Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D.C., siete (7) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Radicación: 11001-03-25-000-2025-00150-00 (1194-2025) Demandante: Verónica Patricia Andrews Cruz Demandadas: Nación, Rama Judicial, Consejo Superior de la Judicatura, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y Tribunal Administrativo de La Guajira Tercero: Edilberto Samir Choles Tirado Tema: Adecúa al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, deja sin efectos lo actuado y remite por competencia. El Despacho decide si el Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto.
ANTECEDENTES En ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), la señora Verónica Patricia Andrews Cruz instauró demanda tendiente a obtener la nulidad de los siguientes actos: Acto Autoridad Contenido Acuerdo CSJGUA 17-25 del 6 de octubre de 2017.
Consejo Seccional de la Judicatura de La Guajira. «Por medio del cual se adelanta el proceso de selección y se convoca al concurso de méritos para la conformación del registro seccional de elegibles para la provisión de los cargos de empleados de carrera de tribunales, juzgados y centros de servicios». Resolución CSJGUR21- 119 del 24 de mayo de 2021 Consejo Seccional de la Judicatura de La Guajira «Por medio de la cual se conforma el registro seccional de elegibles para el cargo de oficial mayor o sustanciador de tribunal Grado 13, como resultado del concurso de méritos “para la provisión de los cargos de empleados de carrera de tribunales, juzgados y centros de servicios de los distritos judiciales de Riohacha y administrativos de La Guajira”, convocado Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicado: 11001-03-25-000-2025-00150-00 (1194-2025) mediante Acuerdo 025 del 6 de octubre de 2017».
Acuerdo CSJGUA22- 34 del 14 de julio de 2022. Consejo Seccional de la Judicatura de La Guajira. «Por el cual se formula ante el Tribunal Contencioso Administrativo de La Guajira en estricto orden de conformidad con las opciones de sedes manifestada por los aspirantes, la lista de elegibles para proveer en propiedad el cargo de oficial mayor de tribunal grado 13».
Resolución TCAG P- 2022-08-aa- 085 del 4 de agosto de 2022. Tribunal Administrativo de La Guajira. «Por la cual se documenta designación en propiedad en el cargo de oficial mayor de tribunal grado 13». Fundamentó las pretensiones en los siguientes hechos: Que el Acuerdo PCSJA17-10781 del 25 de septiembre de 2017 suprimió el cargo de oficial mayor de tribunal grado 13 de la planta de personal de tribunales, juzgados y centros de servicios en todo el país. Que, pese a lo anterior, el Consejo Seccional de la Judicatura de La Guajira, mediante Acuerdo No. CSJGUA17-25 del 6 de octubre de 2017, abrió convocatoria para conformar el registro de elegibles en varios cargos, entre ellos el de oficial mayor de tribunal grado 13 y el de oficial mayor nominado.
Que, con base en esa convocatoria, el Tribunal Contencioso Administrativo de La Guajira expidió la Resolución No. TCAG-P-2022-08-aa-085 del 4 de agosto de 2022, por la cual se nombró al señor Edilberto Samir Choles Tirado en el cargo de oficial mayor grado 13. Como sustento del concepto de violación sostuvo: Que el nombramiento a favor del señor Choles Tirado está viciado de nulidad, por vulnerar normas superiores, constituir objeto ilícito y estar inmerso en falsa motivación. Argumenta su postura en el Acuerdo PCSJA-10781 del 25 de septiembre de 2017 expedido por el Consejo Superior de la Judicatura - CSJ, pues, a su juicio, este eliminó el cargo de oficial mayor grado 13 de la planta de personal de tribunales, juzgados y centros de servicios en todo el país. Añadió que el Tribunal debió proveer el cargo de oficial mayor nominado, en el cual concursó la señora Andrews Cruz y ocupó el primer puesto en la lista de elegibles.
Que, en consecuencia, se desconocieron los principios de legalidad, igualdad, mérito, debido proceso y eficacia administrativa. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicado: 11001-03-25-000-2025-00150-00 (1194-2025) Trámite de instancia La demanda fue admitida por esta corporación el 4 de julio de 20251 y en providencia de la misma fecha se corrió traslado de la solicitud de suspensión provisional.2 El señor Choles Tirado, en calidad de tercero con interés directo, y la Dirección Seccional de Administración Judicial de Riohacha se opusieron al decreto de la medida3.
CONSIDERACIONES El artículo 137 del CPACA prevé que, a través del medio de control de nulidad, «Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general» y excepcionalmente, los de contenido particular, siempre y cuando se ajusten a los siguientes supuestos: - Cuando con la demanda no se persiga o de la eventual sentencia no genere un restablecimiento del derecho; - Se interponga con el fin de recuperar bienes de uso público; - Cuando los efectos nocivos del acto afecten gravemente el orden público, político, económico, social o ecológico; - Cuando la ley lo consagre expresamente.
Por su parte, el artículo 138 regula el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho respecto de los administrativos particulares y concretos cuando estos lesionen derechos subjetivos jurídicamente amparados. Además, el segundo inciso de esta última disposición preceptúa: «Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante […]».
Se concluye que los actos administrativos generales y particulares son enjuiciables por ambos medios de control. La diferencia entre uno y otro se encuentra en que, en el caso de la nulidad, se pretende la corrección del ordenamiento jurídico en abstracto, mientras que la nulidad y restablecimiento supone la defensa de un interés subjetivo.
Resolución al caso concreto Al justificar el medio de control seleccionado, la demandante sustentó que era procedente el de nulidad «bajo la teoría de los móviles y finalidades establecida en el numeral 1 del artículo 137 del CPACA»4. Al respecto, de una interpretación integral de la demanda, el Despacho observa la necesidad de adecuar el presente 1 Índice 4.
SAMAI 2 Índices 5 ibid. 3 Índice 17 ibid 4 Extraído del escrito de la demanda. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicado: 11001-03-25-000-2025-00150-00 (1194-2025) medio de control al de nulidad y restablecimiento del derecho, como a continuación se explica. De los actos administrativos demandados, se precisa que el Acuerdo CSJGUA 17- 25 del 6 de octubre de 2017, por dirigirse a un conjunto indeterminado de personas, es de carácter general.
En cuanto al Acuerdo CSJGUA22-34 del 14 de julio de 2022 y las Resoluciones CSJGUR21-119 del 24 de mayo de 2021 y TCAG P-2022-08- aa-085 del 4 de agosto de 2022 se advierte que son de contenido particular, pues crearon situaciones jurídicas concretas para un sujeto identificable. Sin embargo, este análisis sobre la naturaleza del acto administrativo (general o particular) no tiene incidencia directa sobre el medio de control procedente.
Como se señaló, tanto los actos generales como particulares pueden ser controlados a través de los medios de control de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho, porque el criterio distintivo radica en la intención o finalidad que subyace a la pretensión esgrimida. En el asunto bajo estudio, aunque en el acápite de pretensiones no se enunció una de restablecimiento, lo cierto es que del análisis integral de la demanda se desprende el interés de un derecho subjetivo.
En el relato de los hechos, el apoderado de la señora Andrews Cruz indicó: «debiendo ser ella no queda duda la elegida y nombrada para ese cargo»5. Aunado a lo anterior, en el cuadro que la parte demandante identificó como «sistema de triple columna» mencionó que el Tribunal debió sustentar la designación en la resolución que conformó la lista de elegibles para el cargo de oficial mayor nominado6, en la que la demandante ocupó el primer lugar.
Por lo anterior se concluye que el medio de control idóneo no es el de nulidad sino el de nulidad y restablecimiento del derecho, porque el genuino móvil de la demanda es proteger una situación jurídica individual. En consecuencia, se dejará sin efectos el auto del 4 de julio de 2025, por medio del cual se admitió la presente demanda. En este sentido, como ha decidido la Sección en otras oportunidades7, es preciso garantizar el derecho de acción y el debido proceso (doble instancia), readecuando el medio de control y, por lo tanto, estudiando la competencia para conocer del asunto.
Al respecto, el numeral 2. ° del artículo 155 del CPACA prevé que es competencia de los juzgados administrativos en primera instancia: «De los de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, sin atención a su cuantía». 5 Índice 2.
Ibid. Folio 2. Hecho 5° de la demanda. 6 Índice 2. Ibid. Folio 10. 7 Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección B. Auto del 22 de marzo de 2024. Rad. 11001-03-25-000- 2021-00169-00 (0985-2021). Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicado: 11001-03-25-000-2025-00150-00 (1194-2025) Por su parte, el artículo 156 desarrolla la competencia por razón del territorio.
Los numerales 2. ° y 3. ° prevén: «[…] 2. En los de nulidad y restablecimiento se determinará por el lugar donde se expidió el acto, o por el del domicilio del demandante, siempre y cuando la entidad demandada tenga sede en dicho lugar. 3. En los asuntos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral se determinará por el último lugar donde se prestaron o debieron prestarse los servicios.
Cuando se trate de derechos pensionales, se determinará por el domicilio del demandante, siempre y cuando la entidad demandada tenga sede en dicho lugar» (énfasis fuera de texto). […]» Por tratarse de actos administrativos de connotación laboral, sería preciso aplicar la regla especial del numeral 3. ° del artículo citado. Al respecto, la designación del señor Choles Tirado al cargo de oficial mayor grado 13 se realizó en el Tribunal Administrativo de La Guajira, lugar donde la demandante reprocha no haber sido nombrada en el cargo de oficial mayor nominado.
En este sentido, la autoridad judicial competente para tramitar el medio de control se determina entre los juzgados administrativos que se ubican en Riohacha. Por consiguiente, se adecuará la demanda, se dejará sin efectos lo actuado y se declarará la falta de competencia del Consejo de Estado para adelantar el presente litigio y, conforme al artículo 168 de la Ley 1437 de 2011, se remitirá a los juzgados administrativos de Riohacha (reparto).
En mérito de lo expuesto, se
RESUELVE
Primero. ADECUAR la demanda de nulidad presentada por Verónica Patricia Andrews Cruz al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del CPACA, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. Segundo. Dejar sin efectos el auto del 4 de julio de 2025, que admitió la demanda. Tercero. Declarar la falta de competencia funcional del Consejo de Estado para conocer de este asunto en única instancia. Cuarto: Remitir, de manera inmediata, este expediente a los juzgados administrativos del circuito de Riohacha (reparto), para lo de su cargo.
Quinto: Háganse las anotaciones correspondientes en el aplicativo Samai. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicado: 11001-03-25-000-2025-00150-00 (1194-2025)
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