CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero Ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D.C., diecisiete (17) de abril de dos mil veintitrés (2023). Radicación número: 11001-03-15-000-2023-01202-00 Accionante: Carolina Sanabria Ayala y Carlos Fernando Cortes Accionado: Consejo de Estado- Sección Tercera - Subsección C ACCIÓN DE TUTELA – Fallo de primera instancia La Sala decide la acción de tutela presentada por los señores Carolina Sanabria Ayala y Carlos Fernando Cortes, a través de apoderado, contra el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C.

ANTECEDENTES La solicitud y pretensiones Los señores Carolina Sanabria Ayala y Carlos Fernando Cortes, en ejercicio de la acción de tutela, actuando a través de apoderado, solicitaron la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, a la igualdad y del principio de la reparación e indemnización integral; que estimaron vulnerados por el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C, al proferir, la sentencia de 19 de julio de 2022, dentro del proceso de reparación directa promovido por los accionantes en tutela contra la Nación – Procuraduría General de la Nación. En el escrito de tutela, el apoderado de los accionantes solicita: “PRIMERO: Se TUTELEN a favor de la señora CAROLINA AYALA y CARLOS FERNANDO CORTES, quien actúa en nombre propio y de su menor hijo, los derechos fundamentales AL DEBIDO PROCESO, A LA IGUALDAD, AL ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, A LA REPARACIÓN E INDEMNIZACIÓN INTEGRAL, los cuales fueron vulnerados con la Sentencia emitida el día diecinueve (19) de julio de 2022 y notificada mediante edicto electrónico el día 28 de octubre de 2022, por la Subsección C, Sección Tercera, Sala Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.

SEGUNDO: Se ORDENE a la Subsección C, Sección Tercera, Sala Contencioso Administrativo del Consejo de Estado a dejar sin efectos la sentencia emitida el diecinueve (19) de julio de 2022 y notificada mediante edicto electrónico el día 28 de octubre de 2022.

TERCERO: Como consecuencia de lo anterior, se ordene a la Subsección C, Sección Tercera, Sala de Contencioso Administrativo del Consejo de Estado que profiera decisión que en derecho corresponda en concordancia con los precedentes existentes en la resolución de casos con identidad fáctica al presente y limitando su competencia frente al contenido material de los recursos de apelación formulados por las partes y en virtud de los cuales conoció del asunto”.

(Sic) Los hechos y consideraciones de la parte actora La parte actora expuso como fundamento de su solicitud de amparo los hechos que se resumen a continuación: Indicó que el 1 de abril de 2003, la señora Carolina Sanabria Ayala fue nombrada en la Procuraduría General de la Nación para ocupar el cargo de asesora, en la regional Casanare.

Adujo que, en desarrollo de las funciones asignadas, la señora Carolina Sanabria Ayala, fue víctima de acoso laboral por parte de su jefe inmediato y compañeros de trabajo. Sostuvo que con ocasión al hostigamiento laboral, la accionante fue incapacitada en diferentes ocasiones por la empresa prestadora de salud Saludcoop, al presentar cuadros de estrés y depresión. Advirtió que el 25 de julio de 2007, la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá notificó dictamen pericial, en el que se le diagnosticó a la señora Carolina Sanabria Ayala enfermedad profesional de trastorno mixto de ansiedad y depresión, siendo calificada con una pérdida de capacidad laboral del 19,20%, el cual fue modificado con posterioridad con el 21,30%.

Señaló que el médico tratante y los especialistas en salud ocupacional de la ARP, emitieron recomendaciones tendientes a que la entidad adoptara mecanismos para mejorar el ambiente laboral o lograr la reubicación de la funcionaria; sin embargo, dichas advertencias fueron desatendidas, generando el deterioro en la salud de la señora Carolina Sanabria Ayala, así como la afectación de las relaciones familiares.

Expuso que presentó demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa con el fin de que se declarara la responsabilidad de la Procuraduría General de la Nación y se ordenara el pago de los perjuicios causados con ocasión a la omisión de la entidad en adoptar las medidas tendientes a prevenir la enfermedad de la señora Carolina Sanabria Ayala.

Adujo que el conocimiento del asunto le correspondió al Tribunal Administrativo de Casanare, cuya autoridad, mediante sentencia de 23 de mayo de 2013, declaró la responsabilidad de la entidad demandada, decisión que fue objeto de recurso de apelación por las partes, ante la Sección Tercera del Consejo de Estado, que, a través de providencia del 19 de julio de 2022, declaró de oficio la ineptitud sustantiva de la demanda y la excepción de caducidad. 2.1 Consideraciones de la parte actora Explicó que la sentencia del Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C, incurrió en un defecto sustantivo, porque interpretó y aplicó de forma errónea el numeral 4 del artículo 1337 del CCA (hoy numeral 4 del artículo 162 del CPACA), en el sentido de exigirle a la parte actora indicar las normas violadas y explicar el concepto de violación, desconociendo que dicho requisito es necesario en caso de impugnación de un acto administrativo, siendo improcedente tal exigencia para el medio de control de reparación directa.

Consideró que la autoridad judicial accionada incurrió en desconocimiento del precedente judicial, porque no tuvo en cuenta la sentencia de 7 de febrero de 2018, radicado 73001-23-31-000-2008-00100-01 (40496), proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado, que en un caso similar, considero que la reparación directa, era un medio de control judicial procedente para demandar los daños derivados de un acoso laboral ocasionado al trabajador víctima y/o su núcleo familiar, como ocurrió con la tutelante.

Señaló que en el fallo objeto de reproche incurrió en una violación directa de la constitución, por cuanto la decisión inhibitoria fundamentada en ineptitud de la demanda conllevo a desconocer preceptos de orden constitucional como el acceso material de la administración de justicia de los accionantes. Trámite Mediante auto de 9 de marzo de 2023, se admitió la demanda, se ordenó la notificación a la accionada, esto es, al Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C; a su vez se dispuso la vinculación del Tribunal Administrativo de Casanare y a la Procuraduría General de la Nación. Intervenciones 4.1.

El Consejo de Estado – Sección Tercera- Subsección C, señaló que las consideraciones expuestas en la providencia del 19 de julio de 2022, son suficientes para explicar la improcedencia del amparo constitucional. 4.2. La Procuraduría General de la Nación, consideró que la solicitud de amparo se torna improcedente, porque fue interpuesta para revivir un debate agotado por la jurisdicción de lo contencioso administrativa; mecanismo que no se encuentra previsto como instancia adicional de los procesos ordinarios.

En consecuencia, solicitó desestimar las pretensiones de la acción de tutela al no evidenciarse la vulneración de los derechos fundamentales invocados por la parte actora. 4.3. Tribunal Administrativo de Casanare no se pronunció sobre los hechos y consideraciones de la acción de tutela. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para conocer del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 7° del artículo 2.2.3.1.2.1° del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1° del Decreto 333 de 6 de abril de 2021. 2.

Problema Jurídico La Sala debe decidir si el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C, al proferir la sentencia de 19 de julio de 2022, vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, a la igualdad, y de los principios a la reparación e indemnización integral, de los señores Carolina Sanabria Ayala y Carlos Fernando Cortes, incurriendo en defecto sustantivo, desconocimiento del precedente judicial y violación directa de la constitución, al declarar la ineptitud sustantiva de la demanda, dentro del proceso de reparación directa instaurado por los accionantes contra la Nación - Procuraduría General de la Nación. 3.

Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales Tratándose de la acción de tutela contra providencias judiciales la postura reiterada y uniforme de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado ha sido admitir su procedencia excepcional, siempre que se cumplan los requisitos generales de procedibilidad (exigencias generales) y las causales específicas de procedencia (defectos).

Al respecto, la Corte Constitucional en las sentencias C-543 de 1992 y T-079 de 1993, analizó la procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales en los eventos que se prueba la configuración de una vía de hecho. Dicha posición fue redefinida por la misma Corporación a través de la sentencia C-590 de 2005, decisión en la cual se fijaron las reglas de procedibilidad de este mecanismo constitucional contra decisiones judiciales como se conocen actualmente.

Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de unificación por importancia jurídica del 5 de agosto de 2014, con ponencia del Doctor Jorge Octavio Ramírez, precisó que la acción de tutela procede contra providencias judiciales, siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional, así: Requisitos generales: Los requisitos generales de procedibilidad son exigibles en su totalidad, porque la ausencia de alguno de ellos impide el estudio de fondo de la acción de tutela.

Estos requisitos son los siguientes: (i) La cuestión que se discute tiene relevancia constitucional; (ii) Se agotaron todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada; (iii) Se cumple el requisito de inmediatez; (iv) no se argumentó una irregularidad procesal; (v) Se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que controvierten la providencia bajo estudio; y;

(vi) La providencia objeto de la presente acción no fue dictada dentro de una acción de tutela. Causales específicas: Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial son aquellos defectos o errores en los cuales puede incurrir la decisión cuestionada. Son las siguientes: a) Defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de competencia; b) Defecto procedimental, el cual ocurre cuando la autoridad judicial actuó al margen del procedimiento establecido; c) Defecto fáctico, esto es, cuando el juez no tuvo en cuenta el material probatorio obrante en el expediente para proferir decisión; d) Defecto material o sustantivo, el cual se origina en el evento en que se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas, o existe una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) Error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) Decisión sin motivación; g) Desconocimiento del precedente judicial y h) Violación directa de la Constitución Política.

Es importante advertir que, si la decisión judicial cuestionada incurrió en alguna de las causales específicas, podrá ser razón suficiente para conceder el amparo constitucional. El defecto Sustantivo Respecto al defecto sustantivo, se ha considerado que se incurre en él cuando: (i) la decisión impugnada se funda en una disposición que ha sido derogada, subrogada o declarada inexequible;

(ii) la aplicación o interpretación que se hace de la norma en el asunto concreto desconoce la sentencia con efectos erga omnes que ha definido su alcance; (iii) la decisión impugnada se funda en una disposición que indiscutiblemente no es aplicable al caso; (iv) cuando la norma pertinente para el asunto en concreto es desatendida y, por ende, inaplicada;

(v) se interpreta una disposición normativa desbordando el sentido de la misma; y (vi) la interpretación de ésta se hace sin tener en cuenta otras disposiciones aplicables al caso y que son necesarias para efectuar una interpretación sistemática. La Corte Constitucional, en sentencia T-284 de 2006, precisó, a propósito del defecto sustantivo, la limitación que es inherente al principio de la autonomía de los jueces para aplicar e interpretar las normas, así: “[…] Puede, entonces, señalarse que la función otorgada a los funcionarios judiciales en su labor de administrar justicia y concretamente de aplicación e interpretación de las normas jurídicas que encuentra su soporte en el principio de autonomía e independencia judicial no es absoluta por cuanto se encuentra sujeta a los valores, principios y derechos previstos en la Constitución. Por ello, “pese a la autonomía de los jueces para elegir las normas jurídicas pertinentes al caso concreto, para determinar su forma de aplicación y para establecer la manera de interpretar e integrar el ordenamiento jurídico, en esta labor no le es dable apartarse de las disposiciones de la Constitución o la ley, ya que la justicia se administra con sujeción a los contenidos, postulados y principios constitucionales que son de forzosa aplicación […]”.

Y también, en las sentencias T- 092 de 2008 y T-686 de 2007 el Tribunal Constitucional, consideró: “[…] una decisión judicial adolece de un defecto material o sustantivo en los siguientes eventos (…) Cuando a pesar del amplio margen interpretativo que la Constitución le reconoce a las autoridades judiciales, la aplicación final de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación contraevidente (interpretación contra legem) o perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes (irrazonable o desproporcionada) […]”.

(Destacado de la Sala). 3.2 El desconocimiento del precedente Para la Corte Constitucional el desconocimiento del precedente consiste en que una autoridad judicial modifique su posición frente a determinado asunto, o se separe del criterio establecido por su superior jerárquico, haciendo caso omiso al precedente en la materia, y aún más, que a pesar de reconocer la existencia de éste, se aparte total o parcialmente del mismo sin cumplir con la carga argumentativa que le corresponde en esos casos, toda vez que con ese proceder se desconocen principios de relevancia constitucional como la igualdad, la seguridad jurídica, la confianza legítima, entre otros, que están directamente relacionados con el respeto del precedente.

Sobre el particular, en la sentencia T-446 de 2013 la Corte Constitucional señaló: […] es la ratio decidendi que es la base jurídica directa de la sentencia, el precedente judicial que, en virtud del derecho a la igualdad, tiene efectos vinculantes y debe ser aplicado para resolver casos similares, esto por cuanto ella constituye el conjunto de argumentos jurídicos que permiten solucionar el problema debatido en el caso y explicar la decisión adoptada a la luz de los hechos que lo fundamentan.

De manera que la ratio decidendi expresada en el precedente judicial constituye un importante límite a la autonomía judicial que no puede ser desconocido por los jueces. Ahora bien, es importante resaltar que la jurisprudencia ha distinguido entre precedente horizontal y precedente vertical para explicar, a partir de la estructura orgánica del poder judicial, los efectos vinculantes del precedente y su contundencia en la valoración que debe realizar el fallador en su sentencia. En este sentido, mientras el precedente horizontal supone que, en principio, un juez –individual o colegiado- no puede separarse del precedente fijado en sus propias sentencias; el precedente vertical implica que los jueces no se pueden apartar del precedente establecido por las autoridades judiciales con atribuciones superiores, particularmente por las altas cortes.

En esta óptica, la Corte ha reconocido que es preciso hacer efectivo el derecho a la igualdad, sin perder de vista que el juez goza de autonomía e independencia en su actividad, al punto que si bien está obligado a respetar el precedente fijado por él mismo y por sus superiores funcionales, también es responsable de adaptarse a las nuevas exigencias que la realidad le impone y asumir los desafíos propios de la evolución del derecho.

En consecuencia, un juez puede apartarse válidamente del precedente horizontal o vertical si (i) en su providencia hace una referencia expresa al precedente conforme al cual sus superiores funcionales o su propio despacho han resuelto casos análogos, pues “sólo puede admitirse una revisión de un precedente si se es consciente de su existencia” (requisito de transparencia); y (ii) expone razones suficientes y válidas a la luz del ordenamiento jurídico y los supuestos fácticos del caso nuevo que justifiquen el cambio jurisprudencial, lo que significa que no se trata simplemente de ofrecer argumentos en otro sentido, sino que resulta necesario demostrar que el precedente anterior no resulta válido, correcto o suficiente para resolver el caso nuevo (requisito de suficiencia).

Satisfechos estos requisitos por parte del juez, en criterio de la Corte, se entiende protegido el derecho a la igualdad de trato ante las autoridades y garantizada la autonomía e independencia de los operadores judiciales […]”. Por ello, la Corte Constitucional permite, siempre y cuando se justifique de manera razonada la decisión que en uno y otro sentido toma un juez en virtud del principio de autonomía, que las autoridades judiciales se aparten de un precedente pues la interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico no es absoluta.

Y en caso de que el cambio de postura no se justifique expresamente, se produce una violación a los derechos fundamentales a la igualdad, al acceso a la administración de justicia y al debido proceso, que puede ser reclamada a través de la acción de tutela. 3.3 Violación directa de la Constitución Política Conforme a la jurisprudencia constitucional, la violación directa de la Constitución Política, como causal de procedibilidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, procede cuando la decisión cuestionada supera el concepto de vía de hecho, es decir, en aquellos eventos en que, si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, si se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.

Sobre esta causal la Corte Constitucional en la sentencia T-689 de 2013, MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, indicó lo siguiente: “[…] Es importante referir que todas las causas específicas que originan la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales  entrañan en sí mismas un quebrantamiento de la Carta Fundamental. No obstante, se estableció específicamente una causal denominada: violación directa de la Constitución que puede originarse por una interpretación legal inconstitucional o bien, porque la autoridad competente deja de aplicar la denominada excepción de inconstitucionalidad.

Esto porque:                “La exigencia de razonabilidad y de proporcionalidad en el proceso interpretativo y en los resultados de la interpretación, precisamente llama la atención acerca del papel que le corresponde  a la Carta en la aplicación de la ley y, por eso, reiteradamente la jurisprudencia ha hecho énfasis en que las decisiones judiciales ´vulneran directamente la Constitución´ cuando el juez realiza ´una interpretación de la normatividad evidentemente contraria a la Constitución´ y también cuando ´el juez se abstenga de aplicar la excepción de inconstitucionalidad en un caso en el cual, de no hacerlo, la decisión quebrantaría preceptos constitucionales…´.” El fundamento de la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad tiene su cimiento en el mandato contenido en el artículo 4° superior, el cual jerarquiza la Constitución Política en el primer lugar dentro del sistema de fuentes jurídico colombiano. Es decir que, cuando es evidente que la norma de inferior jerarquía contraría principios, valores y reglas de rango constitucional, es un deber de las autoridades judiciales y administrativas aplicar directamente la Constitución. En estos casos, se reitera, la prevalencia del orden superior debe asegurarse aun cuando las partes no hubieren solicitado la inaplicación de la norma para el caso particular. […]”. 4.

Caso concreto La Sala realizará el análisis de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, de cara a la decisión de 19 de julio de 2022, proferida por el Consejo de Estado– Sección Tercera – Subsección C debido a que esta providencia puso fin al proceso de reparación directa, que dio origen a esta acción constitucional. 4.1.

Análisis de los requisitos generales de procedibilidad La Sala advierte que la cuestión que se discute reviste relevancia constitucional, toda vez que el defecto alegado puede llevar consigo una violación de los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia; los cuales constituyen bienes jurídicos constitucionalmente amparados.

No existen medios ordinarios y/o extraordinarios de defensa judicial con los cuales el accionante pueda lograr la protección de los derechos invocados, pues se adelantaron las dos instancias dentro del proceso de reparación directa instaurado por los señores Carolina Sanabria Ayala y Carlos Fernando Cortes contra la Nación – Procuraduría General de la Nación y no se configura ninguna de las causales para hacer uso del recurso extraordinario de revisión. Respecto al cumplimiento del requisito de inmediatez, se observa que la providencia cuestionada, proferida por el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C, esto es, la sentencia de 19 de julio de 2022, se notificó a las partes por edicto electrónico el 28 de octubre de 2022 y la demanda de tutela se presentó el 7 de marzo de 2023, es decir, dentro de un término prudencial.

Adicionalmente, se observa que los accionantes plantean de forma clara los hechos por los cuales considera que se vulneran sus derechos fundamentales; y que la providencia que se cuestiona en el asunto de la referencia no fue proferida dentro de una acción de tutela, sino que se dictó dentro de un proceso de reparación directa. 4.2. Análisis de las causales específicas de procedibilidad El apoderado de los señores Carolina Sanabria Ayala y Carlos Fernando Cortes, plantea la vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, a la igualdad y del principio de la reparación integral, porque considera que el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C, al proferir la sentencia del 19 de julio de 2022, incurrió en defecto sustantivo, al interpretar de manera equivocada el numeral 4 del artículo 137 del CCA, hoy numeral 4 del artículo 162 del CPACA, puesto que se exigieron requisitos contentivos en dicho precepto normativo, esto es, i) indicar normas violadas y ii) explicar concepto de violación que resultan ser improcedentes para el medio de control de reparación directa.

Agregó que la autoridad judicial accionada desconoció el precedente judicial, al omitir aplicar el criterio jurisprudencial del Consejo de Estado, contenido en la sentencia de 7 de febrero de 2018, radicado 73001-23-31-000-2008-00100-01 (40496), proferida por la Sección Tercera de esta Corporación, en el que en un caso similar se consideró procedente la acción de reparación directa para demandar daños derivados de un acoso laboral.

Finalmente señaló que la providencia objeto de reproche incurrió en violación directa de la Constitución, porque la decisión inhibitoria fundamentada en la ineptitud de la demanda conllevó a desconocer el derecho de acceso a la administración de justicia. 4.2.1. Del defecto sustantivo La parte actora argumenta que la autoridad judicial accionada incurrió en vía de hecho por defecto sustantivo, porque no interpretó correctamente la norma contenida en el numeral 4 del artículo 137 CCA, (hoy numeral 4 del artículo 162 del CPACA) cuya aplicación es exclusivamente para el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y no para la acción de reparación directa.

Con el fin de atender los motivos de inconformidad de la parte actora, la Sala revisará el análisis normativo y jurisprudencial realizado por el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C, en la sentencia de 19 de julio de 2022, en el cual consideró lo siguiente: “(…) La Sección Tercera admite la procedencia de la acción de reparación directa, con fundamento en que la fuente de la obligación que reclama el servidor, en cada caso, es distinta.

Cuando la fuente del daño imputable a una entidad es el contrato de trabajo o la relación legal y reglamentaria entre el servidor y la entidad estatal, se admite la reclamación ante el juez laboral ordinario o administrativo. Si la fuente del daño es la acción u omisión de las autoridades públicas —que ocasionó perjuicios al servidor, sus causahabientes o sucesores—, se considera admisible la acción de reparación directa.

De ahí que se haya aceptado la reclamación: (i) del trabajador oficial o sus causahabientes para obtener una indemnización plena, ante la jurisdicción ordinaria laboral, con fundamento en la culpa del patrono; (ii) del empleado público o sus causahabientes para reclamar un monto mayor a la indemnización preestablecida, ante la jurisdicción contenciosa, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y (iii) del trabajador oficial, empleado público o sus causahabientes para reclamar la indemnización de perjuicios por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares que ejecuten actividades por cuenta de estas, ante la jurisdicción contenciosa administrativa, en ejercicio de la acción de reparación directa.

Sin embargo, admitir que procede la acción de reparación cuando por acción u omisión de una entidad, en su calidad de empleador, ocurre una posible situación de acoso laboral y que esta se vea obligada a indemnizar al trabajador o empleado, en ejercicio de esta acción, desconoce la existencia de la relación laboral, legal o reglamentaria que los vincula.

El empleado o trabajador víctima de un daño, puede formular solicitudes a su empleador para obtener el reconocimiento de los perjuicios que pretende le sean reconocidos y que se derivan de un alegado acoso laboral y este podrá acceder o negar esta solicitud. Lo anterior en virtud de la relación que vincula al empleado público o trabajador oficial con determinada entidad.

La Administración cuenta con el denominado «privilegio de lo previo», que más que una prerrogativa a favor de la Administración debe ser entendido como un mecanismo a favor del ciudadano, pues está concebido para evitar en lo posible la controversia judicial. En caso de negativa o ante el silencio de la Administración, la persona podrá acudir a la jurisdicción a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, de conformidad con el artículo 138 CPACA.

De modo que, los empleados deberán presentar ante su empleador, la respectiva reclamación —por perjuicios derivados de presuntas conductas constitutivas de acoso laboral—, si la solicitud es negada, interponer los recursos necesarios para agotar la vía gubernativa y, si es el caso, formular la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto o los actos administrativos correspondientes ante la jurisdicción contencioso administrative.

La parte demandante formuló demanda de reparación directa para reclamar los perjuicios sufridos, porque la demandada no adoptó las medidas para evitar el alegado acoso laboral, circunstancia que dio lugar a la configuración de una enfermedad profesional y la pérdida de capacidad laboral de Carolina Sanabria Ayala. Además, reclama perjuicios, porque Sanabria Ayala no fue reubicada cuando la incapacitaron parcialmente.

El artículo 8 de la Ley 1010 de 2006 dispone que, para prevenir y corregir las conductas constitutivas de acoso laboral, los reglamentos de trabajo deben prever herramientas de prevención de estas conductas y establecer un procedimiento interno, confidencial, conciliatorio y efectivo para superar estas situaciones. Además, esta norma prescribe que la víctima del acoso laboral podrá poner en conocimiento del Inspector de Trabajo, de los Inspectores Municipales de Policía, de los Personeros Municipales o de la Defensoría del Pueblo, la ocurrencia de una situación constitutiva de acoso laboral, mediante denuncia por escrito, a la que podrá acompañar la solicitud de traslado a otra dependencia de la misma empresa, si existiera una opción clara en ese sentido, y será sugerida por la autoridad competente, como medida correctiva, cuando ello fuere posible.

Los trabajadores cuentan, entonces, con los mecanismos que dispone la Ley 1010 de 2006 cuando existen conductas constitutivas de acoso laboral. Además, están facultados para solicitar el reconocimiento de los alegados perjuicios derivados de estas conductas a la entidad respectiva, en virtud de la relación legal o reglamentaria que los vincula, y solicitar el traslado a otras dependencias.

La acción de reparación directa es el medio de control idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado cuando el daño invocado proviene de un hecho, omisión, operación administrativa o cualquier otra actuación estatal distinta a un contrato estatal o un acto administrativo (artículo 90 CN y artículo 86 CCA).

La acción de nulidad y restablecimiento del derecho es la idónea para impugnar la legalidad de un acto administrativo cuando se estime que este ha lesionado un derecho contenido en una norma jurídica, su consecuente restablecimiento del derecho y también para solicitar que se reparen los perjuicios causados con el acto (artículo 85 CCA). La acción de reparación directa y la de nulidad y restablecimiento del derecho comparten una naturaleza indemnizatoria, pero difieren en cuanto a la fuente que genera el daño, que supone una distinta formulación de las pretensiones y un término diverso de caducidad.

Si el daño tiene origen en un acto administrativo, por regla general, la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho, mientras que, si la fuente del daño es un hecho, omisión u operación administrativa, la responsabilidad de la administración se debe perseguir a través de la acción de reparación directa. (…) “Frente a los perjuicios derivados de la omisión en adoptar los mecanismos para evitar conductas constitutivas de acoso laboral, los demandantes debieron, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 85 CCA demandar el acto administrativo producido de la respuesta negativa o del silencio administrativo frente a una solicitud de reconocimiento de los prejuicios derivados de estas conductas.

Lo anterior, por cuanto el contencioso de restablecimiento o nulidad resarcitoria tiene por finalidad asegurar la regularidad de la actuación administrativa y la protección de un defecto subjetivo vulnerado por el acto y, como ya se indicó, no hay lugar a reclamar directamente ante la jurisdicción un derecho derivado de una omisión que presuntamente no impidió la configuración de conductas constitutivas de acoso laboral, cuando no se ha reclamado previamente ante la Administración. El artículo 137.4 CCA dispone, además, que toda demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo deberá contener, cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo, las normas violadas y la explicación del concepto de la violación. La ausencia de este requisito impide un pronunciamiento sobre el particular, pues es el juez, al desconocer las razones de la supuesta violación normativa de los actos administrativos demandados, no puede suplir la inactividad procesal del demandante, sobre este punto.

La Corte Constitucional –al declarar la exequibilidad del artículo 137 CCA- concluyó que si el acto administrativo, como expresión de la voluntad de la Administración, se presume legal y es ejecutivo y ejecutorio, le corresponde a quien alega su ilegalidad la carga procesal de cumplir con las exigencias que prevé la norma. El daño que reclama la parte tendría su fuente en el acto administrativo que diera respuesta a la solicitud de reconocimiento de los perjuicios derivados de las alegadas conductas constitutivas de acoso laboral.

Los demandantes habrían podido solicitar la anulación del citado acto administrativo, a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y no la de reparación directa. Al formular una demanda de reparación directa, la parte tampoco señaló de forma precisa las normas violadas, ni explico el concepto de violación de esos preceptos para controvertir su validez, circunstancia que impide un pronunciamiento de fondo sobre dl particular.

La demanda se limitó a indicar, de manera general las alegadas conductas constitutivas de acoso laboral por las que Carolina Sanabria Ayala sufrió un daño antijurídico derivado de la presunta omisión de la Administración. No obstante, los documentos no determinaron los motivos concretos de la violación normativa fuente del daño perseguido.

En tal virtud, en este caso se configuró la ineptitud sustantiva de la demanda, pues la demandante interpuso el medio de control de reparación directa con el propósito de obtener la indemnización derivada de la omisión en adoptar mecanismos para evitar el acoso laboral del que fue víctima, sin obtener el pronunciamiento previo de la administración, el cual una vez emitido, debió discutirse vía nulidad y restablecimiento del derecho.

Por ello, la Sala revocará la decisión de primera instancia y se declarará inhibida para conocer el asunto en relación con las pretensiones derivadas de las conductas constitutivas de acoso laboral”. (Sic) Del contenido de la providencia acusada, se observa que el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C, consideró que en el asunto objeto de controversia, debía analizarse, por un lado, la procedibilidad de la acción de reparación directa frente a las pretensiones de indemnización derivadas de la omisión en la implementación de medidas para evitar actos de acoso laboral contra la señora Carolina Sanabria Ayala y, por el otro, la procedibilidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho frente la pretensión de reubicación laboral de la tutelante.

En relación con el primer aspecto, la autoridad judicial accionada, previamente al análisis de la demanda promovida por los señores Carolina Sanabria Ayala y Carlos Fernando Cortes, precisó que en algunas oportunidades ha aplicado el criterio según el cual la acción de reparación procede para reclamar los daños sufridos por los empleados públicos y trabajadores oficiales, cuando la causa de estos es imputable a la entidad, con independencia que el hecho se haya producido con ocasión del desempeño laboral o de situaciones externas y ajenas a este.

No obstante, consideró que en el presente asunto existen serias razones de orden jurídico para apartarse de tal criterio. Explicó que en el evento de admitirse la procedibilidad de la acción de reparación directa cuando por la acción u omisión de una entidad, en su calidad de empleador, ocurre una posible situación de acoso laboral y que esta se vea obligada a indemnizar al trabajador o empleado, en ejercicio de esta acción, desconoce la existencia de la relación laboral, legal o reglamentaria que los vincula y las prerrogativas que se derivan de ésta, toda vez el empleado o trabajador víctima de un daño, puede formular solicitudes a su empleador para obtener el reconocimiento de los perjuicios que pretende le sean reconocidos y que se derivan de un alegado acoso laboral, pudiendo acceder o negar esta solicitud.

Así pues, la autoridad judicial accionada, resaltó que los empleados o trabajadores pueden hacer uso de los instrumentos definidos en la Ley 1010 de 2006, para adoptar medidas afirmativas que permitan prevenir y corregir las conductas constitutivas de acoso laboral, directamente con el empleador o a través de las autoridades de trabajo. Además, los ciudadanos están facultados para solicitar el reconocimiento de los alegados perjuicios derivados de estas conductas a la entidad respectiva, en virtud de la relación legal o reglamentaria que los vincula y solicitar el traslado a otras dependencias.

La Sección Tercera destacó que en el evento de obtener una respuesta negativa de la entidad o ante el silencio de la administración, el empleado puede agotar los recursos de vía gubernativa y, posteriormente acudir a la jurisdicción a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, de conformidad con el artículo 138 CPACA.

A partir de lo anterior, la autoridad judicial accionada indicó que la acción de reparación directa es el medio de control idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado cuando el daño invocado proviene de un hecho, omisión, operación administrativa o cualquier otra actuación estatal distinta a un contrato estatal o un acto administrativo (artículo 90 CN y artículo 86 CCA); mientras que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho es un mecanismo adecuado para impugnar la legalidad de un acto administrativo cuando se estime que este ha lesionado un derecho contenido en una norma jurídica, su consecuente restablecimiento del derecho y también para solicitar que se reparen los perjuicios causados con el acto (artículo 85 CCA).

Aunado a lo anterior, la providencia censurada, refirió que tanto la acción de reparación directa como la de nulidad y restablecimiento del derecho comparten una naturaleza indemnizatoria, pero difieren en cuanto a la fuente que genera el daño, que supone una distinta formulación de las pretensiones y un término diverso de caducidad. De este modo, si el daño tiene origen en un acto administrativo, por regla general, la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho, mientras que, si la fuente del daño es un hecho, omisión u operación administrativa, la responsabilidad de la administración se debe perseguir a través de la acción de reparación directa.

A partir de este contexto jurídico procesal, el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C, en la providencia acusada, realizó un análisis de la situación fáctica expuesta por la actora en la demanda de reparación directa y evidenció que lo pretendido era la declaratoria de responsabilidad de la Procuraduría General de la Nación por: i) la omisión en la adopción de mecanismos para evitar conductas constitutivas de acoso laboral, y ii) porque no reubicó a la señora Carolina Sanabria Ayala, después de haber sido calificada con una pérdida de la capacidad laboral, parcial permanente de 19.20%, por enfermedad de origen profesional.

En este sentido, la autoridad judicial accionada estimó que la fuente del daño es la comunicación del 1 de febrero de 2008, en que la secretaría general de la Procuraduría General de la Nación no accedió a la solicitud de reubicación formulada por la demandante; por lo que consideró que los demandantes debieron invocar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho a efectos de demandar el referido acto administrativo.

En consecuencia, advirtió que en aquellos casos en los que se pretenda la impugnación de un acto administrativo se deberá señalar las normas violadas y la explicación del concepto de violación al tenor de lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 137 CCA. Con fundamento en lo argumentado, la autoridad judicial accionada, advirtió que en el caso bajo estudio se configuró la ineptitud sustantiva de la demanda, puesto que la demandante interpuso el medio de control de reparación directa con el propósito de obtener la indemnización derivada de la omisión en adoptar mecanismos para evitar el acoso laboral del que fue víctima, pese a que tenía a su disposición el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para cuestionar el oficio de 1 de febrero de 2008 o en su defecto un reciente pronunciamiento previo de la administración, que resolviera la solicitud de reconocimiento de los perjuicios derivados de la conducta de acoso laboral.

En virtud de lo anterior, la autoridad judicial accionada consideró que era procedente revocar la decisión de primera instancia y declarar inhibida para conocer el asunto en relación con las pretensiones derivadas de las conductas constitutivas de acoso laboral. Por otro lado, la providencia acusada, señaló que tampoco era procedente analizar la pretensión de reubicación de la actora y sus consecuentes perjuicios, bajo la figura de la nulidad y restablecimiento del derecho, porque se configuró el fenómeno jurídico de la caducidad, toda vez que la Procuraduría General de la Nación notificó la comunicación que negó la solicitud de reubicación de la demandante el 1 de febrero de 2008, por lo que el término de cuatro meses empezó a correr el 2 de febrero de 2008 y venció el 4 de junio de 2008, día hábil siguiente a la expiración del término. Por lo que al presentarse la demanda el 26 de enero de 2009, se evidenció que la misma se formuló por fuera del término establecido en el ordenamiento jurídico.

Así las cosas, contrario a lo expuesto por la parte actora, se observa que la autoridad judicial accionada advirtió que el daño reclamado por la parte demandante tendría su fuente en el acto administrativo que diera respuesta a la solicitud de reconocimiento de los perjuicios derivados de las conductas constitutivas de acoso laboral; por ende, el medio de control idóneo para controvertir dichos actos era el de nulidad y restablecimiento del derecho y no el de reparación directa.

A su vez, indicó que en gracia discusión, al formularse la acción de reparación directa no se precisaron las normas violadas, ni se explicó el concepto de violación, por lo que simplemente la parte actora se limitó señalar de manera general las conductas constitutivas de acoso laboral. En este orden de ideas, la Sala considera que la sentencia de 19 de julio de 2022, proferida por el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C, no incurrió en vías de hecho por defecto sustantivo, pues la decisión de revocar la providencia de primera instancia, para en su lugar: i) declarar de oficio la ineptitud sustantiva de la demanda frente a las pretensiones de indemnización derivadas de la omisión en la implementación de medidas para evitar actos de acoso laboral contra Carolina Sanabria Ayala, por indebida escogencia de la acción; y ii) declarar probada la excepción de caducidad del término para formular la pretensión de nulidad y restablecimiento frente al acto que negó la reubicación laboral de Carolina Sanabria Ayala, estuvo soportada en un estudio razonable de los hechos y la normativa procesal aplicable al caso concreto, lo que le permitió concluir que los demandantes no ejercieron adecuada y oportunamente los instrumentos judiciales dispuestos en el ordenamiento jurídico para obtener la satisfacción de sus peticiones.

En este orden de ideas, es claro que el juez natural, en ejercicio de su autonomía e independencia, consideró que frente a la reclamación de perjuicios, el medio de control invocado por los demandantes fue el inadecuado, por lo que debieron instaurar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del CCA hoy 138 del CPACA; situación que conllevaba a que se expusiera de manera clara y suficiente las normas violadas y explicar el concepto de la violación. La Sala considera que la autoridad judicial accionada, no incurrió en el defecto sustantivo alegado, pues el alcance que se dio a las normas revisadas, en el ejercicio de la labor judicial, resulta ser razonable y ajustada a la normativa procesal.

Ciertamente, el criterio para calificar de errónea una determinada interpretación normativa, está dada en términos de razonabilidad. Así, cuando la interpretación de una norma aparece debidamente razonada y sustentada, no se considera incorrecta, salvo que sea contraria a la Constitución o aparezca caprichosa o arbitraria; de suerte que la revisión que se haga de dicha labor hermenéutica, por parte de otra autoridad judicial, no estará dirigida a demostrar que existe una “mejor interpretación”, sino a verificar si esta es plausible y concuerda con los mandatos superiores.

Bajo estas consideraciones, la Sala estima que la autoridad judicial accionada, en ejercicio de los principios de autonomía funcional, independencia y sana crítica, efectuó un análisis normativo, que, a pesar de no resultar satisfactoria en su integridad a la parte accionante, no permiten colegir que su actuación fue contraria a derecho. 4.2.2.

Del desconocimiento del precedente judicial En el asunto sub judice, la parte actora, para argumentar el defecto en cuestión, aludió que el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C, incurrió en desconocimiento del precedente jurisprudencial, porque no tuvo en cuenta la sentencia del Consejo de Estado, en el que se desarrolló un caso similar y se consideró procedente la acción de reparación directa para demandar daños derivados de un acoso laboral.

En relación al precitado supuesto, la Sala debe precisar que el accionante en el escrito de tutela no desarrolla una suficiente carga argumentativa, ni probatoria, dirigida a demostrar la configuración de este defecto con relación al asunto objeto de estudio por parte de la autoridad judicial accionada. Adicionalmente, es importante aclarar que no todo pronunciamiento de las altas cortes puede ser entendido como un criterio unificador; en efecto, dentro de las providencias de los órganos de cierre se distinguen entre antecedentes, los cuales hacen referencia a providencias que dada su similitud fáctica o jurídica con un caso en específico, pudieran resultar aplicables, sin que ello repercuta en una obligación del operador jurídico de hacerlo; y los precedentes, sentencias de unificación expedidas en este caso, por el Consejo de Estado, que buscan definir una tema en concreto, o bien, por su importancia jurídica, deben ser observados por las demás autoridades judiciales al momento de decidir las cuestiones sometidas a su conocimiento.

La Corte Constitucional en sentencia T-102 de 2014 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), abordó ese tema en los siguientes términos: “(…) El antecedente se refiere a una decisión de una controversia anterior a la que se estudia, que puede tener o no algunas similitudes desde el punto de vista fáctico, pero lo más importante es que contiene algunos puntos de Derecho (e.g. conceptos, interpretaciones de preceptos legales, etc.) que guían al juez para resolver el caso objeto de estudio.

Por tanto, los antecedentes tienen un carácter orientador, lo que no significa (a) que no deban ser tenidos en cuenta por el juez a la hora de fallar, y (b) que lo eximan del deber de argumentar las razones para apartarse, en virtud de los principios de transparencia e igualdad. (…) Por su parte, el precedente, por regla general, es aquella sentencia o conjunto de sentencias que presentan similitudes con un caso nuevo objeto de escrutinio en materia de (i) patrones fácticos y (ii) problemas jurídicos, y en las que en su ratio decidendi se ha fijado una regla para resolver la controversia, que sirve también para solucionar el nuevo caso.

(…)”. En ese orden, dentro de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo las sentencias de unificación son aquellas proferidas por esta Corporación, con arreglo a lo dispuesto en los artículos 270 y 271 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo; esto es aquellas proferidas por la Sala Plena de la Corporación, o bien por la Sala de las respectivas Secciones en las que se especifique el tema objeto de unificación. Así las cosas, la sentencia mencionada por la parte actora, no corresponde a una providencia que defina reglas jurisprudenciales respecto del asunto planteado por los accionantes, por lo que no se puede deducir un desconocimiento del precedente a partir de tal decisión judicial, dado que no se le podía exigir a la autoridad accionada su aplicación. En consecuencia, esta Sala considera que en el presente asunto no se configura un defecto por desconocimiento del precedente judicial en la providencia dictada por el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C, como lo alega el apoderado de los accionantes en el escrito de tutela, que amerite la intervención el juez de tutela, para la protección de los derechos fundamentales invocados. 4.2.3.

De la violación directa de la constitución Finalmente, la Sala considera que el cargo de violación directa de la Constitución no se soportó, ni se probó en el marco de esta acción constitucional, toda vez que, si bien, la parte accionante alega que la autoridad judicial vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, a la igualdad, y a la reparación e indemnización integral; lo cierto es que la decisión de la Sección Tercera del Consejo de Estado se fundamentó en el estudio de razonable de los hechos, las pruebas allegadas al proceso y la normativa aplicable al caso, sin que se pueda evidenciar alguna actuación que afecte el procedimiento o limite el acceso a las instancias o instrumentos judiciales de los tutelantes.

Así las cosas, se concluye que la providencia de 19 de julio de 2022, expedida dentro del proceso de reparación directa, no vulneró los derechos fundamentales invocados por la parte accionante, por cuanto no se evidencia en su contenido un análisis arbitrario, infundado o caprichoso ajeno a preceptos jurídicos de orden constitucional y legal, que constituya una vía de hecho por violación directa a la Constitución, que amerite la intervención del juez de tutela.

En ese sentido, se debe señalar que los argumentos alegados por la demandante en el escrito de tutela, demuestran su inconformidad con la actuación y decisión adoptada por la autoridad judicial demandada, sin acreditar irregularidades de orden constitucional en las que presuntamente incurrió; por tal razón, para la Sala no es de recibo que la parte actora pretenda hacer uso de la acción de tutela como si se tratara de una instancia adicional, con el fin de reabrir el debate jurídico que se surtió dentro del trámite del proceso de reparación directa, con el único propósito de obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses.

De forma análoga, la jurisprudencia constitucional ha sido perentoria en establecer que el control constitucional de providencias judiciales, que se lleva a cabo mediante el mecanismo de tutela, debe limitarse a verificar que se hubiese aplicado una normativa vigente y existente del ordenamiento jurídico, pues al juez constitucional le está vedado inmiscuirse en asuntos reservados a otras jurisdicciones, como lo es el control de estricta legalidad del proceso.

Así las cosas, se concluye que la providencia del Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C, no vulneró los derechos fundamentales invocados por los accionantes, por cuanto no se evidencia en su contenido, un análisis arbitrario, infundado o caprichoso ajeno a preceptos jurídicos de orden constitucional y legal, que amerite la intervención del juez de tutela.

III DECISIÓN Por las razones expuestas, la Sala considera que, en el presente asunto, la parte actora no acreditó que la sentencia del 19 de julio de 2022, proferida por el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C, hubiere incurrido en vía de hecho por defecto fáctico, por desconocimiento del precedente judicial, ni por violación directa de la constitución. Por tal motivo, se negará la solicitud de amparo invocada por los señores Carolina Sanabria Ayala y Carlos Fernando Cortes.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO. - NEGAR el amparo de tutela solicitado por los señores Carolina Sanabria Ayala y Carlos Fernando Cortes, contra el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO. - De no ser recurrida la presente providencia, por Secretaría remitir a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador Discutida y aprobada en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CARMELO PERDOMO CUÉTER (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)