Segundo. ¿La sentencia del 25 de julio de 2019, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, está viciada de nulidad por haber desconocido el principio de congruencia? Con el fin de resolver las preguntas anunciadas, se estudiarán las generalidades del recurso extraordinario de revisión y el alcance de la causal 5ª del artículo 250 del CPACA; para entonces ahondar en el estudio de los vicios de nulidad que se le enrostran a la sentencia impugnada en el dossier. 6.5.

Recurso extraordinario de revisión. Principales características. El recurso extraordinario de revisión persigue el restablecimiento del criterio de justicia material y la supremacía de las garantías procesales, cuando éstas han sido lesionadas con una decisión judicial que se torna ilegal por circunstancias muy particulares que de manera taxativa define el ordenamiento jurídico y que, en la mayoría de los casos, no podían ser contempladas en el decurso procesal o al tiempo de proferir la sentencia. Su propósito consiste en que se invaliden los Radicado: 11001031500020200516900 Demandante: Solla S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 efectos jurídicos de una sentencia que se encuentra ejecutoriada21 a fin de que se profiera una nueva, acorde con el ordenamiento jurídico y fundada en razones de justicia. Se trata entonces de una vía procesal que busca afectar el principio de la inmutabilidad de las sentencias ejecutoriadas y, con ello, exceptuar el principio de la cosa juzgada22, entendido éste como fundamento esencial del ordenamiento jurídico y garantía del debido proceso.

De allí que su naturaleza sea la de un mecanismo extraordinario que solo opera al configurarse una de las causales señaladas taxativamente en el artículo 25023 del CPACA o en el artículo 2024 de la Ley 797 de 2003. Al respecto, la Sala Plena de esta Corporación ha sostenido que: «[…] El recurso extraordinario de revisión procede por especiales circunstancias consagradas taxativamente en la ley, con miras a prescindir de una sentencia ejecutoriada, para, en el caso de prosperidad reabrir el proceso y dictar la sentencia que en derecho habrá de sustituir la revocada.

Precisamente, por cuanto este recurso extraordinario atenta contra el principio de inmutabilidad y firmeza de los fallos judiciales, las causales que lo 21 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda, Subsección A. 15 de marzo de 2018. Radicación: 1001-03-25-000-2014-00862-00. Interno: 2668-2014. Recurrente: Horacio Chala.

Demandado: Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional. 22 La cosa juzgada es una institución jurídico procesal en virtud de la cual las decisiones contenidas en una sentencia y otras providencias judiciales tienen el carácter de inmutables, vinculantes y definitivas, ello con la finalidad de lograr la terminación definitiva de controversias, en aras de buscar la seguridad jurídica.

En términos de esta corporación es un fenómeno jurídico de «[…] carácter imperativo e inmutable de las decisiones que han adquirido firmeza, lo cual implica de suyo la imposibilidad de volver sobre asuntos ya juzgados, para introducir en ellos variaciones o modificaciones mediante la adopción de una nueva providencia […]». Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Providencia del 30 de noviembre de 2017.

Radicación: 25000-23-25-000-2010-01147-01(1365-14). 23 Artículo 250. Causales de revisión. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: 1. Haberse encontrado o recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente y que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria. 2.

Haberse dictado la sentencia con fundamento en documentos falsos o adulterados. 3. Haberse dictado la sentencia con base en dictamen de peritos condenados penalmente por ilícitos cometidos en su expedición. 4. Haberse dictado sentencia penal que declare que hubo violencia o cohecho en el pronunciamiento de la sentencia. 5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. 6.

Aparecer, después de dictada la sentencia a favor de una persona, otra con mejor derecho para reclamar. 7. No tener la persona en cuyo favor se decretó una prestación periódica, al tiempo del reconocimiento, la aptitud legal necesaria o perder esa aptitud con posterioridad a la sentencia o sobrevenir alguna de las causales legales para su pérdida. 8.

Ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue dictada. Sin embargo, no habrá lugar a revisión si en el segundo proceso se propuso la excepción de cosa juzgada y fue rechazada.” 24 El artículo 20 de la Ley 797 de 2003 dispone que la revisión del reconocimiento de sumas periódicas a cargo del Tesoro Público procede: «a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.» Radicado: 11001031500020200516900 Demandante: Solla S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 fundamentan se hallan taxativamente relacionadas en la norma y su examen y aplicación obedecen a un estricto y delimitado ámbito interpretativo [ ]».25 En esa misma línea, su carácter extraordinario conlleva a que no puede utilizarse como una oportunidad para reabrir un debate jurídico, probatorio y fáctico propio de las instancias procesales que ya se han surtido, tampoco es una ocasión para cuestionar la actividad interpretativa del juez o insistir en la discusión de los problemas debatidos en el proceso.

En conclusión, el recurso extraordinario de revisión no habilita una tercera instancia para discutir los problemas jurídicos debatidos en sede ordinaria26, para corregir los yerros probatorios que cometieron las partes ni para subsanar aquellas situaciones que pudieron evitarse durante la gestión del proceso que dio origen a la sentencia objeto de revisión. 6.6.

La causal quinta de revisión del artículo 250 del CPACA El numeral 5 del artículo 250 del CPACA dispone que es causal de revisión el hecho de que exista «[…] nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación […]». De acuerdo con ello, se ha dicho que los presupuestos para que se estructure son los siguientes.

En primer lugar, es importante que exista una sentencia que ponga fin al proceso, entendiendo por estas las ejecutoriadas, bien sea que resuelvan o no el litigio de fondo. Además, contra esta decisión no puede proceder recurso de apelación, pues de ser así este sería el medio idóneo para poner de presente cualquier vicio en que hubiera incurrido la providencia. De otro lado, es preciso que la nulidad se desprenda de la sentencia objeto del recurso extraordinario, es decir, que el vicio debe estructurarse en el momento procesal en que se profiere la decisión judicial pues, de generarse por una situación ocurrida con anterioridad que no fue oportunamente alegada, la regla general sería su saneamiento.

No obstante, la jurisprudencia de esta Corporación ha aceptado como nulidad originada en la sentencia la que, a pesar de presentarse en un momento previo a la emisión del fallo, no pudo ser advertida por el afectado, quien en todo caso tiene la carga procesal de demostrar esta circunstancia27. Finalmente, el requisito que constituye la esencia del numeral 5 del artículo 250 del CPACA es que se configure una causal de nulidad.

Sobre el alcance que debe 25 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 21 de octubre de 1.993. Expediente Rev 040. 26 O replantear temas ya litigados. 27 Al respecto pueden consultarse las sentencias proferidas por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 3 de diciembre de 2019 (Sala Tercera Especial de Decisión; radicación 11001-03- 15-000-2018-01235-00) y el 3 de diciembre de 2019 (Sala Séptima Especial de Decisión; radicación: 11001-03-15-000-2012-00643-00).

Radicado: 11001031500020200516900 Demandante: Solla S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 otorgársele a esta exigencia, la posición actual28 del Consejo de Estado señala que la nulidad predicable de la sentencia de instancia se estructura por (i) el acaecimiento de alguna de las hipótesis que regula taxativamente el artículo 13329 del CGP o bien por (ii) la existencia de irregularidades insaneables que afecten sustancialmente el derecho al debido proceso de manera tal que, de no haber incurrido en ellas, la decisión hubiese sido distinta.

De acuerdo con ello, por fuera de los supuestos que consagra el artículo 133 ibidem no cualquier anomalía que se predique respecto de la sentencia podrá desvirtuar sus efectos de cosa juzgada. A modo enunciativo, la jurisprudencia ha precisado que ello ocurre en los casos en que el fallo objeto de revisión (i) es inhibitorio; (ii) se profiere sin motivación alguna;

(iii) transgrede el principio de la no reformatio in pejus; (iv) condena a un tercero que no ha sido vinculado como parte al proceso; (v) se pronuncia sobre aspectos que no le corresponden, esto es, sin competencia o jurisdicción, según el caso; (vi) se profiere en un proceso que había terminado por desistimiento, transacción o perención;

(v) no cuenta con el número de votos requerido para su aprobación y (vi) desconoce el principio de congruencia bien sea por una condena extra, ultra o infra petita30. Admitir que la nulidad de la sentencia pueda originarse tanto en las causales del artículo 133 del CGP como en casos insaneables de violación del derecho al debido proceso, satisface la finalidad a la que responde el recurso extraordinario 28 Al respecto pueden consultarse las siguientes decisiones dictadas por esta Corporación: sentencia del 8 de mayo de 2018, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, radicación 11001- 03-15-000-1998-00153-01, actor: Julio César Mancipe Estupiñán; sentencia del 7 de octubre de 2019, Sección Tercera, Subsección B, radicación 11001-33-31-035-2008-00180-01(52615); actor: Ferney Darío Lis Fula y otros; sentencia del 24 de octubre de 2019, Sección Segunda, Subsección A, radicación 11001-03-25-000-2014-00325-00(0997-14), actor: Carlos Januario Montero Pérez. 29 «Causales de nulidad.

El proceso es nulo, en todo o en parte, solamente en los siguientes casos: 1. Cuando el juez actúe en el proceso después de declarar la falta de jurisdicción o de competencia. 2. Cuando el juez procede contra providencia ejecutoriada del superior, revive un proceso legalmente concluido o pretermite íntegramente la respectiva instancia. 3.

Cuando se adelanta después de ocurrida cualquiera de las causales legales de interrupción o de suspensión, o si, en estos casos, se reanuda antes de la oportunidad debida. 4. Cuando es indebida la representación de alguna de las partes, o cuando quien actúa como su apoderado judicial carece íntegramente de poder. 5. Cuando se omiten las oportunidades para solicitar, decretar o practicar pruebas, o cuando se omite la práctica de una prueba que de acuerdo con la ley sea obligatoria. 6.

Cuando se omita la oportunidad para alegar de conclusión o para sustentar un recurso o descorrer su traslado. 7. Cuando la sentencia se profiera por un juez distinto del que escuchó los alegatos de conclusión o la sustentación del recurso de apelación. 8. Cuando no se practica en legal forma la notificación del auto admisorio de la demanda a personas determinadas, o el emplazamiento de las demás personas aunque sean indeterminadas, que deban ser citadas como partes, o de aquellas que deban suceder en el proceso a cualquiera de las partes, cuando la ley así lo ordena, o no se cita en debida forma al Ministerio Público o a cualquier otra persona o entidad que de acuerdo con la ley debió ser citado.

Cuando en el curso del proceso se advierta que se ha dejado de notificar una providencia distinta del auto admisorio de la demanda o del mandamiento de pago, el defecto se corregirá practicando la notificación omitida, pero será nula la actuación posterior que dependa de dicha providencia, salvo que se haya saneado en la forma establecida en este código.

PARÁGRAFO. Las demás irregularidades del proceso se tendrán por subsanadas si no se impugnan oportunamente por los mecanismos que este código establece.» 30 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 7 de septiembre de 2018, radicación REV 2014-00440-00. Radicado: 11001031500020200516900 Demandante: Solla S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 de revisión al permitir que decisiones manifiestamente injustas sean examinadas, pero también garantiza el principio de seguridad jurídica al limitar la procedencia de la causal a situaciones excepcionales en las que la anomalía sea de tal relevancia constitucional que, sin ella, el fallo se hubiera proferido en otro sentido31.

Visto lo anterior, en el presente caso procede el estudio de la causal invocada porque es claro que la sentencia del 25 de julio de 201932 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado puso fin al proceso debido a que se dictó en segunda instancia. Además, no cabe duda que las dos irregularidades de las que se queja la sociedad Solla S.A., virtualmente podrían viciar la legalidad de aquella decisión. En tales condiciones, a continuación, la Sala estudiará cada uno de los vicios alegados a fin de establecer si efectivamente se configuran. 6.7.

Solución al primer problema jurídico ¿La sentencia del 25 de julio de 2019, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, está viciada de nulidad por falta absoluta de motivación de la decisión? Tesis de la Sala: La sentencia de segunda instancia no está viciada de nulidad por falta total de motivación pues la decisión concerniente a la fecha de inicio del beneficio tributario de la Ley 218 de 1995 estuvo justificada en términos jurídicos y fácticos, especialmente en este último ámbito el sustento fue la comunicación del 14 de febrero de 1997, con base en la cual se dio por probado que en dicha fecha la sociedad expresó su voluntad de acogerse a la exención de renta.

Así las cosas, no es plausible acompañar el señalamiento de Solla S.A. relativo a una ausencia total de motivación de la decisión en términos probatorios. Sumado a ello, en auto de Sala, la Sección Cuarta de esta Corporación indicó expresamente que la vigencia del beneficio no comenzó el 27 de marzo de 2000 pues en la comunicación fechada aquel día la sociedad demandante acreditó cumplir los requisitos para acceder al tratamiento especial de renta exenta en ese año fiscal, cuestión diferente a la manifestación de acogimiento al beneficio tributario, que en su criterio tuvo lugar el 14 de febrero de 1997.

En tales condiciones, el señalamiento de Solla S.A. no configura un vicio genuino de falta absoluta de motivación de la decisión judicial sino que pretende reabrir el debate propio de las instancias al cuestionar la actividad de valoración probatoria que efectuó el ad quem. Para sustentar esta tesis, se acude a la siguiente explicación: 31 En este mismo sentido se puede consultar: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión n.° 19, sentencia del 18 de agosto de 2020, radicación: 11001-03-15-000-2017-02369-00, demandante: Pedro José Vaca López. 32 Proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 05001233300020130105001.

Radicado: 11001031500020200516900 Demandante: Solla S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 (i) La falta de motivación como causal de nulidad de la sentencia judicial Entendida como el deber que tienen las autoridades judiciales de expresar las razones que conducen a la toma de una determinada decisión, la motivación de las providencias se proyecta como una manifestación y garantía de los derechos fundamentales al debido proceso y a la tutela judicial efectiva, consagrados respectivamente en los artículos 29 y 228 Superiores.

Esto porque sólo a través de la motivación pueden excluirse las decisiones arbitrarias del poder público, y porque sólo cuando se conocen las razones de una decisión es posible controvertirla y ejercer así el derecho de defensa. De acuerdo con ello, en un Estado que se precie de ser democrático, es claro el derecho que tienen las personas de conocer la justificación de las decisiones judiciales que puedan afectarlos.

Sobre el alcance de este deber de motivación, resulta ilustrativa la siguiente explicación doctrinal: […] No se trata de exigir a los órganos jurisdiccionales una argumentación extensa, exhaustiva o pormenorizada que vaya respondiendo, punto por punto, a cada una de las alegaciones de las partes, ni impedir la fundamentación concisa o escueta que en cada caso estimen suficiente quienes ejercen la potestad jurisdiccional; se trata de que la tutela judicial efectiva se anude con los extremos sometidos por las partes a debate.

Por ello, la exigencia de motivación no implica necesariamente una contestación judicial expresa a todas y cada una de las alegaciones de las partes […]33 Dicho lo anterior, es importante destacar que el incumplimiento de aquel imperativo puede generar la nulidad de providencias judiciales cuando se logra establecer una falta absoluta de motivación de la decisión, distinguiendo esta hipótesis de eventos en los cuales sí existe motivación pero resulta deficiente o errada.

De esta forma, la jurisprudencia del Consejo de Estado sostiene que únicamente la ausencia total de pronunciamiento del juez sobre las razones de hecho o de derecho que le permiten arribar a una decisión, es motivo de revisión bajo la causal 5 del artículo 250 del CPACA34. Con base en ello, se ha sostenido la improcedencia de esta causal cuando lo que se alega son «[…] situaciones relacionadas con deficiencias en la motivación, con la estimación errada de los hechos por parte del juez, con las pruebas o las normas jurídicas aplicadas, con la falta de consideración de alguna de las pruebas etc., 33 Pico i Junoy, Joan. «Las Garantías Constitucionales del Proceso», Editorial J.M. Bosch, p. 61. 34 Al respecto pueden consultarse: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencias de 11 de mayo de 1998, rad.

REV-093; de 18 de octubre de 2005 rad. 2000-00239; de 20 de octubre de 2009, rad. REV-2003-00133; de 7 de mayo de 2013, rad. REV-2003-00858; y la sentencia del 17 de diciembre de 1998 de la Sección Segunda, C. P. doctor Nicolás Pájaro Peñaranda, exp. 11942. Radicado: 11001031500020200516900 Demandante: Solla S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 porque de admitir tales reclamaciones se desconocería, abiertamente, el carácter extraordinario del recurso, convirtiéndolo en otra instancia […]»35.

En conclusión, dado que el principio de autonomía judicial impide que en sede extraordinaria de revisión se ventilen controversias interpretativas, la ausencia de motivación como vicio invalidante de una providencia no se configura ante cualquier discrepancia con el ejercicio argumentativo que llevó a cabo el juez sino tan solo cuando el razonamiento que se exige de la decisión judicial es inexistente.

(ii) Caso concreto. Estudio de la censura. En criterio de la sociedad Solla S.A., la sentencia de segunda instancia incurre en la causal de nulidad por falta total de motivación toda vez que no se pronunció respecto de dos pruebas documentales que, de haber sido consideradas, habrían llevado a tomar una decisión sustancialmente distinta a la adoptada.

Específicamente, se refirió a la comunicación del 27 de marzo de 2000 suscrita por el representante legal de Badelca y a la certificación emitida por la DIAN el 18 de noviembre de 2011, las que a pesar de obrar en el expediente no fueron nombradas en la sentencia recurrida, estimando que ello implica una falta absoluta de motivación de la decisión judicial que termina por afectar su legalidad.

La Sala observa que esta acusación no configura los presupuestos legales de procedencia del recurso extraordinario de revisión por la causal 5 del artículo 250 del CPACA pues la argumentación que ofrece la sociedad demandante parte de una premisa errada según la cual, so pena de una ausencia total de motivación, la sentencia debe pronunciarse una a una sobre la totalidad de las pruebas que obran en el expediente, con independencia de que el juez las estime o no relevantes para acreditar los hechos en discusión. Al respecto, es importante señalar que el punto de partida para estudiar si hay ausencia total de motivación debe ser la decisión judicial misma.

En ese sentido, la pregunta determinante consiste en si esta última estuvo justificada fáctica y jurídicamente, no si se analizó el alcance que podría tener cada prueba respecto de aquella decisión pues la valoración individual de las pruebas es un asunto propio del debate y de la actividad judicial de instancia, ajena al recurso extraordinario de revisión. Dicho lo anterior, nótese que en este caso las pruebas que la recurrente echa de menos tendrían como propósito acreditar el momento en que habría comenzado a computarse el plazo de diez años de vigencia del beneficio tributario previsto en el artículo 2 del Decreto 1264 de 1994, modificado por el artículo 2 de la Ley 218 de 1995. 35 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 20 de octubre de 2009, expediente REV 2003-00133-00, que cita la sentencia del 17 de diciembre de 1998 de la Sección Segunda, exp. 11942.

Radicado: 11001031500020200516900 Demandante: Solla S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 La decisión que adoptó la sentencia del 25 de julio de 2019 en ese aspecto particular consistió en que el dies a quo del beneficio se determinaría con base en la fecha en la que Solla S.A. manifestó su intención de acogerse al mismo, lo que según el fallo tuvo lugar el 14 de febrero de 1997.

Como sustento de esta determinación explicó (i) que del objeto social de Balanceados del Causa S.A. se desprende que era una sociedad dedicada a actividades de naturaleza industrial en los términos del inciso primero del artículo 2 del Decreto 1264 de 1994; (ii) que, según el artículo 3 de la Ley 218 de 1995, para este tipo de empresas la vigencia de la exención de renta comenzaba en el instante en que expresaban su voluntad de ser beneficiarias de la misma; y (iii) que, en el caso concreto, «[…] El 14 de febrero de 1997, la sociedad radicó ante la DIAN memorial manifestando su intención de acogerse a los beneficios otorgados por el régimen arriba descrito, con la finalidad de que se le reconociera como nueva empresa y se le autorizara a acceder a la exención (ff. 109 a 114) […]»36.

Al respecto, la sentencia objeto de revisión indicó: […] el término de la exención, para el caso de las sociedades no comerciales, inicia desde el momento en que se entienden «efectivamente establecidas», lo que ocurre cuando manifiestan su intención de acogerse a la citada exención. De modo que el dies a quo para la aplicación del beneficio debatido corresponde a la fecha en que se haya radicado ante la DIAN el escrito en el que se expresa la intención de acogerse al beneficio, detallando la actividad económica a la que se dedica la empresa, el capital, la ubicación y la sede principal de sus negocios […] 5- En el caso concreto, la manifestación de quererse acoger a los beneficios fiscales a los que nos referimos, la hizo la demandante el 14 de febrero de 1997 (ff. 109 a 114); consecuentemente, el término de la exención debe contarse desde entonces […] Por consiguiente, el contribuyente pudo haber hecho uso de la exención desde la vigencia 1997 —inclusive— y hasta aquélla correspondiente a 2006 […] De esta forma, es posible establecer que la decisión judicial de computar el beneficio tributario desde el año fiscal de 1997 sí fue objeto de motivación jurídica y fáctica.

Específicamente en este último ámbito, el sustento probatorio de la sentencia de segunda instancia fue la comunicación del 14 de febrero de 1997 suscrita por el entonces representante legal de Balanceados del Causa S.A., que obraba en los folios 109 a 114 del cuaderno 1 del expediente. 36 Sentencia del 25 de julio de 2019, visible en el folio 92 (vuelto) del cuaderno 2 del proceso ordinario.

Radicado: 11001031500020200516900 Demandante: Solla S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23 Por lo tanto, la censura que formuló Solla S.A. no configura genuinamente el vicio de falta total de motivación. Mas bien, la recurrente acudió a este último con el fin de presentar de manera velada su inconformidad con la actividad de valoración probatoria desplegada por el ad quem, pues estima que en el expediente existían pruebas, diferentes a la documental en que se basó el juzgador, para concluir que la manifestación de acogimiento al beneficio tuvo lugar el 27 de marzo de 2000 y no el 14 de febrero de 1997.

El hecho de que el señalamiento de la demanda de revisión esté dirigido a reprochar la presunta falta de consideración de alguna de las pruebas, permite afirmar que el escenario natural de discusión de este asunto serían las instancias ordinarias del proceso judicial y no un mecanismo extraordinario y excepcional como el que hoy nos convoca.

En efecto, al revisar el expediente del proceso ordinario se encuentra que esta cuestión ya había sido debatida por Solla S.A. en el trámite del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Nótese que en el auto de Sala del 20 de noviembre de 2019, en el que se resolvió negativamente las solicitudes de adición y aclaración del fallo de segunda instancia, la Sección Cuarta del Consejo de Estado se pronunció expresamente sobre los reparos de dicha sociedad por no haberse tenido como fecha de acogimiento al beneficio tributario el 27 de marzo de 2000.

Al respecto, resulta ilustrativo el siguiente cuadro: Solicitud de complementación y aclaración de la sentencia Auto de 20 de noviembre de 2019 que negó la solicitud […] en el marco del análisis de estas [refiriéndose a las pretensiones segunda principal y subsidiarias] es necesario considerar que la sociedad SOLLA S.A. (antes Sociedad BALANCEADOS DEL CAUDA S.A.S.) SÍ elevó un comunicado en que manifestó acogerse al beneficio previsto en la Ley Páez, pero no el 14 de febrero de 1997 sino el día 27 de marzo de 2000, tal como consta en el expediente. -La comunicación del día 14 de febrero de 1997, lo que solicitó fue indicar “los puntos exigidos para que la sociedad Balanceados del Cauca S.A.S. BADELCA sea reconocida como nueva empresa”, como textualmente se lee en el expediente. -La comunicación del 27 de marzo de 2000 fue aquella en que efectivamente se manifestó por parte de la sociedad demandante indica (sic) “manifestar expresamente la intención de acogernos a […] como se lee en la providencia (f. 92) y de conformidad con el artículo 3.° de la Ley 218 de 1995, para la sociedad demandante el plazo comenzó a correr en el momento en el que envió memorial a la Administración revelando su intención de acogerse al régimen, la actividad económica a la que se dedica, el capital de la empresa, el lugar de ubicación y la sede principal de sus negocios.

Cosa distinta son los requisitos que deben cumplirse, año a año, para ser beneficiario de la exención que están previstos en el artículo 4.9 de la Ley 218 de 1995. En el expediente, quedó probado que la comunicación del 27 de marzo del 2000, aludida por la demandante, se debe al dictamen del articulo 4. de la Ley 218 de 1995, esto es, busca dar cumplimiento a los requisitos que debían observarse todos los años para acceder al beneficio.

No obstante, esta no es la comunicación de que trata el articulo 3 ibídem, que es la Radicado: 11001031500020200516900 Demandante: Solla S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 24 los beneficios establecidos en la Ley 218 de 1995”, como textualmente se lee en el expediente […] que determina el dies a quo de la exención […] En conclusión, la sentencia del 25 de julio de 2019, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, no está viciada de nulidad por falta absoluta de motivación pues la decisión concerniente a la fecha de inicio del beneficio tributario de la llamada Ley Páez estuvo justificada en términos jurídicos y fácticos, especialmente en este último ámbito el sustento fue la comunicación del 14 de febrero de 1997, con base en la cual se dio por probado que en dicha la fecha la sociedad expresó su voluntad de acogerse a la exención de renta.

Esto impide señalar que en el asunto debatido hubo una carencia total de pronunciamiento del juez sobre las razones de hecho por las que consideró que la vigencia de 10 años del beneficio tributario en cuestión comenzó en 1997. En todo caso, en auto del 20 de noviembre de 2019, el fallador de segunda instancia se pronunció expresamente sobre los motivos por los cuales no tuvo como fecha de inicio del beneficio tributario el 27 de marzo de 2000, indicando que el propósito de la comunicación suscrita ese día no fue manifestar la voluntad social de acogimiento a los beneficios de la Ley Páez, en los términos de su artículo 3, sino acreditar el cumplimiento de los requisitos exigidos para acceder al tratamiento especial en ese año fiscal, de acuerdo con el artículo 4 ibidem.

Al no evidenciar la transgresión del deber de motivación, se descarta la configuración de las causales de nulidad por violación del derecho al debido proceso (art. 29 Constitucional) y por pretermisión de una instancia (art. 133 numeral 2 del CGP), que la sociedad recurrente planteó como una consecuencia asociada a dicha irregularidad. 6.8.

Solución al segundo problema jurídico ¿La sentencia del 25 de julio de 2019, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, está viciada de nulidad por haber desconocido el principio de congruencia? Tesis de la Sala: La sentencia objeto de revisión no está viciada de nulidad por incongruencia toda vez que su parte considerativa y resolutiva guardaron correspondencia con los hechos y las pretensiones de la demanda, al igual que con las excepciones propuestas por la DIAN, cuyo estudio presuponía establecer si para el periodo gravable 2007, Solla S.A. tenía derecho a afectar la base gravable de su impuesto a la renta con la exención prevista en la Ley 218 de 1995.

Radicado: 11001031500020200516900 Demandante: Solla S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 25 (i) Principio de congruencia Sobre la congruencia de la sentencia, el artículo 281 del CGP, aplicable por remisión expresa del artículo 306 del CPACA, prevé lo siguiente: «Artículo 281.

Congruencias. La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley. No podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda ni por causa diferente a la invocada en esta.

Si lo pedido por el demandante excede de lo probado se le reconocerá solamente lo último. En la sentencia se tendrá en cuenta cualquier hecho modificativo o extintivo del derecho sustancial sobre el cual verse el litigio, ocurrido después de haberse propuesto la demanda, siempre que aparezca probado y que haya sido alegado por la parte interesada a más tardar en su alegato de conclusión o que la ley permita considerarlo de oficio […]» Al respecto, la Sección Primera de esta Corporación, en sentencia del 25 de enero de 201837, señaló: «[…] Otro principio que merece destacarse es el de congruencia de la sentencia, según el cual debe existir una correspondencia entre lo que se decide por el Juez y lo que constituye la materia del litigio.

A propósito de este principio, la Jurisprudencia de la Sala ha mencionado: “(…) El pronunciamiento que se profiera no solo debe referirse al petitum elevado sino además, a los hechos que sirven de soporte aducidos por quien entabla la demanda, y en tratándose de las acciones incoadas ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, es menester señalar que el quebranto normativo endilgado en el capítulo del libelo que contenga el concepto de violación, constituye un límite que no puede traspasar el Juzgador, sobre todo si se tiene en cuenta que en este campo la justicia es rogada; por lo cual la contienda no puede desatarse sino dentro de las pautas fijadas en el libelo incoativo del proceso.

(…)”38.(Resaltado fuera del texto original). […] Por otra parte, la sentencia deberá tener en cuenta cualquier hecho modificativo o extintivo del derecho sustancial sobre el cual verse el litigio, ocurrido incluso después de haberse presentado la demanda y siempre que se alegue a más tardar en la etapa de alegatos de conclusión o que la ley permita considerarlo de oficio.

De acuerdo con el precepto en mención la sentencia no puede reconocer lo que no se ha pedido (extra petita) ni tampoco más de lo solicitado (ultra petita), excepto en los casos autorizados expresamente por el legislador, como en los asuntos de familia y de protección de los derechos fundamentales. En palabras de GARCÍA DE ENTERRÍA, todo el proceso debe girar en torno a 37 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.

Radicado: 25000- 23-41-000-2013-00911-01. 38 Sentencia de 5 de junio de 1997, Expediente nro. 4092, CP Manuel Santiago Urueta Ayola. Radicado: 11001031500020200516900 Demandante: Solla S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 26 las peticiones concretas que las partes formulan ante el Órgano Jurisdiccional, solicitando del mismo una actuación en un sentido determinado.

Así “la pretensión acota el contenido del proceso, fija sus límites concretos, condiciona su tramitación y resultado y delimita el ámbito en el que necesariamente ha de moverse el juzgador” […]». (Resaltado fuera del texto original). De acuerdo con lo anterior, se tiene que el principio de congruencia alude al deber legal que tienen los funcionarios judiciales de resolver un asunto puesto en su conocimiento con fundamento en las pretensiones, las pruebas aportadas, las normas aplicables y lo alegado por las partes, sin incurrir en fallos ultrapetita, extrapetita o minuspetita39, como regla general.

La armonía de la decisión judicial con lo pedido y alegado por las partes da cuenta de una connotación externa del principio de congruencia, el que además goza de una connotación interna referida a la coherencia que debe existir entre la parte resolutiva de la providencia y lo argüido en su parte motiva40. Para que la incongruencia en cualquiera de estas esferas pueda generar la invalidez de la sentencia, esta debe ser de tal magnitud que no proceda solución diferente a su nulidad.

Sobre el particular, la Sala Plena de esta Corporación se pronunció en los siguientes términos: «[…] El juez de la revisión debe cuidarse de no incurrir en el error de confundir la disconformidad que puedan tener los sujetos procesales frente a lo argumentado y decidido en el fallo en cuestión, con la falta de armonía sustancial que inexorablemente debe darse entre la parte motiva y la dispositiva de la providencia, ya que en el primer supuesto, el recurso extraordinario debe negarse, pues el mismo se estaría empleando para mimetizar tesis o razones propias de los recursos ordinarios o de las discusiones de instancia, pero no de las que por su naturaleza especial se requieren para este tipo de recursos extraordinarios […]».41 (ii) Caso concreto.

Estudio de la censura. La demanda de revisión adujo que a lo largo del procedimiento administrativo ante la DIAN y del proceso judicial de nulidad y restablecimiento del derecho, la discusión giró exclusivamente en torno a la declaración de renta que presentó la 39 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala 22 Especial de Revisión, providencia de 7 de abril de 2015, radicación 11001-03-15-000-2013-00358-00 (REV).

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 16 de agosto de 2002, radicación: 76001232400019970434501 (12668): «[…] Cuando en una providencia judicial, no se respeta el principio de la congruencia, se incurre en lo que la doctrina ha llamado fallo “ultrapetita” que consiste en reconocer un mayor derecho que el invocado por el demandante, “extrapetita”: cuando se reconoce un derecho que no ha sido reclamado o cuando se reconoce un derecho reclamado o se acoge la pretensión pero por una causa diferente o deducida de hechos no alegados, y “minuspetita”: cuando se omite el pronunciamiento sobre una de las pretensiones.» 40 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta.

Sentencia de 21 de noviembre de 2007. Expediente: 50001233100020020019802 (15770). Actor: Germán Darío Ospina Garzón. Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN. 41 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala 22 Especial de Revisión, providencia de 7 de abril de 2015, radicación 11001-03-15-000-2013-00358-00 (REV).

Radicado: 11001031500020200516900 Demandante: Solla S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 27 sociedad demandante para el periodo gravable 2007, a efectos de determinar si su firmeza impedía la configuración de un pago de lo no debido. De acuerdo con ello, indicó que, aunque en segunda instancia la competencia no se encontraba limitada por el principio de la no reformatio in pejus, sí lo estaba por el objeto del litigio que fijó el a quo.

En ese sentido, precisó que el juez de segunda instancia excedió su ámbito de competencia pues integró al debate hechos nuevos que no habían sido motivo de controversia como la fecha de la comunicación de acogimiento al beneficio tributario y la duración de este último, lo que generó la ruptura del principio de congruencia por el que se debe regir toda decisión judicial.

Siendo esta la censura, para emitir un pronunciamiento al respecto la Sala tendrá en cuenta la siguiente información relativa a las actuaciones procesales desarrolladas en el proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho. En primer lugar, es importante recordar que la demanda presentada por Solla S.A. contra la DIAN pretendió la declaratoria de nulidad de las Resoluciones 609025 del 27 de febrero de 2012 y 1029 del 8 de marzo de 2013.

En la primera, la entidad pública demandada negó la solicitud de devolución que elevó la sociedad por pago de lo no debido y, en la segunda, confirmó aquella decisión al resolver el recurso de reconsideración interpuesto. A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se condenara a la DIAN al pago de $3.544.286.000 o la suma mayor probada, más los intereses corrientes y moratorios, al igual que a resarcir cualquier otro perjuicio acreditado.

Tal petición la formuló con sustento en un pago de lo no debido a modo de pretensión principal y, subsidiariamente, por considerar que se configuraba un enriquecimiento sin justa causa. Como sustento de sus pretensiones, Solla S.A. adujo que la doctrina oficial de la DIAN relativa al cómputo de los diez años de vigencia del beneficio tributario contemplado en la Ley Páez fue anulada por el Consejo de Estado en el año 2011 pero con efectos retroactivos.

Por ese motivo, debía considerarse que el conteo de aquel término no comenzaba en la fecha de constitución de la sociedad sino desde el inicio de su periodo productivo, lo que en su caso tuvo lugar el 24 de agosto de 1999. De acuerdo con ello, estimó que había lugar a la devolución del dinero que pagó por el impuesto de renta del año gravable 2007, sin que la firmeza de la declaración de ese periodo fiscal fuera un argumento válido para impedir un pago de lo no debido o un enriquecimiento sin causa.

Al contestar la demanda, la DIAN se opuso a sus pretensiones para lo cual, además de ofrecer argumentos relativos a la firmeza de la declaración de renta que presentó la sociedad para el año gravable 2007, aludió a los requisitos de la exención tributaria contemplada en la Ley 218 de 1005 e indicó que, en el caso de Balanceados del Cauca S.A., el beneficio comenzaba a correr desde la Radicado: 11001031500020200516900 Demandante: Solla S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 28 manifestación de la intención de acogerse a aquel.

Afirmó que como este hecho se produjo el 14 de febrero de 1997, para el año gravable 2007 la sociedad ya no podía aplicar la exención42. Ahora, con base en ello, en el proceso judicial de instancias se fijaron y resolvieron los problemas jurídicos que se indica a continuación, no sin antes recordar que, dado que ambas partes apelaron la sentencia de primera instancia, el ad quem no tenía las limitaciones propias del principio de la non reformatio in pejus: Sentencia de primera instancia – problema jurídico Sentencia de segunda instancia – problema jurídico «[…] Consiste en resolver si los administrativos expedidos por la entidad demandada […] están viciados de nulidad por las razones expuestas por la sociedad demandante; y si como consecuencia de ello hay lugar al restablecimiento del derecho procediendo al reconocimiento y devolución de la suma de $3,544.286.000 que fue pagado (sic) por la sociedad demandante en la declaración del impuesto renta y complementarios para el periodo gravable 2007, en virtud de la aplicación de la exención tributaria prevista en la Ley 218 de 1995; o si por el contrario el procedimiento administrativo adelantado por la DIAN estuvo acorde con dispuesto en la Ley, en tanto el plazo para gozar de la exención tributaria dispuesta en la norma antes mencionada ya se encontraba vencido para el periodo que se discute.

En orden a resolver el problema jurídico plantado estudiará el Despacho i) Impuesto de renta y complementarios; ii) Tramite de devolución del pago de lo no debido; iii) Exención tributaria - Ley 218 de 1995; iv) Enriquecimiento sin causa en materia tributaria; v) El caso concreto […]» (subraya fuera del texto original) «[…] la Sala determinará si la demandante cumplió las condiciones establecidas por la Ley 218 de 1995 para acceder a la exención del impuesto sobre la renta debatida.

Si se llegara a acreditar esa circunstancia, se decidirá si la actora tenía derecho a obtener la devolución por pago de lo no debido a pesar de no haber corregido la declaración del impuesto sobre la renta correspondiente al año gravable 2007, así como la cuantía que resultaría a devolver […]» (subraya fuera del texto original). 42 Al respecto, la DIAN señaló: «[…] Los planteamientos descritos permiten concluir que BALANCEADOS DEL CAUCA S.A. por tratarse de una sociedad comercial debía regirse por lo estipulado en el artículo 3º de la Ley 218 de 1995, antes transcrito, donde como se dejó consignado en la sentencia 16805 de marzo 24 de 2011, se previó como regla especial “(la de la manifestación de la intención)”, la cual data de 14 de febrero de 1997, lo que equivale a decir que para el periodo gravable 2007 ya había expirado el lapso de la exención tributaria otorgado por la referida ley, máxime que el registro mercantil fue efectuado el día 13 de junio del año 1996, razones que aunadas a todo lo expuesto, conducen a solicitar a ese Honorable Tribunal se denieguen las pretensiones de la demanda y se confirme la actuación oficial […]» (folio 150, cuaderno 1 del proceso ordinario).

Radicado: 11001031500020200516900 Demandante: Solla S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 29 Visto lo anterior, para la Sala no ofrece duda que la sentencia del 25 de julio de 2019, objeto de revisión, guardó conexión con los hechos discutidos por ambas partes en todo el iter procesal, al igual que con el pronunciamiento judicial de primera instancia. Nótese que la principal premisa sobre la cual descansaron las pretensiones de la demanda consistió en que el beneficio tributario consagrado en la llamada Ley Páez podía ser aplicado por la sociedad demandante para el año gravable 2007, de allí que la definición de los diez años en los que tuvo vigencia la exención de renta fuese de la mayor relevancia para dirimir la controversia judicial.

En tales condiciones, resulta extraño que la recurrente califique como una irregularidad el hecho de que el fallo de la Sección Cuarta de esta Corporación hubiese estudiado los requisitos exigidos para acceder a aquel tratamiento tributario especial y, particularmente, que se hubiera ocupado de analizar el cómputo de los diez años en los cuales pudo ser aplicado, cuando estos aspectos eran inherentes al derecho sustancial sobre el cual versó el litigio.

Así las cosas, si lo que pretendía la sociedad Solla S.A. era la devolución de lo pagado por impuesto de renta en el año gravable 2007, bien fuera en virtud de un pago de lo no debido o un enriquecimiento sin causa, era indefectible que antes de analizar si se configuraban dichas figuras, los jueces de instancia establecieran si la obligación de realizar el pago del impuesto en ese periodo era inexistente.

En el caso de marras, ello implicaba definir si en efecto se configuraba la exención tributaria y, con ello, el periodo en que podía ser aplicada. No es cierto, como sostiene la hoy recurrente, que en segunda instancia se hubiere modificado el thema decidendum respecto de aquel sobre el cual se pronunció el a quo. Como quedó evidenciado, en el fallo del 5 de septiembre de 2014, el Tribunal Administrativo de Antioquia sostuvo que parte del problema jurídico consistía en definir si «[…] el plazo para gozar de la exención tributaria dispuesta en la norma antes mencionada ya se encontraba vencido para el periodo que se discute […]».

De hecho, el fallador de primera instancia dedicó un amplio capítulo de la sentencia a examinar las características y requisitos del beneficio consagrado en la Ley Páez. Además, nótese que al abordar el caso concreto, comenzó por señalar lo siguiente: «[…] nos ocuparemos de la materia que constituye el objeto de discusión de fondo aquí planteada, cual es la atinente a determinar si para el año gravable 2007 la sociedad demandante se encontraba exenta del impuesto de renta y complementarios en virtud del beneficio tributario que consagraba la Ley 218 de 1995, centrándose la discusión en el momento a partir del cual debe contarse el término previsto en dicha norma para que las empresas puedan acogerse a dicha exención […]» Radicado: 11001031500020200516900 Demandante: Solla S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 30 Se observa entonces que no le asiste razón a Solla S.A. cuando indica que el juez de primera instancia se limitó a estudiar la configuración del pago de lo no debido pues, como expresamente lo señaló aquel, un presupuesto esencial para estudiar esa figura o la del enriquecimiento sin causa era definir la viabilidad de aplicación de la exención tributaria prevista en la Ley 218 de 1995 para el año gravable 2007, lo que hicieron ambos jueces de instancia. El primero concluyó que era factible acceder al beneficio pues la manifestación de acogimiento tuvo lugar el 27 de marzo de 2000 y, el segundo, negando esa posibilidad al entender que dicha manifestación se efectuó el 14 de febrero de 1997.

El hecho de que la interpretación efectuada por el ad quem no haya sido favorable a los intereses de la demandante, no conlleva por sí misma la vulneración del derecho al debido proceso o el desconocimiento del principio de congruencia. Igualmente, es oportuno recordar que el recurso extraordinario de revisión no es una oportunidad adicional para controvertir las motivaciones jurídicas y probatorias que soportaron la decisión de la providencia que se revisa, insistiendo en los argumentos que fueron esbozados dentro del proceso inicial, como si se tratara de una tercera instancia. En esas condiciones, comoquiera que el recurso extraordinario de revisión tiene por finalidad desvirtuar la fuerza de la cosa juzgada de las sentencias, las causales deben estar claramente invocadas y comprobadas.

Lo anterior no se cumple en el presente caso, en el que no se advierte la nulidad originada en la providencia que exige la ley para la procedencia del recurso, por tal razón se declarará infundado. En conclusión, no se configura la causal establecida en el ordinal 5.º del artículo 250 del CPACA, pues la sentencia del 25 de julio de 2019 guardó consonancia con los hechos y las pretensiones de la demanda, así como con las excepciones propuestas por la DIAN, cuyo estudio presuponía establecer si para el periodo gravable 2007, la contribuyente tenía derecho a afectar la base gravable de su impuesto a la renta con la exención prevista en la Ley 218 de 1995.

Al no evidenciar la transgresión del principio de congruencia, se descarta la configuración de las causales de nulidad por violación del derecho al debido proceso (art. 29 Constitucional) y por pretermisión de una instancia (art. 133 numeral 2 del CGP), que la sociedad recurrente planteó como una consecuencia asociada a dicha irregularidad. 6.9.

Decisión Al no haberse demostrado la configuración de la causal invocada por la demandante, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión n.° 19, declarará infundado el recurso extraordinario de revisión. Radicado: 11001031500020200516900 Demandante: Solla S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 31 6.10.

Condena en costas Dado que previo a las modificaciones que introdujo la Ley 2080 de 2021, el CPACA no contempló en forma expresa lo relativo a la condena en costas para esta clase de recursos extraordinarios, debe darse aplicación a lo consagrado en el artículo 188 ejusdem que señala que «[…] Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas el Código de Procedimiento Civil43».

En cuanto a la condena en costas consagrada en tal precepto, el Consejo de Estado ha puntualizado que se rige por un criterio «objetivo valorativo»44. Es objetivo porque en toda sentencia se debe resolver sobre las costas, bien sea para condenar o para abstenerse de ello, de acuerdo con las precisas reglas que establece el Código General del Proceso y sin necesidad de estudiar si existió o no temeridad, mala fe o cualquier otro factor de orden subjetivo en las partes.

No obstante, ese criterio objetivo continúa siendo valorativo pues se requiere que en el expediente el juez revise si las mismas se causaron y la medida de su causación, como lo ordena el CGP, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la gestión litigiosa efectivamente desplegada por las partes dentro del proceso. Dicho lo anterior, como el numeral 1 del artículo 365 del CGP dispone que hay lugar a condenar en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de revisión que haya propuesto, se condenará a Solla S.A. al pago de costas en favor de la parte demandada, en la medida en que se acredite su causación, de acuerdo con la liquidación que se apruebe en los términos del artículo 366 ibidem. 6.11.

Manifestación de impedimento La consejera Stella Jeannette Carvajal Basto manifestó su impedimento45 para conocer el asunto sub examine al considerar que está incursa en la causal contenida en el numeral 1 del artículo 141 del Código General del Proceso toda vez que, como integrante de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, suscribió la sentencia objeto del actual recurso extraordinario de revisión. En su criterio, la referida causal se configura porque los argumentos esgrimidos en contra de aquella providencia se dirigen a cuestionar la forma en que esta abordó el estudio del caso concreto, lo que atañe a un análisis normativo y probatorio respecto del cual la magistrada ya fijó su posición en el correspondiente proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 43 Remisión que hoy debe entenderse al Código General del Proceso. 44 Al respecto ver sentencias de 7 de abril de 2016, expedientes: 4492-2013, actor: María del Rosario Mendoza Parra y 1291-2014, actor: José Francisco Guerrero Bardi. 45 Índice 36, expediente electrónico.

Radicado: 11001031500020200516900 Demandante: Solla S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 32 Visto lo anterior, es importante recordar que el régimen de impedimentos se fundamenta en la necesidad de preservar la integridad moral del funcionario que reconoce la existencia de situaciones de hecho que pueden comprometer su criterio en la decisión y, de otra parte, constituyen una garantía de imparcialidad y transparencia de la justicia en las decisiones que emite en los casos de su conocimiento.

El artículo 131, numeral 3, del CPACA dispone que cuando en un magistrado concurra alguna de las causales de recusación, debe declararse impedido en escrito dirigido al ponente o a quien le siga en turno, si el impedido es este, expresando los hechos en que se fundamenta. Según el caso, la sala, sección o subsección se pronunciará de plano sobre la legalidad del impedimento, aceptándolo en caso de hallarlo fundado.

El artículo 130 ibidem consagra las causales de recusación, que son las mismas en que puede apoyarse la manifestación de impedimento de los jueces y magistrados administrativos. Además de las que consagra especialmente para dicha jurisdicción, remite a las previstas en el artículo 141 del Código General del Proceso, cuyo numeral 1 prevé la siguiente: «[…] Tener el juez, su cónyuge, compañero permanente o alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o civil, o segundo de afinidad, interés directo o indirecto en el proceso.» Al respecto, es importante señalar que el interés al que alude la norma puede ser directo o indirecto, pero, además, en cuanto a su naturaleza, se advierte que puede ser económico, intelectual, moral o de cualquier otra índole, siempre y cuando conduzca al funcionario a inclinarse por aquella decisión que lo satisfaga.

En este caso, la Sala califica el interés que manifestó tener la doctora Stella Jeannette Carvajal Basto como un interés real y serio, que a pesar de ser indirecto, tiene una relación inmediata con el objeto de la litis pues lo cierto es que el juicio jurídico que se formó sobre la materia cuando intervino como juez (colegiado) del proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho, plasmado en la sentencia que hoy se impugna, trastornaría su imparcialidad y capacidad de juzgamiento en sede del actual recurso extraordinario de revisión. Visto lo anterior, esta Sala Especial de Decisión estima que hay lugar a declarar fundado el impedimento en aras de garantizar los principios de imparcialidad e independencia de la administración de justicia, consagrados en el artículo 8.° de la Convención Interamericana de Derechos Humanos, el artículo 14 del Pacto de Derechos Civiles y Políticos y el artículo 5.° de la Ley 270 de 1996.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión n.º 19, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, Radicado: 11001031500020200516900 Demandante: Solla S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 33 FALLA Primero. Declárase infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto por Solla S.A. en contra de la sentencia de 25 de julio de 2019, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 05001233300020130105001 (21558).

Segundo: Condenar en costas a la sociedad demandante en favor de la parte demandada, en la medida en que se encuentre acreditada su causación. Tercero: Declarar fundado el impedimento que manifestó la consejera de Estado Stella Jeannette Carvajal Basto, de acuerdo con las consideraciones expuestas. Cuarto: Ejecutoriada esta providencia, regrésese el expediente al despacho del magistrado sustanciador para la fijación de agencias en derecho, en los términos del artículo 366 del Código General del Proceso.

Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Con impedimento) ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS PEDRO PABLO VANEGAS GIL NICOLÁS YEPES CORRALES