11001031500020230179601 — Consejo de Estado

Demandante: Cruz Mabel Valencia Espinosa Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Radicado: 11001-03-15-000-2023-01796-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá D.C., seis (6) de julio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2023-01796-01 Demandante: CRUZ MABEL VALENCIA ESPINOSA Demandados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Temas: Tutela contra providencia judicial – confirma improcedente por falta de relevancia constitucional.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala resuelve la impugnación presentada por la parte actora contra la sentencia proferida en primera instancia el 19 de mayo de 2023, por la Sección Primera del Consejo de Estado. En esta providencia se declaró improcedente el mecanismo judicial de la referencia por no superar el requisito general de la relevancia constitucional.

ANTECEDENTES 1.1. La tutela 1. La señora Cruz Mabel Valencia Espinosa, actuando por intermedio de apoderado judicial, presentó acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Santander. Con su solicitud de amparo pretende que se le protejan sus derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia, al debido proceso, a la igualdad, a la dignidad y al trabajo. 2.

Las anteriores garantías, a su juicio, fueron vulneradas con ocasión de la sentencia proferida el 10 de octubre de 2022, por la autoridad judicial accionada, en el trámite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de radicado 68001-33-33-004-2019-00336-01. En esta decisión se revocó el fallo de primer grado que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 1.2.

Pretensiones 3. La parte actora solicitó lo siguiente: Dejar sin valor ni efectos jurídicos la sentencia proferida el diez (10) de octubre Demandante: Cruz Mabel Valencia Espinosa Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Radicado: 11001-03-15-000-2023-01796-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de dos mil veintidós (2022), proferida por SALA DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER, dentro del expediente 68001333300420190033601 y los pronunciamientos que se deriven de ella. 6.2.

Que en su lugar se sirva ordenar que se adopte las medidas que estime necesarias para garantizar a la accionante CRUZ MABEL VALENCIA ESPINOSA, la reliquidación de la pensión, de conformidad con la norma más favorable. (Sic a toda la cita). 1.3. Hechos 4. La Sala resume los supuestos fácticos relevantes de la tutela de la referencia, de la siguiente manera: 5.

La señora Valencia Espinosa nació el 18 de octubre de 1956, por lo que, para el 18 de octubre de 2006 cumplió 50 años de edad. Laboró en la Contraloría General de la República, desde el 5 de mayo de 1983 hasta la fecha de presentar la demanda de nulidad y restablecimiento que suscitó esta tutela. El 6 de noviembre de 2018, requirió el reconocimiento y pago de una pensión vitalicia de vejez. 6.

Mediante la Resolución RDP 019065 de 26 de junio de 2019, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP) le reconoció y ordenó el pago de una pensión mensual vitalicia de vejez, por cuantía de $3.486.238. Para determinar el ingreso base de liquidación (en adelante IBL) la entidad tuvo en cuenta «el promedio de los salarios devengados entre el 1.º de enero de 2009 y el 30 de diciembre de 2018». 7.

Inconforme con lo resuelto por la UGPPP, la accionante – misma tutelante al interior de este proceso – presentó demanda nulidad y restablecimiento del derecho contra las Resolución RDP 019065 de 26 de junio de 2019, y las que la confirmaron1. Dentro de sus pretensiones relacionó que era beneficiaria del régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

Por tanto, aludió que la norma que debió tenerse en cuenta para reconocerle su pensión de vejez son los Decretos 962 de 1976 y 1045 de 1978, así como un IBL de acuerdo con el 75 % de los salarios devengados «durante el último semestre a la fecha de su retiro del servicio oficial». 8. En sentencia de 5 de noviembre de 2021, el Juzgado Cuarto Administrativo de Bucaramanga declaró la nulidad parcial de los actos administrativos demandados.

En consecuencia, dispuso que se tuvieran en cuenta como factores salariales para determinar el IBL la prima técnica, la prima de servicios y la bonificación especial por quinquenio. Aclaró que se debía 1 La Resolución aquí mencionada fue objeto de los recursos de reposición y apelación, pero confirmada en su integridad, mediante las Resoluciones RDP021935 de 24 de julio de 2019 y RDP026584 de 4 de septiembre de 2019.

Demandante: Cruz Mabel Valencia Espinosa Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Radicado: 11001-03-15-000-2023-01796-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co considerar lo devengado por la actora en los últimos diez años de servicio, y no dentro de los seis meses anteriores a su fecha de retiro. 9.

Tanto la parte actora, como la UGPP, apelaron la decisión del a quo. En cuanto a la demandante aludió que su pensión de jubilación debía reconocerse como la pidió inicialmente, en los términos del artículo 7 del Decreto 929 de 1976 y de conformidad con los factores enlistados en el Decreto 1045 de 1978. Por su parte, la entidad indicó que el juzgador de primer grado aplicó indebidamente las normas pensionales, dado que no acudió a los términos del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. 10.

En sentencia de 10 de octubre de 2022, el Tribunal Administrativo de Santander revocó la decisión de primer grado. Explicó que, de conformidad con la sentencia de unificación de 11 de junio de 2020 de la Sección Segunda del Consejo de Estado, para el caso de la liquidación de pensiones especiales en virtud del régimen de transición, como es el caso de los funcionarios de la Contraloría General de la República que cumplen los requisitos para que se les efectúe la transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, se aplica el beneficio en lo que atañe a la edad, tiempo de servicios y tasa de retorno2.

Sin embargo, respecto a la liquidación, se atenderá lo dispuesto en los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993. 11. De conformidad con lo anterior, determinó que la accionante es beneficiaria del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, dado que adquirió su estatus de pensionada el 18 de octubre de 2006, cuando confluyeron la edad y tiempo de servicios.

No obstante, recordó que el IBL no fue sujeto del régimen de transición. Por ello, se le debía calcular la mesada correspondiente de acuerdo con la Ley 100 de 1993 como se hizo en el acto administrativo acusado. 12. Finalmente, recordó que el IBL para las personas beneficiarias del régimen de transición de la Contraloría General de la República era el establecido en el inciso 3 del artículo 36 y en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993.

Es decir, el que contempla que se debe tener en cuenta lo devengado en sus últimos diez años de servicio, con una tasa de reemplazo del 75%. 1.4. Sustento de la vulneración 13. La parte actora explicó que su caso satisfacía el requisito general de la relevancia constitucional porque constituía una violación a su derecho fundamental al debido proceso.

Igualmente, señaló que pretende evitar la consumación de un perjuicio irremediable, pues está en juego su garantía al mínimo vital, ya que su mesada pensional es la única fuente de ingreso con la que cuenta. 2 Sección Segunda del Consejo de Estado, rad. 05001-23-33-00-2012-00572-01(1882-14) CE- SUJ-SII-020-20. Demandante: Cruz Mabel Valencia Espinosa Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Radicado: 11001-03-15-000-2023-01796-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14.

Aseveró que el tribunal accionado incurrió en un defecto fáctico «porque valoró erróneamente las pruebas aportadas y recaudadas dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho». Luego refirió que, de la revisión de su historia laboral acreditó 2.045,71 semanas cotizadas en toda su vida laboral. Así las cosas, alegó que cumple con los requisitos para que se efectúe la liquidación de su mesada pensional en los términos del Decreto 929 de 1976, con los factores salariales del Decreto 1045 de 1978. 15.

Agregó que el tribunal no se pronunció sobre la decisión de primer grado que accedió a la liquidación pensional solicitada «con una tasa de 85% pero con una edad pensional de 57 años para las mujeres, sobre 2.045,71 semanas cotizadas». 16. Indicó que, en su caso concurren los supuestos fijados por la Corte Constitucional para que se configure un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto.

Esto, porque no se valoró la historia laboral de la accionante. 17. Finalmente, alegó que la sentencia que zanjó su caso en segunda instancia comporta una decisión sin motivación. Esto, porque no se estimó que la UGPP desconoció su historia laboral. 1.5. Trámite de primera instancia 18. Por auto de 18 de abril de 2023, la Sección Primera del Consejo de Estado admitió esta solicitud de amparo.

En consecuencia, ordenó notificar en calidad de accionado al Tribunal Administrativo de Santander. Asimismo, vinculó en calidad de tercero con interés a la UGPP y al Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga. 1.6. Intervenciones 1.6.1. Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga 19.

Manifestó que se oponía a la prosperidad de las pretensiones de la parte actora. Copió in extenso la parte resolutiva de la decisión primera instancia e indicó que lo que definió no es violatorio de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. 20. Precisó que las decisiones adoptadas en el curso del proceso estuvieron debidamente motivadas y se tuvo en cuenta la jurisprudencia del Consejo de Estado. 21.

Finalmente, solicitó que se le desvincule del trámite tutelar por no existir ninguna transgresión ius fundamental de su parte. Demandante: Cruz Mabel Valencia Espinosa Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Radicado: 11001-03-15-000-2023-01796-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.6.2.

UGPP 22. Señaló que la sentencia enjuiciada se sustentó en la ley y la jurisprudencia aplicable y reiterada sobre el tema, aunado a que no existe ninguna vulneración de derechos fundamentales ni se está en presencia de un posible perjuicio irremediable. Citó que, de conformidad con distintas decisiones de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, el régimen de transición de la Ley 100 de 1993 establece que la pensión se debe liquidar con el promedio de lo devengado en los últimos diez años de servicio.

Asimismo, sostuvo que la transición remite al régimen anterior, pero solo en lo que atañe a la edad, tiempo de servicios y tasa de reemplazo. 23. Resaltó que la tutela de la referencia debe despacharse por improcedente. Esto, dado que: el juez natural ya se pronunció de fondo y en dos instancias, el actuar de los operadores judiciales no podría ser otro, la acción de tutela no puede ser utilizada con fines meramente económicos, no se pueden desconocer los principios de la independencia judicial y la cosa juzgada, no se logra evidenciar vulneración constitucional alguna ni el presunto perjuicio irremediable, y tampoco se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales porque la accionante pudo acudir al recurso extraordinario de revisión. 24.

Precisó que revisar nuevamente el caudal probatorio traído al proceso ordinario implicaría que este mecanismo se convierta una instancia adicional del medio de control. Explicó que, en todo caso, no se configuró el defecto fáctico alegado por la accionante, pues se tuvieron en cuenta todos los medios de prueba recaudados. 25. Finalmente, expuso que no se configuró el perjuicio irremediable alegado ni se vulneraron los derechos fundamentales deprecados, que esta no es la vía para reclamar prestaciones sociales y que debe preservarse la sostenibilidad del sistema pensional.

De conformidad con ello, insistió en que se declare improcedente el presente mecanismo judicial, o que se nieguen las pretensiones. 1.6.3. El Tribunal Administrativo de Santander aportó los cuadernos que conforman el expediente ordinario, pero no presentó intervención. 1.7. Sentencia de primera instancia 26. En providencia de 19 de mayo de 2023, la Sección Primera del Consejo de Estado declaró que el mecanismo constitucional de la referencia era improcedente porque no revestía relevancia constitucional y negó la solicitud de desvinculación del Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga.

Demandante: Cruz Mabel Valencia Espinosa Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Radicado: 11001-03-15-000-2023-01796-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 27. Para fundamentar su decisión explicó que en casos en los que se controvierte la valoración efectuada por el juez natural en el proceso ordinario, o la inconformidad se centra en la interpretación de normas de carácter legal, es evidente que la tutela se utiliza para reabrir etapas procesales ya concluidas y definidas.

Resaltó que acceder a las pretensiones de la parte actora, conllevaría a desconocer la autonomía e independencia de los falladores naturales. 28. Precisó que los cargos de la tutelante se centran en el presunto desconocimiento de la historia laboral. A su juicio, de conformidad con este elemento se le debe aplicar el régimen de transición y acceder al reconocimiento de su pensión con la inclusión de los factores salariales devengados en los últimos seis meses de servicio anteriores a su retiro.

No obstante, el debate ya fue definido por la autoridad judicial tutelada. 29. Agregó que, la parte actora no propone un debate de índole constitucional, aunado a que presenta a lo largo de su demanda simples inconformidades con la decisión ya existente. 1.8. Impugnación 30. La parte actora impugnó la decisión de primer grado.

Señaló que expuso de manera suficiente y razonable la afectación de sus derechos fundamentales con los argumentos fácticos y jurídicos que acreditan su dicho. 31. Reiteró los argumentos del escrito de tutela en cuanto a que se superaron todos los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial.

Insistió, bajo los mismos supuestos narrados desde su escrito inicial que, el juzgador tutelado incurrió en los defectos fáctico, procedimental por exceso ritual manifiesto y de decisión sin motivación. 32. Discutió nuevamente que se le desconoció que era beneficiaria del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. Con base en ello, indicó que su régimen pensional era el dispuesto en el Decreto 929 de 1976, junto con los factores salariales fijados en el Decreto 1045 de 1978.

Asimismo, que la mesada se debió calcular tomando como base el 75% de lo devengado en el último semestre anterior al retiro del servicio oficial. 33. Para finalizar, añadió que la decisión reprochada al establecer la aplicación de la regla de unificación de la sentencia de 11 de junio de 2020, «vuelve totalmente ineficaces los principios constitucionales reseñados, pues según su argumentación cuando un juez de la república est[é] convencido de su posición, incluso existiendo otra interpretación y no siendo esta la más favorable al trabajador, no aplica los principios».

Demandante: Cruz Mabel Valencia Espinosa Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Radicado: 11001-03-15-000-2023-01796-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.9. Memorial de la UGPP 34. Solicitó que se confirme el fallo de primer grado de tutela en lo que respecta a la entidad.

Afirmó que comparte la improcedencia, pues es importante que se analicen de forma cuidadosa los requisitos generales de procedibilidad, los cuales no resultaron satisfechos en el caso concreto. Aludió que este mecanismo judicial debe ser respetuoso de los principios constitucionales de la seguridad jurídica e independencia judicial. 35.

Compartió que la parte actora pretende reabrir instancias procesales y de estudio probatorio debidamente zanjadas sin argumentos constitucionales. 36. Hizo un recuento de los antecedentes administrativos y de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, para concluir que la autoridad judicial accionada fue respetuosa del debido proceso.

Máxime, porque ciñó su decisión a la jurisprudencia y normativa en materia pensional actualmente aplicables. 37. Reiteró que en el caso en cuestión no existen defectos sustantivos o fácticos, ni un perjuicio irremediable. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia 38. Esta Sala es competente para resolver la impugnación presentada por la parte actora contra la sentencia de primera instancia proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado el 19 de mayo de 2023.

Lo anterior, de conformidad con lo establecido en los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, así como en el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.2. Cuestión previa 39. Tanto en el escrito de tutela, como en el de impugnación, la accionante refiere que la sentencia censurada adolece de los defectos fáctico, procedimental por exceso ritual manifiesto y de decisión sin motivación. Sin embargo, lo cierto es que su reproche puntual es que se desconoció su historia laboral y que satisfacía los requisitos del régimen de transición. En virtud de lo anterior, en su sentir, su mesada pensional debió liquidarse en los términos del Decreto 929 de 1976 y con los factores salariales del Decreto 1045 del mismo año, devengados en los últimos seis meses anteriores a su retiro del servicio. 40.

Teniendo en cuenta lo anterior, en caso de superarse los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales Demandante: Cruz Mabel Valencia Espinosa Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Radicado: 11001-03-15-000-2023-01796-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y corresponder el estudio de los cargos, se circunscribirán a los yerros fáctico y sustantivo. 2.3.

Legitimación en la causa 41. La legitimación en la causa consiste, de una parte, en que quien promueve la acción sea el titular del derecho o del interés que se invoca como fundamento de las pretensiones que se aducen (activa), y, de otra, en que el accionado sea el sujeto frente a quien deben reclamarse y controvertirse estas (pasiva). 42.

Con fundamento en lo expuesto, la Sala advierte que la Cruz Mabel Valencia Espinosa conformó el extremo accionante del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 68001-33-33-004-2019-00336-01. Por tanto, es la titular de los derechos fundamentales cuya protección reclama por esta vía y goza de legitimación en la causa por activa. 43.

Por otro lado, la Sala evidencia que el Tribunal Administrativo de Santander se encuentra legitimado en la causa por pasiva, por ser el operador judicial que profirió la providencia reprochada. 2.4. Problemas jurídicos 44. Tomando en consideración la situación fáctica expuesta por la parte actora, las pruebas incorporadas al expediente, la intervención allegada en el trámite del proceso y el escrito de impugnación; corresponde a esta Sala decidir si confirma, modifica o revoca el fallo de 19 de mayo de 2023 de la Sección Primera del Consejo de Estado.  ¿Se superan los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales? 45.

De resultar afirmativa la respuesta a la pregunta anterior, la Sala analizará lo siguiente: ● ¿El Tribunal de Santander vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, a la igualdad, a la dignidad y al trabajo por incurrir en los defectos fáctico y sustantivo al proferir la sentencia de 10 de octubre de 2022? 46.

Para resolver los interrogantes planteados, se analizarán los siguientes temas: (i) la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, (ii) los requisitos generales de procedibilidad, y de superarse los anteriores supuestos, (iii) el caso concreto. Demandante: Cruz Mabel Valencia Espinosa Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Radicado: 11001-03-15-000-2023-01796-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.5.

Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial 47. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo unificó la diversidad de criterios que esta Corporación tenía sobre la acción de tutela contra providencias judiciales, en fallo de 31 de julio de 20123. Lo anterior, porque hasta ese momento, las distintas Secciones y la misma Sala Plena tenían diferentes posturas sobre este tema4.

En la referida sentencia se estableció que la tutela contra providencias judiciales sí es procedente si se cumplen ciertos requisitos especiales y excepcionales5. 48. A su vez, los requisitos especiales y excepcionales para que proceda una acción de tutela contra providencia judicial fueron unificados por la Sala Plena de esta Corporación en la sentencia del 5 de agosto del 20146.

En esta sentencia se establecieron seis requisitos adjetivos de procedencia7 y ocho defectos especiales en los que puede incurrir una providencia judicial8. 3 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 31 de julio de 2012, M.P. María Elizabeth García González, Rad. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. 4 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 5 Se dijo en la mencionada sentencia “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expresado a folios 2 a 50 de esta providencia.” 6 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 05 de agosto de 2014, M.P. Jorge Octavio Ramírez, Rad.

No. 11001-03-15-000-2012-02201-01. 7 Los seis criterios adjetivos establecidos en la sentencia de unificación del 05 de agosto del 2014 son: i). Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; ii) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora; v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y vi) Que no se trate de sentencias de tutela. 8 Los ocho defectos materiales son los siguientes: i) Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió́ la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; ii) Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó́ completamente al margen del procedimiento establecido; iii) Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; iv).

Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; v) Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales; vi) Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional; vii).

Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerad y viii) Violación directa de la Constitución. Demandante: Cruz Mabel Valencia Espinosa Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Radicado: 11001-03-15-000-2023-01796-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 49.

Por tanto, previo a estudiar de fondo el asunto y determinar si se configuran los defectos especiales, la Sala determinará si se superan los siguientes requisitos generales de procedencia: i) que la acción de tutela no se dirija contra un fallo de tutela, ii) inmediatez, iii) subsidiariedad, iv) relevancia constitucional, v) identificación razonable de los hechos vulneradores del derecho, vi) efecto decisivo de la irregularidad procesal. 50.

De modo que, de no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara improcedente la acción de amparo, sin que se analice el fondo del asunto. Cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala estudiar si se configura uno o más de los defectos especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial.

En este mismo sentido, la Sala ha establecido que, para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión, y, ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. 51.

Es importante recalcar que la acción de tutela no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. 52. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar si en el caso concreto concurren los requisitos de procedibilidad.

En caso de encontrarlos superados, se resolverá si la sentencia censurada incurrió en los defectos aludidos. 2.6. Estudio del requisito general de procedibilidad de la relevancia constitucional 53. Al respecto, esta Sección en sentencia del 29 de septiembre de 2022 modificó la postura que venía manejando sobre el estudio del requisito de relevancia constitucional, en especial, en aquellos casos en los cuales se hace evidente que los temas se limitan a aspectos de índole legal o económico, sin que se pueda advertir la necesidad de desarrollar un estudio de fondo sobre una posible vulneración de una garantía constitucional9. 54.

De esta manera, en esa oportunidad, se planteó que el estudio de la relevancia constitucional debía estar acompasado con los criterios establecidos 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. Sentencia del 29 de septiembre de 2022. Rad. 11001-03-15-000-2022-03365-01, M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil. Demandante: Cruz Mabel Valencia Espinosa Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Radicado: 11001-03-15-000-2023-01796-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co por la Corte Constitucional en la sentencia SU-215 de 2022, los cuales fueron acogidos por esta Corporación. En concreto, estos presupuestos se refieren a: i) que el actor cumpla su carga argumentativa, en donde justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la vulneración de aquellos; ii) que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo sólo está instituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.

Por ende, no debe ser un debate exclusivamente legal; y iii) que no se trate de asuntos puramente económicos en los que no se advierta la tensión entre las decisiones que se enjuician y una vulneración ostensible de un derecho fundamental. Lo anterior porque estas controversias corresponde definirlas a los jueces ordinarios y la tutela no puede convertirse en una tercera instancia. 55.

Adicionalmente, en el fallo de unificación referenciado la Corte explicó que, dado que las providencias judiciales hacen tránsito a cosa juzgada, cuando se interponga un mecanismo de amparo constitucional contra una decisión judicial “el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada”. 56.

Asimismo, enfatizó en que, cuando se cuestiona una providencia de una alta corte el análisis de procedencia debe ser más restrictivo teniendo en cuenta que la decisión fue proferida por un órgano de cierre y “no solo tienen relevancia en términos de seguridad jurídica, sino que también son fundamentales en la búsqueda de uniformidad de las decisiones de los jueces de menor jerarquía y, por esta vía, en la materialización del principio de igualdad”. 57.

Al abordar el caso concreto, el alto tribunal constitucional precisó que la acción de tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no una corrección del fallo cuestionado. En ese sentido, no se puede utilizar este instrumento como una instancia adicional para discutir cuestiones probatorias o formas de interpretación de las normas que se zanjaron por el juez natural.

Lo anterior como un eje fundamental para “lograr un correcto entendimiento de los hechos y del problema jurídico, pues así se previene la irrupción del juez de tutela en asuntos que no son de su competencia y se garantiza que la cuestión sea analizada a la luz de la Constitución”. 58. Conforme a lo decidido en anteriores oportunidades, la Sala entrará a decidir si en el presente caso el asunto reviste o no de relevancia constitucional, de conformidad con los criterios antes planteados y atendiendo a los fines acogidos por la Corte Constitucional y esta Corporación. Demandante: Cruz Mabel Valencia Espinosa Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Radicado: 11001-03-15-000-2023-01796-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.6.1.

Relevancia constitucional en el caso concreto 59. Como quedó expuesto en los antecedentes de este proveído, la parte actora cuestiona la sentencia de 10 de octubre de 2022, en la que se revocó la providencia de primer grado que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, para en su lugar negarlas. A juicio de la parte actora, el Tribunal Administrativo de Santander incurrió en los defectos fáctico y sustantivo. 60.

En cuanto al defecto fáctico, aludió que se desconocieron las semanas laboradas y cotizadas dentro de su historia laboral. Frente al sustantivo, alegó que se omitieron las normas aplicables para definir los factores salariales sobre los cuales se debía reliquidar su pensión de jubilación por ser beneficiaria del régimen de transición, así como el tiempo sobre el cual debía calcularse su IBL. 61.

Se reitera que para que el juez constitucional advierta que la tutela por medio de la cual se pretende someter a debate una providencia judicial revista relevancia constitucional, se requiere que se cumpla con una carga argumentativa suficiente y con raigambre constitucional que permita estudiar el asunto, aunado a que no se persiga utilizar este mecanismo como una instancia adicional del proceso o que lo que se pretenda no recaiga en una cuestión de interpretación legal o con intereses meramente económicos. 62.

Así las cosas, se tiene que los eventos de configuración del defecto fáctico son: i) omisión de decretar o practicar pruebas indispensables para fallar el asunto; ii) desconocimiento del acervo probatorio determinante para identificar la veracidad de los hechos alegados por las partes; iii) valoración irracional o arbitraria de las pruebas aportadas; y iv) dictar sentencia con fundamento en pruebas obtenidas con violación del debido proceso.

En cuanto al sustantivo, se materializa cuando la decisión que toma el juez desborda el marco de acción que la Constitución y la ley le reconocen. 63. Lo primero que resalta la Sala es que, en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 68001-33-33-004-2019-00336, la accionante se limitó a solicitar dentro de sus pretensiones la reliquidación de la pensión de jubilación que le fue concedida mediante la Resolución RDP 019065 de 26 de junio de 2019, por considerar que era beneficiaria del régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. 64.

Si bien señaló tanto en la tutela, como en la impugnación, que se le desconoció su historia laboral, lo cierto es que no precisó por qué se valoró indebidamente tal elemento o la incidencia que hubiese tenido en la decisión cuestionada si se hubiese estudiado de forma distinta. 65. Así las cosas, en lo que atañe al cargo fáctico, para la Sala lo que persigue la parte actora es reabrir el debate jurídico ya zanjado por el Tribunal Demandante: Cruz Mabel Valencia Espinosa Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Radicado: 11001-03-15-000-2023-01796-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co por meras inconformidades con el fallo de 10 de octubre de 2022, en el que se decidió no acceder a su solicitud de reliquidación pensional.

En otras palabras, no se satisface el requisito de la relevancia constitucional en lo que atañe a este yerro. Pese a que identificó el presunto elemento dejado de valorar por el cuerpo colegiado accionado, no indicó el por qué se valoró erradamente, la importancia o mutación de la sentencia reprochada si se hubiese examinado tal prueba de otra forma, y se itera, su debate ordinario no se circunscribió a las semanas cotizadas y laboradas reconocidas por la UGPP, sino a los factores salariales reconocidos para el cálculo de su mesada. 66.

En lo que tiene que ver con el defecto sustantivo, se evidenció que la accionante plantea que se le debe reconocer su pensión de jubilación de conformidad con lo dispuesto en los Decretos 929 de 1978 y 1045 del mismo año. Particularmente, en lo que tiene que ver con los factores salariales sobre los cuales se calculó el IBL y de acuerdo con los salarios devengados en los últimos seis meses anteriores a su retiro. 67.

No obstante, de la revisión de la providencia de 10 de octubre de 2022, se advirtió que el Tribunal Administrativo de Santander ciñó su decisión a la regla de unificación trazada por la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 11 de junio de 2020. En la citada decisión judicial, el órgano de cierre dispuso la forma cómo se debían liquidar las pensiones de jubilación del régimen de transición de los servidores de la Contraloría General de la República, como es el caso de la señora Valencia Espinosa. 68.

En ese sentido, de conformidad con la regla de unificación establecida por la alta corporación, la autoridad accionada determinó que la accionante cumplió los requisitos para ser beneficiaria del régimen de transición señalado por los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993. Sin embargo, el IBL no estuvo sujeto a la transición; lo que sí lo estuvo fue la edad, el tiempo de servicios y la tasa de retorno, aspecto que tuvo en cuenta la UGPP para determinar el derecho que le asistía a la actora en el acto administrativo que sometió a legalidad a través del medio de control cuya providencia de segunda instancia se cuestiona por esta vía. 69.

Por lo expuesto, en lo que tiene que ver con el cargo sustantivo tampoco se supera el requisito general de la relevancia constitucional. Esto, dado que lo que persigue la accionante es discutir la interpretación normativa efectuada por el tribunal accionado, pese a que la misma se ciñó a los criterios de unificación del órgano de cierre en la materia. 70.

Finalmente, se aclara que, pese a que la accionante refirió que dentro de los derechos fundamentales vulnerados estaba el del mínimo vital – sin fundamentar tal circunstancia -, lo cierto es que ya le fue reconocida una pensión vitalicia de jubilación. Es decir, tiene un ingreso del cual derivar su subsistencia. Demandante: Cruz Mabel Valencia Espinosa Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Radicado: 11001-03-15-000-2023-01796-01 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.7.

Conclusión 71. Se confirmará la sentencia de 19 de mayo de 2023, dictada por la Sección Primera del Consejo de Estado que declaró improcedente el mecanismo constitucional de la referencia. Para esta Sala, el debate propuesto en la tutela de la referencia tampoco no supera el examen del requisito general de la relevancia constitucional.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III. FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 19 de mayo de 2023.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado Ausente con permiso PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081”