Consejero Ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., seis (06) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 11001-03-15-000-2023-04553-00 Accionante: Wilson Andrés Losada Trujillo Accionado: Tribunal Administrativo del Huila Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia La Sala decide la acción de tutela presentada por Andrés Losada Trujillo en contra del Tribunal Administrativo del Huila.

I.- ANTECEDENTES 1.- La solicitud de tutela Wilson Andrés Losada Trujillo interpuso acción de tutela, a través de apoderado judicial, en procura de la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia, y de los principios de la perpetuatio jurisdictionis, seguridad jurídica y favorabilidad, que consideró vulnerados con el fallo emitido el 18 de julio de 2023 por el Tribunal Administrativo del Huila, al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de radicado 41001333300320220007002. 1.1.- Hechos 1.1.1.- Wilson Andrés Losada Trujillo se vinculó con el municipio de Neiva como docente con posterioridad al 1° de enero de 1990. 1.1.2.- El 2 de septiembre de 2021 solicitó, ante la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y la Secretaría de Educación de Neiva, el pago de las cesantías y de la sanción por mora contenida en la Ley 50 de 1990 con ocasión de la consignación extemporánea de esta prestación. 1.1.3.- El 9 de septiembre de 2021 la Secretaría de Educación de Neiva le contestó que no tenía la competencia para girar ningún tipo de recursos al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio sino que había realizado el correspondiente reporte anual de cesantías para su liquidación de manera oportuna y le informó que había remitido su petición a la Fiduprevisora S.A. 1.1.4.- Como consecuencia de lo expuesto, Losada Trujillo presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y del municipio de Neiva en la que pretendió que se condenara al pago de la sanción moratoria contenida en la Ley 50 de 1990, equivalente a un día de salario por cada día de retardo a partir del 15 de febrero de 2021, fecha en la que se debió consignar el valor de las cesantías del año 2020 en el respectivo fondo prestacional, así como el reconocimiento de la indemnización por el pago tardío de los intereses a las cesantías prevista en el artículo 1 de la Ley 52 de 1975, la Ley 50 de 1990 y el Decreto 1176 de 1991. 1.1.5.- En primera instancia el asunto fue conocido por el Juzgado Tercero Administrativo de Neiva, que el 4 de noviembre de 2022 profirió sentencia en la que negó las pretensiones debido a que la existencia del régimen especial de reconocimiento de cesantías y sus intereses para los docentes oficiales excluye la aplicación de la figura de la sanción moratoria prevista en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990, además la sentencia SU-098 de 2018 corresponde a un criterio aislado de la Corte Constitucional, por lo que no resulta aplicable al caso examinado. 1.1.6.- La parte demandante interpuso recurso de apelación en contra de la anterior decisión, el cual fue resuelto por el Tribunal Administrativo del Huila mediante sentencia del 18 de julio de 2023, en el sentido de confirmar la decisión del a-quo.

Indicó que los docentes no son acreedores de la sanción moratoria de la Ley 50 de 1990 ni de la indemnización por el pago tardío de los intereses a las cesantías de la Ley 52 de 1975 debido a que la Ley 344 de 1996 los excluyó de tal beneficio al prever que aquellos cuentan con el régimen especial para el reconocimiento y pago de sus prestaciones sociales contenido en la Ley 91 de 1989, así, aplicar la norma general a la regulación especial para los docentes oficiales implicaría crear un tercer régimen no previsto por el legislador y violentar el principio de inescindibilidad de la ley.

En lo referente a la aplicación del principio de favorabilidad, del cual se pronunció la Corte Constitucional en la sentencia SU-098 de 2018, advirtió que no era posible recurrir a él para resolver el asunto ya que no se estaba frente a dos disposiciones que ofrecieran un trato diferenciado, en cambio, lo que ocurre es que la Ley 91 de 1989 no contempló la sanción moratoria por la consignación tardía de las cesantías, situación que depende de la voluntad del legislador y que, por sí misma, no implica la transgresión del principio de igualdad.

Además señaló que las sentencias que fundamentaron tanto la demanda como la apelación no constituyen un precedente jurisprudencial vinculante, de conformidad con los artículos 10, 102 y 270 de la Ley 1437 de 2011 y que los supuestos fácticos examinados en la sentencia de unificación del 6 de agosto de 2020 del Consejo de Estado eran distintos a los examinados en el sub lite.

Finalmente encontró probado que el pago de intereses a las cesantías del docente se hizo oportunamente para el mes de marzo de 2021. 1.2.- Fundamentos de la acción de tutela La parte accionante invocó los siguientes argumentos: 1.2.1.- Trajo a colación más de 26 sentencias proferidas por el Consejo de Estado en trámites ordinarios y de tutela durante los años 2019 a 2023 en las que se indicó que docentes como el accionante tenían derecho a obtener el pago de la sanción por mora de que tratan las Leyes 50 de 1990 y 344 de 1996, pronunciamientos que crearon en el tutelante una confianza legítima de que su caso sería resuelto favorablemente, puesto que la postura del Alto Tribunal Contencioso Administrativo ha sido pacífica al respecto. 1.2.2.- Agregó que el criterio adoptado por el Tribunal Administrativo del Huila generaba una situación más gravosa para los docentes afiliados al Fomag frente a otro tipo de trabajadores y empleados públicos, pues al no estar garantizado el pago de sus cesantías no tenían certeza frente al cumplimiento de esta prestación, lo cual, a su vez, desconocía el precedente fijado por la sentencia SU-098 de 2018; así como se confundió el principio de unidad de caja con la obligación de consignar las cesantías oportunamente. 1.2.3.- También consideró configurado un defecto sustantivo y una violación directa a la Constitución puesto que se había dado aplicación a una interpretación restrictiva frente al artículo 53 superior, que vulneraba los principios de favorabilidad en la aplicación de la ley y de in dubio pro operario y que era obligación de las autoridades judiciales mantener la progresividad en el reconocimiento de derechos. 1.2.4.- Luego, procedió a transcribir apartes de las sentencias SU-098 de 2018, SU-332 de 2019 y SU-041 de 2020 emitidas por la Corte Constitucional, mediante las que se ampararon los derechos de docentes, en virtud del principio de favorabilidad, a quienes no les fue aplicado el numeral 3 del artículo 99 de la Ley 50 de 1990 con fundamento en que ellos gozan de un régimen especial que no contempla la sanción moratoria en cuestión. 1.3.- Pretensiones de la acción de tutela El interesado solicitó lo siguiente: “Se declare que el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL DEPARTAMENTO DEL HUILA en la sentencia proferida el día 7/18/2023, en el expediente rad.

No. 41001333300320220007002, transgredió los derechos fundamentales: AL DEBIDO PROCESO, DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL, SITUACIÓN MÁS FAVORABLE AL TRABAJADOR EN CASO DE DUDA EN LA APLICACIÓN E INTERPRETACIÓN DE LAS FUENTES FORMALES DE DERECHO, GARANTÍA A LA SEGURIDAD SOCIAL, A LA IGUALDAD, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE LA PERPETUATIO JURISDICTIONIS, SEGURIDAD JURÍDICA, AL DESCONOCIMIENTO DE PRECEDENTE JUDICIAL VERTICAL, del accionante, por considerar que las razones de la decisión no se ajustan a los postulados de la ley y a la abundante jurisprudencia constitucional y de este órgano de cierre en la jurisdicción contencioso administrativo, por lo que se encuentra vulnerando los derechos fundamentales por parte del accionado. 2.

Como consecuencia de la anterior declaración, se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA; dejar sin efectos la providencia referida en el numeral anterior y se profiera una nueva, atendiendo la multiplicidad de precedentes judiciales que sobre el tema edificó la Corte Constitucional en las sentencias SU 098 de 17 de octubre de 2018 y el de la Sección Segunda del H. Consejo de Estado mediante diferentes decisiones ordenando el reconocimiento y pago de la sanción por mora como fue solicitada en la demanda, de acuerdo a los postulados establecidos en los siguientes expedientes:(…)”. 2.- Trámite de la acción de tutela y fundamento de la oposición Mediante auto del 29 de agosto de 2023 el ponente admitió la acción de tutela y ordenó su notificación. 2.1.- Contestaciones 2.1.1.- El municipio de Neiva, luego de explicar que los entes territoriales no son los administradores de los recursos correspondientes a las cesantías de los docentes, afirmó que remitió el reporte anual de cesantías para su liquidación al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales, además de considerar que la tutela no es una instancia o recurso adicional para reabrir debates meramente legales. 2.1.2.- El Juzgado Tercero Administrativo de Neiva adujo que se remite a las consideraciones que se esbozaron en la providencia proferida el 04 de noviembre de 2022. 2.1.3.- La Fiduprevisora S.A. aseguró que la acción de tutela es improcedente puesto que las autoridades judiciales actuaron conforme a la normativa establecida, durante el trámite de nulidad y restablecimiento del derecho se respetaron las garantías constitucionales del demandante y aclaró que el régimen especial de cesantías para los docentes, en virtud del principio de unidad de caja, no contempla la existencia de cuentas individuales, por lo que la prestación no se consigna sino que desde el primer mes de cada vigencia está presupuestada y se traslada al Fondo. 2.1.4.- El Tribunal Administrativo del Huila solicitó negar el amparo deprecado, en razón a que dentro de las providencias atacadas no se observa la vulneración de algún derecho fundamental de la parte actora, toda vez que no se configuraron los requisitos específicos de procedencia de la acción de tutela en contra de providencias judiciales.

II.- CONSIDERACIONES 1.- Competencia La Sala es competente para conocer de la acción de tutela presentada por Wilson Andrés Losada Trujillo en contra del Tribunal Administrativo del Huila de conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución, 37 del Decreto 2591 de 1991 y 13 del Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.- Problema jurídico La Sala verificará si la solicitud de amparo constitucional cumple con los requisitos generales de procedibilidad.

En caso afirmativo, se determinará si la providencia censurada incurrió en las causales específicas de procedencia alegadas. 3.- La acción de tutela en contra de providencias judiciales La Corte Constitucional en la sentencia C-590 del 2005 reconoció que la acción de tutela en contra de providencias judiciales está sujeta al cumplimiento de rigurosos requisitos de procedibilidad y de procedencia con el fin de determinar si se vulneraron o no los derechos de orden superior. 4.- El cumplimiento del requisito de relevancia constitucional en el caso concreto 4.1.- Sobre este requisito, la Corte Constitucional ha señalado que el juez de tutela “no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”.

En efecto, para determinar si una solicitud de amparo tiene o no relevancia constitucional, la Sala Plena del Consejo de Estado ha considerado necesario examinar dos elementos, a saber: (i) que el actor cumpla su carga argumentativa, en donde justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la transgresión de aquellos y (ii) que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo especial constitucional está instituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.

Por su parte, la Corte Constitucional, a través de la sentencia SU-215 de 2022, advirtió que para analizar si una acción de tutela cumplía con el requisito de relevancia constitucional, era necesario verificar: “(i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;

(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales”. Así mismo, resaltó que en caso de que una acción de tutela fuere incoada en contra de una providencia judicial emitida por una Alta Corte, resultaba mandatorio advertir, además de los anteriores requisitos, “una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales.”. 4.2.- Para la Sala se torna evidente que el amparo impetrado no satisface el requisito de relevancia constitucional, puesto que se advierte como un medio dirigido a revivir el análisis efectuado por el Tribunal Administrativo del Huila dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de radicado 41001333300320220007002, como si este mecanismo fuera una instancia adicional, según se explicará. 4.3.- Wilson Andrés Losada Trujillo alegó, en esencia, que la autoridad judicial accionada no tuvo en cuenta una gran cantidad de pronunciamientos emitidos por el Consejo de Estado entre los años 2019 y 2023 en los que se estableció que docentes como él tenían derecho a obtener el pago de la sanción por mora de la que tratan las Leyes 50 de 1990 y 344 de 1996, además de que la sentencia atacada no fue debidamente motivada ya que el Tribunal no puso de presente razones suficientes para apartarse del precedente constitucional aplicable.

Adicionalmente, argumentó que fue desconocido el principio de favorabilidad, pues la Corte Constitucional, en distintas sentencias de unificación, afirmó que los docentes también tendrían derecho a obtener el pago de la sanción por mora prevista en la Ley 50 de 1990. 4.4.- Ahora bien, al verificar los argumentos vertidos en la providencia del 18 de julio de 2023 dictada por el Tribunal Administrativo del Huila, se dilucidan las siguientes consideraciones: “Ese régimen anualizado, fue extendido por el artículo 13 de la Ley 344 de 1996 a todos los “servidores públicos del nivel territorial vinculados a partir del 31 de diciembre de 1996 que se afiliaran a los fondos privados de cesantías” creados por la Ley 50 de 1990.

Sin embargo, en esa extensión no se incluyeron los docentes oficiales, porque para esos efectos, cuentan con el régimen especial contenido en la Ley 91 de 1989. b.- Es menester indicar, que las sentencias que fundamentan el escrito introductorio y el recurso de alzada, en los términos de los artículos 10, 102 y 270 del C.P.A.C.A., no constituyen precedente unificador que vincule la posición y el criterio del operador judicial.

(…) Tampoco se puede afirmar que el a quo desconoció el precedente de unificación contemplado en la sentencia CE-SUJ-SII-022-2020 del 6 de agosto de 2020, comoquiera que el Consejo de Estado en esa providencia determinó “el momento a partir del cual se contabiliza el término de prescripción para reclamar la sanción moratoria de la Ley 50 de 1990, por la no consignación de cesantías anualizadas”; sin hacer referencia a fundamentos fácticos o jurídicos similares a los del sub lite.

(…) ii.- El principio de favorabilidad es la herramienta hermenéutica disponible para disipar las dudas sobre aplicación de determinada disposición jurídica; la existencia de este conflicto se da cuando dos o más textos legislativos que se encuentran vigentes al momento de causarse el derecho que se reclama, son aplicables para su solución. (…) Para resolver el sub examine, no es necesario recurrir al principio de favorabilidad, en la medida en que no se está frente a dos disposiciones que ofrezcan un trato diferenciado y/o antinomias legales.

A contrario sensu, lo que se aprecia es que la Ley 91 de 1989 (régimen especial de los docentes) no contempló la sanción moratoria por la consignación tardía de las cesantías que introdujo la Ley 50 de 1990 y que por virtud de la Ley 344 de 1996 se extendió a los servidores públicos territoriales con excepción de los educadores. (…) vi.- La sentencia SU-98 de 2018, que sustenta las súplicas no puede tenerse como precedente de unificación vinculante, pues en ese caso, la Corte Constitucional se refirió a un docente que no fue afiliado a ningún Fondo, y no al reconocimiento de la sanción moratoria establecida en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990 para los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.

(…) Se itera que, aunque el legislador generalizó el sistema anualizado para la liquidación de las cesantías, su voluntad también se dirigió a distinguir a través de diferentes regímenes: el trámite, la forma, los plazos y los administradores de los recursos de uno y otro trabajador (docente vs particular y servidor público del nivel territorial afiliado a un fondo privado).

Y, es por esa legal categorización que para la Sala no resulta adecuado exigir al empleador o al administrador de los dineros cumplir con una obligación que no se incluyó en el compendio normativo sobre el cual debe orientar su funcionamiento (consignar las cesantías y cancelar los intereses antes del 15 de febrero y del 31 de enero de cada año, respectivamente).

(…) Finalmente, es apropiado concluir que el pago de los intereses a las cesantías de los docentes se encuentra regulado en los artículos 15-3o de la Ley 91 de 1989 y 4o del Acuerdo 39 de 1998 del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio; y, que de acuerdo con esta reglamentación y con las pruebas arrimadas, estos fueron cancelados oportunamente (en el mes de marzo de 2021)”. 4.5.- Luego de lo relatado, se observa que en sede de tutela, la parte accionante pretende que nuevamente se valoren los argumentos ya planteados en el asunto ordinario y resueltos por la autoridad judicial accionada en la sentencia censurada, con el objetivo de que le sea reconocido el pago de la sanción en virtud de la Ley 50 de 1990.

Se advierte que en sede ordinaria el Tribunal accionado explicó los motivos por los que de conformidad con la Ley 91 de 1989 no era posible conceder la sanción por mora en el pago de las cesantías de que trata la Ley 50 de 1990 porque esta figura no está contemplada dentro del régimen especial de cesantías aplicable a los docentes ni existe un precedente que establezca que en la situación en la que se encuentra el demandante resulte procedente acudir a este último cuerpo normativo. 4.6.- Resulta claro que la parte accionante pretende utilizar la acción de tutela como si se tratara de una instancia adicional, pues, como se vio, las críticas contenidas en el escrito tuitivo buscan reabrir el debate que tuvo lugar en el trámite ordinario, con el fin de que prevalezca la interpretación de la parte tutelante sobre la acogida por el Tribunal Administrativo del Huila, así el asunto sale de la competencia del juez constitucional. 4.7.- Al respecto, debe insistirse en que la procedencia de la acción de tutela en contra de decisiones judiciales es de carácter residual y no puede usarse para desconocer la autonomía e independencia judicial, ni los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, en razón a lo cual es concebida como un “juicio de validez” y no como un “juicio de corrección” de la decisión cuestionada, lo que se opone a que se use indebidamente como una nueva instancia para la discusión de los asuntos de índole probatoria o de interpretación del derecho que se resolvieron en el curso del proceso ordinario. 5.- En consecuencia, el presupuesto de relevancia constitucional, como se expuso, no se encuentra superado en este caso y hace que la acción constitucional resulte improcedente.

En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.-

RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR improcedente el amparo constitucional solicitado por Wilson Andrés Losada Trujillo, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes intervinientes e interesados por el medio más expedito.

TERCERO: ENVIAR la presente providencia a la Corte Constitucional para su eventual revisión, en caso de no ser impugnada. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de la Sala