CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejera Ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Bogotá D.C., diecisiete (17) de marzo de dos mil veintitrés (2023) Radicación número: 76001-23-31-000-2003-01218-01 (51.930) Actor: MERARY CASTRO LÓPEZ Y OTROS Demandado: NACIÓN – FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA Temas: REPARACIÓN DIRECTA POR PRIVACIÓN INJUSTA DE LA LIBERTAD – PRECLUSIÓN DE LA INVESTIGACIÓN - el operador judicial debe verificar si la medida de aseguramiento se impuso bajo los criterios de legalidad, razonabilidad, proporcionalidad y necesidad / FALLA DEL SERVICIO – no se configuró – la privación de la libertad de la que fue objeto la aquí actora no fue injusta.
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la Fiscalía General de la Nación en contra la sentencia del 13 de diciembre de 2013, por medio de la cual el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. I. SÍNTESIS DEL CASO Se afirma que la señora Merary Castro López fue privada injustamente de la libertad por la supuesta comisión del delito de concierto para delinquir y luego la Fiscalía General de la Nación precluyó la investigación, lo que le causó perjuicios a ella y a su familia.
II.
ANTECEDENTES 1. La demanda El 11 de abril de 20031, Merary Castro López y otros, por conducto de apoderado judicial, presentaron demanda de reparación directa en contra de la Fiscalía General de la Nación, con el fin de que se declare su responsabilidad patrimonial por los perjuicios causados con la privación de la libertad que afrontó la mencionada señora. 1 Así consta en el sello de presentación personal ante la Secretaría del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, visible a folio 397 del cuaderno principal.
Radicación: 76001-23-31-000-2003-01218-01 (51.930) Actor: Merary Castro López y otros Demandado: Nación – Fiscalía General de La Nación Referencia: Acción de reparación directa 2 En síntesis, los hechos narrados fueron los siguientes: El 11 de abril de 2000, la Fiscalía General de la Nación abrió investigación contra 40 personas, entre ellas la señora Merary Castro López, por la supuesta conformación de una organización dedicada al tráfico de estupefacientes.
El 12 de abril de 2000, la entidad dictó en su contra medida de aseguramiento consistente en detención preventiva y ese día fue privada de la libertad, por el delito de concierto para delinquir. El 19 de abril de 2001, la Fiscalía Delegada ante los Jueces Penales del Circuito Especializados de Cali precluyó la investigación a favor de la señora Merary Castro López y ordenó su libertad inmediata porque no cometió el delito, decisión que no fue apelada y, al surtirse el grado jurisdiccional de Consulta, la Fiscalía Delegada ante el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá se abstuvo de pronunciarse al respecto.
La señora Merary Castro López estuvo privada de la libertad durante 1 año y 7 días, motivo por el cual ella y sus familiares solicitaron indemnización de perjuicios. 2. Contestación de la demanda La Fiscalía General de la Nación se opuso a las pretensiones y señaló que la preclusión no era constitutiva de responsabilidad patrimonial, pues la providencia que dictó la medida de aseguramiento se fundó en “serios” elementos probatorios allegados a la investigación penal2. 3.
La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante sentencia del 13 de diciembre de 20133, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, con fundamento en que la privación de la libertad de la señora Merary Castro López se tornó en injusta, bajo la óptica de un régimen objetivo, dado que la investigación penal se precluyó porque no cometió el delito, de ahí que se configuraba uno de los eventos consagrados en el artículo 414 del Decreto 2700 de 1991. 2 Fls. 426 a 437 del cuaderno principal. 3 Folios 376 a 412 del cuaderno del Consejo de Estado.
Radicación: 76001-23-31-000-2003-01218-01 (51.930) Actor: Merary Castro López y otros Demandado: Nación – Fiscalía General de La Nación Referencia: Acción de reparación directa 3 Como consecuencia de lo anterior, condenó a la entidad demandada al pago de perjuicios. El fundamento completo de la decisión del Tribunal será plasmado en la parte considerativa de la presente providencia. 4.
El recurso de apelación La Fiscalía General de la Nación solicitó que se revocara la sentencia de primera instancia por lo siguiente: (i) la demandante se encontraba en la obligación de soportar la carga de la privación en aras de que se garantizara la seguridad pública, pues no siempre que una persona recupera la libertad se configuraba una falla en el servicio;
(ii) de acuerdo con la normativa vigente –Decreto 2700 de 1991-, solo se requería un indicio grave para dictar la medida de aseguramiento, como ocurrió en el caso de la demandante 4. Los argumentos específicos de la impugnación serán abordados en las consideraciones de esta providencia. 5. En el trámite de segunda instancia, el Ministerio Público rindió concepto y consideró que se debía confirmar la sentencia de primera instancia, con fundamento en que el cumplimiento de los requisitos para la privación de la libertad no exoneraba al Estado de la responsabilidad patrimonial y dado que la investigación contra la demandante fue precluida, la accionada debía responder a título objetivo5.
III. CONSIDERACIONES Como no se advierte la configuración de causal de nulidad alguna que invalide lo actuado, la Sala6 procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia de primera instancia. Adicionalmente, se evidencia el cumplimiento de los presupuestos procesales: competencia, demanda en tiempo y legitimación en la causa. 1.
El objeto del recurso de apelación y el esquema que se propone para resolver el asunto 4 Fls. 585 a 595 del cuaderno del Consejo de Estado. 5 Fls. 649 a 657 del cuaderno del Consejo de Estado 6 Mediante auto del 20 de enero de 2023, la ponente de esta providencia avocó el conocimiento del asunto de la referencia con fines de descongestión, de acuerdo con lo dispuesto por la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado en el Acuerdo No. 303 de 12 de diciembre de 2022.
Radicación: 76001-23-31-000-2003-01218-01 (51.930) Actor: Merary Castro López y otros Demandado: Nación – Fiscalía General de La Nación Referencia: Acción de reparación directa 4 De acuerdo con los reparos concretos de la apelación, la Sala determinará el régimen de responsabilidad aplicable al presente caso y, consecuencialmente, señalará si la privación de la libertad de la que fue objeto la aquí demandante fue injusta o no, previo análisis de si la medida de aseguramiento estuvo ajustada a derecho. 2.
Caso concreto 2.1. Sobre el régimen de responsabilidad aplicable El a quo consideró que como la Fiscalía General de la Nación precluyó la investigación a favor de la actora porque no cometió el delito, la privación se tornó en injusta por configurarse uno de los supuestos del artículo 414 del Decreto 2700 de 1991 en concordancia con el artículo 68 de la Ley 270 de 1996, por lo que declaró la responsabilidad objetiva de la demandada7.
La apelante cuestionó esta consideración al señalar que no se configuró una falla en el servicio, pues no siempre que una persona recuperaba su libertad, significaba que la entidad había incurrido en deficiencias, omisiones o arbitrariedades. De lo anterior se observa que la recurrente fundó su reparo en la inexistencia de falla en el servicio (régimen subjetivo), lo que supone, a juicio de la Sala, una inconformidad frente al régimen de responsabilidad que aplicó el Tribunal a quo (objetivo), cuestión que pasa a analizarse a continuación. La Corte Constitucional, mediante sentencia C-037 de 19968, analizó la constitucionalidad, entre otros, del artículo 68 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia y manifestó que, en los casos de privación injusta de la libertad, no era dable la reparación automática de los perjuicios, sino que el juez debía examinar la actuación que dio lugar a la medida restrictiva para determinar si existían o no méritos para proferir una decisión en ese sentido.
A través de sentencia de unificación del 17 de octubre de 2013, la Sección Tercera 7 El a quo respaldó su argumento con base en las sentencias del 18 de julio de 2012, exp. 23.807, CP: Jaime Orlando Santofimio Gambia y del 16 de agosto de 2012, exp. 24.687, CP: Carlos Alberto Zambrano Barrera de la Sección Tercera del Consejo de Estado. 8 Corte Constitucional, Sala Plena, sentencia C-037 del 5 de febrero de 1996, M.P: Vladimiro Naranjo Mesa, exp: PE-008.
Radicación: 76001-23-31-000-2003-01218-01 (51.930) Actor: Merary Castro López y otros Demandado: Nación – Fiscalía General de La Nación Referencia: Acción de reparación directa 5 de esta Corporación9, con fundamento en los supuestos consagrados en el artículo 414 del Decreto 2700 de 1991, acogió un régimen de responsabilidad objetivo en los casos de privación de la libertad cuando el sindicado era absuelto porque i) no cometió el delito; ii) el hecho no existió; iii) la conducta por la cual fue detenido no es típica, providencia en la que, además, se agregó el supuesto iv) de aquellos casos en los cuales se concedía la libertad por aplicación del principio in dubio pro reo, pese a que este último evento no estaba previsto en la norma mencionada.
Posteriormente, la Corte Constitucional dictó la sentencia SU-072 de 201810, a través de la cual precisó que ningún cuerpo normativo -a saber, ni el artículo 90 de la Constitución Política, ni el artículo 68 de la Ley 270 de 1996, ni la sentencia C- 037 de 1996- estableció un régimen de responsabilidad específico aplicable en los eventos de privación de la libertad, por lo que al operador judicial le corresponde determinar si la privación fue apropiada, razonable y proporcionada.
A su vez, mediante sentencia del 15 de agosto de 201811, la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado unificó su criterio frente a este tipo de casos; sin embargo, dicha providencia quedo sin efectos por vía de tutela12. El 6 de agosto de 2020 se profirió el correspondiente fallo de reemplazo13, que, si bien no se adoptó como determinación de unificación, recogió de manera enunciativa la más reciente jurisprudencia sobre la materia, particularmente la definida por la Corte Constitucional, en la sentencia C-037 de 199614, en la que se sostuvo que en los casos de privación injusta de la libertad debía examinarse la actuación que dio lugar a la medida restrictiva de este derecho fundamental, pues, en su criterio, no resulta viable la reparación automática de los perjuicios en dichos eventos.
Contextualizado el panorama jurisprudencial, la Subsección considera pertinente aclarar que, en lo referente a los efectos de las sentencias de unificación en el 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sala Plena, sentencia de unificación del 17 de octubre de 2013. C.P. Mauricio Fajardo Gómez, expediente: 23.354. 10 Corte Constitucional, Sala Plena, sentencia SU-072 del 5 de julio de 2018, M.P: José Fernando Reyes Cuartas, exps: T-6.304.188 y T-6.390.556. 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sala Plena, sentencia de unificación del 15 de agosto de 2018, C.P: Carlos Alberto Zambrano Barrera, exp: 46.947. 12 Mediante fallo de tutela dictado el 18 de noviembre de 2019, por la Subsección B de la Sección Tercera de esta Corporación, exp: 2019-00169-01 (AC). 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sala Plena, sentencia del 6 de agosto de 2020, C.P: José Roberto Sáchica Méndez, exp: 46.947. 14 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
Radicación: 76001-23-31-000-2003-01218-01 (51.930) Actor: Merary Castro López y otros Demandado: Nación – Fiscalía General de La Nación Referencia: Acción de reparación directa 6 tiempo, tanto el Consejo de Estado15 como la Corte Constitucional16 han indicado que, por regla general, los cambios jurisprudenciales tienen efectos retrospectivos, por ende, se aplican a todos los casos pendientes de decisión en vía judicial y administrativa.
Conviene agregar que, en múltiples fallos de tutela17, se ha señalado que los operadores judiciales deben privilegiar la tesis jurisprudencial vigente al momento de resolver el asunto sometido a su consideración, argumento que ha servido de sustento para descartar la vulneración de derechos fundamentales en aquellas controversias en las que se alega el desconocimiento del precedente por no tener en cuenta la jurisprudencia imperante al momento de la presentación de la demanda o del fallo de primera instancia18.
Siendo así, le asiste razón a la apelante cuando refiere el examen de una posible falla en el servicio, pues en estos casos no opera de manera automática el régimen objetivo de responsabilidad, sino que hay que examinar la actuación que dio lugar a la medida restrictiva de la libertad, a lo cual procederá la Sala. 2.2. De acuerdo con la normativa vigente –Decreto 2700 de 1991-, solo se requería un indicio grave para dictar la medida de aseguramiento, como ocurrió en el caso de la demandante La Sala anticipa que la privación de la libertad de la que fue objeto la aquí actora no fue injusta, por las razones que pasan a explicarse a continuación: 15 Al respecto, se pueden consultar las siguientes providencias dictadas por esta Corporación: i) Subsección A, auto del 30 de julio de 2021, exp: 66.941 y ii) Sección Primera, sentencia de 29 de abril de 2021, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, exp: 2021-01372-00 (AC), entre otras. 16 Corte Constitucional, Sala Quinta de Revisión, sentencia T-044 del 14 de febrero de 2022, M.P: Paola Andrea Meneses Mosquera, exp: T-8.263.898. 17 Ver, entre otros, los siguientes fallos de tutela: (i) sentencia del 1° de octubre de 2021, radicación 11001-03-15-000-2021-05479-00, Sección Tercera del Consejo de Estado, Subsección C;
(ii) sentencia del 18 de noviembre de 2021, radicación 11001-03-15-000-2021-07060-00, Sección Cuarta del Consejo de Estado; (iii) sentencia del 24 de mayo de 2021, radicación 11001-03-15- 000-2021-02039-00, Sección Segunda del Consejo de Estado, Subsección B. 18 La Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado ha sostenido: “Así las cosas, de conformidad con lo expuesto, para la Sala la providencia del veinticuatro (24) de octubre de dos mil diecinueve (2019) no incurrió en un desconocimiento de la jurisprudencia unificada de esta Corporación. Por el contrario, el Tribunal aplicó la regla de unificación vigente y aplicable al momento de resolver el asunto sometido a su consideración, analizando la antijuridicidad del daño para encontrar acreditada la responsabilidad estatal por privación injusta de la libertad.
Adicionalmente, debe indicarse que no resultan de recibo los argumentos de la parte actora dirigidos a afirmar que debió aplicarse la tesis prevista en la sentencia de diecisiete (17) de octubre de dos mil trece (2013), radicado 23.354, por ser esa la vigente al momento de presentar la demanda, pues, como lo ha indicado el Consejo de Estado, por regla general y salvo que de manera expresa se disponga lo contrario, los operadores judiciales deben privilegiar la tesis jurisprudencial vigente al momento de resolver el asunto sometido a su consideración, a efectos de salvaguardar valores superiores como la igualdad, la seguridad jurídica y la aplicación uniforme e inmediata del derecho” (sentencia del 25 de agosto de 2022, expediente No. 66.535, M.P. Nicolás Yepes Correa).
Radicación: 76001-23-31-000-2003-01218-01 (51.930) Actor: Merary Castro López y otros Demandado: Nación – Fiscalía General de La Nación Referencia: Acción de reparación directa 7 Está probado que el 12 de abril de 2000 fueron capturadas varias personas en operativos simultáneos en varias ciudades del país, entre ellas la señora Merary Castro López, porque al parecer era parte de una organización dedicada al tráfico de estupefacientes19.
La Fiscalía Delegada ante los Jueces Penales del Circuito Especializados de Cali, mediante decisión del 4 de mayo de 2000, le impuso a la demandante medida de aseguramiento consistente en detención preventiva, como posible responsable del delito de concierto para delinquir20. Esta decisión, que fue objeto de recurso de apelación, fue confirmada por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá en providencia del 31 de julio de 200021.
El 19 de abril de 2001, la Fiscalía Delegada ante los Jueces Penales del Circuito Especializados de Cali precluyó la investigación en favor de la señora Castro López, con el argumento central de que su esposo -también procesado y quien confesó ser parte de la empresa criminal- declaró que ella no sabía de su actividad ilícita; además, porque no se probó que ella colaborara con la adquisición de droga22.
Hecho ese recuento, la Sala precisa que el artículo 388 del Decreto 2700 de 1991- vigente para la época de los hechos- establecía que la imposición de la medida de aseguramiento era procedente cuando aparecía, por lo menos, un indicio grave de responsabilidad con base en las pruebas legalmente producidas en el proceso. Dado que la actora ya había sido condenada por el delito de tráfico de estupefacientes por el que fue capturada en flagrancia23 y a que atendía las llamadas de algunos miembros de la organización criminal por solicitud de su esposo –integrante confeso de la misma-24, la Sala encuentra que la medida de aseguramiento impuesta por la Fiscalía estuvo ajustada a derecho. 19 Así consta en la Resolución del 4 de mayo de 2000 proferida por la Fiscalía Delegada ante los Jueces Penales del Circuito Especializados de Cali por la cual dictó medida de aseguramiento de detención preventiva en contra de la actora, visible a folios 13 a 119 del cuaderno principal.
Igualmente, en los antecedentes de la Resolución del 19 de abril de 2001, que precluyó la investigación a favor de la demandante (folios 123 y 124 del cuaderno principal), se anota que el 11 de abril de 2000 se dictó apertura formal de investigación y se ordenaron las capturas. 20 Folio 46 a 55 del cuaderno principal. 21 Así consta en la Resolución del 4 de mayo de 2000 a folio 124 del cuaderno principal, la Resolución del 31 de julio de 2000 no fue allegada al expediente. 22 Fls. 120 a 328 del cuaderno principal. 23 Así está consignado en la Resolución del 19 de abril de 2001 (folio 292 del cuaderno principal), en la que incluso se indica que la demandante fue condenada por ese delito, aunque no se precisó la respectiva providencia. 24 Así se argumentó en la Resolución del 4 de mayo de 2000, pues no se allegaron copias de la sentencia condenatoria contra la actora por el delito de tráfico de estupefacientes, como tampoco su indagatoria, ni la trascripción de una de las llamadas que le interceptaron con miembros de la Radicación: 76001-23-31-000-2003-01218-01 (51.930) Actor: Merary Castro López y otros Demandado: Nación – Fiscalía General de La Nación Referencia: Acción de reparación directa 8 Además, respecto del delito de concierto para cometer delitos de narcotráfico que se le endilgó a la demandante25 solo procedía como medida de aseguramiento la de detención preventiva como constaba en la norma vigente para la época26.
No está de más señalar que, si bien se precluyó la investigación que se adelantaba en contra de la aquí actora, tal decisión no se basó en elementos de juicio que demostraran una actuación irregular al momento de imponerle la medida de aseguramiento, sino que obedeció a que no se acreditó que la demandante participara de la organización criminal de la cual su esposo era uno de los líderes27.
Entonces, aunque la señora Merary Castro López sufrió un daño consistente en la privación de su libertad, aquella no puede considerarse injusta, porque la medida de aseguramiento que se le impuso se ajustó a derecho, pues no desbordó los criterios de legalidad, necesidad, proporcionalidad y razonabilidad inherentes a la adopción de este tipo de decisiones.
En vista de que le asiste razón al recurrente, la Sala revocará la sentencia de primera instancia y negará las pretensiones de la demanda. 3. Costas Dado que no se evidencia temeridad ni mala fe de las partes, la Sala se abstendrá de condenar en costas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 171 del CCA, subrogado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, organización criminal, ni la declaración de su esposo al respecto, pruebas en las que se basó la Fiscalía para decretar la medida de aseguramiento en la investigación por el delito de concierto para delinquir, y que no fueron allegadas ni solicitadas por la parte actora, solo las providencias por las cuales le fue dictada la medida y la que precluyó la investigación. 25 Artículo 186 del Código Penal vigente (Decreto-Ley 100 de 1980) modificado por la ley 365 de 1997. 26 El artículo 388 del Decreto 2700 de 1991 en su inciso segundo preveía que: “En los delitos de competencia de los jueces regionales sólo procede como medida de aseguramiento, la detención preventiva” y según el artículo 71, numeral 7 ibídem, el concierto para cometer delitos de narcotráfico era uno de los delitos de competencia de estos jueces, que luego se denominarían “jueces penales del circuito especializado”, según la modificación introducida por el artículo 5 de la Ley 504 de 1999. 27 En la Resolución del 19 de abril de 2001, la Fiscalía señaló que el esposo de la demandante era quien coordinaba la obtención de la droga y de las “mulas” para llevar el estupefaciente al exterior (folio 293 del cuaderno principal).
Radicación: 76001-23-31-000-2003-01218-01 (51.930) Actor: Merary Castro López y otros Demandado: Nación – Fiscalía General de La Nación Referencia: Acción de reparación directa 9 R E S U E L V E REVOCAR la sentencia del 13 de diciembre de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y, en su lugar, se dispone:
PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: Sin condena en costas.
TERCERO: Ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Ausente con permiso FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
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