Radicación: 11001 03 15 000 2022 06514 01 Accionante: JORGE ENRIQUE BUITRAGO GALVIS Y OTRA 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., veintisiete (27) de abril de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001 03 15 000 2022 06514 01 Accionantes: JORGE ENRIQUE BUITRAGO GALVIS Y OTRA Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B Tesis: No procede variar en la impugnación el objeto y los argumentos que sustentaron la acción de tutela SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora contra el fallo del 27 de enero de 2023, dictado por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, que declaró improcedente la tutela.

I. SÍNTESIS DEL CASO Jorge Enrique Buitrago Galvis y Ana Bolena Buitrago Pinzón, por intermedio de apoderado, solicitaron el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y de los “derechos adquiridos y expectativas legitimas, principio de seguridad jurídica, favorabilidad laboral e inescindibilidad de la ley”, que estimaron vulnerados con la expedición del auto del 14 de julio de 2022, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, que confirmó la providencia del 11 de enero de 2022, dictada por el Juzgado 8º Administrativo del Circuito de Bogotá, que modificó y aprobó la liquidación del crédito en el proceso ejecutivo que promovieron Radicación: 11001 03 15 000 2022 06514 01 Accionante: JORGE ENRIQUE BUITRAGO GALVIS Y OTRA 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP)1.

Los demandantes relataron que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, mediante sentencia del 9 de julio de 2009 confirmó la decisión de primera instancia2 que accedió a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por la señora Ana Bricela Pinzón de Buitrago contra la Caja Nacional de Previsión Social, Empresa Industrial y Comercial del Estado (Cajanal EICE) y ordenó el reajuste de la pensión de jubilación. Luego, como sucesores de la señora Pinzón de Buitrago, los demandantes promovieron acción ejecutiva contra la UGPP3, con el fin de obtener el pago de los intereses moratorios que no fueron reconocidos por Cajanal EICE al dar cumplimiento al referido fallo.

En su momento, el Juzgado 8º Administrativo del Circuito de Bogotá libró mandamiento ejecutivo y, en audiencia del 30 de enero de 2019, ordenó seguir adelante la ejecución. Sin embargo, al pronunciarse sobre la liquidación del crédito presentada por las partes, mediante providencia del 11 de enero de 2022, el juzgado la estableció en un valor de cero pesos ($0), con fundamento que, entre el 12 de junio de 2009 y el 11 de junio de 2013, período durante el cual se adelantó el proceso de liquidación de Cajanal EICE, se suspendió la caducidad de los procesos y la causación de intereses moratorios contra esa entidad.

Por lo tanto, estimó que éstos no se habían causado en el plazo transcurrido entre la ejecutoria de la sentencia del 9 de julio de 2009 y la fecha en la que los demandantes reclamaron el pago. La parte actora apeló la anterior decisión y, por auto del 14 de julio de 2022, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, la confirmó. 1 Proceso que se tramitó bajo la radicación 11001-33-35-008-2016-00118-03. 2 Sentencia dictada por el Juzgado 8º Administrativo del Circuito de Bogotá el 21 de enero de 2009. 3 La UGPP fue creada por el artículo 156 la Ley 1151 de 2007, que le asignó, entre otras, la función de “reconocimiento de derechos pensionales, tales como pensiones y bonos pensionales (…) respecto de las cuales se haya decretado o se decrete su liquidación”.

A su vez, el Decreto 2196 de 2009 ordenó suprimir la empresa Cajanal EICE y proceder a su liquidación y señaló que sus funciones serían asumidas por la UGPP (art. 3). Radicación: 11001 03 15 000 2022 06514 01 Accionante: JORGE ENRIQUE BUITRAGO GALVIS Y OTRA 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Los demandantes consideran que en este caso se cumplen los presupuestos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales.

Particularmente, estiman que el asunto tiene relevancia constitucional porque se ataca una decisión que desconoció el precedente y que incurrió en vulneración del debido proceso y de los “derechos adquiridos y expectativas legitimas, principio de seguridad jurídica, favorabilidad laboral e inescindibilidad de la ley”. Al respecto, sostuvieron que la referida providencia vulneró su derecho adquirido a reclamar los intereses moratorios causados con ocasión a la sentencia del proceso ordinario, prerrogativa consagrada en el artículo 58 de la Constitución Política.

Alegaron que la decisión cuestionada incurrió en desconocimiento del precedente fijado por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, en la providencia del 12 de septiembre de 2019, que sostuvo que la suspensión del término de caducidad de los procesos ejecutivos, establecida en la Ley 550 de 1999, únicamente aplica para los entes territoriales, y no puede extenderse a entidades del orden nacional como Cajanal EICE.

Además, invocaron los siguientes precedentes que, según alegaron, señalaron que mientras estuvo en curso la liquidación de Cajanal EICE no se suspendió la caducidad de los procesos ejecutivos en su contra: (i) providencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado4, bajo el radicado 11001-03-06-000-2016-00256-00 (C. P. Álvaro Namén Vargas);

(ii) providencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado5, bajo el radicado 11001-03-06-000-2016-00087-00 (C. P. Germán Alberto Bula Escobar); (iii) sentencia de 30 de mayo de 2019 del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, radicado 2019-01068 4 Aunque el demandante no lo mencionó, de acuerdo con la consulta realizada por la Sala en la página de la relatoría de la corporación, la providencia fue dictada el 10 de octubre de 2016 y tuvo por objeto resolver un conflicto de competencias administrativas. 5 Aunque el demandante no lo mencionó, de acuerdo con la consulta realizada por la Sala en la página de la relatoría de la corporación, la providencia fue dictada el 13 de febrero de 2017 y tuvo por objeto resolver un conflicto de competencias administrativas.

Radicación: 11001 03 15 000 2022 06514 01 Accionante: JORGE ENRIQUE BUITRAGO GALVIS Y OTRA 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (C. P. William Hernández Gómez); (iv) auto del 7 de septiembre de 2018 del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B (C. P. Sandra Lisset Ibarra Vélez)6;

(v) providencia del 12 de septiembre de 2019, del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, radicado 25000-23- 42-000-2017-01443-01 (C. P. César Palomino Cortés), y (vi) sentencia de 19 de marzo de 2020, del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, bajo la radicación 11001-03-15-000-2019-04576-01 (C. P. Rafael Francisco Suarez Vargas).

Con fundamento en estos pronunciamientos, que habrían señalado que durante el proceso de liquidación de Cajanal EICE no se suspendió el término de caducidad de los procesos en su contra, insistieron en que sí se causaron los intereses moratorios reclamados en la demanda ejecutiva. Además, dijeron que “la caducidad (…) no debe ser asumida por el actor que desea acudir a la administración de justicia en busca de los derechos adquiridos”.

Por último, afirmaron que no es válido sostener que la liquidación de Cajanal EICE constituyó una fuerza mayor, pues, por ministerio de la ley, las obligaciones que esa entidad no hubiera pagado debían ser asumidas por la UGPP. II. TRÁMITE DE LA ACCIÓN 2.1. El magistrado del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, ponente del auto del 14 de julio de 2022, transcribió las razones de la decisión cuestionada y manifestó que ésta hizo un correcto y adecuado análisis del asunto. 2.2.

El subdirector de defensa judicial pensional de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) alegó que esta tutela es improcedente porque lo que se pretende es sustituir la decisión judicial dictada por el juez natural de la causa con fundamento en el principio de 6 No indicó la radicación. Radicación: 11001 03 15 000 2022 06514 01 Accionante: JORGE ENRIQUE BUITRAGO GALVIS Y OTRA 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co autonomía, la cual se ajustó a la normativa aplicable y a las pruebas allegadas al proceso, y que, además, tiene efectos de cosa juzgada.

III. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA Mediante fallo del 27 de enero de 2023, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, declaró improcedente el amparo, al considerar que el asunto carecía de relevancia constitucional porque los argumentos de la tutela son los mismos que se expusieron en el proceso ejecutivo, es decir, que son de contenido típicamente legal y económico, por lo que es claro que lo que buscan es reabrir un debate que ya fue jurídicamente concluido.

Sin perjuicio de lo anterior, señaló que la providencia cuestionada expuso por qué no había lugar a liquidar intereses moratorios, esto es, porque si bien el Consejo de Estado cambió de postura respecto de la suspensión de la caducidad en los procesos que se adelanten contra Cajanal EICE, lo cierto es que, en este caso, la demanda ejecutiva se interpuso cuando ya había caducado el correspondiente medio de control.

Además, adujo que la actora no tenía ningún derecho consolidado, pues, aun cuando el juez libró mandamiento de pago y ordenó seguir adelante la ejecución, debía también pronunciarse sobre la liquidación del crédito presentada por las partes, de acuerdo con el artículo 446 del Código General del Proceso (CGP). IV. IMPUGNACIÓN La parte actora impugnó la sentencia de primera instancia y sostuvo que, de acuerdo con la jurisprudencia de esta corporación7, el término de caducidad de los procesos que se adelantan contra Cajanal EICE sí estuvo suspendido mientras esa entidad se encontraba en proceso de liquidación. Alegó que, entonces, como la sentencia que sirvió de título ejecutivo adquirió firmeza el 17 de septiembre de 2009, fecha en la cual ya se 7 Como fundamento de lo anterior, invocó la sentencia del 23 de agosto de 2018, radicación: 11001-03-15- 000-2018-01733-00; la sentencia del 15 de noviembre de 2018, radicación: 11001-03-15-000- 2018-00630- 01; y la sentencia del 28 de marzo de 2019, radicación: 11001-03-15-000-2018-03532-00.

Radicación: 11001 03 15 000 2022 06514 01 Accionante: JORGE ENRIQUE BUITRAGO GALVIS Y OTRA 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co encontraba en curso el proceso liquidatorio, en ese momento no empezó a correr la caducidad de la acción ejecutiva, lo cual solo ocurrió desde el 12 de junio de 2013, cuando culminó ese trámite.

Sostuvo que, en consecuencia, al momento de la presentación de la demanda —19 de abril de 2016—, no habían transcurrido aún los dieciocho (18) meses de exigibilidad más los cinco (5) años de caducidad que establece la norma, plazo que se cumplió el 12 de diciembre de 2019, y no el 18 de marzo de 2016, como concluyó la autoridad accionada.

5. CONSIDERACIONES DE LA SALA 5.1. COMPETENCIA De conformidad con lo previsto por el numeral 5º del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 del 26 de mayo de 2015, modificado por el artículo 1º del Decreto 333 de 2021, y en virtud del artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que asigna a esta Sección el conocimiento de estas acciones constitucionales, esta Sala es competente para conocer del presente asunto. 5.2.

HECHOS 5.2.1. Jorge Enrique Buitrago Galvis y Ana Bolena Buitrago Pinzón, sucesores de la señora Ana Bricela Pinzón de Buitrago, presentaron demanda ejecutiva contra la UGPP el 19 de abril de 2016, para obtener el pago de los intereses moratorios no reconocidos por Cajanal EICE al dar cumplimiento al fallo del 9 de julio de 2009, mediante el cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca confirmó la decisión de primera instancia8 que accedió a las pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho que la causante en su momento promovió para obtener la reliquidación de la pensión de jubilación. 5.2.2.

Dentro del referido proceso, el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Bogotá libró mandamiento ejecutivo y, en audiencia del 30 de 8 Dictada por el Juzgado 8º Administrativo del Circuito de Bogotá el 21 de enero de 2009. Radicación: 11001 03 15 000 2022 06514 01 Accionante: JORGE ENRIQUE BUITRAGO GALVIS Y OTRA 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co enero de 2019, ordenó seguir adelante la ejecución. No obstante, por auto de enero 11 de 2022, modificó la liquidación presentada por las partes y la fijó en cero pesos ($0), al considerar que entre el 12 de junio de 2009 y el 11 de junio de 2013, periodo durante el cual Cajanal EICE estuvo en proceso de liquidación, estuvo suspendida la caducidad de los procesos en su contra y no se causaron intereses moratorios. 5.2.3.

Los demandantes apelaron esta decisión y, por auto del 14 de julio de 2022, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, la confirmó, con base en las siguientes consideraciones: “Al respecto, esta Corporación traerá al presente asunto dos cuestiones que ha de tener en cuenta por el extremo activo; en primer lugar, en ese momento la Sala en la providencia adiada cinco (5) de agosto de dos mil diecinueve (2019) acogía la postura de la suspensión de término en virtud de la sentencia de unificación allí citada, expresando a su vez que dichos términos de suspensión son también aplicables a la causación de intereses, por lo tanto, no son computables en la liquidación del crédito (…) (…) Ahora bien, como segundo elemento a tener en cuenta, en la actual postura de esta Sala, se acoge una variación adoptada por el Consejo de Estado, en el cual no hay lugar a la suspensión de los términos para la caducidad por el proceso de liquidación, por lo tanto, no se considera una suspensión en la causación de los intereses; circunstancia que para el caso en concreto conlleva a dos situaciones, una de ellas es la situación favorable de poder causar los intereses moratorios que alega, empero, dadas las actuaciones procesales y los tiempos de la demanda en uso del medio de control ejecutivo, daría lugar al fenómeno de la caducidad, pues como se indicó en la providencia del cinco (5) de agosto de dos mil diecinueve (2019) tomándose que la ejecutoria es del 17 de septiembre de 2009 y la demanda la radicó el 19 de abril de 2016-, estimándose que con la suspensión de términos contaba hasta el 12 de diciembre de 2019, hallándose en término pero, sin la suspensión, tenía hasta el 18 de marzo de 2016 para radicar la demanda, lo que implicaría la operancia del fenómeno”.

(Subrayas de la Sala). 5.2.4. Los actores presentaron acción de tutela contra esta decisión.

5.3. ANÁLISIS DE LA SALA En la solicitud de amparo, los demandantes alegaron que la providencia del 14 de julio de 2022 desconoció el precedente fijado por esta Radicación: 11001 03 15 000 2022 06514 01 Accionante: JORGE ENRIQUE BUITRAGO GALVIS Y OTRA 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co corporación en varios pronunciamientos que sostuvieron que, mientras se adelantó la liquidación de Cajanal EICE, no se suspendió la caducidad de los procesos ejecutivos en su contra y, con base en éstos, argumentaron que tampoco se había suspendido la causación de intereses moratorios, por lo que el valor actual del crédito no podía ser igual a cero ($0), como determinó la autoridad accionada.

La Sala advierte que, al plantear en estos términos la acción de tutela, los demandantes no tuvieron en cuenta que la razón que llevó al tribunal a confirmar la providencia que fijó la liquidación del crédito en cero pesos ($0) no fue la falta de aplicación del criterio de no suspensión de la caducidad de los procesos contra Cajanal EICE, fijado en las providencias que invocaron como precedentes, sino la ocurrencia de la caducidad de la acción ejecutiva.

En efecto, como fundamento de la decisión que aquí se controvierte, el tribunal sostuvo que “dadas las actuaciones procesales y los tiempos de la demanda en uso del medio de control ejecutivo, daría lugar al fenómeno de la caducidad, pues (…) tomándose que la ejecutoria es del 17 de septiembre de 2009 y la demanda la radicó el 19 de abril de 2016-, estimándose que con la suspensión de términos contaba hasta el 12 de diciembre de 2019, hallándose en término pero, sin la suspensión, tenía hasta el 18 de marzo de 2016 para radicar la demanda, lo que implicaría la operancia del fenómeno”.

Posteriormente, en la impugnación, los demandantes variaron la tesis formulada en la tutela, para ahora sostener que, mientras duró el proceso de liquidación de Cajanal EICE, sí se suspendió el término de caducidad de los procesos contra esa entidad y, como fundamento de esa nueva postura, invocaron otros pronunciamientos en los que esta corporación se habría manifestado en tal sentido.

Es decir que, recién ahora, en sede de impugnación, es cuando los demandantes atacan las razones que sustentaron la providencia que Radicación: 11001 03 15 000 2022 06514 01 Accionante: JORGE ENRIQUE BUITRAGO GALVIS Y OTRA 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cuestionan, con lo cual modificaron completamente el planteamiento inicialmente presentado y los fundamentos jurídicos que la sostuvieron.

Al respecto, la Sala destaca que a los demandantes no les está dado invertir de esa manera en la impugnación la tesis formulada en la demanda de tutela, so pena de desconocer el principio de buena fe procesal, establecido en el numeral 1º del artículo 178 del Código General del Proceso. Ello por cuanto, en caso de aceptarse tal reforma, se vulnerarían los derechos a la defensa y contradicción del tribunal accionado y de la UGPP, quienes no habrían tenido la posibilidad de pronunciarse sobre este nuevo debate.

Así las cosas, y de acuerdo con lo expuesto, no hay lugar a estudiar el argumento propuesto en la alzada, por lo que, sin necesidad de ulteriores análisis, se impone la confirmación de la sentencia de primera instancia. 5.4. Conclusión Como consecuencia de lo expuesto, dada la imposibilidad de variar el objeto de la acción de tutela con ocasión de su impugnación, la Sala confirmará la sentencia recurrida, que declaró improcedente la tutela de la referencia, por incumplir el requisito de relevancia constitucional.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 27 de enero de 2023, dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR esta decisión a las partes por el medio más expedito y eficaz. Radicación: 11001 03 15 000 2022 06514 01 Accionante: JORGE ENRIQUE BUITRAGO GALVIS Y OTRA 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente Consejera de Estado Consejero de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente sentencia fue firmada electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.