Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D.C., trece (13) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicación: 17001 23 33 000 2018 00139 01 (3802-2021) Demandante: María del Pilar Benavides Mejía Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social (UGPP1) Temas: Reconocimiento de pensión gracia. Naturaleza de la vinculación docente.

Aplicación de sentencia de unificación jurisprudencial del 21 de junio de 2018. Decisión: Se confirma la decisión de primera instancia porque la demandante probó el requisito de la vinculación docente de carácter nacionalizado antes del 31 de diciembre de 1980 y acreditó los demás requisitos establecidos en la ley para gozar de la pensión gracia La Sala decide el recurso de apelación presentado por la entidad demandada en contra de la sentencia de primera instancia proferida el 22 de mayo de 2020 por el Tribunal Administrativo de Caldas.

I.

ANTECEDENTES Demanda2 1. La actora ejercitó el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho pretendiendo la nulidad de las Resoluciones RDP 043545 del 21 de noviembre de 2017, RDP 000416 del 9 de enero de 2018 y RDP 005851 del 14 de febrero de 2018, por medio de las cuales la entidad demandada le negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia y resolvió los recursos de reposición y apelación, respectivamente. 2.

A título de restablecimiento del derecho, pretende que se ordene a la parte demandada el reconocimiento de la prestación a partir del 14 de julio de 2014, equivalente al 75% del promedio de los ingresos devengados durante el año anterior a la adquisición del estatus pensional. Asimismo, requiere los ajustes de valor conforme al Índice de Precios al Consumidor o al por mayor, que se dé cumplimiento a la sentencia de acuerdo 1 En adelante UGPP. 2 Ver expediente digitalizado, archivo 5_170012333000201800139012EXPEDIENTEDIGI20211104143658, folios 3 a 22. 2 Radicación: 17001 23 33 000 2018 00139 01 (3802-2021) Demandante: María del Pilar Benavides Mejía con el artículo 192 del CPACA y el pago de los intereses moratorios causados a partir de la ejecutoria.

Finalmente, solicita el pago de las costas y agencias en derecho. 3. Como fundamento fáctico de sus pretensiones, expuso que nació el 14 de abril de 1958 y se vinculó a la docencia oficial en el departamento de Caldas como profesora nacionalizada de la siguiente forma: - En la Institución Educativa Eugenio Pacelli en el municipio de Manizales (Caldas) según el Decreto 590 del 7 de julio de 1977, desde el 10 de mayo al 30 de mayo de 1977. - En la Institución Educativas Partidas del municipio de Villamaría de acuerdo con el Decreto 914 del 30 de noviembre de 1977, desde el 20 de septiembre al 14 de noviembre de 1977. - En la Escuela Rural La Laguna – Montebonito del municipio de Marulanda (Caldas) de acuerdo con el Decreto 1205 del 16 de septiembre de 1987, desde el 28 de septiembre de 1987.

Trasladada a la Institución Educativa Aranjuez y continua en dicho cargo hasta el momento de presentación de la demanda. 4. Señaló que el 1 de julio de 2007 cumplió 20 años de servicios como docente y alcanzó los 50 años de edad el 14 de abril de 2008. En virtud de la prescripción trienal, estima que se debe reconocer la pensión gracia a partir del 14 de julio de 2014 considerando que la solicitud inicial de reconocimiento se realizó el 14 de julio de 2017.

Contestación de la demanda3 5. La entidad demandada se opuso a las pretensiones argumentando que los períodos laborados en la Institución Educativa Partidas para el período del 20 de septiembre al 14 de noviembre de 1977 y en la Institución Educativa Eugenio Pacelli del 10 al 30 de mayo de 1977, no son válidos para el reconocimiento de la pensión gracia por no haber sido certificados por la persona competente. 6.

Sostuvo que si bien, mediante los Decretos 509 del 7 de julio de 1977 y 914 del 30de noviembre de 1977 a través de los cuales la Gobernación de Caldas hizo unos reconocimientos por servicios prestados en el ramo de la educación primaria para los períodos mencionados, estos no pueden ser tenidos en cuenta por no estar certificados por la entidad territorial competente y por ello no tiene derecho al reconocimiento pensional por no encontrarse vinculada a la docencia oficial con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. 7.

Propuso las excepciones de «inexistencia de la obligación y cobro de lo no debido», «buena fe», «prescripción» y la «genérica». 3 Ibidem, folios 134 a 143. 3 Radicación: 17001 23 33 000 2018 00139 01 (3802-2021) Demandante: María del Pilar Benavides Mejía Sentencia apelada4 10. El Tribunal Administrativo de Caldas dictó sentencia el 22 de mayo de 2020, en la cual accedió a las pretensiones de la demanda. 11.

La decisión se fundamentó en que la actora cumplió con los requisitos necesarios para ser beneficiaria de la pensión gracia. En particular, se destacó su vinculación territorial previa al 31 de diciembre de 1980 ya que el departamento de Caldas, a través de los Decretos 509 del 7 de julio de 1977 y 914 del 30 de noviembre de 1977, reconoció el tiempo de servicios prestado en el cubrimiento de dos licencias con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, donde fungió como nominador el gobernador del Departamento de Caldas, lo que acredita el carácter de docente territorial. 12.

El Tribunal precisó que el tiempo servido como docente para cubrir unas licencias es válido para el reconocimiento de la pensión gracia, por cuanto la Ley 114 de 1913 no exigió la prestación del servicio en propiedad y quien lo realiza bajo esta modalidad cumple las mismas funciones. 13. En consecuencia, se accedió al reconocimiento de la prestación a partir del 14 de abril de 2008, momento en el cual la actora adquirió el estatus pensional (edad).

Este reconocimiento corresponde al 75% del promedio del salario devengado en el último año de servicio anterior a la adquisición del derecho, incluyendo lo devengado por asignación básica, prima de vacaciones y prima de navidad, siendo efectiva a partir del 19 de julio de 2014 en virtud del fenómeno de la prescripción trienal. Recurso de apelación5 14.

La entidad demandada apeló la sentencia reiterando los argumentos expuestos en la contestación de la demanda, sosteniendo que los períodos laborados en las Instituciones Educativas Partidas y Eugenio Pacelli en 1977 no son válidos para el reconocimiento de la pensión gracia, por no existir acto de designación para su ejercicio. 15. Además, precisó que la demandante demostró la prestación de los servicios docente de carácter nacional y los salarios y prestaciones sociales fueron financiados con recursos del Situado Fiscal, tiempos que no se contabilizan para acceder a la pensión gracia reclamada.

Por lo tanto, estima que la actora no tiene derecho al reconocimiento pensional, dado que durante esos periodos (1977) se desempeñó como docente con vinculación nacional. II. TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA 16. Mediante auto del 24 de noviembre de 20216 se admitió el recurso de apelación y el 13 de abril de 20237 se corrió traslado a las partes, por el término de 10 días, para 4 Ibidem, folios 197 a 208. 5 Ibidem, folios 213 a 227. 6 Índice 4 de Samai, ver archivo 8_170012333000201800139011AUTOQUEADMITE20211124200937. 7 Índice 24 de Samai, ver archivo 24_170012333000201800139011AUTOQUECORRE20230421001653. 4 Radicación: 17001 23 33 000 2018 00139 01 (3802-2021) Demandante: María del Pilar Benavides Mejía que presentaran sus alegatos de conclusión. Asimismo, vencido dicho plazo, se ordenó poner a disposición del Ministerio Público el expediente para que emitiera el correspondiente concepto 17.

En esta etapa, la parte demandante8 ratificó todas las afirmaciones fácticas y jurídicas contenidas en la demanda, solicitando que se mantenga incólume la decisión de primera instancia, al haber acreditado los presupuestos necesarios para acceder a la pensión gracia. 18. Por su parte, la entidad demandada9 insistió en los argumentos contenidos en el recurso de apelación. 19.

El Ministerio Público10 solicitó se confirme la decisión de primera instancia al encontrar acreditado que la demandante laboró al servicio de instituciones educativas del orden territorial con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 cubriendo unas licencias, tiempo válido para el reconocimiento de la pensión gracia. III. CONSIDERACIONES Competencia 20.

De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del CPACA, modificado por los artículos 615 del CGP y 26 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos. Problema jurídico 21. En atención a que la parte demandada formuló el recurso de apelación cuestionando únicamente los tiempos servidos por la actora durante el año 1977, se procederá a examinar si los servicios prestados desde el 10 al 30 de mayo, así como del 20 de septiembre al 14 de noviembre del mismo año, son computables para acceder a la pensión gracia. 22.

Asimismo, se evaluará si los recursos provenientes del Situado Fiscal (actualmente denominado Sistema General de Participaciones) implican que la plaza ocupada es de carácter nacional que resulte incompatible con la prestación solicitada. 23. Esta evaluación se lleva a cabo con el objetivo de verificar el cumplimiento del requisito que establece que la solicitante debe haber ejercido como docente oficial de carácter territorial y/o nacionalizado antes del 31 de diciembre de 1980, conforme lo estipula el numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989. 8 Índice 25 de Samai, ver archivo 27_170012333000201800139013RECIBEMEMORIAL20230428090222. 9 Índice 32 de Samai, ver archivo 33_170012333000201800139011RECIBEMEMORIAL20230606071813. 10 Índice 30 de Samai, ver archivo 30_17001233300020180013901120230524142245. 5 Radicación: 17001 23 33 000 2018 00139 01 (3802-2021) Demandante: María del Pilar Benavides Mejía Análisis del problema jurídico 24.

El gobernador del departamento de Caldas emitió el Decreto 509 del 7 de julio de 197711, a través del cual se realizaron reconocimientos por los servicios prestados en la enseñanza primaria durante el año 1977. Entre los beneficiarios se encuentra la actora, quien fue designada como «seccional urbana de Manizales» desde el 10 al 30 de mayo de 1977, para cubrir la licencia de Fanny Giraldo de Ruiz.

Es importante señalar que estos pagos se autorizaron con cargo al Situado Fiscal del Fondo Educativo Regional de Caldas – FER. 25. El gobernador también expidió el Decreto 914 del 30 de noviembre de 197712 mediante el cual reconoció a la actora los servicios prestados en educación primaria durante ese mismo año. Este reconocimiento se refiere a su desempeño como «seccional urbana de Villamaría» desde el 20 de septiembre al 14 de noviembre de 1977, cubriendo la licencia otorgada a Blanca Inés Cardona M. Asimismo, se establece que los pagos correspondientes se realizaron con cargo al situado fiscal del FER. 26.

Con la demanda se aportaron certificaciones emitidas por los rectores de las Instituciones Educativas Eugenio Pacelli y Partidas, quienes constataron los servicios docentes prestados por la demandante entre el 10 al 30 de mayo de 1977 y del 20 de septiembre al 14 de noviembre de 1977, respectivamente13. 27. En virtud de lo expuesto, la Sala concluye que se ha demostrado que la actora desempeñó funciones docentes en el municipio de Manizales (Caldas) desde el 10 al 30 de mayo de 1977, así como desde el 20 de septiembre al 14 de noviembre de 1977 en la Vereda Partidas – Villamaría (Caldas), cubriendo unas licencias. 28.

Dichos períodos son válidos para ser considerados en el reconocimiento de la pensión gracia, dado que para tal propósito solo es necesario acreditar la prestación del servicio docente. En efecto, la Ley 114 de 1913 establece que esta prestación está destinada a quienes hayan ejercido la labor docente, sin que importe el mecanismo de vinculación. 29.

Al respecto, esta Subsección14 es del criterio que los periodos servidos por medio de contrato de prestación de servicios son válidos para acceder a la pensión gracia. Lo fundamental es que se demuestre la realización de actividades como docente oficial, siempre que se cumpla con la vinculación de carácter territorial y/o nacionalizada. 30.

Además, del contenido de los Decretos 509 del 7 de julio de 1977 y 914 del 30 de noviembre de 1977 se puede deducir que el gobernador actuó como autoridad nominadora en el ente territorial y que los salarios y prestaciones se financiaron con los recursos provenientes del Situado Fiscal, destinados al Fondo Educativo Regional de Caldas. 11 Ver expediente digitalizado, archivo 5_170012333000201800139012EXPEDIENTEDIGI20211104143658, folios 39 a 47. 12 Ibidem, folios 48 a 49. 13 Ibidem, folios 52 a 53. 14 Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 20 de marzo de 2025, rad. 52001-23-33-000-019-00336-01 (3033- 2024), C.P. Juan Camilo Morales Trujillo. 6 Radicación: 17001 23 33 000 2018 00139 01 (3802-2021) Demandante: María del Pilar Benavides Mejía 31.

En este sentido, la Sala considera que las actividades docentes mencionadas no se ajustan a la definición que establece el artículo 1° de la Ley 91 de 1989 para el personal nacional, es decir, aquellos nombramientos efectuados por el Gobierno Nacional. Esto obedece a que el Ministerio de Educación no actuó como nominador ni delegó o desconcentró dicha función en el gobernador. 32.

Sobre el particular, contrario a lo esgrimido en el recurso de apelación, en sentencia de unificación jurisprudencial CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201815 la Sala Plena de esta Sección determinó que la condición de docente nacional no se adquiere simplemente por la participación de un delegado del Ministerio de Educación en el acto administrativo de nombramiento, ni por el hecho de que los salarios sean financiados con recursos del Situado Fiscal.

El criterio interpretativo se unificó en estos términos: «v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación.» 33.

Así las cosas, la Sala advierte que estos interregnos fueron desempeñados en calidad de docente nacionalizada. Esto se debe a que el gobernador ejerció su facultad nominadora como representante de la Junta Administradora del Fondo Educativo Regional (FER) de Caldas. Esta actuación se llevó a cabo en el marco del proceso de nacionalización de la educación, tal como lo establece la Ley 43 de 1975 y el Decreto 102 de 1976.

De este modo, la Sala discrepa de la categorización territorial asignada por el a quo a este periodo, ya que los elementos previamente mencionados establecen de manera clara la vinculación como nacionalizada. 34. Por otro lado, la Sala desestimará el reparo de la accionada según el cual el uso de recursos del Situado Fiscal (actualmente conocido como Sistema General de Participaciones) transforma el vínculo en nacional.

Esto se debe a que, conforme a la sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 emitida el 21 de junio de 2018, dichos recursos eran transferidos a las entidades territoriales con el propósito de financiar servicios esenciales como salud y educación, sin que ello menoscabe su autonomía. 35. Conjuntamente, la Sala Plena de esta Sección aclaró que las entidades territoriales cuentan con fuentes de financiación tanto externas (transferencias nacionales) como internas (recursos propios), indicando que, una vez integrados esos recursos en sus presupuestos, estos se convierten en propiedad de las entidades como rentas exógenas16. 15 Consejo de Estado, Sección Segunda.

Radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 16 «(i) los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez 7 Radicación: 17001 23 33 000 2018 00139 01 (3802-2021) Demandante: María del Pilar Benavides Mejía 36.

En este contexto, los períodos de servicio que abarcan desde el 10 al 30 de mayo de 1977, así como del 20 de septiembre al 14 de noviembre del mismo año, totalizando 3 meses, no solo se llevaron a cabo en el ejercicio de la profesión docente de carácter nacionalizado, sino que también se realizaron antes del 31 de diciembre de 1980. De este modo, se acredita el cumplimiento del requisito establecido en el numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989. 37.

Al sumar este tiempo al prestado como docente nacionalizada en la Escuela Rural La Laguna – Montebonito del municipio de Marulanda (Caldas) a partir del 28 de septiembre de 1987, en virtud del Decreto 1205 del 16 de septiembre de 1987 y posteriormente trasladada a la Institución Educativa Aranjuez por el Decreto 086 del 10 de agosto de 1990, desde el 22 de agosto de 1990 cargo que continúa ejerciendo hasta la fecha en que se emitió el certificado17 (10 de marzo de 2017), se obtiene un total de 29 años, 8 meses y 13 días. 38.

En este punto, conviene precisar que el tiempo de servicio prestado como docente nacionalizada desde el 28 de septiembre de 1987 no fue objeto de controversia por parte de la entidad demandada en los actos administrativos sometidos a control judicial, ni fue cuestionado en sede de apelación por las partes respecto de la valoración efectuada por el tribunal de primera instancia. 39.

En ese orden, la Sala encuentra que, contrario a lo afirmado por la entidad accionada, las pruebas aportadas acreditan con suficiencia el ejercicio de la profesión docente en plazas del orden territorial y nacionalizadas por más de 20 años, así como la exigencia de haberse vinculado en tal calidad antes del 31 de diciembre de 1980. 40.

Además, la demandante cuenta con más de 50 años18 y durante su ejercicio como docente no se registraron sanciones disciplinarias, es decir, que cumple con los requisitos de edad, buena conducta y desempeño laboral con honradez y consagración previstos por la Ley 114 de 1913 para el reconocimiento del beneficio pensional reclamado. 41.

Así mismo, se confirmó que el estatus pensional lo adquirió cuando cumplió los 50 años de nacida, que corresponde al 14 de abril de 2008 y como la reclamación administrativa fue elevada el 19 de julio de 2017, fue acertada la decisión del a quo al declarar la prescripción de las mesadas pensionales con anterioridad al 19 de julio de 2014. ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales;

(ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo;

(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas — situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» 17 Ver expediente digitalizado, archivo 5_170012333000201800139012EXPEDIENTEDIGI20211104143658, folios 54 a 55. 18 Ibidem, folios 59 y 60, en los cuales obra cédula de ciudadanía que corrobora que la actora nació el 14 de abril de 1958. 8 Radicación: 17001 23 33 000 2018 00139 01 (3802-2021) Demandante: María del Pilar Benavides Mejía 42.

Por lo tanto, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia, dado que los reparos específicos planteados por la parte demandada no poseen la entidad suficiente para desvirtuar las conclusiones establecidas en la sentencia de primera instancia frente al requisito de la vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980 y al probar con suficiencia los requisitos preestablecidos por la ley para gozar de la pensión gracia. Condena en costas 43.

La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas. A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 44.

La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.

Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. 45. En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGPP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 46.

En consecuencia, se impondrán costas a la demandada, por cuanto se niegan las peticiones totalmente las peticiones del recurso de apelación. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo de Caldas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley IV.

RESUELVE

PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia del 22 de mayo de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, mediante la cual accedió a las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO. Condenar en costas a la parte demandada en segunda instancia. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo de Caldas. 9 Radicación: 17001 23 33 000 2018 00139 01 (3802-2021) Demandante: María del Pilar Benavides Mejía TERCERO. Una vez ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, REALIZAR las anotaciones correspondientes y RETORNAR el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.