CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C veinte (20) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Radicado: 11001-0325-000-2016-00012-00 (0012-2016) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Demandada: Luz Teresa Gamboa de Piedrahita Trámite: Acción especial de revisión (artículo 20 de la Ley 797 de 2003) Tema: Reliquidación de pensión de jubilación Decisión: Sentencia de única instancia La Sala decide la acción especial de revisión interpuesta por la UGPP contra la sentencia del 15 de octubre de 2010, proferida por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Villavicencio, confirmada y aclarada por el Tribunal Administrativo del Meta, el 9 de abril de 2013; en cuanto accedió a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por la señora Luz Teresa Gamboa de Piedrahita.
I.
ANTECEDENTES 1.1 La demanda de acción especial de revisión La UGPP solicitó la revisión1 de las sentencias del 15 de octubre de 2010 emitida por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Villavicencio y del 9 de abril de 2013 del Tribunal del Meta, con fundamento en la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, según la cual procede la revisión de pensiones: «b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables». 1 Folios 232 a 261.
Nº Interno: 0012-2016 Demandante: UGPP Demandado: Luz Teresa Gamboa de Piedrahita 2 Solicitó revocar la sentencia proferida por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Villavicencio, que accedió a las pretensiones de la demanda y, en consecuencia, ordenó la reliquidación de la pensión mensual vitalicia de jubilación de la señora Luz Teresa Gamboa de Piedrahita; de conformidad con lo dispuesto en el artículo 6 del Decreto 546 de 1971 y el Decreto 717 de 1978, es decir con el 75% de la asignación más alta devengada en el último año de servicios, «incluyendo todas aquellas sumas que constituyan factor salarial tales como asignación básica, el 100% de la bonificación por servicios, prima de vacaciones (1/2), prima de servicios (1/2), prima de navidad (1/2), el subsidio de alimentación y el subsidio de transporte.
Como pretensión subsidiaria pidió declarar parcialmente sin efectos la sentencia de 15 octubre de 2010, en cuanto ordenó la inclusión de la bonificación por servicios en un 100% y no de manera proporcional. Frente a la causal invocada, afirmó «[…] la pensión en su momento se reconoció a la señora LUZ TERESA GAMBOA PIEDRAHITA mediante Resolución No. 49384 del 21 de septiembre de 2008, reliquidada con posterioridad encontró respaldo en las condiciones previstas en el artículo 6 del Decreto 546 de 1971; sobre las cuales se respetaron las exigencias de edad, tiempo y monto previstos en la ley para adquirir el derecho, pues ostentó la calidad de pensionada con 50 años de edad y 20 años de servicio, 10 años de los cuales habían sido prestados a la rama judicial, del mismo modo, se aplicó a su caso una tasa de reemplazo del 75%, sin embargo, la orden contenida en los fallos objeto de revisión desconocen que al 1 de abril de 1994; fecha de entrada en vigencia del sistema de seguridad social, a la pensionada, le faltaban menos de 10 años, esto es 9 años, 11 meses y 1 día para adquirir su derecho pensional, siendo el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, el llamado a regular la manera de calcular el Ingreso Base de Liquidación […]».
Como sustento fáctico de sus pretensiones informó que la señora Teresa Gamboa de Piedrahita nació el 28 de mayo de 1954 y adquirió el estatus de pensionada el 28 de mayo de 2004 y el último cargo desempeñado fue el de juez. Sostuvo que Cajanal reconoció la pensión de jubilación a través de la Resolución 49384 del 21 de septiembre de 2006, en cuantía de $4.348.358.93, liquidada con el Nº Interno: 0012-2016 Demandante: UGPP Demandado: Luz Teresa Gamboa de Piedrahita 3 promedio de los factores consagrados en el Decreto 1158 de 1994, devengados desde el 1 de octubre de 2006 hasta el 30 de septiembre de 2007, la cual estaba condicionada al retiro del servicio oficial.
Precisó que la interesada solicitó la reliquidación de la mesada pensional con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios y la inclusión de una bonificación por servicios en cuantía del 100%, petición negada a través de la resolución 58547 del 28 de noviembre de 2008. Expuso que, por medio de la Resolución PAP 009698 del 20 de agosto de 2010, se reliquidó la mesada pensional, con base en nuevos tiempos de servicio aportados por la demandada, en cuantía de $2.175.953, efectiva a partir del 1 de julio de 2009.
Informó que la señora Luz Teresa Gamboa de Piedrahita, por intermedio de apoderado judicial, promovió acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo - CCA, con el fin de obtener la nulidad de las mencionadas resoluciones. Proceso al que le correspondió el radicado: 50001-33-31-003-2008-00130-02.
Destacó que el Juzgado Tercero Administrativo de Villavicencio, mediante sentencia del 15 de octubre de 2010, accedió a las pretensiones de la demanda, y ordenó reliquidar la pensión mensual vitalicia de jubilación, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 7 del Decreto 546 de 1971 y el artículo 12 del Decreto 717 de 1978, es decir, con el 75% de la asignación más alta devengada en el último año de servicios incluyendo todas las sumas que constituyan factor salarial, tales como la asignación básica, el 100% de la bonificación por servicios, la prima de vacaciones, la prima de servicios, la prima de navidad, el subsidio de alimentación y el subsidio de transporte.
El Tribunal Administrativo del Meta, el 9 de abril de 2013 modificó la anterior decisión al excluir el subsidio de alimentación y de transporte, en lo demás, la confirmó. 1.2. La sentencia objeto de revisión Nº Interno: 0012-2016 Demandante: UGPP Demandado: Luz Teresa Gamboa de Piedrahita 4 El Tribunal Administrativo del Meta, mediante sentencia del 9 de abril de 20132, confirmó parcialmente el fallo del 15 de octubre de 2010, a través del cual el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Villavicencio accedió a las pretensiones de la demanda promovida por Luz Teresa Gamboa de Piedrahita.
Argumentó que la señora Luz Teresa Gamboa por haber laborado más de 10 años al servicio de la Rama Judicial y por encontrarse amparada por el régimen de transición, en razón a la edad que tenía al momento de entrar en vigencia la Ley 100 de 1993, cumple con los supuestos para que su pensión sea liquidada con aplicación de los decretos 546 de 1971 y 717 de 1978, esto es con el 75% de la asignación mensual más elevada devengada en el último año de servicios, con la inclusión de todos los factores salariales.
La aludida Corporación excluyó del IBL los subsidios de alimentación y de transporte como factores salariales relevantes, en razón a que no fueron devengados, ni acreditados por la demandante. 1.3 Causal de revisión invocadas La UGPP invocó la causal de revisión establecida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, según la cual, procede la revisión de pensiones «[c]uando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables».
Aduce que la sentencia cuya revisión solicita ordenó tener en cuenta como ingreso base de liquidación lo devengado en el último año de servicios lo cual riñe con el entendimiento que debe tenerse del régimen de transición pues este solo cobija lo pertinente a la edad, tiempo de servicios y monto de la pensión. Igualmente hace énfasis, y así lo estructura como pretensión subsidiaria, que en caso que no salga avante el reproche anterior, cuestiona que se hubiere tenido como relevante el 100% de la bonificación por servicios como factor salarial para liquidar la pensión de vejez, lo cual estima como irregular, en virtud que, esta prestación se reconoce y paga al empleado cada vez que cumple un año continuo 2 Folios 207 a 215 Nº Interno: 0012-2016 Demandante: UGPP Demandado: Luz Teresa Gamboa de Piedrahita 5 de labor y, por tanto, su cómputo para determinar el ingreso base de liquidación de la mesada pensional corresponde a una doceava (1/12) parte de la misma. 1.4.
Contestación de la demanda de revisión3 La accionada se opuso a las pretensiones, al considerar que se encuentran debidamente motivadas las decisiones judiciales, dado que conforme con lo previsto en el Decreto 546 de 1971, que consagró un régimen especial para los empleados de la rama judicial, se ordenó el cálculo de la pensión con la asignación mensual más elevada devengada durante el último año de servicios, incluyendo todos los emolumentos percibidos habitual y periódicamente por la demandada.
Esto como resultado de la interpretación armónica del beneficio de la transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, y el principio de inescindibilidad de las normas, lo que quiere decir que, para este régimen especial, el cálculo de la pensión con la asignación más alta devengada en el último año lo que generó un monto pensional superior, pues se trataba de un régimen más favorable que el general, del cual era beneficiaria.
II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia. La Subsección es competente para conocer de esta acción, de acuerdo con lo previsto en el artículo 249 del CPACA4 y el artículo 20, inciso 1°, de la Ley 797 de 20035, en concordancia con lo previsto en el artículo 13 del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 20196. 2.2. Problema jurídico La Sala de Subsección debe establecer si la sentencia del 15 de octubre de 2010, 3 Índices 34 y 35, aplicativo Samai. 4 «[…] De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia. […]» 5 «Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias […]» 6 «Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado».
Nº Interno: 0012-2016 Demandante: UGPP Demandado: Luz Teresa Gamboa de Piedrahita 6 emitida por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Villavicencio, confirmada parcialmente el 9 de abril de 2013 por el Tribunal Administrativo del Meta incurrió en la causal de revisión b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, esto es, si la cuantía del derecho reconocido a la señora Luz Teresa Gamboa de Piedrahita excedió lo debido de acuerdo con la ley. 2.3 Marco normativo y jurisprudencial 2.3.1 Acción especial de revisión de la Ley 797 de 2003 – Objeto y alcance El artículo 20 de la Ley 797 de 2003 instituyó una acción especial de revisión de providencias judiciales, de la siguiente manera: «Artículo 20.
Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.
La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.» Dicha acción, entonces, está orientada a restablecer la justicia material7 y comporta una herramienta excepcional que se opone a los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, razón por la cual, esta Corporación ha sostenido que «solo debe admitirse frente a un fin legítimo, que en estos asuntos es determinar si el reconocimiento pensional se hizo con violación al debido proceso o, si como en este caso se invoca, la cuantía reconocida excede lo ordenado por la ley»8. 7 Ver Corte Constitucional, Sala Plena; sentencia C-450 de 16 de julio de 2015. 8 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A; sentencia de 1° de agosto de 2024; consejero ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas.
Nº Interno: 0012-2016 Demandante: UGPP Demandado: Luz Teresa Gamboa de Piedrahita 7 Por tanto, las causales que el legislador prevé como únicas para superar y quebrar la seguridad jurídica que se deriva de una sentencia judicial, en caso de su prosperidad, atienden a circunstancias específicas y objetivas que no corresponden a un cuestionamiento de valoraciones de tipo jurídico, fáctico o probatorio adelantado por el juzgador en el proceso que dio lugar a la decisión cuestionada.
Por ello, no puede utilizarse este medio impugnativo so pretexto de reabrir el debate jurídico o revivir una valoración probatoria que fue realizada por el juez de instancia. De forma consistente, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha precisado que la rigurosidad de esta clase de asuntos no permite que el juzgador se aproxime a alguna causal que no fue debidamente planteada y soportada, ni tampoco permite convertir esta vía en una tercera instancia, pues ello desnaturalizaría la función de esta clase de instrumentos extraordinarios9.
Finalmente, resulta necesario aclarar que la adopción del trámite propio del recurso extraordinario de revisión establecido en el CPACA, no significa, como lo explicó la Sala Especial de Decisión 25 de esta Colegiatura en sentencia del 4 de junio de 2019, «que la acción especial contenida en esa normativa y el referido recurso sean equiparables jurídicamente, sino solo que el trámite10 […] pues esta acción especial “tiene un carácter sui generis11, dado que, más allá de que pueda infirmar una sentencia ejecutoriada –al igual que el recurso extraordinario de revisión –, presenta unas particularidades que le otorgan una entidad propia12», tal como el análisis que sobre su configuración realiza el juez de esta acción especial13. 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez, 24 de febrero de 2004, exp. 15001-03-15-000-00793-00 y Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Alberto Yepes Barreiro, 26 de febrero de 2013, exp. 15001-03-15-000-01027-00. 10 Esta Corporación ha indicado que con la demanda de revisión se inicia una instancia con trámite propio y diferentes etapas procesales que culminan con un fallo definitorio sobre la legalidad de la sentencia ejecutoriada, conclusión que la ha llevado a concluir que el recurso extraordinario de revisión constituye un nuevo proceso o inclusive una acción o medio de control más. Ver: Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Auto de 12 de agosto de 2014 [Rad. 11001-03-15-000-2013-02110- 00]. MP. Bertha Lucía Ramírez de Páez; Salas Especiales de Decisión No. 22 y 25. Sentencias de 3 de marzo de2015 [Rad. 11001-03-15-000-2014-00579-00 (REV)]. MP. Alberto Yepes Barreiro [Rad. 11001-03-15-000-2012-01776-00 (REV)]. MP. (E) Hernán Andrade Rincón. La Corte Constitucional, en el marco de la acción especial revisión, ha aceptado que esta se realiza a través de una demanda sometida a las formalidades y requisitos del recurso extraordinario de revisión. Ver: Sala Plena.
Sentencia C-835 de 2003. MP. Jaime Araújo Rentería. 11 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-835 de 2003. MP. Jaime Araújo Rentería. En esta providencia se indicó, como una novedad del artículo 20 de la Ley 797/03, que la acción especial o “sui generis” de revisión procedía no solo contra sentencias sino también contra los actos contentivos de transacciones o conciliaciones judiciales o extrajudiciales, con base en las causales generales y el trámite previsto para el recurso extraordinario de revisión en el CCA – hoy en el CPACA –.
Agregó que las dos (2) causales especiales introducidas por esa norma sólo se predicaban únicamente respecto de las sentencias. 12 Esta Corporación ha destacado que las particularidades de la acción especial de revisión le otorgan una entidad propia, reflejada principalmente en la legitimación por activa calificada y su finalidad. Ver: Sección Segunda.
Auto de 27 de marzo de 2014 [Rad. 11001-03-25-000-2012-00561-00(2129-12)]. MP. Gerardo Arenas Monsalve, y [sA] sentencia de 17 de mayo de 2018 [Rad. 11001-03-25-000-2014-00665-00(2074-14)]. MP. William Hernández Gómez. 13 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 25, Exp. 2014-02013-00. M.P. Dra. Marta Nubia Velásquez Rico. Nº Interno: 0012-2016 Demandante: UGPP Demandado: Luz Teresa Gamboa de Piedrahita 8 2.3.2 Alcance de la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 - Ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas de acuerdo con el régimen de transición dispuesto en la Ley 100 de 1993 – Decreto 546 de 1971.
La causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 dispone que «cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto, o convención colectiva que le eran legalmente aplicables», es decir, cuando la sentencia reconoce una prestación por un monto que no corresponde a lo legal o convencionalmente viable.
Ahora bien, en asuntos como el que nos ocupa, la inconformidad de la recurrente se funda en la falta de aplicación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, pues el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas al amparo del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 no lo cobija. No obstante, el estado del arte normativo y jurisprudencial respecto de la interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, revela que la controversia no se agota en la simple confrontación de las normas aplicables y la sentencia revisada, sino que impone un análisis más detallado y cuidadoso.
En efecto, se tiene que antes de la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993, los requisitos y condiciones generales para acceder a la pensión de jubilación por parte de los servidores públicos se encontraban contenidas en la Ley 33 de 1985, norma que tenía previsto que todo «empleado oficial» que acumulara 20 años de servicio y llegara a los 55 años de edad, tendría derecho al reconocimiento y pago de «una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio».
Asimismo, resulta pertinente destacar que la norma preexistente en materia de jubilación para los empleados de la Rama Judicial era el Decreto 546 de 1971, que establecía un ingreso base de liquidación «equivalente al 75% de la asignación mensual más elevada que hubiere devengado en el último año de servicio». Ahora bien, aunque la citada Ley 100 de 1993 supuso el establecimiento de unas nuevas reglas con arreglo a las cuales resulta posible causar el derecho a devengar Nº Interno: 0012-2016 Demandante: UGPP Demandado: Luz Teresa Gamboa de Piedrahita 9 una pensión, el Legislador dispuso la posibilidad de acceder a un régimen de transición, en los siguientes términos: «ARTICULO. 36.- Régimen de transición. La edad para acceder a la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres.
La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados.
Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente ley. <Aparte tachado INEXEQUIBLE> El ingreso base para liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en el inciso anterior que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.
Sin embargo, cuando el tiempo que les hiciere falta fuese igual o inferior a dos (2) años a la entrada en vigencia de la presente ley, el ingreso base para liquidar la pensión será el promedio de lo devengado en los dos (2) últimos años, para los trabajadores del sector privado y de un (1) año para los servidores públicos. […]» Dicho articulado no siempre fue interpretado de manera uniforme, motivo por el cual la Sección Segunda de esta Corporación, en sentencia de unificación proferida el 4 de agosto de 201014, acogió el principio de inescindibilidad, conforme al cual dispuso que a los beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 les debía ser aplicada, en su totalidad, la normativa de la cual eran destinatarios al momento en que esta entró en vigor, y concluyó que «la Ley 33 de 1985 no indic[ó] en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos están simplemente enunciados y no impiden la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicios», premisa que fue extendida a otros regímenes pensionales prexistentes al Sistema General de Pensiones, como el contenido en el Decreto 546 de 1974. 14 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia de 4 de agosto de 2010, Expediente núm. 2006-7509-01.
Nº Interno: 0012-2016 Demandante: UGPP Demandado: Luz Teresa Gamboa de Piedrahita 10 Tal interpretación permaneció invariable hasta la expedición de la sentencia SU-230 de 2015, en la cual la Corte Constitucional modificó el sentido de su jurisprudencia referente al inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, y precisó que el ingreso base de liquidación no es un elemento del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, y por tal razón, dichas pensiones deben ser liquidadas calculando el porcentaje previsto a manera de monto por el régimen anterior, sobre el ingreso base de liquidación previsto en la Ley 100 de 1993.
Esta divergencia interpretativa solo fue superada hasta la emisión de la sentencia de unificación jurisprudencial de 28 de agosto de 201815, en la cual la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Colegiatura modificó la postura que sostenía la Sección Segunda, en los siguientes términos: «92. De acuerdo con lo expuesto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sienta la siguiente regla jurisprudencial: “El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985”. 93.
Para este grupo de beneficiarios del régimen de transición y para efectos de liquidar el IBL como quedó planteado anteriormente, el Consejo de Estado fija las siguientes subreglas: 94. La primera subregla es que para los servidores públicos que se pensionen conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985, el periodo para liquidar la pensión es: - Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. 15 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 28 de agosto de 2018, Expediente núm. 52001-23-33-000-2012-00143-01, C.P. Dr. César Palomino Cortés. Nº Interno: 0012-2016 Demandante: UGPP Demandado: Luz Teresa Gamboa de Piedrahita 11 - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.
(…) 96. La segunda subregla es que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones.» Con la precisión que, si bien dicha providencia no resultaba aplicable, en estricto sentido, a las pensiones reconocidas al amparo del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 y el Decreto 546 de 1971, lo cierto es que muchos jueces y magistrados hicieron extensiva la interpretación efectuada en ese pronunciamiento a los beneficiarios de la norma en mención, sin desconocer que luego, el Consejo de Estado emitió la sentencia de unificación CE-SUJ-S2-021-20 de 11 de junio de 202016, en la que sentó las siguientes reglas: «De lo expuesto anteriormente se extraen las siguientes reglas de unificación de la jurisprudencia en el tema puesto a consideración: 4.1.
El funcionario o empleado de la Rama Jurisdiccional o del Ministerio Público beneficiario del régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 adquiere el derecho a la pensión de jubilación, siempre que se acrediten los siguientes presupuestos: i) Para el 1.º de abril de 1994, cuando cobró vigencia la Ley 100 de 1993 en el ámbito nacional o para el 30 de junio de 1995 cuando empezó a regir en el ámbito territorial, tenga: a) 40 años de edad si es hombre, 35 años de edad si es mujer o, b) 15 años o más de servicios efectivamente cotizados. ii) Reúna además los requerimientos propios del régimen de la Rama Judicial y del Ministerio Público estipulados en el artículo 6.º del Decreto 546 de 1971 para consolidar el estatus pensional que son: a) el cumplimiento de la edad de 50 años si es mujer, o de 55 años si es hombre; b) el tiempo de 20 años de servicios, continuos o discontinuos anteriores o posteriores a la vigencia de dicho decreto, que tuvo lugar el 16 de julio de 16 Consejo de Estado, Sección Segunda; sentencia CE-SUJ-S2-021-20 de 11 de junio de 2020; expediente 15001 23 33 000 2016 00630 01 (4083-2017).
Nº Interno: 0012-2016 Demandante: UGPP Demandado: Luz Teresa Gamboa de Piedrahita 12 1971;283 c) de esos 20 años de servicio, por lo menos 10 años lo debieron ser exclusivamente a la Rama Jurisdiccional o al Ministerio Público, o a ambas actividades. iii) Por tanto, esa pensión se le debe reconocer con los elementos del régimen anterior consagrados en el artículo 6.º del Decreto 546 de 1971 que son: a) la edad de 50 años si es mujer, de 55 años si es hombre; b) el tiempo de servicios de 20 años, continuos o discontinuos anteriores o posteriores a la vigencia de dicho decreto; c) de esos 20 años de servicio, por lo menos 10 años lo debieron ser exclusivamente a la Rama Jurisdiccional o al Ministerio Público, o a ambas actividades; d) la tasa de reemplazo del 75%, e) el ingreso base de liquidación de que tratan los artículos 21 y 36, inciso 3.°, de la Ley 100 de 1993, según el caso, es decir, si le faltare más de 10 años, será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los 10 años anteriores al reconocimiento de la pensión actualizados anualmente con base en la IPC certificado por el DANE, si faltare menos de 10 años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será: (i) El promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) El cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior actualizado anualmente con base en IPC certificado por el DANE; y con los factores de liquidación contemplados por el artículo 1.° del Decreto 1158 de 1994 al igual que por los artículos 14 de la Ley 4ª. de 1992 con la modificación de la Ley 332 de 1996;284 1.° del Decreto 610 de 1998; 1.° del Decreto 1102 de 2012; 1.° del Decreto 2460 de 2006; 1.° del Decreto 3900 de 2008; y 1.° del Decreto 383 de 2013, según se trate de magistrados o empleados de la Rama Judicial o del Ministerio Público, siempre que respecto de ellos se hubieren realizado las cotizaciones respectivas.» En consecuencia, si bien es cierto que la jurisprudencia en vigor de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado prevé que el ingreso base de liquidación no es un elemento integrante del régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993, también lo es que, con antelación a la emisión de los citados fallos del 28 de agosto de 2018 y 11 de junio de 2020, la posición unificadora del Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo respecto a la aplicación de ese régimen de transición era distinta, postura que, con pleno sustento legal y constitucional, acogieron no pocos juzgados y Tribunales administrativos del país a la hora de proferir sus sentencias.
Dicha situación no fue desatendida en la sentencia de unificación de 11 de junio de 2020, y con el objeto de aclarar los efectos de ese fallo, se estableció lo siguiente: «SEGUNDO: Advertir a la comunidad en general que las consideraciones expuestas en esta providencia en relación con el tema que se unifica jurisprudencia, tienen aplicación retrospectiva, y que la regla jurisprudencial fijada es vinculante en los siguientes casos: Nº Interno: 0012-2016 Demandante: UGPP Demandado: Luz Teresa Gamboa de Piedrahita 13 (i) respecto de los asuntos similares que actualmente se están tramitando en el seno de la administración;
(ii) respecto de los procesos similares que se están adelantando en juzgados, tribunales administrativos y Consejo de Estado. En consecuencia, no tiene efectos respecto de aquellos asuntos en los que ya existe sentencia ejecutoriada. En tal virtud, los conflictos judiciales ya resueltos están amparados por la cosa juzgada y en consecuencia resultan inmodificables.
Tampoco puede entenderse, en principio, que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en tesis anteriores que sostuvo la Sección Segunda del Consejo de Estado, la cuales replanteó la Sala Plena, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley; de manera que si se llegare a interponer recurso extraordinario de revisión contra sentencia ejecutoriada que haya reconocido la pensión con fundamento en jurisprudencia diferente a la ratio decidendi aquí expuesta, prevalecerá el carácter de cosa juzgada, sin perjuicio de lo previsto en las causales de revisión reguladas en el artículo 250 del CPACA.» Así las cosas, en punto a concretar el alcance de la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 en aquellos casos en los que, en el marco de interpretación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, se acusa una determinada providencia judicial de ordenar la liquidación de una pensión reconocida en virtud del Decreto 546 de 1971 en una cuantía que excede lo que legalmente corresponde, conforme a la copiosa jurisprudencia de esta Corporación, es viable compilar las siguientes subreglas de aplicación normativa: a. El cambio jurisprudencial adoptado con la sentencia de unificación jurisprudencial de 28 de agosto de 201817 y las reglas de unificación adoptadas en sentencia CE-SUJ-S2-021-20 de 11 de junio de 202018, no configuran, por sí solas, infracción de las normas pensionales que fijan el ingreso base de las pensiones reconocidas en virtud del régimen de transición de la Ley 100 de 1993. b. Las sentencias proferidas con antelación a la ejecutoria de la providencia de unificación jurisprudencial de 28 de agosto de 201819 en las que no se hubiere 17 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 28 de agosto de 2018, Expediente núm. 52001-23-33-000-2012-00143-01, C.P. Dr. César Palomino Cortés. 18 Consejo de Estado, Sección Segunda; sentencia CE-SUJ-S2-021-20 de 11 de junio de 2020; expediente 15001 23 33 000 2016 00630 01 (4083-2017). 19 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 28 de agosto de 2018, Expediente núm. 52001-23-33-000-2012-00143-01, C.P. Dr. César Palomino Cortés. Nº Interno: 0012-2016 Demandante: UGPP Demandado: Luz Teresa Gamboa de Piedrahita 14 dado aplicación a la tesis expuesta en la sentencia SU-230 de 2015 y no coincidan con las reglas de unificación adoptadas en sentencia CE-SUJ-S2- 021-20 de 11 de junio de 202020, no contravienen, por ese solo hecho, las normas que rigen el reconocimiento de pensiones al amparo del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, siempre que se basaran en la posición de unificación impuesta por esta Corporación con fallo de 4 de agosto de 2010. c. En todo caso, corresponde al juez de revisión establecer, de acuerdo con las particularidades de cada caso, si la sentencia objetada hizo posible el reconocimiento de una pensión con abuso del derecho o fraude a la ley, en la medida que la cuantía excedió el límite legal. 2.3.3 Alcance de la bonificación por servicios como factor integrante del ingreso base de liquidación de las pensiones de que trata el Decreto 546 de 1971.
El Decreto 546 de 27 de marzo de 1971 en el artículo 6, estableció los requisitos para el reconocimiento de la pensión de jubilación en los siguientes términos: «Artículo 6º. Los funcionarios y empleados a que se refiere este Decreto, tendrán derecho, al llegar a los 55 años de edad, si son hombres y de 50, si son mujeres, y cumplir 30 años de servicio continuos o discontinuos, anteriores o posteriores a la vigencia de este Decreto, de los cuales 10 hayan sido exclusivamente a la Rama Jurisdiccional o al Ministerio Publico, o ambas actividades, a una pensión ordinaria vitalicia de jubilación equivalente al 75% de la asignación mensual más elevada que hubiere devengado en el último año de servicio en las actividades citadas.» Por otro lado, el Decreto Ley 717 de 1978 en el artículo 12, dispuso otros factores que constituyen salario, posteriormente, modificado por el artículo 4 del Decreto 911 de 1978, el cual determinó: «ARTÍCULO 4.
El artículo 12 del Decreto-ley 717 de 1978 quedará así: “ARTÍCULO 12. De otros factores de salario. Además de la asignación básica mensual fijada por la ley para cada empleo, constituyen factores de salario todas las sumas que habitual y periódicamente reciba el funcionario o empleado como retribución por sus servicios. 20 Consejo de Estado, Sección Segunda; sentencia CE-SUJ-S2-021-20 de 11 de junio de 2020; expediente 15001 23 33 000 2016 00630 01 (4083-2017).
Nº Interno: 0012-2016 Demandante: UGPP Demandado: Luz Teresa Gamboa de Piedrahita 15 Son factores de salario: a) Los gastos de representación, b) La prima de antigüedad, c) El auxilio de transporte, d) La prima de capacitación, e) La prima ascensional, f) La prima de servicio, g) Los viáticos percibidos por los funcionarios y empleados en comisión en desarrollo de comisiones de servicio.» En consideración a lo anterior, se establece los factores que constituyen salario como toda retribución o sumas habituales que periódicamente reciba el empleado o funcionario por la contraprestación de sus servicios, los cuales deben ser considerados como base de la liquidación pensional.
Luego, el presidente de la República mediante Decreto 1042 de 7 de junio de 1979, en el artículo 45 de esta disposición, creo la bonificación por servicios para los empleados públicos del orden nacional, en la cual destacó: «ARTÍCULO 45. De la bonificación por servicios prestados. A partir de la expedición de este Decreto, créase una bonificación por servicios prestados para los funcionarios a que se refiere el artículo 1º.
Esta bonificación se reconocerá y pagará al empleado cada vez que cumpla un año continuo de labor en una misma entidad oficial. Sin embargo, cuando un funcionario pase de un organismo a otro de los enumerados en el artículo 1 de este decreto, el tiempo laborado en el primero se tendrá en cuenta para efectos del reconocimiento y pago de la bonificación, siempre que no haya solución de continuidad en el servicio.
Se entenderá que no hay solución de continuidad si entre el retiro y la fecha de la nueva posesión no transcurrieren más de quince días hábiles. La bonificación de que trata el presente artículo es independiente de la asignación básica y no será acumulativa. La bonificación de que trata el presente artículo es independiente de la asignación básica y no será acumulativa.» Después, la mencionada bonificación por servicios fue extendida para los servidores de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar mediante el Decreto 247 del 4 de febrero de 1997 y en el artículo 1 dispuso: «ARTÍCULO 1º.
Créase la bonificación por servicios prestados para los funcionarios y empleados de la Rama Judicial (Tribunales, Juzgados, Fiscalía General de la Nación, Direcciones Ejecutivas de la Administración Judicial, Consejos Seccionales de la Judicatura y empleados de las altas Corporaciones) y la Justicia Penal Militar, en los mismos términos establecidos en los artículos 45 y siguientes del Decreto-ley 1042 de 1978 y las demás normas que lo modifiquen o adicionen, la cual será exigible a partir del 1o de enero de 1997.
La Bonificación por Servicios Prestados constituirá factor salarial para efectos de determinar la prima de servicio, prima de navidad, vacaciones y prima de vacaciones, auxilio de cesantía y pensiones.» Al respecto, sobre la bonificación de servicios prestados para efectos de tenerse en Nº Interno: 0012-2016 Demandante: UGPP Demandado: Luz Teresa Gamboa de Piedrahita 16 cuenta como base de liquidación de la pensión para los funcionarios y empleados de la Rama Judicial, está Subsección mediante sentencia del 29 de junio de 200621 señaló que este emolumento debe reconocerse tan solo en una doceava parte, para efectos de la liquidación pensional de los beneficiarios del Decreto 546 de 1971, en el cual destaca: «El Decreto 247 de 1997, (en el art. 1º), para los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y Justicia Penal Militar, señala que esta bonificación es exigible a partir del 1º de enero de 1997, norma que prima para la institución por ser especial para ella; así, para diciembre 31 de ese año y los siguientes, será exigible para quienes venían laborando antes de esa fecha y cumplieron su requisito de servicio.
Se agrega que para el personal vinculado con posterioridad a enero 1º de un determinado año, después de enero 1º de 1997, la fecha de adquisición del derecho anual dependerá de la fecha de su posesión y el servicio prestado. Esta prima es computable para efectos pensionales y por consiguiente, se debe cotizar por ella; ahora, como es una prima anual, se debe tener en cuenta su doceava parte para la liquidación pensional.» Siguiendo el anterior criterio, la Subsección A de la Sección Segunda de esta Corporación mediante sentencia del 8 de febrero de 200722, dispuso: «Ahora bien y en relación con la inclusión de la bonificación como factor salarial para reliquidar la pensión de vejez reconocida, en cuanto señala la parte actora que debe tenerse en cuenta en el 100% del valor certificado y no en la doceava parte como lo viene haciendo Cajanal, dirá la Sala que la bonificación por servicios prestados se reconocerá y pagará al empleado cada vez que cumpla un año continuo de labor en una misma entidad oficial.
Por lo tanto, ese derecho se causará cada vez que el empleado cumpla un año de servicios. En esas condiciones, la estimación de la bonificación por servicios al momento del cálculo de la pensión debe hacerse en 1/12 parte y no sobre el 100%, en consideración a que su pago se hace de manera anual cada vez que el empleado cumple un año de servicios.
Por lo tanto, el cálculo realizado por Cajanal tomando en cuenta la 1/12 parte de la bonificación por servicios, es correcta.» Ahora bien, la Subsección A de esta Corporación en sentencia de 28 de junio de 201823, conoció de una acción especial extraordinario de revisión, donde se discutía una decisión judicial que había reconocido la bonificación de servicios al 100%, en ella, precisó: «La anterior precisión fue necesaria debido a que al momento de realizar la liquidación pensional, se generó el interrogante orientado a establecer si ese factor se debía incluir en su totalidad, es decir, en el 100% del valor reconocido o tan solo en una doceava parte de este, teniendo en consideración que la prestación se debía reconocer con base en la asignación mensual más elevada recibida por el servidor durante el último año de 21 Consejo de estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 29 de junio de 2006, radicación: 15001-23-31-000- 2000-02396-01 (7559-05), demandante: Sara Julia Camacho Pineda. 22 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 8 de febrero de 2007, radicación: 25000-23-25-000- 2003-06486-01(1306-06), demandante: Gema Neila Acevedo González. 23 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 28 de junio de 2018, radicación: 11001-03-25-000- 2013-01128-00(2665-13) REV, demandante: Cajanal.
Nº Interno: 0012-2016 Demandante: UGPP Demandado: Luz Teresa Gamboa de Piedrahita 17 servicio; no obstante, tal cuestionamiento, desde sus inicios, fue decidido jurisprudencialmente en el sentido antes descrito, el cual ha sido pacífico y reiterado, tanto por la Corte Constitucional como por el Consejo de Estado y de él se puede concluir, en últimas, que el monto total reconocido por ese concepto no remunera una mensualidad sino un año, es decir, doce meses de servicio, y ello justifica que su inclusión dentro de la base salarial para liquidar la pensión de los beneficiarios del Decreto 546 de 1971, tan solo sea en una doceava parte.
Así las cosas, como la bonificación por servicios prestados se debe reconocer tan solo en una doceava parte y no en el 100% del monto reconocido por ella, la Sala concluye que la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander sí está incursa en la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, pues al ordenar la inclusión de ese factor en un 100% y no en una doceava parte dentro de la pensión reconocida a favor del señor Hernán Enrique Zambrano Soler, se dio lugar a que la Caja Nacional de Previsión Social esté pagando una mesada pensional superior a la determinada por la ley.» Siguiendo esa misma línea jurisprudencial, en sentencia del 10 de diciembre de 2020, la Subsección A de la Sección Segunda de esta Corporación24, señaló: «Visto como está que la bonificación por servicios se debe tomar en una doceava para efectos de establecer el ingreso base de liquidación de las personas que tienen derecho a pensionarse en los términos del Decreto 546 de 1971, por estar cobijadas por el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, al verificar lo expuesto por el Tribunal Administrativo de Nariño en la sentencia del 24 de septiembre de 2010, se observa que consideró que la inclusión de dicho emolumento debía corresponder al 100%, con fundamento en el siguiente razonamiento: «[…] Es del caso advertir que en dos pronunciamientos diferentes, el uno anterior a la decisión comentada, esto es del 23 de marzo de 2006 y el otro posterior, del 7 de junio de 2007 el Consejo de Estado sin hacer un análisis concreto de lo bonificación por servicios prestados, confirmó los decisiones de primera instancia del Tribunal Administrativo de Caldas en los que se reconoció la totalidad de la bonificación por servicios prestados por efectos de la liquidación de la pensión de jubilación de unos ex servidores judiciales.
En esas condiciones si bien se observó una tendencia inicial en el Consejo de Estado por no reconocer el 100% de la bonificación, en las dos providencias antes mencionadas da un giro en sentido contrario. Siendo lo providencia más reciente la de 2007, en la que se acepta tal situación, habrá que estarse a la misma en respeto de un precedente vertical que se viene forjando y que es atendido, en otros tribunales del país. […]» Claramente, la sentencia objeto de la acción de revisión ordenó que para la liquidación de la pensión del señor Nel Hernán Ortiz Lozano se tuviera en cuenta la bonificación por servicios en un 100% y no en una doceava, que es el criterio que ha sido adoptado por la jurisprudencia de lo contencioso administrativo, con lo cual es plausible concluir que se configura la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.» 24 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 10 de diciembre de 2020, radicación: 11001-03-25- 000-2013-00116-01-00(2665-13) REV, demandante: Cajanal.
Nº Interno: 0012-2016 Demandante: UGPP Demandado: Luz Teresa Gamboa de Piedrahita 18 Conforme a lo anterior, para la Sala de Decisión la inclusión de la bonificación por servicios prestados para el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas en virtud del Decreto 546 de 1971, por ser un emolumento que se causa por cada año de servicio, debe ser fraccionado en una doceava parte si se devengó en el periodo de liquidación de la pensión. 2.4 Caso concreto En el presente asunto se tiene que la UGPP pretende se infirme la sentencia proferida el 15 de octubre de 2013 dictada por el Juzgado Tercero Administrativo de Villavicencio, modificada por el Tribunal Administrativo del Meta dentro del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 50001-33-31- 003-2008-00130-02 y, en su lugar, se revoque las sentencias, por cuanto (i) contravienen el régimen de transición dispuesto por la Ley 100 de 1993 y, además, (ii) desconocen la interpretación que ha realizado el Consejo de Estado, al reconocer la bonificación de servicios prestados debe reconocerse en una doceava parte para el cálculo de la pensión. Sobre el primer reparo la UGPP sostuvo que en este caso, las condiciones para adquirir el derecho pensional por parte de la demandada fueron las contempladas en el artículo 6 del Decreto 546 de 1971, sin embargo, al ser la demandada beneficiaria del régimen de transición, el ingreso base de liquidación debía calcularse de acuerdo con lo señalado en el inciso tercero de dicho artículo, esto es con el promedio de los últimos 10 años de servicio y con los factores establecidos en el Decreto 1158 de 1994.
La Sala advierte que, en lo atinente al argumento expuesto por la entidad demandante respecto de la configuración de la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, sobre la forma de liquidar la pensión con base en el Decreto 546 de 1971, no está llamada a prosperar, porque si bien es cierto que esta Corporación por sentencia CE-SUJ-S2-021-201, de junio de dos 202025 precisó la forma como debe liquidarse la pensión de jubilación a los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y el Ministerio Publico; también lo es que para resolver el asunto el juzgado y el tribunal aplicaron la línea jurisprudencial vigente 25 Expediente: 15001 23 33 000 2016 00630 01 (4083-2017) Nº Interno: 0012-2016 Demandante: UGPP Demandado: Luz Teresa Gamboa de Piedrahita 19 para la época.
Por tanto, se vislumbra que la sentencia materia de censura atendió la posición jurisprudencial de esta Corporación que se encontraba en vigor al momento en que se profirió, razón por la cual no se observa que configure una trasgresión normativa directa, ni es, por sí sola, contraria al régimen legal. Sobre el segundo reparo para esta Subsección es claro que la bonificación por servicios no puede ser reconocida al 100%, sino que debe tomar en una doceava para efectos de establecer el ingreso base de liquidación de las personas que tienen derecho a pensionarse en los términos del Decreto 546 de 1971, por estar cobijadas por el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, así las cosas, se concluye que en este caso se configura la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
Para ello, basta remitirnos a lo indicado en la sentencia del quince de octubre de 2010, emitida por el Juzgado Tercero Administrativo de Villavicencio, cuando discurrió sobre los factores salariales relevantes para la liquidación de la prestación periódica de la ciudadana demandada: «En el presente caso, la actora por haber trabajado más de diez (10) años al servicio de la Rama Judicial del Poder Público y por encontrarse cobijada por el régimen de transición en razón a la edad que tenia al momento de entrar en vigencia la Ley 100 de 1993, aspectos que no se controvierten en este proceso cumple con los supuestos consagrados en la Jurisprudencia para ser liquidada su pensión con los Decretos 546 de 1971 y 717 de 1978, es decir, con el 75% de la asignación mensual más elevada devengada en el último año de servicios, incluyendo todos los factores salariales, recordando que constituye factor salarial, todas aquellas sumas que habitual y periódicamente recibe el empleado como retribución de sus servicios y no como erradamente lo hizo la entidad demanda (sic), tomando como base el Decreto 1158 de 1994, desconociendo de esta manera el régimen especial que lo acompañaba, ya que el régimen de transición implica su aplicación integral inclusive respecto de los salariales.» Para luego establecer en la parte resolutiva: «CUARTO.- Como con secuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho a la CAJA NACIONAL DE REVISION SOCIAL EN LIQUIDACION POR BUEN FUTURO, reliquidar la pensión mensual vitalicia de jubilación que disfruta la señora LUZ TERESA CAMBOA DE PIEDRAHITA identificada con la cédula de ciudadanía No. 21230960 de Villavicencio, de conformidad a lo dispuesto en el artículo 6 del Decreto 546 de 1791 y el articulo 12 del Decreto 717 de 1978, es decir, con el 75% de la asignación más alta devengada en el último año de servicio, incluyendo todas aquellas sumas que constituyan factor Nº Interno: 0012-2016 Demandante: UGPP Demandado: Luz Teresa Gamboa de Piedrahita 20 salarial tales como asignación básica, el 100 % de la bonificación por servicios, prima de vacaciones (1/2), prima de servicios (1/2), prima de navidad (1/2), el subsidio de alimentación y el subsidio de transporte.» Es decir, el Juzgado Tercero Administrativo de Villavicencio, ordenó la liquidación de la prestación periódica tomando como factor relevante el 100% de la bonificación por servicios prestados.
El Tribunal Administrativo del Meta, al resolver los recursos de apelación interpuestos por las dos partes, consideró lo siguiente: «6. De lo anterior se evidencia que el ente accionado no reconoció unos factores certificados y acreditados en el proceso, y que el a-quo omitió ordenar incluirlos en la reliquidación de la mesada pensional de la actora, los cuales inciden en el monto de la pensión y generan un desfase entre el valor reconocido y el que efectivamente debía reconocerle, por ende, no son de recibo sus argumentos, en cuanto a que los factores de liquidación de la pensión y la forma de liquidarla se deben determinar de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 100 de 1993 (art. 36) y sus decretos reglamentarios.
Adicional a ello, se observa que el aquo, ordenó incluir el subsidio de alimentación y transporte, cuando no fueron devengados ni acreditados, situación que obliga modificar el ordinal cuarto de la sentencia apelada. De otra parte, en relación con lo solicitado por la actora, en el sentido de adicionar o modificar el fallo, es procedente toda vez que si la prestación económica le fue reconocida aplicando el régimen especial de los empleados de la Rama Judicial, éste debe ser también el que rija la liquidación de la mesada pensional, esto es, tomando la asignación más alta devengada en el último año, incluyendo como factores “todas las sumas que habitual y periódicamente reciba el funcionario o empelado como retribución por sus servicios”, tal como se indicó en precedencia y de conformidad con el articulo 12 del Decreto 717 de 1978. 7.- En conclusión, la sentencia apelada se confirmará, pero el ordinal cuarto de la parte resolutiva de la misma se aclarará en el sentido que la reliquidación de la pensión de la actora debe efectuarse tomando como base el 75% de la asignación más elevada devengada el último año de servicios, incluyendo todos los factores salariales devengados y acreditados según constancia que reposa a folio 12 del expediente, tal como se indicó en precedencia, excluyendo los subsidios de alimentación y de transporte ordenados en el mismo por el aquo, en razón a que no fueron devengados ni acreditados dentro del proceso.
Respecto de los factores cuyo pago se hizo anual, como son las primas, bonificación por servicios y por actividad judicial, su computo debe hacerse en una doceava parte como lo indicó el a-quo.» Sin embargo, en la parte resolutiva enrostró lo siguiente: «SEGUNDO: Aclarar el ordinal cuarto de la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia, en el sentido que la reliquidación de la pensión de la actora debe efectuarse tomando como base el 75% de la asignación más elevada devengada el último año de servicios, incluyendo todos los factores salariales devengados y acreditados según constancia que reposa a folio 12 del expediente, tal como se indicó en precedencia, excluyendo los subsidios de alimentación y de transporte, ordenados por el aquo, en razón a que no fueron devengados ni acreditados por la accionante.» Se traduce lo precedente, en que pese a advertirlo el Tribunal de instancia en la parte considerativa del fallo censurado sobre la relevancia de la bonificación por Nº Interno: 0012-2016 Demandante: UGPP Demandado: Luz Teresa Gamboa de Piedrahita 21 servicios prestados en una doceava parte dentro de la liquidación de la pensión de jubilación, en la resolutiva terminó confirmando la determinación del Juzgado Tercero de Villavicencio en cuanto a la inclusión en un cien (100) por ciento.
Por tal razón, ante esta aparente confusión, en el fondo se entiende que la determinación de tener como factor salarial relevante a la bonificación por servicios prestados en un cien (100) por ciento dentro de la pensión de jubilación de Luz Teresa Gamboa de Piedrahita se mantuvo, lo cual a la luz de explicado en precedencia resulta improcedente y justifica la acción de revisión formulada.
En conclusión, debe infirmarse parcialmente la sentencia proferida el 9 de abril de 2013 por el Tribunal Administrativo del Meta, por medio de la cual modificó el fallo del 15 de octubre de 2010, dictado por el Juzgado Tercero Administrativo de Villavicencio, en cuánto dispuso la reliquidación de la pensión de jubilación de la señora Teresa Gamboa con el 100% de la bonificación de servicios, por lo tanto, se emitirá sentencia de reemplazo.
III. SENTENCIA DE REEMPLAZO 3.1. Problema jurídico. ¿La demandante tiene derecho a que su pensión de jubilación se reliquide la bonificación de servicios prestados por el 100% o tan solo una doceava parte de ella? 3.2. Caso concreto. La demandante nació el 28 de mayo de 1954 y laboró en la Fiscalía General de la Nación, en la Procuraduría General de la República y en la Rama Judicial por más de 20 años, por lo que la liquidada Cajanal, mediante Resolución 49384 del 21 de septiembre de 2008, le reconoció pensión de vejez, a partir del 1 de febrero de 2006.
El Tribunal Administrativo del Meta, confirmó la decisión del Juzgado Tercero Administrativo de Villavicencio que ordenó la reliquidación de la pensión de jubilación de la señora Gamboa Piedrahita con base en el 75% de la asignación Nº Interno: 0012-2016 Demandante: UGPP Demandado: Luz Teresa Gamboa de Piedrahita 22 mensual más elevada que devengó en el último año de servicios, en el cual se incluyó la bonificación por servicios prestados en un 100%, decisión que no está ajustada a derecho, en cuanto al porcentaje de este factor, dado que se causa anualmente y por lo tanto debe ser fraccionado en una doceava parte para su inserción como factor relevante en la prestación. En ese sentido, no le asiste la razón al considerar este factor salarial dentro de la reliquidación de la pensión con el 100% la bonificación por servicios prestados.
Así las cosas, se modificará el ordinal segundo de la parte resolutiva de la sentencia del nueve de abril de 2013. 3.3. Condena en costas. La Sala se abstendrá de condenar en costas a la parte recurrente, en atención a lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA, dado que no se evidencia que la demanda haya sido presentada con una manifiesta carencia de fundamento legal.
Asimismo, considerando la naturaleza del asunto, no se cumplen los presupuestos necesarios para imponer dicha condena. Con fundamento en lo expuesto, la Sala encuentra que se configura la causal b), del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 y en tal sentido, se infirmará parcialmente la sentencia del 9 de abril de 2013 proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, para en su lugar, modificar el ordinal de la parte resolutiva, y ordenar la reliquidación de la pensión de jubilación de la señora Luz Teresa Gamboa de Piedrahita con la inclusión de una doceava parte de la bonificación por servicios prestados.
VII. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: Nº Interno: 0012-2016 Demandante: UGPP Demandado: Luz Teresa Gamboa de Piedrahita 23 PRIMERO: DECLARAR FUNDADA la acción especial de revisión interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) contra la sentencia de 9 de abril de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, dentro del proceso con radicado 50-001-33-31-003-2008-00130-02, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: INFIRMAR parcialmente la sentencia del 9 de abril de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, para en su lugar modificar el ordinal segundo el cual quedará así:
SEGUNDO: REAJUSTAR la pensión mensual vitalicia de jubilación que disfruta la señora Luz Teresa Gamboa Piedrahita con el 75% de la asignación más alta devengada en el último año de servicios incluyendo todos los factores salariales devengados, entre ellos la bonificación por servicios prestados que será cuantificada en una doceava parte, excluyendo los subsidios de alimentación y de transporte, ordenados por el a quo, en razón a que no fueron devengados ni acreditados.
TERCERO: Sin condena en costas. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.