Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: Martín Bermúdez Muñoz Radicación: 11001-03-26-000-2022-00157-00 (68820) Demandante: Fundación Forjando Futuros Demandada: Nación — Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Referencia: Nulidad Salvamento de voto de Alberto Montaña Plata Presento las razones por las cuales no comparto la decisión adoptada en la Sentencia de 11 de septiembre de 2024, consistente en declarar la nulidad de los literales a), b) y c) del numeral 2 del artículo 2.15.1.3.5 del Decreto 1071 de 2015, modificado por el Decreto 440 de 2016.
Tales disposiciones preveían que la UAEGRTD1 no iniciaría el estudio formal de la solicitud de inscripción en el RTDAF2 y, por lo tanto, no realizaría la inscripción, cuando aquella versara sobre predios baldíos ubicados en “zonas de reserva forestal de la Ley 2 de 1959”3, “áreas del Sistema de Parques Naturales del Decreto 2811 de 1974”, y “áreas de Parques Naturales Regionales”4.
La declaratoria de nulidad se sustentó principalmente en que el artículo 75 de la Ley 1448 de 2011, a diferencia de las normas acusadas, no “excluy[ó] de la titularidad del derecho de restitución” ni “estableció restricciones” frente a quienes ocupaban y/o explotaban baldíos ubicados en las 3 zonas referidas. 1 Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas. 2 Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente. 3 Continúa la norma: “donde previamente se hubieren adelantado procesos de sustracción con fines de restitución de tierras ante la autoridad ambiental competente y la decisión de esta última no hubiere ordenado la sustracción”. 4 Continúa la norma: “desde su consideración com[o] inalienables, imprescriptibles e inembargables”. 2 de 5 En mi criterio, la Sala debió desarrollar el análisis de nulidad con base en una interpretación sistemática de la norma acusada, y no restringirse a un simple ejercicio comparativo respecto de la disposición legal reglamentada.
Como lo paso a explicar, aquel criterio de interpretación normativa5, acorde con la concepción del ordenamiento jurídico como un sistema, habría permitido que los demás miembros de la Sala notaran que las normas demandadas estaban en armonía con disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias que propenden, entre otras, por la protección del medio ambiente.
La inscripción de un predio en el RTDAF es un requisito de procedibilidad para promover el proceso de restitución de tierras (artículo 76 de la Ley 1448), en desarrollo del cual se adoptan las medidas procedentes y necesarias para reparar a las personas que han sido despojadas o desplazadas de un predio. Los artículos 75 y 81 de la Ley 1448 reconocen, respectivamente, como titulares del “derecho a la restitución” y de la “acción de restitución de tierras”, entre otras, a las “personas […] explotadoras de baldíos cuya propiedad se pretenda adquirir por adjudicación”.
Pese a ello, en la Sentencia se afirmó que “las personas ’explotadoras de baldíos’ son titulares de la acción de restitución de tierras”, lo cual considero impreciso, pues se omitió una condición relevante que prevé la misma Ley, consistente en que sean personas explotadoras de baldíos “cuya propiedad se pretenda adquirir por adjudicación”.
El hecho de que, frente a los bienes baldíos, la Ley haya reservado la titularidad del derecho y de la acción de restitución a “las personas […] explotadoras de baldíos cuya propiedad se pretenda adquirir por adjudicación”, evidencia una primera restricción para el ejercicio de tal derecho y acción respecto de los predios baldíos que se encuentren en parques naturales o zonas de reserva 5 “[A]punta a determinar si el sentido de una disposición jurídica puede encontrarse en armonía con otras normas o principios del ordenamiento jurídico, de manera que se eviten contradicciones, incompatibilidades o incongruencias entre elementos que componen un conjunto normativo. ‘Apela a encontrar el sentido de las disposiciones a partir de la comparación con otras normas que pertenecen al orden jurídico legal y que guardan relación con aquella’”.
Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, Sentencia de 5 de marzo de 2020 (NI. 41619). 3 de 5 forestal, ya que, por mandato constitucional6 y legal, está prohibido “adquirir por adjudicación” la propiedad de los baldíos ubicados en dichos territorios. La prohibición de adjudicación que cobija los bienes baldíos ubicados en zonas de protección ambiental, como aquellas a las que se referían los literales a), b) y c) del numeral 2 del citado artículo 2.1.15.1.3.5., me permite plantear una segunda dificultad en relación con el ejercicio del derecho de restitución sobre estos específicos bienes, y es el tema de las medidas de reparación. El inciso segundo del artículo 72 de la Ley 1448 prevé, como medida de reparación preferente cuando se trata de baldíos, “la adjudicación del derecho de propiedad del baldío a favor de la persona que venía ejerciendo su explotación económica si durante el despojo o abandono se cumplieron las condiciones para la adjudicación”.
No se requiere mayor explicación para notar que esta no es una medida procedente en un proceso de restitución adelantado respecto de un baldío cuya adjudicación está prohibida. Ahora bien, en otro aparte de la Sentencia, se afirmó que era decisión del juez del proceso de restitución de tierras determinar “si las víctimas que explotan baldíos ubicados en zonas de reserva forestal, en Sistemas de Parques Nacionales Naturales o en Parques Naturales Regionales tienen derecho a la compensación”.
Interpreto este extracto como una insinuación, hecha quizas con fundamento en el inciso segundo del artículo 72 de la Ley 14487, de que, pese a la improcedencia de la “adjudicación del derecho de propiedad del baldío”, la compensación sería una medida de reparación que el juez de tierras puede adoptar respecto de bienes cuya adjudicación está prohibida.
Aunque reconozco que la compensación es una de las medidas subsidiarias que la Ley prevé ante la eventual imposibilidad de restituir un predio, considero que no es claro que, bajo el contexto normativo vigente y pertinente sobre la materia, esta medida de reparación proceda frente a baldíos ubicados en las 6 Artículo 63 de la Constitución: “Los bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables” (subrayado propio). 7 “Las acciones de reparación de los despojados son: la restitución jurídica y material del inmueble despojado.
En subsidio, procederá, en su orden, la restitución por equivalente o el reconocimiento de una compensación”. 4 de 5 zonas a las que se referían los literales a), b) y c) del numeral 2 del citado artículo 2.15.1.3.5. del Decreto 1071 de 2015. Para desarrollar lo anterior, debo comenzar por manifestar lo llamativo que resulta que, en la Sentencia de la cual me aparto, pese a haberse invitado a los jueces de restitución de tierras a valorar la compensación respecto de los predios baldíos ubicados en una de las 3 zonas mencionadas, no se haya hecho una referencia expresa (y necesaria, por demás) al artículo 2.15.2.1.12 del Decreto 1071 de 2015, adicionado por el artículo 5 del Decreto 440 de 2016, según el cual “[…] la compensación no procederá cuando la solicitud de inscripción al Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente verse sobre predios que se enmarquen en las situaciones previstas en los literales a), b) y c) del numeral 2 del artículo 2.15.1.3.5 del presente decreto”.
Aunado a esta expresa prohibición, considero que, respecto de los baldíos a los que he hecho referencia, no pueden satisfacerse los requisitos de la compensación, en particular, la ocupación del predio, que debe ser legítima, no indebida. En efecto, “[l]a compensación procederá a favor de las víctimas que tuvieren la calidad de […] ocupantes que hubieren demostrado en el proceso de restitución, haber cumplido los requisitos legales para convertirse en […] adjudicatarios”8.
Para efectos de dicho proceso, por “ocupante” se entiende “la persona y su familia, que haya desarrollado su actividad económica o productiva o hubiera tenido su lugar de asentamiento dentro de un terreno baldío, susceptible de adjudicación de conformidad con la ley”9. Esto guarda coherencia, entre otros, con los artículos 74 de la Ley 160 de 1994 y 37 del Decreto 1465 de 2013, último que dispone que “los siguientes bienes tienen la condición de terrenos baldíos indebidamente ocupados y en consecuencia será procedente su recuperación: 1.
Las tierras baldías que tuvieren la calidad de inadjudicables […]. 4. Las tierras baldías ocupadas contra expresa prohibición legal, especialmente las que corresponden al Sistema de Parques Nacionales Naturales y al Sistema de Áreas Protegidas”. 8 Artículo 2.15.2.1.7 del Decreto 1071 de 2015, adicionado por el artículo 5 del Decreto 440 de 2016. 9 Artículo 2.15.1.1.2 del Decreto 1071 de 2015. 5 de 5 En este orden de ideas, estimo que las normas demandadas tenían una finalidad ajustada al contexto normativo descrito, consistente en impedir que, en el proceso de restitución de tierras, se adoptaran medidas de reparación como la adjudicación y la compensación respecto de bienes baldíos cuya adjudicación está prohibida y su ocupación se entiende indebida.
Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado