Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D.C., seis (06) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicación: 25000 23 42 000 2018 01742 01 (1341-2021) Demandante: Amparo Herrera de Anduckia Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Tema: Reconocimiento de pensión gracia. Docente nacionalizado y territorial.

Períodos ejercidos con posterioridad al 1.° de enero de 1990. Requisito de honradez, dedicación y buena conducta. Computo del tiempo laborado en la modalidad de hora cátedra. Principio de non reformatio in pejus. Condena en costas a la parte vencida. Decisión: Confirma la sentencia de primera instancia en atención a que la demandante acreditó el cumplimiento de todos los requisitos legales para acceder a la pensión gracia. La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de primera instancia del 24 de octubre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

I.

ANTECEDENTES Demanda 1. La parte actora, en ejercicio del medio de control de la referencia, solicitó que se declare la nulidad de las Resoluciones RDP 011223 del 28 de marzo de 2018, RDP 020988 del 8 de junio de 2018 y RDP 021955 del 14 de junio de 2018, mediante las cuales la entidad demandada negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia. 2.

A título de restablecimiento del derecho, pidió que se le conceda la mencionada prestación periódica debidamente liquidada con la inclusión de todos los factores salariales devengados durante el año anterior al cumplimiento de los requisitos para su otorgamiento, con fundamento en la Ley 114 de 1913 y demás normas concordantes. 3. Asimismo, solicitó la condena al pago de los intereses moratorios previstos en el artículo 141 de la Ley 100 de 1993, así como la indexación de las sumas adeudadas, 2 Radicación: 25000 23 42 000 2018 01742 01 (1341-2021) Demandante: Amparo Herrera de Anduckia conforme a lo dispuesto en los artículos 187 y 192 del CPACA.

Finalmente, requirió que se impongan a la parte demandada las costas procesales correspondientes. 4. En respaldo de sus pretensiones, expuso que nació el 1.º de julio de 1951 y que desde el 30 de mayo de 1979 ha prestado sus servicios al magisterio oficial en calidad de docente territorial o nacionalizada. Indicó que adquirió el estatus de pensionada el 2 de mayo de 2012, fecha en la que completó 20 años de servicio. 5.

En razón de lo anterior, formuló petición escrita ante la entidad demandada con el propósito de obtener el reconocimiento y pago de la pensión gracia, de acuerdo con lo establecido en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933. No obstante, dicha solicitud fue denegada mediante los actos administrativos cuya nulidad se depreca. Contestación de la demanda 5.

La entidad demandada se opuso a la prosperidad de las pretensiones formuladas argumentando que, si bien se aportaron los actos de nombramiento y posesión correspondientes a los servicios prestados en calidad de docente por horas cátedra externa durante los años 1979 y 1980, expedidos por la Secretaría de Educación de Bogotá, dichos documentos no fueron allegados en copia auténtica. 6.

Del mismo modo, indicó que en el expediente no obran certificados de buena conducta que permitan inferir, sin mayores conjeturas, que la vinculación de la actora se produjo con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, que observó buena conducta durante la prestación del servicio docente y que ostentaba la condición de maestra del orden territorial o nacionalizado. 7.

Igualmente, sostuvo que resulta improcedente el reconocimiento de la pensión gracia, pues, conforme al artículo 105 de la Ley 115 de 1994, los nombramientos docentes solo pueden efectuarse mediante decreto, dentro de la planta de personal aprobada por la respectiva entidad territorial y previa superación de un concurso de méritos, con el cumplimiento de los requisitos legales.

Afirmó que, en el caso de la actora, dicho nombramiento ocurrió en el año 2011, según consta en la certificación expedida por la Secretaría de Educación de Bogotá el 2 de junio de 2016. 8. Aclaró que en el plenario no obra certificación alguna que permita establecer la fuente de los recursos con los cuales fueron pagados los emolumentos devengados por concepto del servicio docente prestado. 9.

Agregó que, aun si se tuvieran en cuenta los tiempos de servicio laborados por la actora, cuya vinculación se remonta al año 1979 en el ámbito distrital, para efectos del cómputo de los 20 años requeridos para el reconocimiento de la pensión gracia, solo deben considerarse los servicios prestados hasta el 31 de diciembre de 1989. 10.

Lo anterior, en atención a que, con la entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989, a partir del 1.º de enero de 1990 se unificó el régimen pensional del magisterio, quedando excluida la posibilidad de acceder a la pensión gracia, tal como lo estableció la Corte Constitucional en la Sentencia C-489 de 2000. 3 Radicación: 25000 23 42 000 2018 01742 01 (1341-2021) Demandante: Amparo Herrera de Anduckia 11.

Finalmente, propuso las excepciones de mérito que denominó: «legalidad de los actos administrativos», «inexistencia del derecho» y «prescripción». Sentencia apelada 12. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, mediante sentencia del 24 de octubre de 2019, accedió parcialmente a las pretensiones deprecadas, en el sentido de declarar la nulidad de los actos administrativos enjuiciados y condenar a la entidad a reconocerle a la actora la pensión gracia a partir del 2 de mayo de 2012, equivalente al 75 % del promedio de todos los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior a la consolidación del derecho, con la inclusión del sueldo y las primas especial, de vacaciones y de navidad, junto a la actualización de las sumas adeudadas con base al IPC. 13.

Para sustentar su decisión, el a quo concluyó que la libelista demostró que laboró por más de 20 años en calidad de docente en la modalidad secundaria, que cumplió 50 años de edad el 1.° de julio de 2001 y acreditó su vinculación antes del 31 de diciembre de 1980. Además, frente al requisito de haber laborado con honradez y buena conducta, estimó que la entidad no alegó que ella hubiere incurrido en alguna causal de mala conducta o ineficiencia profesional. 14.

Además, precisó que del certificado de historia laboral se extrae que los recursos con los que se sufragaron sus salarios y prestaciones provenían del ente territorial. 15. Finalmente, declaró probada la excepción de prescripción de las mesadas pensionales causadas con anterioridad al 26 de octubre de 2014, de conformidad con lo previsto en el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968, y se abstuvo de condenar en costas a la entidad.

Recurso de apelación 16. La entidad demandada solicitó revocar la sentencia de primera instancia y, en su lugar, que se nieguen las súplicas de la demanda, bajo los fundamentos que se explican a continuación. 17. Cuestionó el argumento del tribunal al manifestar que en la contestación no se alegó lo referente al requisito de buena conducta, puesto que se mencionó que en el expediente administrativo no reposan los certificados que demuestren esa exigencia, empero, este fue omitido por el despacho sustanciador. 18.

Refutó el razonamiento con el que el a quo tuvo por acreditado el requisito de los 20 años de servicios como docente territorial o nacionalizada en razón a que no es dable computar los tiempos que la actora laboró del 26 de febrero al 30 de noviembre de 1992 y del 8 de febrero de 1993 al 22 de diciembre de 2016, toda vez que a partir del 1.° de enero de 1990 solo tendría derecho a la pensión de jubilación y no a la pensión gracia. II.

TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA 4 Radicación: 25000 23 42 000 2018 01742 01 (1341-2021) Demandante: Amparo Herrera de Anduckia 19. Mediante auto del 1.° de julio de 20211, se admitió el recurso de apelación y el 30 de septiembre de 20212, se ordenó correr traslado a las partes para que presentaran sus alegatos de conclusión. En el mismo sentido, se estableció poner a disposición el expediente al Ministerio Público, para que emitiera el correspondiente concepto. 20.

La parte actora3 solicitó confirmar la sentencia favorable de primera instancia, argumentando que la demandante cumple todos los requisitos legales para acceder a la pensión gracia y que la UGPP desconoció injustificadamente los tiempos laborados desde 1992 con la Secretaría de Educación de Bogotá, los cuales tienen naturaleza territorial y, por tanto, deben computarse para efectos del reconocimiento de la prestación. 21.

La entidad accionada4 reiteró los argumentos expuestos en la contestación y en el recurso de apelación. 22. El Ministerio Público no se pronunció. III. CONSIDERACIONES Competencia 23. De acuerdo con lo previsto en el artículo 150 del CPACA, modificado por los artículos 615 del CGP y 26 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos.

Así las cosas, esta Corporación abordará el análisis de este litigio. Problema jurídico 24. Conforme a los argumentos expuestos en el recurso de apelación, le corresponde a esta Sala determinar, en primer lugar, si la actora acreditó el cumplimiento del requisito de haberse desempeñado con buena conducta y honradez en su ejercicio docente y, en segundo lugar, si los tiempos que prestó como maestra del Distrito Capital de Bogotá después del 1.º de enero de 1990 pueden computarse para efectos de completar los 20 años requeridos para acceder a la pensión gracia. Análisis del problema jurídico 25.

La Sala anticipa que la sentencia de primera instancia se confirmará, en atención a los motivos que se explicarán en los siguientes párrafos. 26. Para acceder al beneficio de la pensión gracia, deben cumplirse de manera concurrente todos los requisitos previstos en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y 91 de 1989, a saber: i) haberse vinculado como docente territorial o nacionalizado 1 Folio 168. 2 Folio 170. 3 Índice 12 de SAMAI. 4 Índice 15 ibidem. 5 Radicación: 25000 23 42 000 2018 01742 01 (1341-2021) Demandante: Amparo Herrera de Anduckia antes del 31 de diciembre de 1980; ii) haber prestado servicios como docente nacionalizado o territorial (municipal o departamental) por un periodo no inferior a 20 años, ya sean continuos o discontinuos; iii) haber cumplido 50 años de edad; iv) haber ejercido la docencia con honradez, consagración y buena conducta; y v) no haber recibido ni estar recibiendo otra pensión o recompensa de carácter nacional. 27.

Aclarado lo anterior, en el presente caso no está en discusión que la demandante cumplió 50 años de edad el 1.º de julio de 20015 y que se vinculó como docente nacionalizada antes del 31 de diciembre de 1980, cuyos servicios los prestó para el Distrito Capital de Bogotá. 28. Por su parte, obran en el expediente copias de los Decretos 901 del 29 de mayo de 19796 y 169 del 18 de febrero de 19807, mediante los cuales el entonces alcalde mayor de Santa Fe de Bogotá —en calidad de presidente de la Junta Administradora del FER—, junto con el delegado regional del Ministerio de Educación Nacional, en ejercicio de sus atribuciones legales, nombró a la accionante como profesora por horas cátedra, durante los interregnos comprendidos entre el 15 de febrero y el 30 de noviembre de 1979, así como por el año lectivo de 1980, respectivamente, en el Colegio Manuela Beltrán, con una carga académica de 10 horas semanales. 29.

En cuanto a la naturaleza de la vinculación docente, cabe reiterar que esta fue de carácter nacionalizado, toda vez que, en cada uno de los decretos anteriormente citados se señala expresamente que el alcalde mayor de Bogotá actuó en ejercicio de sus facultades legales y en su calidad de presidente de la Junta Administradora del Fondo Educativo Regional. 30.

Sobre este aspecto, resulta esencial traer a colación los artículos 1, 3 y 6 del Decreto 102 de 1976, que refiere a la descentralización de la administración de los planteles nacionales de educación, según los cuales: Artículo 1°: Los planteles nacionales de educación, con excepción de las universidades, serán administrados por los Fondos Educativos Regionales - FER, en las condiciones que establece el presente Decreto. […] Artículo 3°: Las Juntas Administradoras de los F.E.R. se integrarán así: a) Por el Gobernador, Intendente, Comisario o el Alcalde del Distrito Especial de Bogotá, quien será el Presidente de la Junta: b) El delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional; c) El Secretario de Educación de la respectiva entidad territorial; […] Artículo 6°: Los Gobernadores, Intendentes, Comisarios y el Alcalde del Distrito Especial de Bogotá serán los ejecutores de las decisiones de las Juntas Administradoras de los F.E.R.» (negrillas de la Sala) 5 Cfr. Cédula de ciudadanía (folio 33), en la que se prueba que la actora nació el 1.º de julio de 1951. 6 Folios 28 y 29. 7 Folios 30 al 32. 6 Radicación: 25000 23 42 000 2018 01742 01 (1341-2021) Demandante: Amparo Herrera de Anduckia 31.

A su vez, el Decreto 378 de 1976, «por el cual se reglamenta lo dispuesto en el Decreto extraordinario número 102 de 1976 sobre Fondos Educativos Regionales, Juntas Administradoras de dichos Fondos y se dictan otras disposiciones», sobre las Juntas Administradoras de los FER, estableció: Artículo 6º: Las Juntas Administradoras de los FER presentarán al Ministro de Educación, para su aprobación, la planta de personal del Fondo Educativo Regional respectivo, con indicación de las funciones, clases, grados y sueldos de los cargos, de conformidad con las disposiciones vigentes sobre la materia.

Artículo 7º: La provisión de los cargos docentes y administrativos pagados por los FER, creados por el Gobierno Nacional o por el Gobierno departamental, intendencial, comisarial y distrital, según el caso, se hará mediante decreto o resolución de los respectivos Jefes de la administración seccional, en su calidad de ejecutores de las decisiones de las Juntas Administradoras de los FER. 32.

A partir de lo expuesto, resulta adecuado concluir que la plaza ocupada por la demandante fue creada en cumplimiento de la Ley 43 de 1975, en virtud de la cual los recursos para atender el proceso de nacionalización serían administrados por los Fondos Educativos Regionales (FER) con sujeción a los planes que en su momento debía establecer el Ministerio de Educación, esto considerando que el alcalde mayor de Bogotá no actuó con autonomía en calidad de autoridad administrativa del Distrito Capital, sino como presidente de Junta Administradora del Fondo Educativo Regional, la cual era la encargada de la administración de los planteles educativos nacionalizados. 33.

Además, los mencionados decretos contaron también con la firma del delegado regional del Ministerio de Educación ante el FER de Bogotá, cumpliendo con el artículo 10 de la Ley 43 de 1975 y bajo los postulados del artículo 6. ° de dicha norma8. 34. Es adecuado resaltar que el Consejo de Estado21 ha precisado sobre la clasificación aludida que: «El carácter nacionalizado de la designación […] encuentra respaldo en el artículo 1 de la Ley 91 de 1989, en tanto dispone que son nacionalizados aquellos «docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975».

Adicionalmente, a través de la sentencia de unificación del CE- SUJ-SII-11-2018 del 21 de junio de 2018, la Sala Plena de esta Sección fijó la siguiente regla jurisprudencial: […] (ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo; […] 8 «Artículo 6º.- Los recursos de que tratan los artículos anteriores serán administrados por los Fondos Educativos Regionales, con sujeción a los planes que establezca el Ministerio de Educación Nacional.» «Artículo 10º.- En adelante ningún departamento, intendencia o comisaría, ni el Distrito Especial, ni los municipios podrán con cargo a la Nación, crear nuevas plazas de maestros y profesores de enseñanza primaria o secundaria, ni tampoco podrán decretar la construcción de nuevos planteles de enseñanza media, sin la previa autorización, en ambos casos, del Ministerio de Educación Nacional.» 7 Radicación: 25000 23 42 000 2018 01742 01 (1341-2021) Demandante: Amparo Herrera de Anduckia 35.

Aclarado lo anterior, la Sala resolverá sobre los problemas jurídicos planteados, así: Requisito de honradez, dedicación y buena conducta para acceder a la pensión gracia 36. La entidad apelante argumentó que, en el presente caso, la actora no cumple con el requisito de haber ejercido la labor docente con honradez, dedicación y buena conducta debido a que no obran en el expediente certificados que así lo comprueben. 37.

El artículo 4 de la Ley 114 de 1913 establece que para gozar de la pensión gracia se torna indispensable que el reclamante demuestre el requisito de ejercer la docencia con honradez, consagración y buena conducta. 38. Sobre el particular, el artículo 46 del Decreto 2277 de 1979 establece las causales de mala conducta e ineficiencia profesional en la actividad docente, así: «Artículo

46. CAUSALES DE MALA CONDUCTA. Los siguientes hechos debidamente comprobados constituyen causales de mala conducta: a). La asistencia habitual al sitio de trabajo en estado de embriaguez o la toxicomanía; b). El homosexualismo o la práctica de aberraciones sexuales. (Aparte tachado declarado inexequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-481 de 1998 del 9 de septiembre de 1998, con ponencia del magistrado Alejandro Martínez Caballero.) c).

La malversación de fondos y bienes escolares o cooperativos; d). El tráfico con calificaciones, certificados de estudio, de trabajo o documentos públicos. e). La aplicación de castigos denigrantes o físicos a los educandos; f). El incumplimiento sistemático de los deberes o la violación reiterada de las prohibiciones; g). El ser condenado por delito o delitos dolosos; h).

El uso de documentos o informaciones falsas para inscripción o ascensos en el Escalafón, o para obtener nombramientos, traslados, licencias o comisiones; i). La utilización de la cátedra para hacer proselitismo político; j). El abandono del cargo.». (Subrayado de la Sala) 39. De la misma forma, esta Corporación9 ha considerado que para hacer nugatorio el derecho a la pensión gracia por el incumplimiento del requisito de observar buena conducta se hace necesario acreditar: (…) 1.

Que el proceder reprochable tenga ocurrencia durante el lapso en que el infractor se encuentre al servicio oficial docente. 2. Que el comportamiento inadecuado que se imputa esté descrito en el ordenamiento como causal de mala conducta. 3. Que en tal virtud, la autoridad competente adelante un procedimiento de carácter administrativo que culmine necesariamente con una sanción disciplinaria10. 4.

Que no obstante la sanción impuesta, se debe hacer un análisis objetivo acerca de la gravedad o levedad de la falta. 5. Que la infracción censurable no sea de aquellas que la jurisprudencia estima como un «hecho aislado», esto es, que una sola conducta considerada aisladamente como 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 13 de agosto de 2018.

Radicado: 73001-23-33-000-2014-00645-01(4493-15), con ponencia del doctor Carmelo Perdomo Cuéter. 10 Sobre este particular, se puede consultar: Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, sentencia de 1º de diciembre de 2016, radicación 70001-23-33-000-2014-00105-01 (383-2015), M. P. Carmelo Perdomo Cuéter. 8 Radicación: 25000 23 42 000 2018 01742 01 (1341-2021) Demandante: Amparo Herrera de Anduckia reprochable no puede tenerse en cuenta como impedimento para el reconocimiento de la pensión gracia. Y 6.

Que la actuación objeto de reproche se haya reiterado en el tiempo o que, habiéndose consumado en una sola ocasión, afecte gravemente otros derechos y libertades de la comunidad educativa11.12 (…) 40. En el caso concreto, si bien es cierto le asiste razón a la parte apelante cuando manifiesta que el Tribunal obvió que en la contestación de la demanda sí indicó que el requisito de buena conducta no estaba probado en el expediente ya que la actora no allegó documento alguno que así lo certificara, también lo es que en el plenario obran las declaraciones extrajudiciales del 3 de mayo de 2017, suscritas ante la Notaría 51 del Círculo de Bogotá, D. C13, con las que la libelista indica bajo juramento que satisface tal exigencia, así como el Certificado Ordinario 96813688 del 7 de julio de 2017 emitido por la Procuraduría General de la Nación, en el que se constata que la actora no registra sanciones ni inhabilidades vigentes14. 41.

Ahora, sin perjuicio de lo anterior, esta Sección ha sido diáfana en establecer que en lo referente al requisito bajo estudio debe presumirse la buena fe en las actuaciones de la profesora, tal como lo dispone el artículo 8315 de la Constitución Política; más aún, cuando este requisito no fue cuestionado por la entidad de previsión en los actos administrativos enjuiciados. 42.

Efectivamente, el artículo 4 de la Ley 114 de 1913 no establece la obligación de que el docente presente una declaración juramentada o certificación que sirva como prueba irrefutable de su honradez, dedicación y buena conducta. Al contrario, dado que la buena fe se basa en una presunción de carácter constitucional y legal, corresponde a la entidad demandada desvirtuarla mediante pruebas pertinentes, conducentes y útiles que evidencien la existencia de causales de mala conducta, de acuerdo con las normas y pautas jurisprudenciales expuestas en los párrafos anteriores. 43.

De igual manera, no resulta viable establecer a través de la vía judicial un requisito no contemplado en la ley para el reconocimiento de una pensión ya que tal facultad corresponde exclusivamente al Legislador. Es importante señalar que los artículos 6 y 84 de la Constitución Política contemplan que los servidores públicos no tienen la facultad de imponer ni exigir requisitos adicionales para el ejercicio de un derecho que ha sido reglamentado de manera general. 44.

De este modo, toda vez que no se logró demostrar la existencia de una falta o conducta reprochable durante el tiempo en que la demandante ejerció como docente, la Sala considerará cumplido el requisito estipulado en el numeral 4 del artículo 4 de la Ley 114 de 1913, que establece la honradez, dedicación y buena conducta. 11 Frente a los numerales iv), v) y vi) se puede consultar: Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, sentencia de 2 de marzo de 2017, radicación 68001-23-31-000-2011-00406-01 (4555-2014); y Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, sentencia de 9 de marzo de 2017, radicación 52001-23-33-000- 2012-00044-01 (3982-2013); ambas con ponencias del consejero Carmelo Perdomo Cuéter. 12 Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, sentencia de 24 de marzo de 2017, radicación 08001-23-33-000-2013-00676-01 (1324-2015), M. P. Carmelo Perdomo Cuéter. 13 Páginas 7 y 12 de los antecedentes administrativos que obran en el CD visible en el folio 78 del expediente. 14 Página 69 ibidem. 15 «ARTICULO 83.

Las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas.» 9 Radicación: 25000 23 42 000 2018 01742 01 (1341-2021) Demandante: Amparo Herrera de Anduckia Requisito de haber laborado como docente territorial o nacionalizado durante 20 años: Inclusión de tiempos posteriores al 1.° de enero de 1990 45.

La entidad accionante insiste en que la demandante no acredita el cumplimiento de haber laborado como docente durante 20 años, argumentando que no es dable computar los tiempos que prestó del 26 de febrero al 30 de noviembre de 1992 y del 8 de febrero de 1993 al 22 de diciembre de 2016, toda vez que los docentes, a partir del 1.° de enero de 1990, solo tendrán derecho a la pensión de jubilación y no a la pensión gracia, ya que la Ley 91 de 1989 unificó los regímenes pensionales. 46.

Pues bien, esta Sección, mediante la sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2- 2021 del 11 de agosto de 202216, interpretó el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989, en conjunto con lo dispuesto en los fallos C-84 de 1999 y C-489 de 2000 de la Corte Constitucional, estableciendo la siguiente regla jurisprudencial, la cual resulta aplicable al presente caso: Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento.

(Se resalta) 47. Para arribar a esa conclusión, se adujo que la citada norma no estableció el 29 de diciembre de 1989 (momento en que entró en vigencia la Ley 91) como fecha límite para consolidar el derecho a la pensión gracia, sino que, al emplear las expresiones «tuviesen o llegaren a tener derecho» y el verbo «reconocerá», permitió que los docentes vinculados antes del 31 de diciembre de 1980 pudieran completar con posterioridad los requisitos de edad y tiempo de servicio garantizando tanto los derechos adquiridos como las expectativas legítimas y asegurando la vigencia del régimen especial en el tiempo. 48.

También, al analizar los alcances de la sentencia C-489 de 2000 dictada por la Corte Constitucional, estimó que no es cierto que esta haya fijado como límite el 29 de diciembre de 1989 para completar los requisitos de la pensión gracia pues su alcance se restringió a la protección de quienes ya tenían derechos consolidados para esa fecha. 49.

Es más, se explicó que la Corte —a través de las sentencias C-954 de 2000, C- 479 de 1998, C-915 de 1999, C-085 de 2002, C-084 de 1999, C-506 de 2006 y SU-014 de 2020—, ha reiterado que el régimen de la pensión gracia siguió proyectando efectos después de 1989 para quienes tenían vinculación previa a 1981 tomando en cuenta que el reconocimiento de dicha prestación responde al carácter irrenunciable de los derechos laborales y a los principios de favorabilidad y pro homine asegurando que los docentes nacionalizados o territoriales no vean frustrada la posibilidad de consolidar un beneficio que constituye una conquista histórica del magisterio. 50.

Así las cosas, aunque el fundamento de apelación asumido por la entidad se circunscribió a que no era posible tener en cuenta los períodos que la actora prestó con 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia de unificación proferida dentro del proceso 15001 23 33 000 2016 00278 01 (3018-2017). 10 Radicación: 25000 23 42 000 2018 01742 01 (1341-2021) Demandante: Amparo Herrera de Anduckia posterioridad al 1.° de enero de 1990, ello no implica que la sentencia de unificación reseñada no sea aplicable al caso concreto, en tanto que el sustento de tal afirmación radicó en que a partir de la entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989 no era posible acceder a la pensión gracia, circunstancia que se analizó en la citada providencia y de la cual esta Colegiatura fijó la regla jurisprudencial señalada en el párrafo 19 ut supra. 51.

Con base en lo anterior, comoquiera que la demandante se vinculó como docente nacionalizada con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, tal como se analizó previamente (ver párrafos 28 al 33 de esta providencia), el requisito de los 20 años de servicio podía ser cumplido tanto antes como después de la expedición de la Ley 91 de 1989. 52.

En consecuencia, se reitera que la accionante prestó sus servicios para el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá entre el 15 de febrero y el 30 de noviembre de 1979 y del 18 de febrero al 30 de noviembre de 1980, como docente nacionalizada, en la modalidad de hora cátedra, con una intensidad de 10 horas a la semana, en virtud de los nombramientos efectuados mediante los Decretos 901 del 29 de mayo de 197917 y 169 del 18 de febrero de 198018, emitidos por el entonces alcalde mayor de Bogotá. 53.

Con el fin de calcular el tiempo real laborado en la mencionada modalidad, la Sala debe aplicar la fórmula establecida en el artículo 1.° de la Ley 33 de 198519, que consiste en sumar las horas de trabajo real y dividir el total entre cuatro (4) para determinar los días efectivamente trabajados. Además, se deben añadir los días de descanso remunerado correspondientes (sábados y domingos) y las vacaciones (7 semanas anuales), en proporción al periodo en que se prestó el servicio bajo dicha modalidad. 54.

Aunado a ello, para la liquidación del tiempo efectivamente laborado, es fundamental tener en cuenta los siguientes criterios: i) de acuerdo con el artículo 33 de la Ley 100 de 1993, «se entiende por semana cotizada el período de siete (7) días calendario»; b) en el ámbito laboral, el salario se calcula sobre la base de un mes, equivalente a 30 días, lo que, al multiplicarse por los 12 meses del año, resulta en un total de 360 días anuales20; iii) asimismo, es importante entender que un año laboral está compuesto por 51,42 semanas, lo cual se obtiene al dividir los 360 días entre los 7 días calendario que conforman una semana21. 55.

De tal forma que, en el presente caso, se tendrá que la demandante laboró como docente hora cátedra, por un lapso de 7 meses y 21 días, tal como se detalla en la siguiente gráfica: 17 Folios 28 y 29. 18 Folios 30 al 32. 19 Cfr. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 19 de enero de 2023, radicado 08001 23 33 000 2016 00149 01 (4526-2021). 20 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 4 de marzo de 1999, radicado 12503. 21 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 10 de octubre de 2016, radicado 05001 23 33 000 2014 01754 01 (5073-15). 11 Radicación: 25000 23 42 000 2018 01742 01 (1341-2021) Demandante: Amparo Herrera de Anduckia Desde Hasta Días Horas cátedra semana Meses (días / 30) Horas al mes (horas cátedra * 4,29 semana ) Horas laboradas (de meses * horas al mes) Días laborados (horas cátedra laboradas) /4) Semanas laboradas para vacaciones22 Días de vacaciones23 Días laborados + días de descanso remunerado y vacaciones 15/02/1979 30/11/1979 286 10 9.533 42.900 408.980 102.245 1.988 13.917 116.16 18/02/1980 30/11/1980 283 10 9.433 42.900 404.690 101.173 1.967 13.771 114.94 Total, días laborados: 231.10 (Aproximados a 231) Total: 7 meses y 21 días24 56.

Ahora, se aportó copia de la Comunicación del 21 de febrero 199225, emitida por el jefe de División de Personal de la Secretaría de Educación de la Alcaldía Mayor de Santa Fe de Bogotá, a través de la cual se le informó a la accionante que había sido vinculada para desempeñar el cargo de docente temporal desde la fecha de presentación por el año lectivo. 57.

Con respecto a la mencionada vinculación, a pesar de que en el plenario no se indicó ni obra copia del acto administrativo de nombramiento, el aludido interregno fue certificado por la Secretaría de Educación Distrital de Bogotá como de naturaleza territorial-distrital mediante el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral del 2 de junio de 201726, en el que, a su vez, se estableció que dicha relación legal y reglamentaria transcurrió entre el 26 de febrero y el 30 de noviembre de 1992 (9 meses y 5 días), tiempo que es computable para efectos de la pensión gracia. 58.

Asimismo, se allegó copia de la Resolución 202 del 11 de febrero de 199327, suscrita por el alcalde mayor de Santa Fe de Bogotá, Distrito Capital, en ejercicio de sus facultades legales, a través de la cual se nombró a la accionante como docente de tiempo completo de la Zona Urbana de dicha ciudad. Del cargo tomó posesión el 5 de febrero de 1993 ante el secretario de educación de Bogotá y el jefe de División de Personal de esa dependencia, pero con efectos a partir del 8 de febrero siguiente28. 59.

Con relación al aludido acto de nombramiento, en su parte considerativa se mencionó que este se expidió a partir de la creación de una planta de personal docente para el sector educativo del Distrito Capital, establecido mediante el Acuerdo 08 de 1992, con un total de 7.120 maestros (Acuerdo 029 de 1993) y que a través del Acuerdo 40 de 1992 se aprobó dentro del presupuesto un rubro expresamente dedicado al pago de dicho personal. 60.

Lo anterior, permite establecer que dicha vinculación es territorial-distrital, puesto que, se reitera, el nombramiento lo efectuó el alcalde mayor de Bogotá, sin que hubiese intervenido el delegado del Ministerio de Educación Nacional, sumado a que los emolumentos serían pagados con rubros propios del Distrito Capital, lo cual se acompasa con lo previsto en el artículo 1.° de la Ley 91 de 1989, según el cual el personal territorial «[s]on los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de 22 Surge de multiplicar el número de días laborados por el 7 y dividirlo en 360. 23 Surge de multiplicar el número de semanas de vacaciones, domingos y festivos, por 49 (correspondiente al número de días laborales que hay en 7 semanas) y dividirlo en 7. 24 Tomando como base que un año laboral equivale a 360 días y un mes laboral, a 30 días. 25 Folio 22. 26 Folios 19 y 20. 27 Folios 24 al 27. 28 Cfr. Acta de posesión del 5 de febrero de 1993, visible en el folio 23. 12 Radicación: 25000 23 42 000 2018 01742 01 (1341-2021) Demandante: Amparo Herrera de Anduckia enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975». 61.

Finalmente, el ya mencionado Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral del 2 de junio de 201729, emitido por la Secretaria de Educación Distrital de Bogotá, da constancia de que la accionante prestó sus servicios para el Distrito Capital como docente territorial-distrital en los siguientes interregnos: i) del 15 de febrero al 30 de noviembre de 1979, en la modalidad de hora cátedra; ii) del 18 de febrero al 30 de noviembre de 1980, en la modalidad de hora cátedra; iii) del 26 de febrero al 30 de noviembre de 1992, con una vinculación temporal de tiempo completo; y iv) del 8 de febrero de 1993 al 23 de diciembre de 2016, en propiedad. 62.

De acuerdo con lo anterior, está demostrado que la accionante sirvió como docente nacionalizada y territorial al servicio del Distrito Capital de Bogotá, durante 25 años, 3 meses y 12 días, tal como se muestra en la siguiente gráfica: Carácter de la plaza ocupada Desde Hasta Tiempo laborado Día Mes Año Día Mes Año Años Meses Días Nacionalizado (hora cátedra) 15/02/1979 30/11/1979 0 3 26 Nacionalizado (hora cátedra) 18/02/1980 30/11/1980 0 3 25 Territorial-distrital 26/02/1992 30/11/1992 0 9 5 Territorial-distrital 08/02/1993 23/12/2016 23 10 16 TOTAL 25 3 12 63.

En este orden de ideas, la actora cumplió con la totalidad de los requisitos exigidos para acceder a la pensión gracia. 64. No obstante, cabe precisar que el a quo y la actora indican que cumplió el requisito de tiempo de servicios el 2 de mayo de 2012. Sin embargo, este cálculo difiere del realizado por esta Subsección en los apartados anteriores, puesto que al haber completado 25 años, 3 meses y 12 días el 23 de diciembre de 2016, la fecha del estatus pensional surgió a partir del 9 de octubre de 201130.

Sin embargo, dado que dicho aspecto no fue objeto del recurso de apelación y en aplicación del principio de la non reformatio in pejus respecto de la apelante única al modificarse la fecha en con que debe calcularse el ingreso base de liquidación de la prestación, se confirmará también este punto. 65. Por último, la Sala confirma la decisión del tribunal de declarar la prescripción de las mesadas pensionales causadas con anterioridad al 26 de octubre de 2014, por cuanto la petición de la prestación periódica que hoy es objeto de reconocimiento se presentó más de 3 años después de que surgió el derecho pensional (26 de octubre de 2014) y la demanda se interpuso el 8 de agosto de 2018, lo que indica que no se cumplieron los plazos trienales establecidos en los artículos 41 y 102 de los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969, respectivamente. 29 Folios 19 y 20. 30 Día en que cumplió los 20 años de servicios, el cual surge de restar 5 años, 3 meses y 12 días al 23 de diciembre de 2016. 13 Radicación: 25000 23 42 000 2018 01742 01 (1341-2021) Demandante: Amparo Herrera de Anduckia Condena en costas 66.

La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas. A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 67.

La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.

Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. 68. En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 69.

En consecuencia, se impondrán costas a la entidad accionada, por cuanto no prosperó ninguno de los reparos propuestos en el recurso de apelación. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley IV.

RESUELVE

PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia del 24 de octubre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que accedió a las pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho incoada por la señora Amparo Herrera de Anduckia contra la UGPP.

SEGUNDO. CONDENAR en costas en segunda instancia a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 14 Radicación: 25000 23 42 000 2018 01742 01 (1341-2021) Demandante: Amparo Herrera de Anduckia TERCERO. Una vez ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, REALIZAR las anotaciones correspondientes y RETORNAR el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.