CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Radicación número: 52001-23-33-000-2017-00470-01 (70.405) Demandante: NACIÓN – MINISTERIO DEL INTERIOR Demandado: MUNICIPIO DE GUALMATÁN Medio de control: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES ACLARACIÓN DE VOTO Manifestamos las razones por las que aclaramos el voto frente al fallo dictado el 13 de agosto del año en curso, mediante la cual se confirmó la sentencia anticipada proferida el 21 de abril de 2023, por el Tribunal Administrativo de Nariño, que declaró la caducidad de la acción. Como lo recalca la providencia que suscribimos, la naturaleza del acuerdo de voluntades objeto del proceso fue la de un convenio interadministrativo, tipología respecto de la cual ha sido nutrida la jurisprudencia en torno al hecho de que, al no sujetarse al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública (EGCAP) -al menos en la mayoría de sus aspectos-, la liquidación unilateral de tales convenios sólo procede cuando las partes la prevén expresamente en sus cláusulas.

Sobre esa base, la sentencia sienta la premisa de que, en el convenio interadministrativo F-250 de 2013, sub judice, no se hizo ninguna estipulación expresa para que alguna de las entidades firmantes lo liquidara unilateralmente, y a partir de ello, contabiliza el término de caducidad tomando en cuenta únicamente los términos legales y convencionales establecidos para la liquidación bilateral.

Tal es la postura que acompañamos en esta oportunidad, incluso habiéndose demostrado en el proceso que el Ministerio y el municipio pactaron, en un parágrafo de la cláusula cuarta, que de no lograr el balance por mutuo acuerdo, “se [acudiría] al procedimiento previsto en las Leyes 80 de 1993, 1150 de 2007 y Decreto 019 de 2012”. Si bien, esta Subsección asumió en un principio, para otros casos similares, que era procedente interpretar ese tipo de previsiones convencionales en el sentido de que Radicación número: 52001-23-33-000-2017-00470-01 (70.405) Demandante: NACIÓN – MINISTERIO DEL INTERIOR Demandado: MUNICIPIO DE GUALMATÁN Medio de control: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES 2 sí incluían la posibilidad de liquidación unilateral por una de las partes1, lo cierto es que la línea que hasta hoy se ha depurado, decantado y consolidado en la Sala gira en la otra dirección, al considerar definitivamente que si las cláusulas del convenio interadministrativo no prevén su liquidación unilateral de manera textual, expresa, directa e inequívoca, no es posible entender incluida en el negocio jurídico esa facultad de balance unilateral por uno solo de los firmantes.

En su momento, lo que motivó a la Sala a reputar incorporada en el convenio la posibilidad de su liquidación unilateral, a partir de estipulaciones como la que en este caso se incluyó en el negocio debatido -es decir, que en el evento de fracasar la liquidación bilateral “se [acudiría] al procedimiento previsto en las Leyes 80 de 1993, 1150 de 2007 y Decreto 019 de 2012”-, fue el haber estimado procedente interpretar tales cláusulas en un sentido más flexible, encaminado a favorecer la adopción de decisiones de fondo -por ser la liquidación unilateral determinante en el plazo de caducidad de la acción- y a dar un mayor alcance a lo así previsto por las partes, acudiendo incluso a las reglas de interpretación de los contratos fijadas en el Código Civil.

Sin embargo, en una nueva revisión de esa clase de cláusulas convencionales, estimamos hoy que no pueden desconocerse sus lagunas: por ejemplo, el Decreto- ley 019 de 2012 -norma a la cual se alude en el convenio en lo relativo a la fase de liquidación- sólo modifica el artículo 60 de la Ley 80 de 1993 en lo relativo a la obligación de liquidar bilateralmente los contratos estatales, sin establecer regla alguna sobre la liquidación unilateral.

Asimismo, los pactos mencionados suelen no ser consistentes en la identificación clara de la entidad sobre la cual recaería la facultad liquidatoria, lo cual puede generar no pocos tropiezos tanto en sede administrativa como en el ámbito judicial. De ahí que esta Subsección haya estimado la conveniencia de revisar el criterio anterior y afianzar una postura más rigurosa en torno a la exigencia de que exista una previsión literal, expresa y, se reitera, inequívoca, sobre la liquidación unilateral del convenio interadministrativo, para tenerla por procedente y reconocer sobre ella los efectos jurídicos a que haya lugar.

Respetuosamente, Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Magistrada Magistrado VF 1 Sentencia del 24 de abril de 2023, exp. 61607, C.P. José Roberto Sáchica Méndez.