CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., trece (13) de julio de dos mil veintitrés (2023) Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la demandada contra la sentencia de 21 de agosto de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección F de la sección segunda), mediante la cual accedió parcialmente a las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.
I.
ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 77 a 98 del cuaderno principal 1). La señora Julieth Karina Escorcia Cárdenas, mediante apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Empresa Social del Estado (ESE) – unidad de prestación de servicios de salud Hospital Meissen II, para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.
Se declare la nulidad del oficio GG1057 de 12 de mayo de 2017, por medio del cual se negó la existencia de una relación laboral entre las partes. A título de restablecimiento del derecho, se condene al (i) pago de «[…] las diferencias salariales existentes entre los servicios remunerados por prestación de servicios y los salarios legales pagados a los [m]édicos [g]enerales de [p]lanta adscritos al Hospital de Meissen II Nivel E.S.E. entre el 1 de diciembre de 2012 y el 31 de mayo de 2014» (sic), las cesantías y sus intereses, la «[…] sanción por falta de pago oportuno de los intereses de cesantía», la «[…] compensación en dinero de las vacaciones causadas […] que no fueron otorgadas ni disfrutadas […]», la «[…] indemnización moratoria […] conforme lo indica el parágrafo único del artículo 2º de la Ley 244 de 1995» y las primas de servicio, de junio y diciembre y de vacaciones; y (ii) reintegro de los descuentos realizados por concepto de retención en la fuente y los «[…] aportes y cotizaciones patronales en pensiones y salud que correspondía al Hospital […]».
Todo lo anterior con la respectiva indexación y costas procesales. 1.3 Fundamentos fácticos. Relata la actora que «[…] prestó sus servicios personales al Hospital de Meissen II Nivel […]» desde el 1º. de diciembre de 2012 hasta el 31 de mayo de 2014 como médica general de atención prehospitalaria (APH) y médica general de urgencias, por medio de contratos de prestación de servicios.
Que «las funciones desempeñadas […] fueron sometidas a la plena subordinación y dependencia de las directivas del Hospital», «[…] cumplidas […] dentro de las jornadas y horarios establecidos para todos los servidores […] y, en los más de los menos casos, superiores al límite máximo de la jornada laboral establecida legalmente […] para el Hospital, dentro […] [de este] y con los equipos médicos de la institución hospitalaria de manera exclusiva […]» (sic).
Afirma que «[…] en la planta de personal de la institución se encuentra establecido el cargo de [m]édico [g]eneral de [u]rgencias, [g]rado 26, [c]ódigo 211, que cumple funciones idénticas a las que [ella] desarrolló […] durante todo el tiempo de prestación de servicios», en el que «[…] utilizó los útiles, equipos, herramientas y elementos de trabajo suministrados por el Hospital […]».
Que el 20 de abril de 2017 reclamó de la accionada el reconocimiento de la relación laboral, negado con el acto administrativo acusado. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto. Cita como normas violadas por el acto administrativo demandado los artículos 6, 13, 23, 25, 53, 58, 121 a 126 y 351 (numeral 1) de la Constitución Política y 23 y 24 del Código Sustantivo del Trabajo (CST); las Leyes 4ª de 1992, 80 y 100 de 1993, 244 de 1995, 443 de 1998 y 909 de 2004 y los Decretos 2400, 3074 y 3135 de 1968, 1848 de 1969, 1950 de 1973 y 1335 de 1990.
Arguye que prestó sus servicios de manera personal, continua y subordinada, como elementos propios de una relación laboral, y por ello tiene derecho a que se le reconozcan las prestaciones propias de este vínculo, motivo por el cual el acto acusado está viciado de nulidad, pues las niega, dada la suscripción de los contratos de prestación de servicios. 1.5 Contestación de la demanda (ff. 143 a 172 del cuaderno principal 1).
La ESE accionada, por intermedio de apoderada, contestó la demanda con oposición a sus pretensiones; sobre los hechos indicó que algunos son ciertos y otros no, por lo que deben probarse; y formuló las excepciones denominadas (i) caducidad, (ii) prescripción, (iii) pago, (iv) inexistencia del derecho y de la obligación, (v) ausencia del vínculo de carácter laboral, (vi) inexistencia de la aplicación de la primacía de la realidad, (vii) buena fe, (viii) cobro de lo no debido, (ix) presunción de legalidad de los actos administrativos y contratos celebrados entre las partes, (x) compensación, (xi) oposición, (xii) inexistencia de perjuicios, (xiii) improcedencia de la indemnización solicitada y (xiv) inexistencia de la obligación e imposibilidad de deducir obligaciones y responsabilidad a la demandada.
Asevera que «[…] la parte actora carece de fundamentos tanto f[á]cticos como de derecho que puedan llevar al convencimiento de la existencia de un contrato realidad, [pues] no está debidamente acreditada la subordinación que es la prime facie en toda relación de tipo laboral, [la c]ontratista fue vinculad[a] mediante contratos de arrendamiento de servicios profesionales, utilizando para su ejecución sus propios medios, de manera independiente y sin subordinación alguna.
Tampoco se encuentra demostrado dentro del plenario el cumplimiento de un horario laboral que [se] pueda traducir en la existencia de un contrato de trabajo ya que [la d]emandante realizaba las actividades descritas en el contrato en cualquier tiempo [y] de manera independiente». 1.6 La providencia apelada (ff. 321 a 339 del cuaderno principal 2).
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección F de la sección segunda), en sentencia de 21 de agosto de 2020, accedió parcialmente a las súplicas de la demanda (sin condena en costas), al considerar que la actora «[…] desarrolló una relación habitual que corresponde a las funciones y objeto social del Hospital, trabajo este que ejecutó con recursos físicos […] sin autonomía ni independencia porque tenía la obligación de cumplir con las órdenes impartidas por el [c]oordinador como superior jerárquico; así mismo[,] cumplía un horario que era controlado y percibía una remuneración mensual por sus servicios, por consiguiente, es claro que en el presente caso efectivamente existió una relación de carácter laboral que fue simulada tras un contrato de prestación de servicios» (sic).
En lo atañedero al fenómeno jurídico-procesal de la prescripción, sostiene que «[…] no transcurrieron más de 3 años entre la finalización del último contrato – 31 de mayo de 2014 […] y la reclamación ante la entidad – 20 de abril de 2017 […], por lo que al haber sido reclamadas en tiempo, resulta procedente conceder la totalidad de derechos derivados de la relación laboral que se reclaman […]» (sic).
En consecuencia, accedió parcialmente a las súplicas de la demanda, en el sentido de declarar la nulidad del acto administrativo acusado y, a título de restablecimiento del derecho, ordenó a esa institución de salud: […]
TERCERO: […] 1. […] pagar a favor de la […] [accionante], todas las prestaciones que devenga un empleado de planta que desempeñe el cargo de [mé]dico [g]eneral, [c]ódigo 211, [g]rado 26, pero con base en el valor de los honorarios mensuales pactados en cada contrato. Adicionalmente, las prestaciones se calcularán solamente por los estrictos períodos contractuales, sin que sea viable incluir los períodos en que hubo interrupción contractual. 2.
Devolver los dineros cancelador por la actora en razón a la cuota parte legal que la entidad demandada no trasladó al correspondiente fondo de pensiones y empresa prestadora de salud durante la ejecución de los contratos celebrados entre [el] 01 de diciembre de 2012 [y] […] el 31 de mayo de 2014 […]. […] 3. Realizar los aportes de seguridad social en pensiones al fondo que corresponda, en el porcentaje que correspondía al empleador con base en el valor de honorarios pactados, por todos los períodos contractuales suscritos.
Para tal efecto, la parte actora deberá acreditar las cotizaciones que realizó al sistema de seguridad social desde el 1 de diciembre de 2012 hasta el 31 de mayo de 2014; con base en lo anterior, la [e]ntidad demandada deberá establecer los porcentajes de cotización omitidos, informando a la actor[a] los pagos que adeuda, si a ello hay lugar; una vez la trabajadora demuestre haber efectuado la totalidad de los aportes a su cargo, la entidad condenada efectuará la cotización a los respectivos fondos de salud y pensiones, por el monto que les corresponda. […] (sic para toda la cita). 1.7 El recurso de apelación (ff. 356 a 359 vuelto del cuaderno principal 2).
La accionada, mediante apoderado, interpuso recurso de apelación, al estimar que el elemento de subordinación y dependencia propio de la relación laboral no fue probado, en la medida en que ella, en su condición de contratante, «[…] no puede simplemente dejar hacer lo que los contratistas quieran y suponer que […] puede ser así, estaría en contravención a la institución y sus intereses tanto misionales como financieros, pues se trata de unos acuerdos celebrados entre las partes para el cumplimiento del contrato, y lo que en él se acordó. La labor de médico o de cualquier otra, merece necesariamente una articulación con el Hospital, no puede algo menos que establecer un canal de comunicación claro, expreso y ajustado a requerimientos, pues […] no sería acorde permitirle a cada médico que hiciera lo que a bien tenga, por el prurito de garantizar una “independencia”, la cual debe analizarse de forma diferente teniendo en cuenta la actividad que este cumple conforme a lo contratado, además, el que el hospital no cuente con el personal de planta suficiente, s[í] es un síntoma para crear la necesidad de contratar personal que apoye las labores misionales lo que es diferente» (sic).
Que «[…] las relaciones de coordinación no implican por sí mismas la subordinación como elemento del contrato laboral, pues coordinar es velar por la eficiencia de la actividad contratada en término de diseño de la actividad a contratar, lo que per se, no implica […] que el coordinador sea un superior jerárquico derivado del organigrama, sino eso: un coordinador, como los hay en todos los contratos de prestación de servicios» (sic).
II. TRÁMITE PROCESAL. El recurso de apelación fue concedido mediante providencia de 27 de noviembre de 2020 (ff. 365 y 366 del cuaderno principal 2) y admitido por esta Corporación a través de auto de 29 de junio de 2022 (f. 382 ibidem), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 201 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitida la alzada, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, con proveído de 13 de diciembre de 2022 (f. 392 del cuaderno principal 2), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, oportunidad aprovechada por todos ellos. 2.1.1 Partes accionante y demandada.
Reiteran los planteamientos expuestos en la demanda, su contestación y en el recurso de apelación. 2.1.2 Ministerio Público. El señor procurador tercero delegado ante esta Corporación presentó concepto en el que solicita que la sentencia recurrida sea confirmada, «[…] de acuerdo con la naturaleza de las actividades y funciones ejercidas por la actora, y algunos elementos probatorios interpretados de conformidad con la línea jurisprudencial del Consejo de Estado, en la que se verifica la concurrencia de los elementos de una relación laboral, en especial el relativo a la subordinación, por lo cual surge razonable concluir que los contratos de prestación de servicios profesionales suscritos […] escondían una verdadera relación de sustrato laboral».
III. CONSIDERACIONES. 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA a esta Corporación le corresponde conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación, corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si a la demandante le asiste razón jurídica para reclamar de la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur ESE – unidad de prestación de servicios de salud Hospital Meissen II el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales no devengadas durante el tiempo que permaneció vinculada como médica, por medio de contratos de prestación de servicios, en aplicación del principio de «primacía de la realidad sobre formalidades»; o, por el contrario, si los contratos de prestación de servicios que celebró con dicha entidad se ajustan a la normativa legal vigente, por cuanto no se configuró el elemento de la subordinación y dependencia, propio de una relación laboral, como asevera la accionada. 3.3 Marco jurídico.
En punto a la resolución del problema jurídico planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta respecto del caso concreto. En principio, cabe precisar que respecto de los contratos estatales de prestación de servicios, la Ley 80 de 1993, en su artículo 32 (numeral 3), dispone: Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad.
Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados. En ningún caso estos contratos general relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable. Es decir, que el contrato de prestación de servicios es aquel por el cual se vincula excepcionalmente a una persona natural con el propósito de suplir actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad, o para desarrollar labores especializadas que no pueden asumir el personal de planta y que no admite el elemento de subordinación por parte del contratista, toda vez que debe actuar como sujeto autónomo e independiente bajo los términos del contrato y de la ley contractual.
Por su parte, la Corte Constitucional al estudiar la constitucionalidad de las expresiones «no puedan realizarse con personal de planta o» y «en ningún caso […] general relación laboral ni prestaciones sociales», contenidas en el precitado numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, en sentencia C-154 de 1997, precisó las diferencias entre el contrato de prestación de servicios y el de carácter laboral, así: Como es bien sabido, el contrato de trabajo tiene elementos diferentes al de prestación de servicios independientes.
En efecto, para que aquél se configure se requiere la existencia de la prestación personal del servicio, la continuada subordinación laboral y la remuneración como contraprestación del mismo. En cambio, en el contrato de prestación de servicios, la actividad independiente desarrollada, puede provenir de una persona jurídica con la que no existe el elemento de la subordinación laboral o dependencia consistente en la potestad de impartir órdenes en la ejecución de la labor contratada.
Del análisis comparativo de las dos modalidades contractuales -contrato de prestación de servicios y contrato de trabajo- se obtiene que sus elementos son bien diferentes, de manera que cada uno de ellos reviste singularidades propias y disímiles, que se hacen inconfundibles tanto para los fines perseguidos como por la naturaleza y objeto de los mismos.
En síntesis, el elemento de subordinación o dependencia es el que determina la diferencia del contrato laboral frente al de prestación de servicios, ya que en el plano legal debe entenderse que quien celebra un contrato de esta naturaleza, como el previsto en la norma acusada, no puede tener frente a la administración sino la calidad de contratista independiente sin derecho a prestaciones sociales; a contrario sensu, en caso de que se acredite la existencia de un trabajo subordinado o dependiente consistente en la actitud por parte de la administración contratante de impartir órdenes a quien presta el servicio con respecto a la ejecución de la labor contratada, así como la fijación de horario de trabajo para la prestación del servicio, se tipifica el contrato de trabajo con derecho al pago de prestaciones sociales, así se le haya dado la denominación de un contrato de prestación de servicios independiente.
Así las cosas, la entidad no está facultada para exigir subordinación o dependencia al contratista ni algo distinto del cumplimiento de los términos del contrato, ni pretender el pago de un salario como contraprestación de los servicios derivados del contrato de trabajo, sino, más bien, de honorarios profesionales a causa de la actividad del mandato respectivo.
Ahora bien, el artículo 2 del Decreto 2400 de 1968, «[p]or el cual se modifican las normas que regulan la administración del personal civil […]», dispone: Se entiende por empleo el conjunto de funciones señaladas por la Constitución, la ley, el reglamento o asignadas por autoridad competente que deben ser atendidas por una persona natural.
Empleado o funcionario es la persona nombrada para ejercer un empleo y que ha tomado posesión del mismo. Los empleados civiles de la Rama Ejecutiva integran el servicio civil de la República. Quienes presten al Estado Servicios ocasionales como los peritos obligatorios, como los jurados de conciencia o de votación; temporales, como los técnicos y obreros contratadas por el tiempo de ejecución de un trabajo o una obra son meros auxiliares de la Administración Pública y no se consideran comprendidos en el servicio civil, por no pertenecer a sus cuadros permanentes.
Para el ejercicio de funciones de carácter permanente se crearán los empleos correspondientes, y en ningún caso, podrán celebrarse contratos de prestación de servicios para el desempeño de tales funciones. La parte subrayada de la precitada disposición fue declarada exequible por la Corte Constitucional, en sentencia C-614 de 2009, al señalar la permanencia, entre otros criterios, como un elemento más que indica la existencia de una relación laboral.
Frente al tema, expuso: La Corte encuentra que la prohibición a la administración pública de celebrar contratos de prestación de servicios para el ejercicio de funciones de carácter permanente se ajusta a la Constitución, porque constituye una medida de protección a la relación laboral, ya que no sólo impide que se oculten verdaderas relaciones laborales, sino también que se desnaturalice la contratación estatal, pues el contrato de prestación de servicios es una modalidad de trabajo con el Estado de tipo excepcional, concebido como un instrumento para atender funciones ocasionales, que no hacen parte del giro ordinario de las labores encomendadas a la entidad, o siendo parte de ellas no pueden ejecutarse con empleados de planta o se requieran conocimientos especializados.
De igual manera, despliega los principios constitucionales de la función pública en las relaciones contractuales con el Estado, en tanto reitera que el ejercicio de funciones permanentes en la administración pública debe realizarse con el personal de planta, que corresponde a las personas que ingresaron a la administración mediante el concurso de méritos.
De lo anterior se colige que el contrato de prestación de servicios se desfigura cuando se comprueban los tres elementos constitutivos de una relación laboral, esto es, la prestación personal del servicio, la remuneración y la continuada subordinación, de lo que surge el derecho al pago de prestaciones sociales a favor del contratista, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas en las relaciones laborales, consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política, con el que se propende por la garantía de los derechos mínimos de las personas preceptuados en normas respecto de la materia.
En otras palabras, el denominado «contrato realidad» aplica cuando se constata en juicio la continua prestación de servicios personales remunerados, propios de la actividad misional de la entidad contratante, para ejecutarlos en sus propias dependencias o instalaciones, con sus elementos de trabajo, bajo sujeción de órdenes y condiciones de desempeño que desbordan las necesidades de coordinación respecto de verdaderos contratistas autónomos, para configurar dependencia y subordinación propia de las relaciones laborales.
De igual manera, en decisión la subsección B de esta sección segunda recordó que (i) la subordinación o dependencia es la situación en la que se exige del servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, y se le imponen reglamentos, la cual debe mantenerse durante el vínculo;
(ii) le corresponde a la parte actora demostrar la permanencia, es decir, que la labor sea inherente a la entidad, y la equidad o similitud, que es el parámetro de comparación con los demás empleados de planta, requisitos necesarios establecidos por la jurisprudencia, para desentrañar de la apariencia del contrato de prestación de servicios una verdadera relación laboral; y (iii) por el hecho de que se declare la existencia de la relación laboral y puedan reconocerse derechos económicos laborales a quien fue vinculada bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios que ocultó una verdadera relación laboral, no se le puede otorgar la calidad de empleado público, dado que para ello es indispensable que se den los presupuestos de nombramiento o elección y su correspondiente posesión, elementos de juicio que enmarcan el análisis del tema y que se tendrán en cuenta para decidir el asunto sub examine. 3.4 Caso concreto.
A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: a) La accionante prestó sus servicios como médica general de urgencias y médica general de atención prehospitalaria (APH) en la unidad de prestación de servicios de salud Hospital Meissen II de la ESE Subred Integrada de Servicios de Salud Sur, de manera personal e ininterrumpida, desde el 1º. de diciembre de 2012 hasta el 31 de mayo de 2014, en virtud de los siguientes contratos de prestación de servicios: Los anteriores tiempos también se encuentran avalados en las certificaciones de 28 de julio de 2015 y 4 de diciembre de 2018, expedidas, en su orden, por la subdirectora administrativa de la entonces ESE Hospital Meissen II Nivel y el director de contratación de la ESE Subred Integrada de Servicios de Salud Sur (ff. 10 del cuaderno principal 1 y 236 y 237 del cuaderno principal 2). b) Fueron aportados el certificado de los descuentos efectuados a la actora por concepto de «retefuente», los extractos bancarios que indican los pagos recibidos por honorarios y las planillas de turnos en los que ella debía trabajar (ff. 35, 36 a 40 y 41 y 42 del cuaderno principal 1). c) Resolución 12 de 20 de enero de 2012 (ff. 6 a 9 del cuaderno principal 1 y 239 a 241 del cuaderno principal 2), proferida por el gerente de la otrora ESE Hospital Meissen II Nivel, «por la cual se modifica el manual específico de funciones y de competencias laborales para los empleos de la planta de personal […]», que da cuenta de la existencia de los empleos de médico general, médico general de urgencias y médico general de hospitalización en medicina interna, cuyas funciones esenciales comunes son, entre otras, las siguientes: 1.
Realizar las actividades de médico general en el área asignada. 2. Participar en la elaboración y desarrollo de los programas de promoción para la comunidad mediante conferencias y visitas. 3. Ayudar en la elaboración del diagnóstico y pronóstico del estado de salud de la población del área de influencia. 4. Diligencias adecuadamente la historia clínica a todos los pacientes atendidos. 5.
Valorar y definir la conducta de pacientes […] 6. Realizar atención inicial […] de acuerdo a las guías de manejo médico. 7. Orientar la remisión de pacientes y la prestación de primeros auxilios solicitada por radioteléfono. 8. Velar que las órdenes médicas y los exámenes diagnósticos solicitados a los pacientes se realicen de manera oportuna. […] 10.
Diligencias los registros estadísticos solicitados por la secretaría distrital de salud y otros requeridos por la subdirección, en los formatos establecidos para cada fin y reportar las enfermedades de notificación obligatoria. 11. Practicar exámenes de medicina general, formular diagnósticos y prescribir el tratamiento que debe seguirse, aplicando los derechos del enfermo. 12.
Prescribir y/o realizar procedimientos especiales para ayudar en el diagnóstico y/o en el manejo de pacientes, según el caso. […] 14. Realizar interconsulta y remitir pacientes al médico especialista cuanto se requiera y de acuerdo a las normas del sistema de remisión de pacientes. 15. Realizar diariamente ronda médica. 16. Ejecutar labores especializadas en actividades de promoción, protección y rehabilitación de la salud del paciente del servicio de hospitalización del Hospital Meissen en el área de medicina general, teniendo en cuenta las normas y procedimientos para una mejor atención al paciente conforme a los objetivos que deben desarrollarse para tal fin. […] (sic para toda la cita). d) El 20 de abril de 2017 (ff. 62 a 68 del cuaderno principal 1), la demandante solicitó de la accionada el reconocimiento de una relación laboral, por su desempeño como médica, negado con el acto acusado (ff. 70 a 72 ibidem). e) Dentro de este proceso judicial se recaudaron el interrogatorio de parte de la accionante y el testimonio de los señores William Giovanny Gómez Betancourt y Héctor Adrián Moreno Palacios, que relataron circunstancias referentes a la prestación de servicios de aquella como médica de dicha unidad de prestación de servicios de salud (ff. 255 a 259 del cuaderno principal 1).
De las pruebas relacionadas en el acápite anterior, se tiene que la actora prestó de manera personal e ininterrumpida sus servicios como médica general de urgencias y médica general APH de la unidad de prestación de servicios de salud Hospital Meissen II de la ESE Subred Integrada de Servicios de Salud Sur, desde el 1º. de diciembre de 2012 hasta el 31 de mayo de 2014, vinculada a través de contratos de prestación de servicios, durante los siguientes períodos: También se encuentra acreditado que el 20 de abril de 2017 la demandante solicitó de la accionada el reconocimiento de la existencia de una relación laboral, por su desempeño como médica general de urgencias y médica general APH, negado con el acto demandado.
Acerca de la configuración del contrato realidad, resulta oportuno precisar que, de acuerdo con los precitados contratos de prestación de servicios, la accionante se vinculó en dos condiciones y, por ende, el objeto contractual varió. En tal sentido, como médica general de urgencias se comprometió a «[…] prestar sus servicios […] con oportunidad y eficiencia […]», «[…] poniendo a disposición del paciente todos sus conocimientos, habilidades y destrezas para prevenir, mantener y mejorar las condiciones de salud de los individuos, la familia y la comunidad, de acuerdo con los protocolos y normas del sistema obligatorio de garantía de la calidad en salud»; mientras que en calidad de médica general APH debía «[…] prestar servicios profesionales en actividades asistenciales médicas APH» (sic).
De igual modo, se encuentra demostrado, con la copia de los contratos de prestación de servicios y las demás pruebas recaudadas (documentos, interrogatorio de parte y testimonios), la existencia de los elementos de la relación laboral, por un lado, (i) la prestación personal del servicio, por cuanto efectivamente la actora fue contratada por la ESE demandada como médica general de urgencias y médica general APH, según los objetos contractuales ya relatados, lo que implica que fue quien prestó el servicio; y, por otro, (ii) la remuneración por el trabajo cumplido, comoquiera que en dichos contratos de prestación de servicios se estipuló un «precio y forma de pago» con cargo a los recursos presupuestales de la entidad, es decir, la suma de dinero que tenía derecho a recibir y la modalidad del pago, lo que se entiende como la remuneración pactada por el servicio o el trabajo prestado, independientemente de su denominación (honorarios o salario), que le era sufragada de manera mensual, según la suma acordada.
Sin embargo, cabe anotar que, pese a que solo se aportaron algunos extractos bancarios de la demandante que dan cuenta de unos pagos recibidos, la entidad accionada no los controvirtió ni se opuso a ellos, razón por la cual ha de entenderse que sí los efectuó, al cumplir sus obligaciones contractuales. En lo concerniente a (iii) la subordinación, como último elemento de la relación laboral, resulta procedente examinar la naturaleza de las funciones desempeñadas por la demandante en el ente accionado y su verdadero alcance, con el fin de establecer si existió o no. La ESE Subred Integrada de Servicios de Salud Sur, en cabeza de la unidad de prestación de servicios de salud Hospital Meissen II nivel, tiene como misión la de prestar «[…] [s]ervicios de [s]alud a través de un [m]odelo de [a]tención [i]ntegral en [r]ed, bajo los enfoques de [g]estión [i]ntegral del [r]iesgo, [s]eguridad, fortaleciendo la formación [a]cadémica orientada a la [i]nvestigación [c]ientífica e [i]nnovación, con un [t]alento [h]umano [c]omprometido, [h]umanizado y [c]ompetente que contribuye al mejoramiento de las condiciones de salud de nuestros [u]suarios urbanos y rurales de las localidades de Usme, Ciudad Bolívar, Tunjuelito y Sumapaz», por lo que, contrario a lo expresado en el escrito de alzada, las funciones de medicina desempeñadas por la demandante no fueron temporales, sino permanentes y directamente relacionadas con su misión, a ello sumado las 11 vinculaciones continuas acreditadas en este proceso.
En primera instancia se recaudaron los testimonios de los señores William Giovanny Gómez Betancourt y Héctor Adrián Moreno Palacios, junto con el interrogatorio de parte de la accionante, quienes declararon acerca de las condiciones de tiempo, modo y lugar en que esta última prestó sus servicios como médica general de urgencias y médica general APH de la Subred demandada.
El señor William Giovanny Gómez Betancourt, quien fue compañero de trabajo de la actora desde 2012 hasta 2014 y se desempeñó también como médico, indicó que ella «[…] laboraba de 7:00 p.m. a 7:00 a.m., horario nocturno, cada día de por medio, pero a necesidad del coordinador médico se colaboraba eventualmente haciendo turnos adicionales […] las órdenes las daba el coordinador, el doctor Danilo Salazar, la asistencia a los turnos era obligatoria y se controlaba con un listado de turnos que entregaba el Hospital, cuyo cumplimiento se hacía a la llegada y la salida de cada servicio.
Los turnos se prestaban con elementos suministrados por el Hospital […]». Todos los implementos de trabajo, inclusive los informes, fueron entregados por el Hospital; sí se permitía el cambio de turnos, bajo ciertas limitaciones y debían solicitarse por escrito; las labores estaban previamente establecidas y existía igualdad de funciones entre los médicos de planta y los contratistas.
Por su parte, el señor Héctor Adrián Moreno Palacios, también compañero de trabajo de la accionante en los mencionados años, reiteró el horario de esta y la asignación de turnos para la prestación del servicio. Además, «[…] si bien la contratación fue por prestación de servicios, se hacían las labores que la coordinación indicara; debía asistirse a las capacitaciones que programaba el Hospital; el control en la prestación del servicio se hacía por medio del coordinador y a través del radioteléfono que tenía cada médico, sumado a que debía diligenciarse una bitácora; y había un médico de planta que hacía las mismas labores que la accionante […]».
En tal sentido, de dichas declaraciones y demás documentos allegados se extrae que la actora (i) no tenía autonomía para desempeñar las funciones, (ii) se sujetaba a un horario y se llevaba un control diario del cumplimiento del objeto contractual, (iii) el seguimiento de las actividades comprendía, entre otras, la realización de reuniones con el supervisor del contrato para revisar su acatamiento y la asistencia a capacitaciones obligatorias, siempre presenciales;
(iv) no podía delegar en otra persona la ejecución contractual y (v) había directrices sobre cómo hacer el trabajo. Así las cosas, en lo concerniente al elemento de la subordinación y dependencia, obra suficiente material probatorio con el que puede predicarse su existencia, toda vez que los testimonios y los documentos recaudados dan certeza del cumplimiento de horario, llamados de atención y solicitud de permisos para ausentarse de su lugar de trabajo.
Se aclara que el principio de coordinación, ínsito en los contratos de prestación de servicios, consiste en la sincronización de las actividades que ejerce el contratista con las directrices que imparte el contratante para la ejecución eficiente y eficaz del contrato, por lo que es indispensable que exista una concertación contractual, en la que aquel cumple su contrato con independencia, sin embargo, en armonía con las condiciones necesarias impuestas por su contraparte, respecto de las cuales esta ejerce control, seguimiento y vigilancia al pacto suscrito.
Diferente es la subordinación, en virtud de la cual existe una sujeción del trabajador hacia su empleador y, en tal sentido, este cuenta en todo momento con la posibilidad de disponer del trabajo de aquel, quien a su vez tiene la obligación correlativa de obedecerle. En efecto, el empleador impone las condiciones de tiempo, modo y lugar, inclusive con sus propios elementos o instrumentos, para que el trabajador desarrolle sus labores, sin que le asista ningún tipo de independencia. Por consiguiente, en el presente caso no puede hablarse de coordinación, habida cuenta de que el desempeño de las funciones por parte de la actora estaba sujeto a la imposición de medidas y/o órdenes de la demandada, tales como: un horario prácticamente inmodificable debido al funcionamiento de la institución, imposibilidad en la prestación del servicio por otras personas, sino en forma directa por la contratista, y, además, la situación referente a que debía cumplir diferentes labores relacionadas con la entidad, lo que denota sin lugar a dudas que la accionada, en su condición de empleadora, tenía la posibilidad de disponer del trabajo de la demandante, lo que demuestra la existencia de una verdadera subordinación y dependencia. En ese entendimiento, no le asiste razón a la apelante frente al argumento de que existía una coordinación para el adecuado cumplimiento de los contratos suscritos, puesto que de las declaraciones recaudadas no existe duda sobre la inexistencia en la distinción entre el personal de planta y los contratistas, con cumplimiento de idénticas funciones y disparidad en pagos y horarios de turnos, por lo que igualmente se descarta la afirmación de no configuración de los elementos propios de la relación laboral (subordinación, prestación personal y remuneración), cuanto más si los referidos testimonios merecen credibilidad, toda vez que relatan la manera cómo la demandante ejecutó los servicios para los cuales fue contratada, y en conjunto con los contratos obrantes en el expediente, permiten evidenciar la concurrencia de dichos elementos; pero, sobre todo, que prestó la labor en forma subordinada y dependiente respecto del empleador, sujeta a órdenes del coordinador médico.
En tal sentido, no es de recibo la aseveración de la accionada concerniente a una indebida valoración probatoria, solo porque el análisis fáctico y jurídico efectuado por el a quo no se ajustó a sus intereses, cuando lo cierto es que los elementos de prueba allegados al proceso evidencian precisamente la existencia de una relación laboral.
Por tanto, valoradas las pruebas en su conjunto, se colige que si bien la actora se vinculó a la unidad de prestación de servicios de salud Hospital Meissen II, a través de sucesivos contratos de prestación de servicios, se desdibujaron las características propias de este tipo de vínculo, circunstancia que originó una relación laboral distinguida por la permanencia y continuidad en su ejecución y la correspondiente subordinación. Así las cosas, al asunto le es aplicable el principio de «la primacía de la realidad sobre formalidades», pues es indudable que la demandante se encontraba en las mismas condiciones de otros empleados públicos de la planta de personal de la entidad, toda vez que desempeñaba personalmente la labor en un cargo que revestía las características de permanente y necesario para su funcionamiento, motivo por el cual estaba sujeta a subordinación y dependencia, tal como lo determinó el Tribunal de instancia. La jurisprudencia de esta sección ha sostenido que cuando el objeto del contrato versa sobre el desempeño de funciones de carácter permanente y en el proceso se demuestra que hubo subordinación y dependencia respecto del empleador, surge el derecho al pago de prestaciones, porque de lo contario se afectan los derechos del trabajador.
No obstante, pese a que se encuentran probados los elementos configurativos de una relación laboral en virtud del principio de primacía de la realidad sobre las formalidades (prestación personal del servicio, contraprestación y subordinación o dependencia), destaca la Sala que ello no implica que la persona obtenga la condición de empleado público, puesto que no median los componentes para una relación de carácter legal y reglamentaria en armonía con el artículo 122 superior, como también lo concluyó el a quo.
Por otra parte, como el a quo especificó, con suficiencia, las prestaciones sociales pagaderas a la actora y realizó un análisis suficiente y acertado frente al fenómeno jurídico-procesal de la prescripción, la Sala se abstendrá de hacer precisiones adicionales. No obstante, en consonancia con la regla de unificación establecida en la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021 de 9 de septiembre de 2021, los aportes efectuados a salud y pensiones son recursos del sistema integral de seguridad social de obligatorio pago y recaudo para fines específicos y no constituyen un crédito a favor de la contratista, por tanto, no es dable que se le sufraguen directamente al interesado.
En consecuencia, resulta improcedente que se disponga el reembolso por los mencionados conceptos en la forma solicitada por ella, sino que únicamente se ordenará consignar los correspondientes al fondo de pensiones y a la empresa promotora de servicios de salud (EPS), como lo dispuso el a quo. Con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, se confirmará parcialmente el fallo de primera instancia, que accedió de manera parcial a las pretensiones de la demanda, y se revocará el numeral dos del ordinal tercero de su parte decisoria, que ordenó a la accionada que devolviera a la actora los dineros por ella cancelados en razón a la cuota parte que la entidad no trasladó al fondo de pensiones y a la empresa prestadora de salud.
Por último, respecto de la condena en costas, esta Sala estima que no es dable aplicar de manera restrictiva lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso (CGP), por remisión expresa del artículo 188 del CPACA, a la parte vencida, pues debe estudiarse aspectos como la temeridad o mala fe en la que esta pudo incurrir, sino que adoptó esa decisión con el único fundamento de que la norma en mención preceptuaba de manera inexorable la imposición de tal condena.
En este sentido, se pronunció esta Corporación, en sentencia de 1.º de diciembre de 2016, así: En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr. Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).
En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.
Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).
Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses de la demandante, se tiene que ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que le asistía de acceder a la pensión gracia, pues con base en el ordenamiento que la rige y los lineamientos jurisprudenciales en la materia, así lo consideró. Por consiguiente, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte demandada, no se impondrá condena en costas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1°. Confírmase parcialmente la sentencia de 21 de agosto de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección F de la sección segunda), que accedió de manera parcial a las súplicas de la demanda instaurada por la señora Julieth Karina Escorcia Cárdenas contra la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Empresa Social del Estado (ESE) – unidad de prestación de servicios de salud Hospital Meissen II, conforme a lo indicado en la parte motiva. 2°.
Revócase el numeral dos del ordinal tercero de la parte dispositiva del fallo impugnado, que ordenó a la accionada la devolución a la demandante de los dineros por ella cancelados en razón a la cuota parte legal que la entidad no trasladó al fondo de pensiones y a la empresa prestadora de salud durante la ejecución de los contratos examinados, de acuerdo con la motivación de este fallo. 3º.
Sin condena en costas en esta instancia. 4º. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en Sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS