Demandante: Gina Paola de Ávila Quintero Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2021-05822-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA MAGISTRADO PONENTE: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá D.C., tres (03) de marzo de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2021-05822-01 Demandante: GINA PAOLA DE ÁVILA QUINTERO Demandados: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y OTROS Temas: Tutela de fondo – Trámite de recurso de apelación. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Decide la Sala la impugnación presentada por la sociedad CARIBEMAR DE LA COSTA S.A.S. ESP (Afinia) contra el fallo del 25 de noviembre de 2021, a través del cual el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, amparó los derechos fundamentales de la señora Gina Paola de Ávila Quintero al encontrar configurada la vulneración de su derecho fundamental al debido proceso.
I.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de amparo 1. La señora Gina Paola de Ávila Quintero, por intermedio de apoderado judicial, interpuso acción de tutela1 contra el presidente de la República, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y CARIBEMAR DE LA COSTA S.A.S. ESP (Afinia). En el escrito solicitó la protección de su derecho fundamental de acceso a la administración de justicia. 2.
En criterio de la parte actora, tal garantía constitucional fue vulnerada por parte de las autoridades accionadas con ocasión de la falta de trámite del recurso de apelación que, subsidiariamente, impetró en el proceso de ruptura de solidaridad que adelantó ante CARIBEMAR DE LA COSTA S.A.S. ESP (Afinia), con radicado NIC 5313268, cuya resolución correspondía a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. 1 Allegada el día 01 de septiembre de 2021 y repartida para trámite el día siguiente, con informe electrónico de la Secretaría General de la Corporación. Demandante: Gina Paola de Ávila Quintero Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2021-05822-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.2 Pretensiones 3.
Con base en lo anterior, solicitó en su escrito de tutela: “PRIMERO: Que el juez constitucional ampare el derecho fundamento de acceso a la administración de justicia.
SEGUNDO: Que el juez constitucional ordene al presidente a ejercer sus funciones constitucionales y legales, sancionando y obligando a la empresa afinia a cumplir con la ley.
TERCERO: Que el juez ordene a la supserservicios (sic) a cumplir con la ley.
CUARTO: Que en lo sucesivo tanto la superservicios como la empresa afinia no vuelvan a incumplir con lo que ordena la constitución y la ley.
QUINTO: Remitir copia a la procuraduría general de la nación para que investigue las faltas que cometieron la superintendente de servicios públicos domiciliarios y el gerente general de la empresa afinia”. (sic para toda la cita) 1.3. Hechos 4. La Sala encontró demostrados los hechos que a continuación se relacionan, los cuales son relevantes para la decisión que se adoptará en la presente sentencia: 5.
Mediante petición de 8 de abril de 2021, la señora Gina Paola de Ávila Quintero inició trámite de ruptura de solidaridad ante la sociedad CARIBEMAR DE LA COSTA S.A.S. ESP (Afinia), respecto del servicio de energía eléctrica prestado en el periodo contractual comprendido entre el 2 de febrero de 2019 y el 14 de diciembre de 2020. Este trámite fue resuelto de manera desfavorable para la actora, mediante la Resolución c202170105055 del 20 de abril de 2021. 6.
Inconforme con tal determinación, la señora Gina Paola de Ávila Quintero promovió contra la mencionada resolución recurso de reposición y en subsidio de apelación. 7. El recurso de reposición fue resuelto de manera desfavorable mediante comunicado 202170114472 del 28 de abril de 2021. En la misma fecha, se le informó a la tutelante de la remisión del expediente a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios2 para que, en su condición de superior jerárquico, resolviera la apelación. 8.
Al solicitar información ante la Superintendencia de Servicios por el estado del recurso de apelación promovido, dicha entidad le comunicó a la señora Gina Paola de Ávila Quintero que no reposaba ningún expediente relacionado con su caso y que no tenían conocimiento de dicho proceso. Por lo anterior, le proporcionaron un 2 Mediante oficio RE3110202117619 del 28 de abril del 2021.
Demandante: Gina Paola de Ávila Quintero Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2021-05822-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co documento con el propósito de requerir su expediente a la empresa CARIBEMAR DE LA COSTA S.A.S. ESP (Afinia). 9.
Inconforme con ello, la señora de Ávila Quintero interpuso acción de tutela contra el presidente de la República, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y CARIBEMAR DE LA COSTA S.A.S. ESP (Afinia), por la falta de trámite del recurso de apelación que impetró en el proceso de ruptura de solidaridad, con radicado NIC 5313268. 1.4.
Fundamentos de la vulneración 10. La accionante aseguró que el proceder de las autoridades accionadas, al no dar trámite al recurso de apelación que, en subsidio, interpuso contra la decisión de la empresa CARIBEMAR DE LA COSTA S.A.S. ESP (Afinia), cuyo conocimiento correspondía a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios vulneró su derecho fundamental de acceso a la administración de justicia. 1.5.
Actuaciones relevantes 1.5.1. Admisión de la acción de tutela 11. Mediante auto del 3 de septiembre de 2021, la magistrada ponente de la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado admitió la solicitud de amparo y ordenó notificar al presidente de la República y al superintendente de Servicios Públicos Domiciliarios, en calidad de accionados, y dispuso vincular al Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado por tener interés en el resultado del mecanismo constitucional promovido. 12.
Luego, a través de auto del 27 de septiembre de 2021, ordenó la vinculación y notificación de la empresa CARIBEMAR DE LA COSTA S.A.S. ESP (Afinia) en calidad de accionada. 1.5.2. Intervenciones Realizadas las notificaciones ordenadas, se presentaron las siguientes intervenciones: 1.5.2.1. Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios 13.
Mediante oficio del 10 de septiembre 20213 sostuvo que, al tratarse de una entidad del orden nacional, el Consejo de Estado carecía de competencia para conocer del trámite constitucional promovido. 3 Con radicado 20211323886071. Demandante: Gina Paola de Ávila Quintero Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2021-05822-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14.
Al margen de lo anterior, solicitó declarar improcedente la acción de tutela y/o negar sus pretensiones por considerar que no existía de su parte vulneración del derecho fundamental de la tutelante cuya protección invocaba. Ello, por cuanto sostuvo que a la fecha de la contestación del mecanismo de amparo no había recibido, por parte de la empresa prestadora del servicio público domiciliario, el expediente completo de la accionante para resolver el recurso de apelación promovido y relacionado con la solicitud de ruptura de solidaridad que fue resuelta de manera desfavorable. 15.
Sostuvo que dicha circunstancia imposibilitaba a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios resolver de fondo la apelación promovida, pues no podía pronunciarse acerca de un expediente remitido de manera incompleta, siendo CARIBEMAR DE LA COSTA S.A.S. ESP (Afinia) la llamada a solucionar la problemática planteada por la parte actora.
1.5.2.2. CARIBEMAR DE LA COSTA S.A.S. ESP – AFINIA 16. Por su parte, la empresa prestadora se opuso a la prosperidad de las pretensiones contenidas en la acción de tutela, solicitando se declarara su improcedencia o se denegara, con fundamento en que: i) no vulneró derecho fundamental alguno de la accionante, ii) el asunto no satisface el requisito de la subsidiariedad, pues sostuvo que la tutelante podía demandar ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo las decisiones de Afinia y de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.
Finalmente, señaló que iii) tampoco se acreditó la configuración de un perjuicio irremediable. 17. En específico, sostuvo que el 20 de abril de 2021 resolvió de fondo la reclamación radicada por la accionante el día 08 del mismo mes y año, mediante la cual solicitaba el rompimiento de la solidaridad por las deudas del suministro del servicio con NIC-5313268, en el periodo comprendido entre febrero de 2019 y diciembre de 2020. 18.
Asimismo, que el 28 de abril siguiente se pronunció de manera completa frente al recurso de reposición promovido por la actora, y que una vez resuelto, y en atención a que, en subsidio se apeló, le notificó que remitiría el expediente del caso a la Superintendencia de Servicios Públicos domiciliarios, pues sería dicha entidad quien definiría acerca del caso.
Indicó que el día 18 de mayo de 2021, envió al ente de vigilancia el expediente completo, de lo cual aportó soporte de remisión. 1.5.2.3. Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado 19. A través de oficio el 10 de septiembre de 2021, expuso que verificados los hechos y pretensiones que originaron la acción de tutela, se evidencia que los Demandante: Gina Paola de Ávila Quintero Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2021-05822-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co mismos no guardan relación con alguna acción u omisión en que haya incurrido dicha entidad frente al caso en concreto. 20.
En tal sentido, señaló que no se pronunciaría respecto al trámite constitucional adelantado y, en virtud de las disposiciones del artículo 610 de la Ley 1564 de 2012, tampoco intervendría facultativamente. Solicitó, a su vez, su desvinculación de la acción de tutela. 1.5.2.4. La Presidencia de la República y el Ministerio Público, pese a ser notificados en debida forma, no emitieron pronunciamiento. 1.5.3.
Sentencia de primera instancia 21. Una vez realizadas algunas precisiones jurisprudenciales en torno al derecho al debido proceso, el a quo hizo un recuento de las actuaciones adelantadas en el trámite de ruptura de solidaridad iniciado por la tutelante ante la empresa CARIBEMAR DE LA COSTA S.A.S. ESP (Afinia), identificado con NIC: 5313268. 22.
En dicho análisis estableció lo siguiente: i) La accionante elevó una reclamación ante AFINIA, respecto del cobro solidario efectuado por la prestación del servicio de energía eléctrica del 2 de febrero de 2019 al 14 de diciembre de 2020. ii) Mediante comunicación del 20 de abril de 20214, AFINIA resolvió de manera desfavorable el trámite referido.
Inconforme con tal determinación, la señora Gina Paola de Ávila Quintero interpuso recurso de reposición, y en subsidio de apelación, el cual fue desatado el día 28 del mismo mes y año. En la respuesta, luego de no acceder a lo pretendido, la entidad prestadora del servicio público informó que remitiría “el expediente del caso a la Superintendencia de Servicios Públicos domiciliarios una vez se surta la notificación personalmente o por aviso, y será dicha entidad quien defina acerca del caso”. iii) El 9 de julio de 20215, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios devolvió el expediente 2021820390122103E remitido por la entidad prestadora.
Lo anterior, al sostener que se encontraba incompleto en la medida que no figuraba la petición presentada por la tutelante que dio inicio al trámite de ruptura, documento esencial según lo establecido en la Circular No. 03 del 14 de Junio de 2004. iv) La Superintendencia devolvió la documentación remitida, solicitando a la empresa prestadora abstenerse de seguir remitiendo expedientes con estas anomalías y, además, le concedió un término de 3 días siguientes al recibo de dicha 4 Consecutivo No.202170105055. 5 Mediante oficio 20218202664481.
Demandante: Gina Paola de Ávila Quintero Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2021-05822-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co comunicación, para que se remitiera de forma completa el expediente relacionado con la petición de la señora de Ávila Quintero. 23.
Luego de elaborado dicho análisis, la Sección Segunda, Subsección B de esta Corporación, arribó a la conclusión que pese a que la empresa prestadora del servicio de energía, en su momento, esto es el 28 de abril de 2021, remitió el expediente correspondiente ante la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios para que resolviera el recurso de apelación impetrado por la accionante6, lo cierto es que no se advertía prueba de que hubiese atendido el requerimiento hecho por el ente de control y vigilancia a través del oficio del 9 de julio de 2021 que dispuso la devolución del expediente y la remisión del mismo en los términos solicitados, esto es, de manera completa e incluyendo los documentos que no fueron incluidos en el envío inicial. 24.
En consecuencia, al no encontrar el juez constitucional de primera instancia prueba de que la empresa CARIBEMAR DE LA COSTA S.A.S. ESP – Afinia hubiera realizado un envío posterior al 09 de julio de 2021 del expediente de la accionante para que la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios desatara la apelación, dispuso, mediante sentencia del 25 de noviembre de 2021, amparar el derecho al debido proceso de Gina Paola de Ávila Quintero. 25.
Lo anterior, luego de encontrar configurada la vulneración del derecho al debido proceso de la accionante, al considerar que se le cercenó su garantía a la doble instancia, respecto de la reclamación iniciada por el cobro solidario de la prestación del servicio de energía. 26. Bajo tal orientación, ordenó a la empresa prestadora remitir, de manera completa, a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios el expediente identificado NIC: 5313268, según se le requirió. Igualmente, dispuso instar al ente supervisor para que, una vez recibiera el expediente reseñado, procediera a resolver el recurso de apelación en los términos legales establecidos. 1.5.4.
Impugnación 27. Por escrito radicado oportunamente el 19 de enero de 20227, la sociedad CARIBEMAR DE LA COSTA S.A.S. ESP (Afinia), accionada dentro del proceso de tutela, impugnó el proveído de primera instancia. 28. En síntesis, sostuvo que el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, mediante la sentencia que amparó el derecho al debido proceso de la accionante, no advirtió que en su contestación a la tutela precisó todo el trámite dado a la 6 Esto es contra el oficio de 20 de abril de 2021, que resolvió de manera desfavorable su reclamación. 7 El fallo de primera instancia fue notificado el 14 de enero de 2022 y mediante auto del 27 de enero del mismo mes y año fue concedida la impugnación. Demandante: Gina Paola de Ávila Quintero Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2021-05822-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co reclamación de la actora y aportó toda la documentación necesaria para efectos de comprobar que, luego de la solicitud que hizo la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios el 9 de julio de 2021, remitió el día 23 de septiembre siguiente el expediente en los términos y condiciones solicitadas para efectos de que pudiera desatarse la apelación. 29.
Así, sostuvo que no incurrió en la omisión señalada y, por tanto, no vulneró derecho alguno de la tutelante. En consecuencia, solicitó que se revocara la decisión de primera instancia, y en su lugar, se niegue el amparo deprecado. 30. Finalmente, manifestó que sin perjuicio de lo anterior el día 19 de enero de 2022, envió nuevamente el expediente a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios en cumplimiento de lo dispuesto en la sentencia impugnada.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia 31. La Sala es competente para conocer de la impugnación presentada en contra de la sentencia de primera instancia proferida el 25 de noviembre de 2021 por la Sección Segunda, Subsección B de esta Corporación, de conformidad con el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, modificado por el Decreto 333 de 2021 y con el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.2.
Respecto de la solicitud de desvinculación de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado 32. En el escrito de contestación de la demanda, la entidad solicitó su desvinculación del vocativo de la referencia. Frente al particular, esta Sala accederá a lo pretendido, en la medida en que pese a que no se le atribuya una acción u omisión que genere la vulneración de los derechos invocados por el actor, la naturaleza del asunto no implica una orden que pudiera afectarla. 2.3.
Legitimación en la causa8 33. El inciso 1º del artículo 86 Constitucional consagra el derecho que tiene toda persona de reclamar ante los jueces, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos fundamentales cuando estos resulten amenazados o vulnerados, mediante un procedimiento preferente y sumario. 8 Ver posición reiterada y reciente: Consejo de Estado, Sección Quinta.
Sentencia del 25 de noviembre de 2021. Rad. 2021-06578-00. Demandante: Gina Paola de Ávila Quintero Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2021-05822-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 34. Igualmente, el artículo 10 del Decreto Ley 2591 de 1991 establece que toda persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales podrá ejercer la acción descrita por sí misma o por representante, o a través de un agente oficioso cuando el titular de los derechos vulnerados o amenazados no esté en condiciones de promover su propia defensa. 35.
Desde que fue proferida la sentencia T-416 de 1997, en ella se estableció que la legitimación en la causa por activa constituye un presupuesto de la sentencia de fondo, en la medida en que se analiza la calidad subjetiva de las partes respecto del interés sustancial que se discute en el proceso de tutela. 36. En la sentencia T-086 de 2010, la Corte Constitucional reiteró que “esta exigencia significa que el derecho para cuya protección se interpone la acción sea un derecho fundamental propio del demandante y no de otra persona.
Lo anterior no se opone a que la defensa de los derechos fundamentales no pueda lograrse a través de representante legal, apoderado judicial o aun de agente oficioso”. 37. Con posterioridad, en la sentencia T-176 de 2011, indicó que la legitimación en la causa por activa constituye una garantía de que la persona que ejerce la acción de tutela tenga un interés directo y particular respecto del amparo que se solicita al juez constitucional, “de tal forma que fácilmente el fallador pueda establecer que el derecho fundamental reclamado es propio del demandante”. 38.
En la sentencia T-435 de 2016, la Corte estableció las condiciones que deben concurrir para superar este presupuesto procesal, dentro de los cuales hizo especial énfasis en la titularidad de los derechos fundamentales reclamados, lo cual quedó reiterado en la SU-454 de 2016, en la que, adicionalmente, señaló que el estudio de la legitimación en la causa de las partes es un deber de los jueces constitucionales y constituye un presupuesto procesal de la demanda9. 39.
Con fundamento en el marco conceptual expuesto, la Sala advierte que la señora Gina Paola de Ávila Quintero es la persona que promovió el recurso de apelación dentro del trámite de ruptura de solidaridad adelantado, el cual alegó que no había sido puesto en conocimiento de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios por parte de la empresa la sociedad CARIBEMAR DE LA COSTA S.A.S. ESP (Afinia).
En consecuencia, está legitimada en la causa por activa. 40. Por otro lado, la Sala evidencia que la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y la sociedad CARIBEMAR DE LA COSTA S.A.S. ESP (Afinia), se encuentran legitimados en la causa por pasiva, en tanto es a las mismas que corresponde el trámite y resolución de fondo de los recursos que, en la vía gubernativa, interpuso la actora. 9 Sobre el mismo tema, ver Corte Constitucional, Sala Quinta de Revisión, Sentencia T-511 de 2017; y Sala Tercera de Revisión, Sentencia T-318 de 2018.
Demandante: Gina Paola de Ávila Quintero Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2021-05822-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.4. Problema jurídico 41. Corresponde en este caso determinar si de conformidad con la situación fáctica expuesta, el material probatorio recaudado y los argumentos planteados en el escrito de impugnación hay lugar a confirmar, modificar o revocar el fallo de primera instancia proferido por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado que amparó el derecho al debido proceso de la señora Gina Paola de Ávila Quintero. 42.
Bajo esta óptica debe establecerse si el a quo constitucional, tal y como indicó la sociedad CARIBEMAR DE LA COSTA S.A.S. ESP (Afinia), desatendió que en su contestación de la tutela arrimó los elementos probatorios que dan cuenta de que, en efecto, remitió a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios el expediente de conformidad con las directrices dadas por esta última entidad el día 9 de julio de 2021, para poder resolver el recurso de apelación promovido por la accionante al interior del trámite de ruptura de solidaridad. 43.
Para resolver este problema, se analizarán los siguientes aspectos: (i) el criterio de la Sección sobre las generalidades de la acción de tutela; (ii) el derecho al debido proceso y ii) el análisis del caso concreto. 2.5. Generalidades de la acción de tutela 44. Según el artículo 86 de la Constitución Política, toda persona puede ejercer la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos fundamentales siempre que sean violados o amenazados por la acción u omisión de las autoridades o de los particulares en los precisos casos en que indica el Decreto Ley 2591 de 1991. 45.
Constituyen rasgos distintivos de esta acción: la inmediatez y la subsidiariedad. El primero apunta al amparo efectivo, concreto y actual del derecho fundamental que se dice vulnerado o amenazado. 46. El segundo, condiciona el ejercicio de esta acción a la inexistencia de otro medio de defensa judicial idóneo y eficaz para evitar la lesión del derecho fundamental, salvo que el interesado invoque y demuestre estar sufriendo un perjuicio irremediable, hecho que hace procedente la tutela como mecanismo transitorio. 47.
La acción se reglamentó por medio del Decreto Legislativo 2591 de 1991, el cual en su artículo 6 consagra las siguientes causales de improcedencia de la acción cuando: (i) existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquella Demandante: Gina Paola de Ávila Quintero Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2021-05822-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable;
(ii) para proteger el derecho se pueda invocar el recurso de habeas corpus; (iii) se pretenda proteger derechos colectivos, tales como la paz y los demás mencionados en el artículo 88 de la Constitución; (iv) sea evidente que la violación del derecho originó un daño consumado, salvo cuando continúe la acción u omisión violatoria del derecho;
(v) se trate de actos de carácter general, impersonal y abstracto. 48. En cuanto a la inmediatez, se advierte superado el requisito en el entendido de que la accionante presentó el mecanismo de amparo en el término que jurisprudencialmente se ha estimado razonable para tal efecto. En específico se tiene que la Superintendencia devolvió el expediente por su remisión incompleta por parte de la empresa prestadora el día 09 de julio de 2021, mientras que la acción de tutela se interpuso el 1 de septiembre siguiente. 49.
En lo que se refiere a la subsidiariedad, la Sala estima superado el requisito por cuanto la accionante no tenía a su disposición otro mecanismo idóneo distinto a la tutela para lograr que las accionadas tramitaran al recurso de apelación que, subsidiariamente, promovió contra el oficio de 20 de abril de 2021, que resolvió de manera desfavorable su reclamación al interior de proceso de ruptura de solidaridad que adelantó ante CARIBEMAR DE LA COSTA S.A.S. ESP (Afinia), con radicado NIC 5313268. 2.6.
Derecho al debido proceso 50. La Constitución Nacional consagra el derecho al debido proceso, en los siguientes términos, a saber: “ARTICULO 29. El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable.
Toda persona se presume inocente mientras no se la haya declarado judicialmente culpable. Quien sea sindicado tiene derecho a la defensa y a la asistencia de un abogado escogido por él, o de oficio, durante la investigación y el juzgamiento; a un debido proceso público sin dilaciones injustificadas; a presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen en su contra; a impugnar la sentencia condenatoria, y a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho.
Es nula, de pleno derecho, la prueba obtenida con violación del debido proceso”. Demandante: Gina Paola de Ávila Quintero Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2021-05822-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 51. A pesar del conjunto de eventualidades previstas por el texto constitucional transcrito, esta es una norma con estructura de cláusula abierta.
En ese sentido, fija un listado de hipótesis netamente enumerativas que dan lugar a que se incluyan otros posibles eventos plenamente encuadrables dentro del contenido de su concepto. Por lo tanto, se puede afirmar que el derecho fundamental al debido proceso no se agota en el enunciado del artículo 29 Superior, toda vez que su protección concreta ha revestido un gran número de casos diferentes que han sido abordados por la jurisdicción en general.10 52.
Por ello, la Corte Constitucional en su reiterada jurisprudencia ha desarrollado el debido proceso como derecho fundamental, de la siguiente manera: “El debido proceso constituye un derecho fundamental de obligatorio cumplimiento para las actuaciones tanto judiciales como administrativas, para la defensa de los derechos de los ciudadanos, razón por la cual deben ser respetadas las formas propias del respectivo proceso.
Lo anterior garantiza la transparencia de las actuaciones de las autoridades públicas y el agotamiento de las etapas previamente determinadas por el ordenamiento jurídico. Por ello los ciudadanos sin distinción alguna, deben gozar del máximo de garantías jurídicas en relación con las actuaciones administrativas y judiciales encaminadas a la observancia del debido proceso.” (Sentencia T- 078 de 1998).
“El derecho al debido proceso es el conjunto de garantías que buscan asegurar a los interesados que han acudido a la administración pública o ante los jueces, una recta y cumplida decisión sobre sus derechos. El incumplimiento de las normas legales que rigen cada proceso administrativo o judicial genera una violación y un desconocimiento del mismo.” (Sentencia C- 339 de 1996)”. 53.
De conformidad con lo anterior, el debido proceso constituye un derecho fundamental de obligatorio cumplimiento en el sentido de que tanto las autoridades judiciales como administrativas deben ceñirse a un procedimiento preestablecido, con el fin de limitar los poderes del Estado, salvaguardar el principio de legalidad y garantizar la transparencia de las actuaciones de las autoridades del orden público. 54.
Además, el debido proceso también se materializa en la obligación de tramitar los mecanismos y recursos dispuestos para que los ciudadanos controviertan la legalidad de los actos administrativos que consideren repercuten en la garantía de sus derechos; actuaciones que en todo caso deben ajustarse a la observancia plena de las disposiciones, términos y etapas consagradas en la normatividad legal. 10 Ver, entre otras, las sentencias de la Corte Constitucional SU-1219 del 21.11.2001 y SU-159 del 06.03.2002.
Demandante: Gina Paola de Ávila Quintero Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2021-05822-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.7. Caso Concreto 55. Como se ha puesto de presente en líneas precedentes, la sociedad CARIBEMAR DE LA COSTA S.A.S. ESP (Afinia), accionada dentro del proceso de tutela, impugnó el fallo proferido en primera instancia por la Sección Segunda, Subsección B de esta Corporación. 56.
Lo anterior, por considerar que no tuvo en cuenta los elementos probatorios arrimados al proceso a través de la contestación de la tutela, según los cuales sí remitió a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios el expediente identificado NIC: 5313268, de manera completa, luego del requerimiento hecho por dicha entidad el 9 de julio de 202111 que dispuso la devolución en la medida en que la documentación aportada resultaba incompleta para desatar la apelación. 57.
En este sentido, la Sala analizará la contestación de la tutela y sus soportes, con el fin de determinar si confirma, modifica o revoca el fallo de primera instancia proferido por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado. 58. Bajo esta óptica, de la contestación de la acción de tutela hecha el día 12 de noviembre de 2021, se tiene que CARIBEMAR DE LA COSTA S.A.S. ESP (Afinia), sostuvo, con relación a la afirmación hecha por la accionante respecto a que dicha empresa no envió el expediente completo a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios para que desatara la apelación, lo siguiente: “como lo habíamos indicado en hechos anteriores la empresa el día 18 de Mayo de 2021, envía a la Superintendencia de Servicios Públicos el expediente contentivo de 74 folios, que fue enviado al correo institucional del ente de control dtnorte@superservicios.gov.co, como lo demostramos con la copia del Documento No. 20218202664481 - 20218201047192 - FOLIOS 74, envío expediente completo” (Énfasis de la Sala) 59.
Para corroborar lo afirmado, en su escrito incluyó un pantallazo del envío del expediente a la Superintendencia de Servicios Públicos el día 18 de mayo de 2021 y luego de ello, se refirió a la legitimación en la causa por pasiva así: 11 Mediante oficio 20218202664481. Demandante: Gina Paola de Ávila Quintero Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2021-05822-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 60.
Del análisis del contenido de la contestación de la tutela se tiene que CARIBEMAR DE LA COSTA S.A.S. ESP (Afinia) no expresó siquiera sucintamente haber atendido el requerimiento hecho por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios mediante oficio del 09 de julio de 2021, mediante el cual se le devolvió el expediente a fin de que fuera complementado y retornado nuevamente para efectos de que el ente de control y vigilancia desatara en debida forma la apelación propuesta. 61.
No obstante lo anterior, una vez revisadas las piezas arrimadas con la contestación de la tutela se tiene que CARIBEMAR DE LA COSTA S.A.S. ESP (Afinia) remitió el día 23 de septiembre de 2021 a un correo electrónico de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, puntualmente al buzón de la dirección territorial norte dtnororiente@superservicios.gov.co, un documento denominado “DEVOLUCION DE EXPEDIENTE - GINA PAOLA DE AVILA QUINTERO - NIC 5313268 - 20218202664481 - 20218201047192 - FOLIOS 74.pdf”, así: Demandante: Gina Paola de Ávila Quintero Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2021-05822-01 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 62.
En este sentido, se advierte que contrario a lo afirmado por la Subsección B de la Sección Segunda de esta Corporación, la entidad prestadora –hoy impugnante-, pese a no mencionarlo en su contestación de la tutela, sí incluyó en los anexos remitidos, soporte de un nuevo envío del expediente de la accionante a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios el día 23 de septiembre de 2021, esto es, posterior al oficio del 09 de julio de 2021, mediante el cual se efectuó la devolución del asunto al estar incompleto. 63.
En este punto debe ponerse de presente que el día 10 de septiembre de 2021, el ente de vigilancia y control manifestó en su contestación a la tutela que a la fecha no había recibido la complementación del expediente solicitada a la entidad prestadora para resolver el recurso, pues como se expuso, tal remisión se llevó a cabo solo hasta el 23 del mismo mes y año, es decir, en una fecha posterior a la contestación por parte de la Superintendencia. 64.
Ahora bien, al margen del hecho de que durante el trámite constitucional la entidad prestadora remitió nuevamente el expediente al ente supervisor, no puede pasar inadvertido para la Sala que la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, mediante el pluricitado oficio del 09 de julio de 2021, otorgó a la impugnante el término de 3 días siguientes al recibo de dicha comunicación, para que remitiera de forma completa el expediente relacionado con la petición de la señora De Ávila Quintero, y dicha empresa, procedió en tal sentido solo hasta el 23 de septiembre de 2021, es decir, más de dos meses después -sin que mediara ninguna justificación en el plenario- situación que, indefectiblemente, repercutió negativamente en los derechos de la accionante. 65.
Con la precisión anterior, y teniendo claro que CARIBEMAR DE LA COSTA S.A.S. ESP (Afinia) remitió el día 23 de septiembre de 2021 el expediente completo a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios para que resolviera el Demandante: Gina Paola de Ávila Quintero Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2021-05822-01 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co recurso de apelación, corresponde a la Sala constatar si el ente supervisor procedió en tal sentido. 66.
Para el efecto, se entabló comunicación telefónica con la parte actora a fin de conocer si, luego del reenvío del expediente por parte de la empresa a la Superintendencia, le había sido suministrado algún número de radicado frente a dicho trámite con el que pudiera consultarse su estado en el sitio web del órgano de vigilancia. Al respecto, se manifestó que al asunto objeto de interés se asignó el número 20228600607781. 67.
En ese orden de ideas, la Sala verificó en la página web de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios12 el estado del recurso de apelación promovido con el número de radicado informado. Al respecto, se arrojó el siguiente resultado13: 68. Como se observa de la imagen, solo hasta el 21 de febrero de 2022, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios asignó número de radicado al trámite relacionado con el recurso de apelación que la entidad prestadora del servicio público de energía remitió de manera completa el 23 de septiembre de 2021. 69.
Arribados a este punto debe recordarse que de conformidad con lo dispuesto en la Ley 142 de 1994 “por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones”, particularmente en su artículo 158, “las peticiones y recursos serán tramitados de conformidad con las normas vigentes sobre el derecho de petición”. 70.
Lo anterior, remite indefectiblemente a los artículos 1314 y 1415 de la Ley 1437 de 2011, según los cuales salvo disposición legal especial en contrario, las 12 https://www.superservicios.gov.co/ 13 Consultado el 25.02.22 Demandante: Gina Paola de Ávila Quintero Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2021-05822-01 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co autoridades competentes tienen un plazo general y expreso de 15 días hábiles para resolver los recursos administrativos promovidos.
Y si no fuere posible resolverlos en dicho término, por concurrir de manera excepcional las condiciones fácticas y jurídicas descritas en el parágrafo del artículo 14, deberán resolverse en un plazo que no exceda los 30 días desde su oportuna interposición. 71. En específico, el artículo 79 ídem se refiere al plazo para resolver los recursos de reposición y de apelación, de la siguiente manera: “Artículo 79.
Trámite de los recursos y pruebas. Los recursos se tramitarán en el efecto suspensivo. Los recursos de reposición y de apelación deberán resolverse de plano, a no ser que al interponerlos se haya solicitado la práctica de pruebas, o que el funcionario que ha de decidir el recurso considere necesario decretarlas de oficio. Cuando con un recurso se presenten pruebas, si se trata de un trámite en el que interviene más de una parte, deberá darse traslado a las demás por el término de cinco (5) días.
Cuando sea del caso practicar pruebas, se señalará para ello un término no mayor de treinta (30) días. Los términos inferiores podrán prorrogarse por una sola vez, sin que con la prórroga el término exceda de treinta (30) días. 14 “Artículo 13: OBJETO Y MODALIDADES DEL DERECHO DE PETICIÓN ANTE AUTORIDADES: Toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades, en los términos señalados en este código, por motivos de interés general o particular, y a obtener pronta resolución completa y de fondo sobre la misma.
Toda actuación que inicie cualquier persona ante las autoridades implica el ejercicio del derecho de petición consagrado en el artículo 23 de la Constitución Política, sin que sea necesario invocarlo. Mediante él, entre otras actuaciones, se podrá solicitar: el reconocimiento de un derecho, la intervención de una entidad o funcionario, la resolución de una situación jurídica, la prestación de un servicio, requerir información, consultar, examinar y requerir copias de documentos, formular consultas, quejas, denuncias y reclamos e interponer recursos.
El ejercicio del derecho de petición es gratuito y puede realizarse sin necesidad de representación a través de abogado, o de persona mayor cuando se trate de menores en relación a las entidades dedicadas a su protección o formación. 15 Artículo 14: TÉRMINOS PARA RESOLVER LAS DISTINTAS MODALIDADES DE PETICIONES: Salvo norma legal especial y so pena de sanción disciplinaria, toda petición deberá resolverse dentro de los quince (15) días siguientes a su recepción. Estará sometida a término especial la resolución de las siguientes peticiones: 1.
Las peticiones de documentos y de información deberán resolverse dentro de los diez (10) días siguientes a su recepción. Si en ese lapso no se ha dado respuesta al peticionario, se entenderá, para todos los efectos legales, que la respectiva solicitud ha sido aceptada y, por consiguiente, la administración ya no podrá negar la entrega de dichos documentos al peticionario, y como consecuencia las copias se entregarán dentro de los tres (3) días siguientes. 2.
Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción.
PARÁGRAFO. Cuando excepcionalmente no fuere posible resolver la petición en los plazos aquí señalados, la autoridad debe informar esta circunstancia al interesado, antes del vencimiento del término señalado en la ley expresando los motivos de la demora y señalando a la vez el plazo razonable en que se resolverá o dará respuesta, que no podrá exceder del doble del inicialmente previsto.
Demandante: Gina Paola de Ávila Quintero Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2021-05822-01 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En el acto que decrete la práctica de pruebas se indicará el día en que vence el término probatorio.” (Énfasis propio) 72.
De la disposición normativa referenciada se observa que los recursos, salvo que se requiera la práctica de pruebas, deben resolverse de plano, sin que se contemple un plazo específico para hacerlo, razón por la cual se acude al inciso primero del artículo 14 de la Ley 1437 de 2011, según el cual, como se comentó, las autoridades tienen un plazo general y expreso de 15 días hábiles para resolver los recursos administrativos promovidos y, eventualmente, 30 días desde su interposición so pena de sanción disciplinaria. 73.
Desde esta perspectiva, y sin lugar a mayores disquisiciones frente al particular, para esta Sala resulta evidente que el término legal concedido para efectos de resolver de fondo el recurso promovido por la accionante se encuentra ampliamente superado, ello, si se tiene en cuenta que, pese al envío del expediente el 23 de septiembre de 2021, el mismo, casi 5 meses después, se encuentra en trámite, situación que, también, irroga un impacto negativo en los derechos de la señora de Ávila Quintero sin que medie consideración alguna que justifique tal mora administrativa. 74.
Por lo expuesto, se considera que tanto CARIBEMAR DE LA COSTA S.A.S. ESP (Afinia) como la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios vulneraron el derecho fundamental al debido proceso de la accionante. La primera con ocasión a la remisión inicial del expediente de manera tardía16 e incompleto y a la posterior demora en su complementación, mientras que el ente supervisor en razón a no haber resuelto de fondo la apelación luego de 5 meses de remitida por parte de la empresa prestadora del servicio público de energía. 75.
En consecuencia, la Sala confirmará el amparo del derecho fundamental al debido proceso de la señora Gina Paola de Ávila Quintero pero de conformidad con lo expuesto en esta providencia. 76. De otra parte modificará el numeral tercero en el sentido de instar a CARIBEMAR DE LA COSTA S.A.S. ESP – Afinia para que, en lo sucesivo, no incurra, como en el sub júdice, en la remisión de expedientes de manera incompleta ni en demoras injustificadas cuando se requiera su complementación, pues ello repercute directamente en la garantía de los derechos fundamentales de los usuarios. 77.
Igualmente, se modificará el numeral cuarto a fin de que la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, luego de notificada esta providencia, proceda a resolver el recurso de apelación elevado por la tutelante. 16 Hasta el 18 de mayo de 2021, pese a resolver la reposición el 28 de abril del mismo año. Demandante: Gina Paola de Ávila Quintero Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2021-05822-01 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.8.
Conclusión Esta Sala de Decisión estima que las entidades accionadas incurrieron en conductas que vulneraron el derecho fundamental al debido proceso de la parte actora, sin que haya mediado justificación para ello, tal y como se expuso en la presente providencia. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: DESVINCULAR del presente trámite a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado por las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO: CONFIRMAR la sentencia del 25 de noviembre de 2021 proferida por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, que amparó el derecho fundamental al debido proceso de la señora Gina Paola de Ávila Quintero, pero con fundamento en lo consignado en la parte motiva de esta providencia TERCERO: MODIFICAR el numeral tercero del proveído del 25 de noviembre y en su lugar EXHORTAR a CARIBEMAR DE LA COSTA S.A.S. ESP – Afinia para que, en lo sucesivo, no incurra en la remisión de expedientes de manera incompleta ni en demoras injustificadas cuando se requiera su complementación, pues ello repercute directamente en la garantía de los derechos fundamentales de los usuarios.
CUARTO: MODIFICAR el numeral cuarto de la sentencia impugnada para en su lugar ORDENAR a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios que en el término de las 48 horas siguientes a la notificación de esta providencia, resuelva el recurso de apelación interpuesto por la accionante al interior del trámite de ruptura de solidaridad iniciado ante la empresa prestadora.
QUINTO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
SEXTO: REMITIR dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, y envíese copia de aquella al Despacho de origen. Demandante: Gina Paola de Ávila Quintero Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2021-05822-01 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.