CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SALA DE CONJUECES Conjuez ponente: Hugo Alberto Marín Hernández Bogotá D. C., once (11) de julio de dos mil veintitrés (2023) Procede la Sala de Conjueces a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de 23 de enero de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo del Caquetá, Sala de Conjueces, mediante la cual accedió a las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.
ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 20 a 28). El señor Christiam Dussan Niño, mediante apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.
Se declare (i) la nulidad del oficio DESAJN16-4822 de 9 de septiembre de 2016, expedido por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial de Neiva, mediante el cual negó el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales del actor; y (ii) la anulación del acto ficto o presunto resultante del silencio administrativo negativo frente al recurso de apelación presentado el 19 de septiembre de esa anualidad contra el oficio anterior.
Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la entidad demandada (i) reconocer y pagar «[…] la Bonificación judicial como nivelación salarial y prestacional dejadas de percibir […], por concepto de sueldo básico y demás prestaciones económicas tales como primas de servicios, vacacional, […] de productividad, bonificación por servicios prestados, cesantías y demás adeudados durante los años 2011-2012-2013 y 2014 y en adelante con fundamento en el artículo 3° de la Ley 4ª de 1992, suma que resulta de la diferencia de lo pagado actualmente y el aumento que se hacía con base en dicha normatividad la que debería hacerse efectiva a partir de 1 de enero de cada año laborado, fecha en que se adquirió el derecho a la nivelación salarial y prestacional»;
(ii) reconocer y sufragar «[…] los valores dejados de erogar en razón de la prima especial o prima de nivelación salarial que da cuenta la Ley 4ª de 1992, art. 14 […]»; y (iii) ajustar los valores reclamados con base a el índice de precios al consumidor y de conformidad con el artículo 178 del Código Contencioso Administrativo. 1.3 Fundamentos fácticos.
Relata el actor que prestó sus servicios a la Rama Judicial, como Juez Adjunto al Juzgado Promiscuo Municipal de San Vicente del Caguán (Caquetá) y Juez Promiscuo Municipal de Descongestión de San Vicente del Caguán (Caquetá), desde el año 2011 hasta el 2014. Que «[m]ediante la Ley 4ª de 1992, artículo 14 el legislador, en procura de crear alternativas de nivelación salarial para el sector de la Rama Judicial, estableció una prima especial destinada a mejorar la base salarial de los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y JUECES DE LA REPÚBLICA […]».
Dice que la prima prevista en la Ley 4ª de 1992 fue distorsionada por la demandada, dado que «[…] lo que hizo la Administración Judicial no es otra cosa que sustraer, el 30% del salario fijado por el Gobierno Nacional a través de los diferentes decretos, cuando a preciso sentido, debía haberse tasado el valor de la prima especial de servicios sumada al salario básico fijado por el Decreto correspondiente; de aquí que se asevere que a los funcionarios judiciales de Colombia, sólo se les ha venido pagando el 70% de su base salarial legal establecida y que la administración adeuda mensualmente el 30% correspondiente».
Agrega que «[…] al leerse el art. 14 de la Ley 4º de 1992, lo que se deduciría que, en la práctica, la correcta aplicación de la fórmula para tasar la prima debe aplicarse es sobre el salario fijado por el Gobierno Nacional, es decir, sobre el que establece el decreto y a éste, ADICIONARLE (o sumarle) por prima especial o prima de nivelación, el 30%». 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.
Cita como normas violadas por los actos administrativos acusados los artículos 2, 13, 25, 48, 53 y 58 de la Constitución Política de Colombia; 152 (numeral 7) de la Ley 270 de 1996; 84 del CCA y 138 del CPACA. Que «[f]rente a la discusión que se vierte y ante el derecho reclamado, el Consejo de Estado en sendos pronunciamientos ha tocado lo pertinente a la Prima especial sin carácter salarial o prima de nivelación, considerando ilegal y en consecuencia nula la reglamentación que había hecho el Gobierno Nacional de la misma en desarrollo del artículo 14 y 15 de la Ley 4ª de 1992, al descontar el 30% de la asignación salarial legal, hecho que desmejora con ello la remuneración salarial del funcionario y que a su vez tiene incidencia directa en la tasación de sus prestaciones sociales, lo que crea un aspecto negativo al salario, cuando la prima debe tener naturaleza de adición o agregado especial al mismo […]». 1.5 Contestación de la demanda (ff. 71 a 91).
La accionada, por conducto de apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda y frente a los hechos afirma que no le constan y se atiene a lo probado dentro del proceso. Que «[…] la prima especial sin carácter salarial establecida por el Gobierno Nacional a través de los Decretos salariales, entre otros para, los Magistrados y Jueces de la República, tiene sustento legal en el artículo 14 de la ley 4ª de mayo 18 de 1992 y no contradicen los mandatos constitucionales, toda vez que la propia Constitución faculta al legislador para regular el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos, de ahí que tenga la libertad para establecer que determinadas prestaciones sociales se liquiden sin consideración al monto total del salario, es decir, que cierta parte del salario no constituyen factor para ciertos eventos, como es el caso de la prima especial de servicios».
Por otro lado, propuso como excepciones las de ausencia de causa petendi; cobro de lo no debido e inexistencia de la obligación al haberle cancelado al accionante todos los emolumentos dispuestos para los servidores judiciales. 1.6 Sentencia de primera instancia (ff. 116 a 126). El Tribunal Administrativo del Caquetá, Sala de Conjueces, en providencia de 23 de enero de 2020, accedió a las súplicas de la demanda, al considerar que el demandante tiene derecho a la reliquidación de sus prestaciones sociales con el 100% de lo recibido por sueldo básico y demás emolumentos, con inclusión del pago del 30% de la prima especial de servicios sin carácter salarial, como una adición o complemento, tal como lo ha reiterado el Consejo de Estado en sus sentencias, en el sentido de que la Administración ha dado una interpretación equivocada a lo contenido en la Ley 4ª de 1992, creando con ello una flagrante vulneración a los principios fundamentales que tienen los trabajadores, como al de la igualdad, trabajo y justicia material, lo cual va en contra de los postulados constitucionales y de las normas del orden internacional en ese aspecto.
Asimismo, ordenó el pago de las diferencias salariales entre los aportes efectuados y los adeudados. Reconocimientos que deberán ser debidamente ajustados de acuerdo con el índice de precios al consumidor y lo previsto en el CPACA. Por otra parte, declaró probada la excepción de prescripción trienal de los períodos que anteceden al 14 de junio de 2013, sin tener en cuenta los aportes a la seguridad social en pensión los cuales deben ser ajustados y reconocidos. 1.7 El recurso de apelación (ff. 130 a 139).
Inconforme con la anterior providencia, la parte demandada, presentó recurso de apelación, con el que refuta lo estimado por el Tribunal al afirmar que «[…] no es viable efectuar la reliquidación y pago de las diferencias surgidas de la aplicación de la Ley 4ª de 1992 y los Decretos salariales anuales, pues de hacerlo, implicaría desacatar el ordenamiento legal vigente, toda vez que […] mediante las facultades conferidas por la mencionada ley, el Gobierno Nacional está expresamente facultado para expedir los Decretos salariales teniendo la potestad de determinar que el 30% de la remuneración mensual sea considerada prima especial sin carácter salarial advirtiendo que la expresión 'sin carácter salarial', se hace extensiva, entre otras, para los Directores Administrativos, y por lo tanto no contradice los mandatos constitucionales y legales, situación que la sentencia del Consejo de Estado no modifica al declarar la nulidad del artículo 7º del Decreto 618 de 2007, pues como se señaló anteriormente los efectos de la declaratoria de nulidad son hacia futuro».
Finalmente, reitera las excepciones propuestas en el escrito de contestación de la demanda con inclusión de la excepción de prescripción, pues asegura que no existe sustento normativo que estipule que el 30% de la suma recibida mensualmente, sea de carácter salarial. II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación fue concedido mediante auto de 4 de marzo de 2020 y admitido por esta Corporación a través de proveído de 15 de marzo de 2022, en cumplimiento del artículo 247 del CPACA; y durante la oportunidad establecida en el numeral 5 ibidem la parte demandada allegó escrito de alegatos de conclusión para insistir con los argumentos expuestos en el recurso de apelación, en cuanto al accionante y el Ministerio Público, estos guardaron silencio.
CONSIDERACIONES DE LA SALA 3.1 Competencia. El Consejo de Estado, en calidad de superior funcional, es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos, conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA. 3.2 Nota preliminar. Los Magistrados de la sección segunda del Consejo de Estado expresaron su impedimento para conocer de este proceso, el cual fue aceptado.
Luego, agotado el respectivo sorteo de Conjueces, le ha correspondido a esta Sala conocer en segunda instancia de este proceso. La Sala de Conjueces, al no encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, procede de conformidad. 3.3 Problema jurídico. De acuerdo con los argumentos expuestos en el recurso de apelación, en el presente asunto se debe determinar si es procedente la reliquidación de las prestaciones sociales del señor Christiam Dussan Niño, teniendo en cuenta para tal efecto, como base de liquidación el 100% de la remuneración básica mensual legal, más el pago del 30% de prima especial consagrada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 sin carácter salarial, como una adición al salario de los servidores públicos beneficiarios de dicha prima o si la mencionada prima no constituye una adición sino que hace parte de la remuneración básica mensual.
A fin de resolver el problema jurídico planteado, se abordará el análisis de los siguientes temas, precisando que existe al respecto sentencia de unificación que esta Sala comparte y acata: La prima especial consagrada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 constituye una adición al salario de los servidores públicos beneficiarios de la misma; y La prescripción trienal de las prestaciones sociales. 3.4 Marco normativo y jurisprudencial.
El problema jurídico que debe resolverse en este proceso ha sido ampliamente discutido y definido por la jurisprudencia del Consejo de Estado, razón por la cual, en este fallo se hará una breve reseña de los pronunciamientos jurisprudenciales y de los parámetros trazados en la sentencia de unificación del 2 de septiembre de 2019 a fin de resolver los cuestionamientos endilgados en el recurso de apelación que refuta la decisión de primera instancia. Lo primero que hay que afirmarse es que la prima especial consagrada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 constituye una adición al salario de los servidores públicos beneficiarios de la misma.
En desarrollo de la atribución constitucional prevista en el artículo 150 de la Constitución Política, el Congreso de la República expidió la Ley 4ª de 1992, en el artículo 4 de esta Ley, se creó una prima especial de servicios. Al respecto el artículo 14 dijo: “El Gobierno Nacional establecerá una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial para los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los Jueces de la República, incluidos los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero (1) de enero de 1993.
Igualmente tendrán derecho a la prima de que trata el presente artículo, los delegados departamentales del Registrador Nacional del Estado Civil, los Registradores del Distrito Capital y los niveles Directivo y Asesor de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
PARÁGRAFO. Dentro del mismo término revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad.” La expresión, según el cual, la mencionada prima no tiene carácter salarial, fue declarado exequible por la Corte Constitucional, mediante la sentencia C- 279 de 1996.
El Gobierno Nacional, en cumplimiento del mandato previsto en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, ha expedido anualmente a partir de 1993, los decretos salariales de los servidores públicos. A través del Decreto 57 de 1993, se determinó, para el régimen de acogidos, que “el treinta por ciento (30%) de la remuneración mensual de los siguientes servidores públicos se considera como Prima Especial, sin carácter salarial”.
En lo referente al régimen de los no acogidos, se dispuso que “los funcionarios a que se refieren los artículos 5 y 6 del presente decreto tendrán derecho a una prima especial mensual equivalente al treinta por ciento (30%) de la asignación básica y los gastos de representación sin carácter salarial y sustituye la prima de que trata el artículo 7 del Decreto 903 de 1992”.
La expedición de los decretos salariales de los servidores públicos generó una interpretación equivocada de la autoridad administrativa, responsable de la aplicación de dicha normativa, en el sentido de interpretar que el 30% de la prima especial hace parte de la remuneración mensual. La Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de 2 de abril de 2009, expediente 11001-03-25-000-2007-00098-00, Consejero Ponente Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, preciso que el concepto de prima, siempre significará una adición al ingreso del servidor público.
Dice la sentencia en mención: “(…) la noción de prima como concepto genérico emerge a título de reconocimientos económicos adicionales para el empleado a fin de expresar cualidades o características particulares del mismo, que con todo, implica un aumento en su ingreso laboral, es así, como la prima técnica, la prima de antigüedad, la prima de clima, entre otras, representan un sistema utilizado en la función pública para reconocer un “plus” en el ingreso de los servidores públicos, sin importar que en la definición normativa de esencia, sea o no definido su carácter salarial, prestacional o simplemente bonificatorio”.
La Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia de 29 de abril de 2014, Conjuez Ponente: María Carolina Rodríguez Ruiz, expediente 11001-03-25-000-2007-00087-00, declaró la nulidad parcial de los decretos dictados por el Gobierno Nacional entre los años 1993 a 2007, mediante los cuales se había fijado en el 30% la prima especial creada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, al considerar que los decretos interpretaron erróneamente y aplicaron indebidamente la Ley 4ª de 1992 al haber mermado el salario de un grupo de servidores públicos, razón suficiente para determinar que son contrarios a la Constitución y la Ley.
La Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda, profirió el 2 de septiembre de 2019, sentencia de unificación jurisprudencial y definió las siguientes reglas respecto de la “prima especial”: “La Sala unifica jurisprudencia en relación con la prima especial consagrada en el art. 14 de la Ley 4 de 1992 en los siguientes términos: 1. La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta.
En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. 2. Todos los beneficiaros de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 3.
Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial. 4.
Los demás beneficiarlos de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969. 6.
La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías. Este 80% es un piso y un techo. La reliquidación de la bonificación por compensación procede respecto a los magistrados de tribunal y cargos equivalentes, siempre que, en la respectiva anualidad, sus Ingresos anuales efectivamente percibidos NO hayan alcanzado el tope del ochenta por ciento (80%) de lo que por todo concepto devenga un magistrado de alta corte, incluido en ello las cesantías de los congresistas.
Sin embargo, en ese caso, la reliquidación debe efectuarse únicamente hasta que se alcance el tope del 80% señalado. 7. Procede la prescripción de la bonificación por compensación entre el 5 de septiembre de 2001 y el 2 de diciembre de 2004. Lo anterior es la regla general. Esa regla tiene una excepción, que consiste en que, si la persona logra demostrar en el expediente, con pruebas documental, que antes del 3 de diciembre de 2004 había interrumpido la prescripción conforme a la ley.
En ese caso la prescripción va más allá del 4 de diciembre de 2004 y se retrotraería hasta la fecha de presentación de esa interrupción, fecha entonces que debe ser posterior al 25 de septiembre de 2001 y anterior al 3 de diciembre de 2004.Esta excepción, como toda excepción, es de aplicación restrictiva. 8. La sentencia de unificación que hoy se adopta no implica que se está variando o modificando el régimen salarial y prestacional de los servidores beneficiaros de la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992- jueces, magistrados y otros funcionarios-, en la medida en que en ningún caso se superan los porcentajes máximos o topes fijados por el Gobierno Nacional.” Queda así definido conforme a la sentencia de unificación, que la prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de ésta.
Para mayor precisión, y con carácter didáctico, los siguientes dos (2) cuadros permiten visualizar de una manera fácil los efectos de liquidar de manera correcta la prima especial de servicios o prima mensual sin carácter salarial, para así establecer su impacto sobre el ingreso mensual y sobre las prestaciones sociales. El primer cuadro es sobre el impacto en el ingreso mensual y es tomado de la sentencia del 29 de abril de 2014 de la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado: Sobre el salario El segundo cuadro, elaborado por esta Corporación en el año 2018, se refiere al impacto de la prima especial de servicios en las prestaciones sociales: Sobre las prestaciones sociales Entonces en cuanto a lo primero, el ingreso mensual se debe liquidar de manera que incluya el salario básico más un 30% adicional, a título de prima especial de servicios.
En el ejemplo, cada mes se debería pagar $13.000.000 de pesos. Y en cuanto a lo segundo, las prestaciones sociales se deben liquidar sobre la totalidad del salario básico, sin restar ni sumar el 30% de la prima especial de servicios. En el ejemplo, las prestaciones se deben liquidar sobre una base de $10.000.000 de pesos. 3.5 Caso concreto.
El material probatorio traído al plenario da cuenta de la situación respecto de los hechos a los cuales se refiere la presente demanda, por lo que se destaca: Certificación de tiempos de servicios de 1º de junio de 2016 (f. 4), del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Florencia (Caquetá), que muestra el desempeño del señor Christiam Dussan Niño, como: Juez Adjunto al Juzgado Promiscuo Municipal de San Vicente del Caguán (Caquetá), desde el 4 de octubre al 16 de diciembre de 2011.
Juez Promiscuo Municipal de Descongestión de San Vicente del Caguán (Caquetá), del 17 de diciembre de 2016 al 19 de diciembre de 2012; y del 1º de enero de 2013 hasta el 31 de julio de 2014. Juez Promiscuo Municipal de San Vicente del Caguán, entre el 13 de agosto y el 14 de septiembre de 2014; y del 15 de septiembre al 19 de diciembre de 2014.
Constancia salarial de 3 de agosto de 2016, que da cuenta de los conceptos salariales recibidos por el demandante en su calidad de funcionario de la Rama Judicial (ff. 18 y 19). Oficio DESAJN16-4822 de 9 de septiembre de 2016 (ff. 9 a 14), a través del cual la Directora Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Neiva (Huila) da respuesta negativa al derecho de petición radicado el 14 de junio de 2016, con el argumento de que no puede «[…] sin orden judicial que así lo imponga y por ende sin el respectivo respaldo presupuestal, el reconocimiento y pago de las diferencias reclamadas de manera retroactiva, desde el 1 de enero de 1993 en adelante, como pretenden en la actualidad diferentes peticionarios […]».
Recurso de apelación de 19 de septiembre de 2016 (ff. 5 a 7), con el que el demandante pidió se revocará el oficio y se acceda a lo inicialmente deprecado. Resolución DESAJNR16-2894 de 25 de octubre de 2016 (f. 16) que concedió en el efecto suspensivo el escrito de apelación antes señalado. Conciliación extrajudicial de 28 de agosto de 2017 entre el accionante y la Nación – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, la cual fue declarada fallida (f. 26).
Como bien puede advertirse, el caso que se controvierte en el presente proceso tiene los mismos supuestos jurídicos y fácticos que originaron la sentencia de unificación, proferida por la Sala de Conjueces de 2 de septiembre de 2019. La posición jurisprudencial que en precedencia se ha dejado reseñada, ha permitido que esta jurisdicción en sendos procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, haya verificado que a los funcionarios de la rama judicial, desde el año 1993 se les ha disminuido la asignación básica en un 30% al darle a ese 30%, el carácter de prima especial, lo cual no se compadece con los principios constitucionales e internacionales del derecho al trabajo que demandan entre otros, la progresividad del ingreso y la nivelación del mismo.
Resulta pertinente reiterar en este punto, lo dicho por la Sala Plena de Conjueces en la sentencia de unificación antes referida: “Para la Sala demostrado está que a partir de la expedición de los Decretos 51, 54 y 57 de 1993, 104, 107 de 1994; 26, 43 y 47 de 1995; 4, 35 y 36 de 1996 y sucesivos, el Gobierno Nacional año tras año, hasta hoy, al establecer el régimen salarial de los empleados de la Rama Judicial, ha dado la denominación de prima especial establecida en el artículo 14 de la ley 4ª de 1992, a lo que en realidad constituye el 30% del salario de los funcionarios y empleados que tienen derecho a ella, quitándoles la posibilidad de que ese 30% que, se reitera, es parte de su salario básico y/o asignación básica, sea tenido en cuenta para la liquidación de sus prestaciones sociales; no más cabe que restablecer este derecho.” 3.6 De la aplicación de la prescripción trienal.
En lo que tiene que ver con la prescripción trienal, esta Sala comparte la posición asumida por la Sala Plena de Conjueces en la sentencia de Unificación del pasado 2 de septiembre de 2019, sentencia de unificación que, por supuesto rectificó la posición de la Sección Segunda expuesta en las sentencias de la Subsección A de 4 de marzo de 2010, radicación No. 25000-23-25-000-2005-06222 y Sección Segunda, sentencia de 4 de agosto de 2010 Rad.
No. 25000-23-25000-2005-05159. De otro lado, se anota a título de complementación, que el fundamento jurídico de la institución de la prescripción trienal, encuentra cabida en la jurisprudencia del Consejo de Estado, además, de lo dispuesto en los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969, artículos 41 y 102, tal como lo reseña la sentencia de unificación, por vía de analogía, también sirve de fundamento a dicha institución el artículo 151 del Código Procesal Laboral.
Respecto de la aplicación de este artículo 151 del Código Procesal Laboral a la institución de la prescripción de las prestaciones sociales de los servidores públicos, dijo el Consejo de Estado, en sentencia proferida por la Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 21 de marzo de 2002. Exp. 4238. Consejero Ponente: Ordóñez Maldonado, Alejandro: “Acudiendo al artículo 151 del Código Procesal Laboral en vigor de la pauta analógica, es dable concluir, que aun otorgando a esta norma un alcance estrictamente privatista, contiene una “materia común” extensible para los empleados públicos, porque es innegable la relación laboral que surge respecto de ambas modalidades, luego existe una “materia semejante” que colma el vacío normativo regulador del régimen prescriptivo salarial para los empleados públicos.
La norma referida no tiene un alcance estrictamente privatista y siendo así, no existen elementos indicadores que permitan deducir que la expresión trienal está limitada a temas tratados específicamente para regular el sector privado. En consecuencia, la prescripción contemplada en el artículo 151 del Código Procesal laboral, abarca los derechos tanto de los servidores públicos como de los trabajadores particulares, a menos que existan normas especiales que regulen los términos prescriptivos, verbigracia el artículo 23 del decreto – Ley 1045 de 1978.” De conformidad con lo hasta aquí expuesto, hay que concluir, que existe en el ordenamiento legal, la institución de la prescripción trienal de prestaciones sociales que, en el régimen de los empleados públicos, la norma que prevé ese régimen prescriptivo es el Decreto 3135 de 1968 y por vía de analogía también sirve de fundamento jurídico a dicha institución, el artículo 151 del Código Procesal Laboral en aplicación del principio de equidad.
Dijo la sentencia de unificación en relación con la exigibilidad del derecho, para efectos de la aplicación de la prescripción, lo siguiente: “Ahora, en materia de acciones laborales ejercidas por empleados públicos y trabajadores oficiales, los artículos 41 y 102 de los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969, disponen que (i) el término de prescripción es de tres años, contados a partir de la exigibilidad del derecho alegado y (ii) que la prescripción se interrumpe, por un lapso igual, con el simple reclamo escrito del empleado o trabajador ante la autoridad encargada de reconocer el derecho.
Lo anterior implica que la prescripción requiere, como elemento sine qua non, que el derecho sea exigible, puesto que a partir de que se causa dicha exigibilidad, inicia el conteo de los 3 años con los que cuenta el empleado o trabajador para acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, término que será interrumpido solo con la presentación de un reclamo escrito del derecho ante la autoridad encargada de reconocerlo.
En atención a lo anterior, en cada caso en concreto, se debe establecer: (i) el momento en que el derecho se tornó exigible y (ii) el momento en que se interrumpió la prescripción, para, a partir de la última fecha (presentación de reclamo escrito) contar 3 años hacia atrás y reconocer como debido por pagar solo los 3 años anteriores a la interrupción. Aun así, sobre la prima especial creada por la Ley 4 de 1992, muchas son las discusiones dadas respecto al momento a partir del cual debe iniciarse el conteo de la prescripción, por no tener claridad sobre la exigibilidad del derecho, puesto que, en principio, este se causó con la vigencia de la norma que la creó y, en adelante, con las liquidaciones a cada beneficiario bajo los parámetros fijados en los decretos que anualmente expidió el Gobierno para reglamentarla.
No obstante, los correspondientes decretos expedidos entre los años 1993 y 2007, fueron declarados nulos –parcialmente- mediante la sentencia del 239 de abril de 2014, dictada por la Sección Segunda del Consejo de Estado, C.P. Dra., María Carolina Rodríguez Ruíz, porque, a juicio de la Corporación, “interpretaron erróneamente (…) la Ley” y consagraron una liquidación en detrimento de los derechos laborales de los servidores públicos beneficiarios de esta.
Es criterio de la Sala que, en el caso de la prima especial de servicios, la constitución del derecho ocurrió en el primero de los eventos previamente señalados, es decir, su exigibilidad se predica desde el momento de la entrada en vigencia de la Ley 4 de 1992 que la creó y con la expedición del decreto que la reglamentó primigeniamente, esto es, el Decreto 57 de 1993” (..) Por lo anterior, el hecho constitutivo del derecho a la prima especial que se reclama se hizo exigible con la entrada en vigor del decreto que reglamentó primigeniamente la Ley 4 de 1992, es decir, a partir del 7 de enero de 1993, fecha de entrada en vigencia del Decreto 57 de 1993, En consecuencia, desde el 7 de enero de 1993 los interesados podían haber interrumpido la prescripción trienal.
Expresado en otras palabras, no fue con la ejecutoria de la sentencia de 29 de abril de 2014 que surgió el derecho a interrumpir la prescripción, dada su naturaleza declarativa.” (negrillas fueras del texto) Finalmente, se precisa que tal como ha quedado expuesto, la prescripción trienal, empieza a contarse desde el momento en que el derecho se hizo exigible y la exigibilidad del derecho en el caso de la prima especial, tal como ya lo definió la sentencia de Unificación del 2 de septiembre de 2019, se predica desde el momento de la entrada en vigor de la Ley 4ª de 1992 que la creó y con la expedición del decreto que la reglamentó, esto es el Decreto 57 de 1993.
En consecuencia, se confirmará la decisión adoptada en primera instancia en tal sentido, en razón a que la Sala encuentra probada la prescripción trienal de los derechos laborales reclamados por el demandante, tal como lo ordenó el a quo, pues está demostrado que la petición formulada ante la administración es de 14 de junio de 2016, por tanto, los períodos que anteceden al 13 de junio de 2013 se encuentran prescritos.
Empero, se precisa que la prescripción no opera en relación con la obligación de la demandada de realizar, en favor de la accionante, las cotizaciones o aportes al Sistema General de Seguridad Social en materia de pensiones, por tratarse de un derecho cierto, irrenunciable e imprescriptible que se reconoce en cabeza del servidor público que presta sus servicios laborales al Estado, utilizando como ingreso base de cotización el 100% de su remuneración, sin descontar el 30% que se tomaba como prima especial.
En tal sentido se modificará el fallo de primera instancia. Por último, comoquiera que la Directora Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Neiva (Huila), confirió poder, se reconocerá personería al profesional del derecho destinatario de dicho otorgamiento. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sala de Conjueces, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: 1°.
Confirmar la sentencia de 23 de enero de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo del Caquetá, Sala de Conjueces, que accedió a las súplicas de la demanda, dentro del proceso promovido por el señor Christiam Dussan Niño contra la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. La prescripción no opera respecto de la obligación de la demandada de efectuar las cotizaciones o aportes al Sistema General de Seguridad Social en materia de pensiones, utilizando como ingreso base de cotización el 100% de su remuneración, sin descontar el 30% que se tomaba como prima especial, por las razones expuestas ut supra 2º.
Reconócese personería al abogado Delio Andrés Artunduaga Losada, con cédula de ciudadanía 1.117.491 y tarjeta profesional 178.620 del Consejo Superior de la Judicatura, para representar a la accionada, en los términos del poder otorgado. 3º. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester.
Notifíquese y cúmplase, Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Firmado electrónicamente HUGO ALBERTO MARÍN HERNÁNDEZ Conjuez ponente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.